吳海紅，郭圣莉

（華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海 200237）

一、問題：社區(qū)治理創(chuàng)新體系下的社區(qū)營造

十八大以來，我國（主要指大陸地區(qū)，下同）城鄉(xiāng)社區(qū)掀起了一輪創(chuàng)新社區(qū)治理的熱潮。在各地方政府主導(dǎo)下，專家學(xué)者、社會(huì)組織、企業(yè)等外部資源大量涌入，帶動(dòng)居民參與社區(qū)治理，形成大量社區(qū)自組織，改善社區(qū)環(huán)境、建立議事規(guī)程、化解社區(qū)矛盾、提升社區(qū)資本。與前幾輪社區(qū)治理的創(chuàng)新行動(dòng)不同，本輪社區(qū)治理改革不再單純表現(xiàn)為向下輸送服務(wù)和管理 （物質(zhì)性或福利性資源提供），改變治理層級(jí)或治理的技術(shù)性手段，而是由專業(yè)人員和社會(huì)組織帶領(lǐng)居民發(fā)掘社區(qū)資源，規(guī)劃解決社區(qū)問題，改善社區(qū)人與環(huán)境的關(guān)系，提高居民對(duì)社區(qū)認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理從目標(biāo)到主體、方向以及路徑的根本變革。以社區(qū)營造為名，新一輪社區(qū)治理行動(dòng)引入我國臺(tái)灣地區(qū)社區(qū)發(fā)展模式，快速鋪開并形成具有競(jìng)爭(zhēng)性的各種營造模式和景觀，其發(fā)生機(jī)制和治理績(jī)效如何？有怎樣的模式和特征？背后存在怎樣的治理邏輯？置入改革開放以來我國創(chuàng)新社區(qū)治理的制度體系以及歷史脈絡(luò)中，其創(chuàng)新意義和機(jī)制為何？背后體現(xiàn)出怎樣的制度邏輯？對(duì)于當(dāng)前創(chuàng)新基層社會(huì)治理的國家行動(dòng)有何影響？這些問題無疑應(yīng)該引起研究者重要關(guān)切。

自1987年民政部首次提出“社區(qū)服務(wù)”的概念，我國城市社區(qū)經(jīng)歷了“單位制”為主、“街居制”為輔的城市基層管理體制格局，到“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”，再到四級(jí)網(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的“社區(qū)制”過程[1]。在社區(qū)建設(shè)的研究框架下，現(xiàn)有研究突出了社會(huì)資本理論、多中心治理、合作治理以及公民治理等理論對(duì)社區(qū)建設(shè)的影響。有學(xué)者推斷，城市社區(qū)治理模式面臨由行政型社區(qū)向合作型社區(qū)和自治型社區(qū)的發(fā)展過程[2]。公民自治型社區(qū)將改變傳統(tǒng)的社區(qū)制度的供給與創(chuàng)新模式，形成政府管理與公民自治互動(dòng)的新的城市社區(qū)民主治理體系[3]。但長(zhǎng)期以來社區(qū)治理實(shí)踐似乎并沒有朝著自治型社區(qū)的道路發(fā)展，反而在不斷強(qiáng)化行政型社區(qū)同時(shí)進(jìn)一步擴(kuò)大國家進(jìn)行社會(huì)管理和控制的制度性網(wǎng)絡(luò)[4]。社區(qū)建設(shè)無法持續(xù)，突出表現(xiàn)為民眾的參與冷漠以及社區(qū)福利難以自我提供。社區(qū)沖突的根源長(zhǎng)期多元化和復(fù)雜性[5]，社區(qū)“行政化”，社區(qū)自治薄弱，條塊分割、相關(guān)法律體系滯后[6]。在此背景下，本輪社區(qū)營造的突出意義可能正在于其突破之前的自治困局，引用外部力量撬動(dòng)社區(qū)內(nèi)部資源，帶動(dòng)社區(qū)參與，并在政府、社會(huì)組織、企業(yè)以及居民個(gè)體之間形成跨域營造聯(lián)合體，推動(dòng)社區(qū)治理合作體系的形成和發(fā)展。上述大陸地區(qū)社區(qū)營造實(shí)踐將在何種意義上影響國家和社會(huì)的互動(dòng)邊界，生產(chǎn)出怎樣的互動(dòng)過程尚有待于對(duì)社區(qū)營造運(yùn)作的長(zhǎng)期觀察以及一種橫向與縱向的比較視角的切入。

二、話語的影響力：文獻(xiàn)和理論框架

目前針對(duì)社區(qū)營造的研究還十分初步，主要集中在經(jīng)驗(yàn)介紹和兩岸比較上。受日本造町運(yùn)動(dòng)、英國社區(qū)建筑和美國社區(qū)設(shè)計(jì)的影響，臺(tái)灣地區(qū)的社區(qū)營造體現(xiàn)為一種“基進(jìn)（radical）”運(yùn)動(dòng)——一種回到土地、回到社區(qū)、回到生活的主張[7]。我國大陸與臺(tái)灣基層社區(qū)雖有相似的組織框架和發(fā)展過程，但臺(tái)灣的社會(huì)營造理念與基層社區(qū)發(fā)展方式受公民社會(huì)的訴求以及選舉政治的決定性影響，呈現(xiàn)出以社區(qū)為本位的“自下而上”的合作模式[8]。我國臺(tái)灣地區(qū)跟大陸一樣，其所主張的 “自下而上”模式均借“自上而下”的行政干預(yù)方式推動(dòng)，因而其社區(qū)建設(shè)制度變革呈現(xiàn)出“柔性強(qiáng)制+示范誘致”的特征。臺(tái)灣地區(qū)社區(qū)建設(shè)自始至終貫穿著官方“改造社會(huì)戰(zhàn)略”的意志，以半官方“里組織”、社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)和官方力量為主體的“三角形”臺(tái)灣城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)隱含了對(duì) “代理制”治理結(jié)構(gòu)的“反動(dòng)”[9]，其政治本質(zhì)是構(gòu)建一種“新國家認(rèn)同”[10]。

我國自80年代提倡社區(qū)服務(wù)起，實(shí)際已經(jīng)著手在對(duì)社區(qū)進(jìn)行“營造”。90年代以來的社區(qū)建設(shè)逐漸演變?yōu)橐粓?chǎng)由政府推動(dòng)，基層政權(quán)、單位和居民廣泛參與的運(yùn)動(dòng)[11]。但大陸的社區(qū)運(yùn)動(dòng)始終秉承國家治理的邏輯，社區(qū)體現(xiàn)出工具性的職能，強(qiáng)調(diào)共同體意義的社區(qū)主義難有大的空間。社區(qū)自主性的不足，國家上層框架對(duì)基層社會(huì)的決定性作用貫穿在整個(gè)社區(qū)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展脈絡(luò)之中。如何突破國家主導(dǎo)的社區(qū)治理創(chuàng)新的框架，真正實(shí)現(xiàn)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社區(qū)多元治理格局，成為制約中國社區(qū)治理的剛性瓶頸。目前有關(guān)社區(qū)治理的研究突出體現(xiàn)為對(duì)行政主導(dǎo)的社區(qū)實(shí)踐和社區(qū)自治的理想形態(tài)的各自執(zhí)其兩端，彼此間既缺乏對(duì)話，也缺少從實(shí)踐到理想的路徑設(shè)計(jì)和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)[12]。對(duì)于如何發(fā)展出具有中國自身特色的橫向秩序協(xié)調(diào)機(jī)制以及一種縱橫結(jié)合的秩序整合新框架——這兩條創(chuàng)新社會(huì)管理的相互影響的主線也少有建樹。

社會(huì)治理創(chuàng)新的關(guān)鍵在于如何處理好縱向整合與橫向協(xié)調(diào)機(jī)制間的有效銜接,即以何種方式推動(dòng)公眾參與并形成有效的社會(huì)協(xié)商,在激發(fā)社會(huì)內(nèi)在活力的同時(shí)來強(qiáng)化縱向秩序的合法性,實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)整合[13]。大陸目前正面臨類似臺(tái)灣地區(qū)90年代的社會(huì)轉(zhuǎn)型以及現(xiàn)代化與城市化帶來的對(duì)傳統(tǒng)社區(qū)的破壞[14]，社區(qū)治理創(chuàng)新在縱向上需要同臺(tái)灣一樣借助于自上而下的力量對(duì)自下而上的話語進(jìn)行扶持和推動(dòng)，在制度變遷路徑上需要結(jié)合強(qiáng)制性（自上而下）和誘致性（自下而上）的雙重設(shè)計(jì)。而在橫向上則需要借助于一種創(chuàng)新性話語的整合機(jī)制，這種機(jī)制必須不同于已有的一套行政話語體系的表達(dá)，要能夠最大程度地結(jié)合來自不同立場(chǎng)和觀念的各行動(dòng)主體的需求，激發(fā)他們參與的內(nèi)在動(dòng)力。

話語的重要性最近被新制度主義的政治學(xué)理論所捕捉，成為話語制度學(xué)的核心概念。話語不僅僅是改變統(tǒng)治斗爭(zhēng)或系統(tǒng)的東西，它還是這樣的——斗爭(zhēng)因?yàn)樗?、借助于它而存在，話語就是要被奪去的權(quán)力[15]。話語在社會(huì)變化中的越來越突出的地位與對(duì)控制話語的關(guān)注是相吻合的：即在話語實(shí)踐中造就出各種變化，使之成為有關(guān)社會(huì)變化和文化變化的設(shè)計(jì)過程的組成部分。話語制度主義不把制度界定為過于靜態(tài)且遵循外部規(guī)則的激勵(lì)結(jié)構(gòu)、路徑依賴或文化框架，而是將其理解為內(nèi)在于能動(dòng)者的結(jié)構(gòu)與構(gòu)造物。話語制度主義通過關(guān)注誰在何時(shí)何地對(duì)誰說了什么，不僅呈現(xiàn)加入話語場(chǎng)中各權(quán)力主體互動(dòng)的關(guān)系格局，也分析與政策企業(yè)家的決策偏好相關(guān)的制度延續(xù)和變遷的條件和機(jī)制。通過解釋行動(dòng)者的真實(shí)偏好、策略及規(guī)范取向，話語制度主義不僅關(guān)注觀念的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，而且重視制度語境下話語的交互過程，因而在深入考察制度變遷的動(dòng)力機(jī)制方面極富潛力[16]。

圖1 本研究思路圖

社區(qū)營造首先是一種社區(qū)治理的理念、路徑，因其包容性和可持續(xù)性逐漸成為一種統(tǒng)合性話語，在許多亞洲國家和地區(qū)發(fā)展成為一項(xiàng)引人矚目的城市更新與社區(qū)改造運(yùn)動(dòng)[17]。社區(qū)營造與我國大陸地區(qū)官方的社區(qū)自治話語存在理念、目標(biāo)的一致性，與大陸已有的個(gè)別分散的社區(qū)自治實(shí)踐存在精神和手法上的某種契合。除了語詞的新以及人們所習(xí)慣的逐新心理外，社區(qū)營造之所以能夠迅速影響大陸，在于其回應(yīng)了大陸地區(qū)自90年代以來社會(huì)治理和社區(qū)建設(shè)行動(dòng)的痛點(diǎn)。社區(qū)營造致力于以生活文化為中心的人的改變和人與環(huán)境的關(guān)系協(xié)調(diào)，構(gòu)建一種自下而上、多主體合作的社區(qū)治理的行動(dòng)和話語體系，實(shí)現(xiàn)社區(qū)整體可持續(xù)發(fā)展。作為一種外部資源和話語汲取后結(jié)合自身需求產(chǎn)生的社區(qū)治理的新形態(tài)、新話語和新運(yùn)動(dòng)，社區(qū)營造以文化先行的方略展現(xiàn)出低風(fēng)險(xiǎn)、低門檻以及收益綜合持久的姿態(tài)。

十八大以來我國關(guān)于創(chuàng)新社會(huì)治理、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政策話語成為新一輪社區(qū)運(yùn)動(dòng)自上而下的推手和背后的誘因，地方政府結(jié)合自身邏輯選擇性進(jìn)行社會(huì)創(chuàng)新的行動(dòng)催生了各地方層面一系列的社區(qū)治理創(chuàng)新政策和制度安排。社區(qū)營造話語正好提供了自下而上的社會(huì)精英以及成長(zhǎng)起來的第三部門改革社會(huì)的話語沖動(dòng)和行動(dòng)決口，通過培力于社區(qū)將居民需求打造成項(xiàng)目，以政府購買服務(wù)或公益創(chuàng)投的方式進(jìn)行調(diào)動(dòng)和滿足，既提高了居民參與的積極性，也為這一平臺(tái)上多重主體間的話語互動(dòng)提供契機(jī)和進(jìn)一步耦合的可能（圖1）。

本研究通過長(zhǎng)期跟蹤社區(qū)營造收集了大量的訪談資料和二手文獻(xiàn)，包括參加各種社區(qū)營造的論壇、會(huì)議與社造專家直接交流，參加社區(qū)營造的各種工作坊和培訓(xùn)，通過線上線下方式跟政府人員、社區(qū)書記、社會(huì)組織負(fù)責(zé)人和社工建立聯(lián)系，共直接接觸社造相關(guān)人員上百人，最終深度訪談35人，形成訪談?dòng)涗泿资f字，訪談時(shí)間近百小時(shí)。本研究也綜合了大量社區(qū)營造微信公眾平臺(tái)的報(bào)道、媒體報(bào)道以及包括社區(qū)報(bào)等社會(huì)組織進(jìn)行社會(huì)治理的大量出版物。

三、想象的社區(qū)和治理的行動(dòng)：改革開放以來創(chuàng)新社區(qū)治理的制度環(huán)境

社區(qū)運(yùn)動(dòng)在80年代中期的出現(xiàn)，其初始的動(dòng)機(jī)是通過動(dòng)員的方式，自上而下地促進(jìn)城市基層組織體制的改革[18]。在此之前，我國城市基層組織實(shí)行的是單位—街居制，此后大致經(jīng)歷了以產(chǎn)業(yè)化、組織化、行政化為特征的社區(qū)服務(wù)階段、以城市管理權(quán)下放和整合的行政化改革的社區(qū)建設(shè)階段，十八大以來的社區(qū)營造可以視為這個(gè)基礎(chǔ)上的第三個(gè)階段。第一個(gè)階段主要面對(duì)的是單位制解體后社會(huì)成員無法被滿足的福利需求，但其結(jié)果是調(diào)動(dòng)了街道和社區(qū)人員對(duì)于“三產(chǎn)”的熱情，引出了對(duì)街道和居委會(huì)“政企不分”，社區(qū)服務(wù)商業(yè)化的質(zhì)疑。1991年，民政部首次提出“社區(qū)建設(shè)”的概念，并在全國范圍內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)推廣，標(biāo)志著社區(qū)運(yùn)動(dòng)進(jìn)入到第二個(gè)階段。社區(qū)建設(shè)被認(rèn)為是“較社區(qū)服務(wù)更為全面、完善和系統(tǒng)的工作內(nèi)容”，可以具體“發(fā)揮和完善基層政權(quán)組織職能”，是“政治體制改革的需要”[19]。社區(qū)開始凸顯作為社會(huì)管理單位的功能。2000年，由中辦和國辦聯(lián)合下發(fā)的《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》中，社區(qū)被定義成“聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體”，突出地域性和共同體的社區(qū)雙重內(nèi)涵，但主要以社區(qū)居委會(huì)的管轄范圍為地域界限。這一時(shí)期先后產(chǎn)生的上海模式（1995 年）、沈陽模式（1999 年）、江漢模式（2000年）、百步亭模式（2002年）等被認(rèn)為分別代表了我國城市社區(qū)中行政主導(dǎo)型、混合型、居民自治型以及企業(yè)主導(dǎo)型的社區(qū)治理模式[20]。2005年以來，部分地區(qū)開始試點(diǎn)“兩委一站”、社區(qū)黨建、居委會(huì)直選、“三社聯(lián)動(dòng)”、“一核多元”、網(wǎng)格化、智慧社區(qū)等，近年則發(fā)展出黨群中心模式。

社區(qū)建設(shè)的目的主要是為了配合經(jīng)濟(jì)改革對(duì)社區(qū)組織社區(qū)功能進(jìn)行擴(kuò)充和強(qiáng)化，建構(gòu)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相吻合的基層社會(huì)生活，因此一直圍繞建立組織體系、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、構(gòu)建社區(qū)服務(wù)體系框架等工作是帶有一定政治色彩的實(shí)踐活動(dòng)。20世紀(jì)末，隨著住房、醫(yī)療、教育以及國企等領(lǐng)域市場(chǎng)化改革推進(jìn)，單位制愈加衰落，從農(nóng)村流動(dòng)到城市的人口規(guī)模日趨龐大，社區(qū)愈發(fā)顯示出在社會(huì)管理和社會(huì)福利體系中的重要作用。但無論是社區(qū)服務(wù)還是社區(qū)建設(shè)，都忽視了以居民生活為核心的原則,政府對(duì)社區(qū)居民生活干預(yù)過多,對(duì)社區(qū)資源控制過嚴(yán)導(dǎo)致社區(qū)嚴(yán)重的行政化[21]。

十八大的召開標(biāo)志著改革開放以來的中國社區(qū)運(yùn)動(dòng)進(jìn)入到強(qiáng)化居民參與和社區(qū)認(rèn)同、建立社會(huì)力量參與社區(qū)建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的創(chuàng)新發(fā)展新階段。十八大報(bào)告提出加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，加快形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理體制，此后三中全會(huì)明確提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深化改革的目標(biāo)和方向，社會(huì)治理第一次代替社會(huì)管理進(jìn)入國家政策話語。2016年3月，根據(jù)中共中央建議編制的 《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》（簡(jiǎn)稱《綱要》）進(jìn)一步豐富了社會(huì)治理的內(nèi)涵，明確了今后加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的總體目標(biāo)是加強(qiáng)社會(huì)治理基礎(chǔ)制度建設(shè)，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局?！毒V要》對(duì)增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)功能、發(fā)揮社會(huì)組織作用、增強(qiáng)社會(huì)自我調(diào)節(jié)功能、完善公眾參與機(jī)制等社會(huì)治理的重點(diǎn)環(huán)節(jié)提出了要求。

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的頂層設(shè)計(jì)在地方政府的文件和規(guī)劃中很快獲得回應(yīng)。地方政府首先和直接面對(duì)基層社會(huì)治理中的矛盾和沖突，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的有效管控和創(chuàng)新的政績(jī)驅(qū)動(dòng)符合地方部門應(yīng)對(duì)中央政府的底線思維和增長(zhǎng)思維。而社區(qū)幾乎是目前地方政府實(shí)施基層治理和社會(huì)動(dòng)員的唯一有效行動(dòng)單位。2014年2月，上海市委市政府啟動(dòng)“創(chuàng)新社會(huì)治理，加強(qiáng)基層建設(shè)”頭號(hào)課題，最終結(jié)果形成“1+6”文件。其最大的創(chuàng)新點(diǎn)和突破是明確取消街道招商引資的經(jīng)濟(jì)職能，將其工作重心轉(zhuǎn)向公共服務(wù)和社會(huì)治理。改革后的街道統(tǒng)一以“6+2”模式設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)，新成立的社區(qū)自治辦公室職能定位于指導(dǎo)社區(qū)自治和動(dòng)員社區(qū)參與。

2016以來，借助社區(qū)營造全國性的話語傳播和上海城市更新等的政策需求，一些部門（如2016年新成立的上海公共空間促進(jìn)中心）、高校學(xué)者和社會(huì)組織加入到社區(qū)營造的討論和推行之中，個(gè)別區(qū)甚至全區(qū)推行社區(qū)營造。盡管如此，社區(qū)營造在我國大陸地區(qū)的官方定義卻產(chǎn)生于另一個(gè)都市。2016年，成都市民政局發(fā)布《成都市民政局關(guān)于開展城鄉(xiāng)社區(qū)可持續(xù)總體營造行動(dòng)的通知》（成民發(fā)[2016]33號(hào)），將社區(qū)營造定義為“通過政府引導(dǎo)、社會(huì)力量參與、居民自發(fā)帶動(dòng)社區(qū)自組織、自治理、自發(fā)展，推動(dòng)居民持續(xù)以集體行動(dòng)協(xié)商處理共同生活議題，促進(jìn)社區(qū)成員間建立緊密社會(huì)聯(lián)系和相互信任，努力構(gòu)建社區(qū)幸福生活共同體，在人人參與、人人盡力、人人享有中推動(dòng)社區(qū)全面協(xié)調(diào)發(fā)展”。成都市文件賦予社區(qū)營造針對(duì)原有治理方式失靈的治療功能。毋庸諱言，這是我國社區(qū)營造推進(jìn)歷程中的重要事件，標(biāo)志著社區(qū)營造獲得官方話語的某種突破性承認(rèn)。2016-2017年，成都市共投入2000萬社區(qū)營造專項(xiàng)資金，配合成都已經(jīng)進(jìn)行了8年之久的成都市公共服務(wù)和社會(huì)管理專項(xiàng)資金制度，在全市范圍大力推行社區(qū)營造和社區(qū)治理創(chuàng)新。

四、社區(qū)營造：一種社區(qū)治理的新實(shí)踐

社區(qū)營造是指居住在同一地理范圍內(nèi)的居民，持續(xù)以集體的行動(dòng)來處理其共同面對(duì)的社區(qū)生活議題，解決問題同時(shí)也創(chuàng)造共同的生活福祉，逐漸地居民彼此之間以及居民與生活環(huán)境之間建立起緊密的社會(huì)聯(lián)系，此一過程即為社區(qū)營造。自20世紀(jì)90年代起社區(qū)營造在許多亞洲國家和地區(qū)發(fā)展成為一項(xiàng)引人矚目的城市更新與社區(qū)改造運(yùn)動(dòng)，其中又以日本開展得最為持久。依據(jù)日本千葉大學(xué)宮崎清教授的看法，社區(qū)營造的產(chǎn)生，是由于社區(qū)崩壞而積極探求解決社區(qū)問題的良方，以期創(chuàng)造更好的生活環(huán)境[22]。1993年12月，當(dāng)時(shí)臺(tái)灣地區(qū)文建會(huì)（2012年改為“文化部”）主委申學(xué)庸向臺(tái)灣地區(qū)立法機(jī)構(gòu)提出施政報(bào)告時(shí)提出“社區(qū)總體營造”一詞,以“建立社區(qū)文化、凝聚社區(qū)共識(shí)、建構(gòu)社區(qū)生命共同體的概念,來作為一類文化行政的新思維與政策”[23]。

我國臺(tái)灣地區(qū)社區(qū)營造自1994年推動(dòng)起至今逾二十年，其間經(jīng)歷了實(shí)驗(yàn)（1994-2001）、推廣（2002-2007）、轉(zhuǎn)型 （2008-2015）以及創(chuàng)新發(fā)展（2016-現(xiàn)在）階段。從最初局限于單個(gè)文化部擴(kuò)展為多部門參與，激起地方政府對(duì)社區(qū)的重視，開啟縣市政府各局處間以社區(qū)營造為焦點(diǎn)的對(duì)話與合作，其影響正走向全球[24]。除去臺(tái)灣地區(qū)選舉政治的影響因素，臺(tái)灣社造與90年代大陸地區(qū)推行的社區(qū)建設(shè)擁有大致相同的社會(huì)、歷史和文化背景。80年代以來臺(tái)灣和大陸先后經(jīng)歷了社會(huì)和政治領(lǐng)域改革，并且都經(jīng)歷著快速現(xiàn)代化帶來的鄉(xiāng)村的潰敗和都市人情感關(guān)系的疏離。相較大陸地區(qū)社區(qū)建設(shè)，臺(tái)灣社區(qū)營造話語的特點(diǎn)在于：1.強(qiáng)調(diào)自下而上的社區(qū)居民參與以及在此基礎(chǔ)上社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感的構(gòu)建，培育社區(qū)社會(huì)資本，打造深具魅力的地域文化價(jià)值。2.通過圍繞特定文化生活議題政府、市場(chǎng)和社會(huì)的互動(dòng),賦力社區(qū)和社區(qū)居民以集體行動(dòng)的方式解決共同生活議題，形成以居民自治理為核心的多主體合作機(jī)制。3.社區(qū)營造的終極目標(biāo)和行動(dòng)路徑都在于尋求人的改變以及人和生活環(huán)境之間的關(guān)系改變，真正“以文化人”，突出社區(qū)自治理中公民品格的鍛造。

十八大以后政策環(huán)境的變化極大促發(fā)了社區(qū)營造在大陸地區(qū)的傳播，一時(shí)成為熱潮。社區(qū)需求巨大，催生基層政府官員、居委、社工以及社區(qū)社會(huì)組織加入到社造理念和實(shí)踐的傳播中，線上線下交流活躍。高校專家學(xué)者、社會(huì)組織以及企業(yè)在這輪社區(qū)創(chuàng)新行動(dòng)中成為引領(lǐng)者和身體力行的實(shí)踐者。結(jié)合已有的社區(qū)實(shí)踐，大陸目前的社區(qū)營造至少已形成由不同主體方推動(dòng)的五種模式，分別為政府、學(xué)者、社會(huì)組織、企業(yè)推動(dòng)型以及社區(qū)自我內(nèi)生型（表1），并各自存有優(yōu)缺點(diǎn)。政府推動(dòng)的社區(qū)營造往往具有政策和資源的集中優(yōu)勢(shì)，視具體路徑不同有的存在一定的社會(huì)被動(dòng)問題。社會(huì)組織推動(dòng)型創(chuàng)新性最強(qiáng)，社區(qū)活躍度明顯，但資源受限，依賴于外部人事環(huán)境，需引入一定的造血機(jī)制。市場(chǎng)主導(dǎo)模式的資源配置能力強(qiáng)，發(fā)展?jié)摿Υ?，但可能存在市?chǎng)失靈的問題。學(xué)者推動(dòng)型具備人才和理念優(yōu)勢(shì)，但在后續(xù)陪伴和撤出機(jī)制上有困難，需要探索社區(qū)自治的持續(xù)內(nèi)在動(dòng)力；社區(qū)內(nèi)生型依賴于社區(qū)居民個(gè)體或居委會(huì)書記的自發(fā)性，具有很大的偶然性[25]。

表1 大陸地區(qū)社區(qū)營造模式（依發(fā)起方為分類）

社區(qū)營造從社區(qū)資源和需求調(diào)查入手，以優(yōu)勢(shì)視角發(fā)掘和轉(zhuǎn)化在地資源，發(fā)掘社區(qū)能人，進(jìn)行社區(qū)自組織建設(shè)，進(jìn)而改造社區(qū)議事規(guī)程，達(dá)致社區(qū)人與關(guān)系改變。實(shí)踐中社區(qū)營造往往一居（村）一品，因此理念和方法各異，極大體現(xiàn)社會(huì)創(chuàng)新的價(jià)值。依此大致分為四類：（1）公共空間營造結(jié)合在地組織扶持；（2）社區(qū)參與技術(shù)；（3）文化倡導(dǎo)與復(fù)興類；（4）其他類型（表2）。上述分類只代表社區(qū)營造所主要使用的手法。事實(shí)上，社區(qū)營造在實(shí)踐中正表現(xiàn)出越來越多的兼容性和整體性。

表2 大陸地區(qū)社區(qū)營造模式（依理念和方法分類）

社區(qū)營造迄今已在上海、廣州、廈門、杭州、南京等開放型大都市、西部城市成都以及云南、山西等鄉(xiāng)村呈快速推進(jìn)之勢(shì)，尤以成都發(fā)展為最快。由于綜合了硬件與軟件的綜合改造，經(jīng)由一些地方性文化議題的確立和傳播，而將目標(biāo)指向人的改變以及人與環(huán)境的和諧共處，因而與90年代以來城市更新運(yùn)動(dòng)相比有很大不同（表3），具有制度創(chuàng)新以及文化啟蒙的內(nèi)涵。人們很容易看到社區(qū)營造與20世紀(jì)30年代梁漱溟等領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)之間的精神關(guān)聯(lián)，事實(shí)上，一些地方的社區(qū)營造正是以“新……運(yùn)動(dòng)”的方式來命名。與此同時(shí)，社區(qū)營造也承繼了80年代以來傳統(tǒng)文化復(fù)興的某種歷史動(dòng)能。綜之，社區(qū)營造從本土與外部、政府和民間，以及歷史與當(dāng)下雙向汲取了話語動(dòng)力，其快速傳播的背后是一百多年中國社會(huì)從逆境中發(fā)展的歷史傳統(tǒng)尤其是改革開放以來快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展所提供的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)。社區(qū)營造因之具備了某種新啟蒙運(yùn)動(dòng)的歷史內(nèi)涵，其意義超過社區(qū)治理的工具性領(lǐng)域。

表3 社區(qū)營造與城市更新話語比較

五、耦合型制度變遷：多重邏輯下的我國社區(qū)治理創(chuàng)新

對(duì)于大型制度變遷而言，強(qiáng)制性和誘致性的路徑分析常常無法有更大的解釋力。不同制度邏輯間的復(fù)雜互動(dòng)是這些變遷的基本特征，因此需要在多重制度邏輯的相互關(guān)系中認(rèn)識(shí)它們的各自角色,在行動(dòng)者群體間互動(dòng)中解讀制度邏輯的作用,關(guān)注制度變遷的內(nèi)生性過程[26]。社區(qū)營造作為改革開放以來我國社區(qū)治理創(chuàng)新的一個(gè)新階段，其實(shí)質(zhì)是由自身需求加上外部資源汲取后產(chǎn)生的社區(qū)治理的一種新形態(tài)、新話語和新運(yùn)動(dòng)。發(fā)生在這個(gè)過程中的相關(guān)主體方有政府 （包括中央和地方兩個(gè)不同邏輯的政府行為主體）、社會(huì)組織、企業(yè)、精英（主要是改革派官員、學(xué)者、社造專家、部分社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)人等）、社區(qū)居民等，他們按自身邏輯行動(dòng)，卻在社區(qū)營造的話語動(dòng)員下形成合力，造成社區(qū)營造話語的快速傳播和行動(dòng)擴(kuò)散，因此需要分析各主體方邏輯、話語自身的邏輯以及它們耦合的機(jī)制和條件（圖2）。

圖2 社區(qū)營造話語耦合機(jī)制

基于問題倒逼的改革意識(shí)和“一切經(jīng)由試驗(yàn)”的策略原則一直是政府面對(duì)復(fù)雜的深層次改革的中央機(jī)制[27]。目前我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理仍然存在社區(qū)自治和服務(wù)功能不強(qiáng)、基層群眾自治活動(dòng)的內(nèi)容和載體相對(duì)單一、社區(qū)治理參與機(jī)制不健全等瓶頸問題。2005年6月，中央批準(zhǔn)浦東新區(qū)成為全國首個(gè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)；2007年6月，成都和重慶一起成為全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立基于中央政府為解決權(quán)威體制下的創(chuàng)新乏力問題，通常由地方政府向中央提出，中央政府批準(zhǔn)設(shè)立，賦予地方政府先行先試的改革權(quán)。試驗(yàn)區(qū)為打破制約地方發(fā)展的現(xiàn)行體制機(jī)制的束縛，探索體制外的資源進(jìn)入提供政策庇護(hù)，因此為地方創(chuàng)新注入極大動(dòng)力。這正是上海和成都的各項(xiàng)改革展開的重要的體制背景。

現(xiàn)有的央地格局下，地方政府 （特別是領(lǐng)導(dǎo)人）結(jié)合自身需求的選擇性創(chuàng)新行為直接形塑社區(qū)治理改革的深度、成效和特征。成都市文件規(guī)定成都市社區(qū)營造的基本原則是居民主體、共同參與、過程導(dǎo)向、自下而上、權(quán)責(zé)對(duì)等，主要任務(wù)包括激發(fā)和轉(zhuǎn)化自組織、培育社區(qū)自組織領(lǐng)導(dǎo)人、開展公共素養(yǎng)公民意識(shí)教育等9項(xiàng)。作為更大的社會(huì)實(shí)驗(yàn)的一部分，同時(shí)基于飽經(jīng)災(zāi)患的西南大都市的背景，成都在初始制度設(shè)計(jì)上便結(jié)合“還權(quán)、賦能、歸位”的社會(huì)改革目標(biāo)，通過“培力”于社區(qū)，提高社區(qū)公民意識(shí)來應(yīng)對(duì)社區(qū)建設(shè)中公共參與缺乏這一歷史性難題，社區(qū)治理創(chuàng)新取得很大成績(jī)。社會(huì)組織發(fā)展迅速，社區(qū)的治理能力得到很大提升，社區(qū)活力被激發(fā)，不僅成為國內(nèi)社區(qū)頻頻參訪和學(xué)習(xí)的對(duì)象，一些社區(qū)還走出國外成為對(duì)外交往中的中國社區(qū)名片。相比而言，上海在放手和發(fā)動(dòng)社會(huì)組織方面反而略顯遲緩。

在學(xué)界和民間，隨城市化進(jìn)程而來的農(nóng)村社區(qū)的衰落、城市社區(qū)共同體意識(shí)的淡薄以及人與人、與環(huán)境之間的陌生化已逐漸發(fā)展為一種共識(shí)，并通過微博、微信公眾號(hào)等大眾信息平臺(tái)不斷放大其傳播效應(yīng)。在此背景下，致力于以人為目標(biāo)的參與式整合發(fā)展，重塑鄉(xiāng)村主體性文化價(jià)值的社區(qū)營造話語很難不獲得它的相對(duì)優(yōu)越性。從創(chuàng)新擴(kuò)散的角度，社區(qū)營造以優(yōu)勢(shì)視角切入，尋找改變社區(qū)的支點(diǎn)，進(jìn)而影響社區(qū)環(huán)境和人，其效果具備可觀察性；社區(qū)營造原則簡(jiǎn)單、流程清晰，有極強(qiáng)的可復(fù)制性和可操作性，初期易學(xué)易進(jìn)入，后期的持續(xù)性及對(duì)社區(qū)需求的把握上則需要很多努力，符合創(chuàng)新擴(kuò)散在復(fù)雜性方面先易后難的條件；社區(qū)營造的理念和方法自成一體，但具備很強(qiáng)的兼容性，可以與原有治理話語并存。

社區(qū)營造以其理念之新和現(xiàn)實(shí)的可操作性、效果的易見性，凸顯話語的整合能力和對(duì)社區(qū)的動(dòng)員能力。但只有到十八大召開之后的2013年，社區(qū)營造才得以結(jié)合本土的社區(qū)需求和已有實(shí)踐而傳播迅速。一些社區(qū)此前的自發(fā)行動(dòng)——如南京翠竹園互助會(huì)——在社區(qū)營造的名義下獲得定名，加速了其在國內(nèi)的傳播效應(yīng)。獲得制度許可后的社區(qū)營造，其傳播路徑表現(xiàn)為多點(diǎn)傳播，效應(yīng)發(fā)揮迅速。社會(huì)精英在其中的作用關(guān)鍵。跟臺(tái)灣地區(qū)類似，社區(qū)營造的第一創(chuàng)新群體是建筑規(guī)劃師和大學(xué)老師。精英們不僅在線上線下熱切討論、傳播社區(qū)營造，更通過親身實(shí)踐推動(dòng)社區(qū)營造。臺(tái)灣的社造專家在其中起到重要作用。社會(huì)組織在這輪發(fā)展機(jī)遇中反應(yīng)迅速，以社區(qū)治理（營造/促進(jìn)/指導(dǎo)）中心為名的社會(huì)組織紛紛注冊(cè)成立。2011年以來，成都市社會(huì)組織快速增長(zhǎng)，目前達(dá)11000家，每萬人社會(huì)組織數(shù)達(dá)7.7家。其中從事社區(qū)營造支持的在100家以上[28]。經(jīng)過營造催生的社區(qū)社會(huì)組織以及社區(qū)自組織之多無法計(jì)數(shù)。

社區(qū)營造的快速傳播背后無疑是社會(huì)成長(zhǎng)的重要邏輯。改革開放以來，持續(xù)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革使社會(huì)總體上獲得了一定發(fā)育，表征為社會(huì)創(chuàng)新領(lǐng)域特別是社區(qū)建設(shè)以及公益領(lǐng)域中話語共識(shí)度提高，資源集聚的能力增強(qiáng)，社會(huì)組織的能力成長(zhǎng)顯著。通過參與政府購買服務(wù)以及公益創(chuàng)投等方式，社會(huì)組織深度介入到為民眾提供公共服務(wù)的政府改革、社會(huì)轉(zhuǎn)型等進(jìn)程。圍繞社區(qū)營造出現(xiàn)的政府、企業(yè)、社會(huì)組織包括精英和居民的協(xié)同與合作是此輪社區(qū)運(yùn)動(dòng)的重要特征，也是社區(qū)營造快速推動(dòng)的重要條件。與此同時(shí)，社區(qū)營造也為政策企業(yè)家、社會(huì)組織負(fù)責(zé)人、社造專家、研究者、社區(qū)書記以及居民跨越公私、團(tuán)體和個(gè)人以及認(rèn)知與行動(dòng)的多維度多層次協(xié)同提供了橫向的交往機(jī)制，為進(jìn)一步的行動(dòng)整合提供了話語支持。當(dāng)下，一個(gè)包括以上多主體參與的社造共同體正借助于微博微信等新媒體手段在線上線下形成，撬動(dòng)更多的社會(huì)資源進(jìn)入，持續(xù)喚醒居民參與到國家治理。從成都的經(jīng)驗(yàn)看，一個(gè)由政府授權(quán)、社會(huì)組織發(fā)育以及創(chuàng)新話語傳播的結(jié)合橫向和縱向的社區(qū)治理長(zhǎng)效機(jī)制基本形成，未來將為社會(huì)管理創(chuàng)新的縱向整合和橫向協(xié)調(diào)兩個(gè)綜合機(jī)制持續(xù)貢獻(xiàn)力量。

六、結(jié)論：社區(qū)營造與國家主導(dǎo)的社區(qū)治理創(chuàng)新

制度變遷的軌跡和方向取決于參與其中的多重制度邏輯及其相互作用。社區(qū)營造共同體的出現(xiàn)不僅有賴于制度環(huán)境從上而下的推進(jìn)，本身也作為社會(huì)力量成長(zhǎng)的標(biāo)識(shí)，標(biāo)志著一向由國家主導(dǎo)的社區(qū)治理創(chuàng)新機(jī)制可能獲得的突破。本文的政策啟示在于：

（1）在政府掌握著大部分資源的前提下，通過制度性授權(quán)和一定的行政性分權(quán)增加居民對(duì)于社區(qū)事務(wù)的決定權(quán)和主導(dǎo)權(quán)是社區(qū)治理創(chuàng)新的主要路徑。（2）在居民的自治意識(shí)還未充分發(fā)育前提下，政府主導(dǎo)的社區(qū)治理創(chuàng)新必須首先信任和放手社會(huì)組織進(jìn)入社區(qū)，培力社區(qū)居民成為社區(qū)權(quán)利博弈的主體方。社會(huì)組織的加入客觀上將倒逼社區(qū)自治組織提高自治意識(shí)和自治能力，更好地為社區(qū)居民提供服務(wù)和進(jìn)行社區(qū)自治。（3）組織變遷從根本上必須以意識(shí)的轉(zhuǎn)變?yōu)榍疤?。社區(qū)營造快速推進(jìn)的背后是基于共識(shí)的線上線下傳播機(jī)制，其中面向各群體的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)機(jī)制作用重大。各級(jí)政府應(yīng)該加強(qiáng)社區(qū)治理創(chuàng)新的培訓(xùn)力度，結(jié)合線上和線下，加速將理念轉(zhuǎn)化成創(chuàng)新群體的行動(dòng)偏好，促成制度性共識(shí)的出現(xiàn)。

經(jīng)歷市場(chǎng)主義的社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、權(quán)威主義的城市管理體制改革與基層政權(quán)重建之后，改革開放以來的中國社區(qū)政策現(xiàn)已進(jìn)入到以民生、幸福為導(dǎo)向的公共服務(wù)社區(qū)化時(shí)期[29]。社區(qū)建設(shè)已成為低成本、高效益的治理源泉，以抵消全球化、工業(yè)化、市場(chǎng)化、城市化所帶來的文化衰落、社會(huì)崩潰、政治斷裂問題。創(chuàng)新社區(qū)治理，最重要的是突破長(zhǎng)期以來制約社區(qū)治理創(chuàng)新的制度和意識(shí)瓶頸，引入更多社會(huì)資源，激發(fā)社會(huì)的創(chuàng)新活力，培育社會(huì)創(chuàng)新的土壤。社區(qū)營造的發(fā)生正應(yīng)該從這樣的道路上理解。

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