付瑩

（深圳博物館深圳改革開放史研究中心，廣東 深圳 518026）

新型城鎮(zhèn)化作為解決“三農(nóng)”問題的重要途徑、促進社會全面進步的必然要求和現(xiàn)代化的必由之路，對全面建成小康社會、加快社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進程具有重大的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實意義。而深化征地制度改革，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范和多元的保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，以及完善以土地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為主的土地利用機制，將有助于提升以人為核心的城鎮(zhèn)化質(zhì)量。深圳分別于20世紀90年代初和本世紀初完成了經(jīng)濟特區(qū)內(nèi)、外的城市化，成為全國第一個沒有農(nóng)村行政建制的城市。其中，在原經(jīng)濟特區(qū)外寶安、龍崗兩區(qū)城市化時期，對于農(nóng)村集體土地的國有化，深圳創(chuàng)造性地運用了有別于以往征地模式的轉(zhuǎn)地政策[1]。此次轉(zhuǎn)地增加了大量國有土地儲備，一定程度緩解了迅速工業(yè)化和城市化對土地資源需求的壓力，但同時也產(chǎn)生了因補償、社會保障、移交、權(quán)屬等方面問題而導(dǎo)致的有權(quán)屬爭議的大量“帶病”土地。由于轉(zhuǎn)地模式在當時頗受爭議，此舉最終沒有被推廣，從而成為我國土地制度改革實踐的“特例”。進入新型城鎮(zhèn)化時期，就集體土地國有化的速率論，如同《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》所指出的，一些城市“‘土地城鎮(zhèn)化’快于‘人口城鎮(zhèn)化’，建設(shè)用地粗放低效”的突出矛盾和問題依然存在。如將這一“土地城鎮(zhèn)化”過快的情形與深圳當初急速推進的城市化轉(zhuǎn)地政策相聯(lián)系，不難察覺兩者間的微妙關(guān)聯(lián)。鑒此，還原深圳“轉(zhuǎn)地”政策實施的背景和過程、分析其效果及影響，并從中獲取有益啟示，無疑有助于推進農(nóng)村土地管理制度改革和深化征地制度改革的探索實踐。

一堯城市化轉(zhuǎn)地背景

深圳實施城市化轉(zhuǎn)地政策處于加快寶安、龍崗兩區(qū)城市化進程，且對集體土地國有化有緊迫需求的時期。此次城市化轉(zhuǎn)地有別于以往集體土地國有化的征地模式，有分析認為，二者區(qū)別主要體現(xiàn)在法律依據(jù)、范圍、用途、城市化程度、居民身份、補償標準和補償受益主體等幾個方面，即：征地主要依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》相關(guān)條款，轉(zhuǎn)地主要依據(jù)《土地管理法實施條例》第2條第5項規(guī)定和 《深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化土地管理辦法》；征地是根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要將一個特定區(qū)域的土地通過相關(guān)程序征為國有，而轉(zhuǎn)地則是將農(nóng)村集體所有土地全部轉(zhuǎn)化為國有；征地前被征用土地用途往往已經(jīng)明確，而轉(zhuǎn)地只是先行將集體土地轉(zhuǎn)化為國有，其用途尚處于籌劃之中；征地程序較為復(fù)雜且城市化呈漸進模式，而轉(zhuǎn)地程序則相對簡單且城市化進程迅速、徹底；集體所有制土地以征收方式轉(zhuǎn)化為國有后集體經(jīng)濟組織成員身份一般不發(fā)生變化，而以轉(zhuǎn)地方式將集體土地轉(zhuǎn)為國有后,其農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員同時全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民；征用土地按被征用土地原用途給予補償，補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費，轉(zhuǎn)地補償費僅包括土地補償費、青苗補償費和地上附著物補償費，且補償費額有較大差異；征地的所有補償費用歸被征用者所有，而轉(zhuǎn)地的土地補償費歸繼受單位所有，僅青苗補償費和地上附著物補償費歸其所有權(quán)人所有[1]（P41）。客觀而言，原經(jīng)濟特區(qū)外寶安、龍崗兩區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展狀況，以及具有創(chuàng)新基因的深圳對集體土地國有化方式的早期探索實踐也為此提供了條件。

首先，由于“改革開放以來，隨著全市經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，寶安、龍崗兩區(qū)發(fā)生了歷史性的巨大變化，工業(yè)化水平大大提高，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已經(jīng)基本實現(xiàn)了由第一產(chǎn)業(yè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)榈诙?、三產(chǎn)業(yè)為主……村民基本上已不再從事傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”，這標志著“寶安、龍崗兩區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展已進入了一個新的歷史階段”，而“加快兩區(qū)城市化的步伐，對于統(tǒng)一特區(qū)內(nèi)外的行政、經(jīng)濟和社會管理體制，推進兩區(qū)工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化，縮小特區(qū)內(nèi)外經(jīng)濟和社會發(fā)展差距，加快全市經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展……把深圳建設(shè)成為現(xiàn)代化中心城市和國際化城市具有重大的戰(zhàn)略意義”（見 《關(guān)于加快寶安龍崗兩區(qū)城市化進程的意見》）。

其次，深圳城市人口規(guī)模、新增土地需求與土地總量的矛盾日益凸顯。根據(jù)實施轉(zhuǎn)地的2005年初公布的深圳城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地調(diào)查情況，自1979年建市以來至2004年，深圳經(jīng)過25年的高速、粗放的開發(fā)，土地消耗極為嚴重，人口規(guī)模和土地總量的矛盾日益凸顯。1980年深圳經(jīng)濟特區(qū)初建時，當?shù)厝丝趦H60多萬；25年后，實際工作和生活人數(shù)達到1000多萬。而深圳土地面積相對較小，市行政轄區(qū)面積2020平方公里，實際可建設(shè)用地為910平方公里（不包括填海造地）。其中，特區(qū)內(nèi)可建設(shè)用地為178平方公里 （不包括填海造地）；特區(qū)外可建設(shè)用地為732平方公里（不包括填海造地）[2]。當時深圳已開發(fā)利用土地達到500多平方公里，此前，平均每年平均消耗的建設(shè)用地總量35平方公里，全市建設(shè)用地家底實際上只有200平方公里，而且已經(jīng)幾乎沒有可供成片開發(fā)的土地了。據(jù)估計，按照這種態(tài)勢，“十一五”期間全市的建設(shè)用地極有可能全部消耗殆盡”[3]。

客觀上，伴隨著城市化進程中對土地需求的日益增長，深圳集體土地“國有化”模式不斷適時調(diào)整，城市化轉(zhuǎn)地之前已經(jīng)歷了從最初的征用土地到統(tǒng)征的政策演變。如早在20世紀80年代末，深圳征用經(jīng)濟特區(qū)內(nèi)集體土地實際上已經(jīng)突破了《中華人民共和國土地管理法》“國家建設(shè)征用耕地一千畝以上，其他土地二千畝以上的，由國務(wù)院批準”這一關(guān)于征用土地審批權(quán)的限制，客觀情形是，特區(qū)內(nèi)土地征用工作由市國土局會同各管理區(qū)具體組織實施。各有關(guān)單位、街道辦事處和村委會予以積極支持和配合，以提高征地工作效率，要求在短期內(nèi)把屬于農(nóng)村集體所有的土地全部征完（見 《關(guān)于深圳經(jīng)濟特區(qū)征地工作的若干規(guī)定》）。實踐中，特區(qū)內(nèi)許多原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地是通過與政府簽訂《統(tǒng)征土地協(xié)議書》而被征收。所不同的是，此次城市化轉(zhuǎn)地旨在同時以全部集體土地的國有化配合由政府主導(dǎo)的城市化進程。

二堯城市化轉(zhuǎn)地過程

（一）出臺轉(zhuǎn)地政策

城市化轉(zhuǎn)地涉及實施程序、補償范圍和標準、城市化土地儲備等重要事項。為此，深圳自2003年10月至2004年6月起草和出臺《深圳市寶安、龍崗城市化土地管理辦法》及3個附件：《深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化集體土地轉(zhuǎn)為國有土地適當補償標準》、《深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化集體土地轉(zhuǎn)為國有土地實施程序規(guī)定》和《深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化土地儲備辦法》。主要內(nèi)容為：

1.城市化轉(zhuǎn)地規(guī)模及補償土地范圍。城市化轉(zhuǎn)地覆蓋寶安、龍崗兩區(qū)集體土地共約956平方公里，涉及 2個鎮(zhèn)（街道）、261個行政村（社區(qū)）、27萬村民。根據(jù)《深圳市寶安、龍崗城市化土地管理辦法》，城市化轉(zhuǎn)地補償土地范圍包括寶安、龍崗兩區(qū)的耕地、林地、山嶺、果園、荒地、水面等，涉及265平方公里土地，基本是純農(nóng)業(yè)用地（包括70多平方公里已納入城市規(guī)劃范圍，但尚未完成征地程序和農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)的純農(nóng)業(yè)用地）。不予補償土地主要有四類：已建成區(qū) （約300多平方公里）②、經(jīng)批準尚未使用的建設(shè)用地、山林地（約360平方公里，未曾承包，轉(zhuǎn)地期間默認為國有）和坡度大于25度不作為建設(shè)用地的園地。

2.補償費用類別和標準。此次轉(zhuǎn)地補償是“適當補償”，其標準總體低于以往征用土地的補償標準。這是因為城市化期間已將原村民轉(zhuǎn)為城市居民并納入社保體系，并按比例留足非農(nóng)建設(shè)用地（宅基地和工商用地）。轉(zhuǎn)地和征地補償標準的差別見下表：

表1 深圳市寶安龍崗兩區(qū)征地與轉(zhuǎn)地補償標準對照簡表

注：根據(jù)《深圳市征用土地實施辦法》（2002年）附件“深圳市征地補償標準”和《深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化土地管理辦法》附件1“深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化集體土地轉(zhuǎn)為國有土地適當補償標準”制作

由表1可見，征地與轉(zhuǎn)地補償包括土地補償費、青苗補償費和地上附著物補償費，但轉(zhuǎn)地補償中的土地補償費歸繼受單位所有，用于發(fā)展經(jīng)濟或其成員的醫(yī)療、養(yǎng)老保險等公益事業(yè)，不得作為收益列支并分配給個人。多數(shù)土地青苗的征地補償費規(guī)定了上下限,轉(zhuǎn)地補償取征地補償?shù)纳舷拗?；魚塘補償標準前后沒有變化；荔枝、龍眼青苗的征地補償按種植年限分為五類，轉(zhuǎn)地補償則按種植年限與樹冠直徑的雙重并列標準實施。據(jù)分析，其補償標準明顯低于征地補償標準，如樹冠直徑為l-2米的荔枝龍眼青苗,征地補償費最高可達1.6萬元/畝，而轉(zhuǎn)地對種植年限為l-5年（種植年限在5年以上的荔枝龍眼的青苗補償費由繼受單位股份合作公司列入資本公積金）且樹冠直徑為1-3米的荔枝龍眼青苗補償費僅為2000元/畝[4]（P112）。另外，按照 《深圳市征用土地實施辦法》（2002年）附件“深圳市征地補償標準”和《深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化土地管理辦法》附件1“深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化集體土地轉(zhuǎn)為國有土地適當補償標準”，對雜果類的青苗,轉(zhuǎn)地補償標準也普遍低于征地補償標準 （集體所有的青苗補償費不得分發(fā)給個人，但可列入當年收益進行分配），地上附著物補償標準也較以往有所降低 （沖銷固定資產(chǎn)原值后屬于集體經(jīng)濟組織所有的地上附著物補償費由繼受單位股份合作公司列入資本公積金），征地按10類補償標準，轉(zhuǎn)地則按重置成本價評估后予以補償；涉及搬遷的補償搬遷費用；涉及經(jīng)營損失的可補償直接經(jīng)營損失；苗圃、花木場、風景樹、古樹等只補償搬遷費。

3.轉(zhuǎn)地后原農(nóng)業(yè)人口的社會保障和非農(nóng)建設(shè)用地配置。為保障城市化人員的基本生活，維護社會穩(wěn)定，促進經(jīng)濟發(fā)展，深圳出臺《深圳市寶安區(qū)、龍崗區(qū)城市化人員基本養(yǎng)老保險過渡辦法》（深社保發(fā)[2003]108號）。該《辦法》就適用對象、參加基本養(yǎng)老保險程序、基本養(yǎng)老保險基金來源、養(yǎng)老保險繳費比例、繳費基數(shù)、個人賬戶和共濟基金、基本養(yǎng)老保險費繳交期限和代扣代繳、補交養(yǎng)老保險費、基本養(yǎng)老保險待遇和申領(lǐng)養(yǎng)老金等作出規(guī)定。其中，此次轉(zhuǎn)地除對原農(nóng)業(yè)人口進行適當?shù)慕?jīng)濟補償外，還將原27萬農(nóng)村人口中所有符合參加社保條件的人員納入社會保障體系，同時留足其工商用地和居住用地等非農(nóng)建設(shè)用地。關(guān)于社會保障的具體規(guī)定為：兩區(qū)年滿18周歲且參與股份合作公司分紅的原農(nóng)業(yè)戶籍村民可參加基本養(yǎng)老保險；以股份合作公司為單位參加基本養(yǎng)老保險，繳費比例為繳費基數(shù)的14%，其中單位繳納9%、個人繳納5%（由參保單位代扣代繳，繳費基數(shù)界于本市上年度城鎮(zhèn)職工月平均工資的60%-300%）；養(yǎng)老保險費按繳費基數(shù)的11%、3%分別計入個人賬戶和共濟基金；兩區(qū)每年從國土基金總收入中劃撥3%-5%進入基本養(yǎng)老保險基金，用于彌補轉(zhuǎn)地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險基金的不足；此前未參加保險計劃但達到退休年齡的村民，亦可按照深圳市城鎮(zhèn)職工參保標準，每月領(lǐng)取養(yǎng)老金。且城市化轉(zhuǎn)地所配置的工商用地進入市場只需繳納10%的地價，即按甲種土地使用費標準征收（甲種使用費適用于以市場地價取得土地的情形，費用較低）。盡管如此，仍然有分析認為，此次轉(zhuǎn)地共有15.2萬城市化人員加入社保體系，轉(zhuǎn)地農(nóng)民的社會保障主要來源于原村民及其集體經(jīng)濟組織繳納的社保費用，即使是劃撥的3%-5%國土基金,實際上也來源于政府從此次轉(zhuǎn)地獲得的土地租金。以2003年深圳市城鎮(zhèn)職工月平均工資2551元計算，城市化人員養(yǎng)老保險費繳費基數(shù)最低為1530元，單位和個人分別負擔137.7元、76.5元，合計214.2元。而若按55歲的村民以最低標準每月繳費71元估計，每月在達到參保領(lǐng)取條件后領(lǐng)取的養(yǎng)老金為830元，相當于2003年職工平均工資的32.5%。據(jù)此判斷，深圳原農(nóng)民較好自生能力的形成還是依賴在土地上建廠房宿舍等物業(yè)收取租金[4]（P114）。

（二）實施“轉(zhuǎn)地”步驟和程序

1.確定轉(zhuǎn)地、土地儲備管理實施方案及轉(zhuǎn)地融資方案

為有序開展轉(zhuǎn)地工作，達到“一次性轉(zhuǎn)地、一次性付款、一年內(nèi)完成”目標，出臺《深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化轉(zhuǎn)地工作實施方案》、《深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化土地儲備管理實施方案》和《深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化轉(zhuǎn)地融資方案》。其中，城市化轉(zhuǎn)地所需資金主要通過統(tǒng)籌市、區(qū)政府財力和貸款融資兩個渠道籌集③。關(guān)于貸款融資，由市財政局、發(fā)展改革局、國土房產(chǎn)局、法制辦、金融辦和寶安、龍崗兩區(qū)政府組成城市化轉(zhuǎn)地融資洽談小組統(tǒng)一與金融機構(gòu)協(xié)商洽談。同時，市區(qū)兩級財政盡量調(diào)劑已有資金、縮減貸款規(guī)模，以降低財務(wù)成本[5]。為減少轉(zhuǎn)地融資利息支出，深圳市政府根據(jù)《預(yù)算法》向深圳市人大常委會提交了《關(guān)于提請審議動用歷年財政結(jié)余報告的議案》并獲得批準。該《議案》顯示，根據(jù)《深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化轉(zhuǎn)地工作實施方案》，城市化轉(zhuǎn)地總補償費約162.5億元，轉(zhuǎn)地資金市、區(qū)按六四比例出資。2005年市、區(qū)兩級政府一次性補償?shù)呢斄?8億元，其中本級40億元 （含市本級歷年財政預(yù)算內(nèi)結(jié)余26億元）。其余105億元資金缺口采取多種融資手段籌集[6]。

2.啟動城市化轉(zhuǎn)地，組建推動轉(zhuǎn)地機構(gòu)，明確分工

“城市化轉(zhuǎn)地”是深圳加快推進城市化進程的關(guān)鍵和核心環(huán)節(jié)。此前，從2003年10月至2004年12月，寶安、龍崗兩區(qū)完成農(nóng)村行政建制轉(zhuǎn)變，兩區(qū)所有原鎮(zhèn)、村兩級的行政建制變更為城市的街道、居委建制；27萬農(nóng)民全部變?yōu)槌鞘芯用瘢⑾鄳?yīng)獲得城市社保待遇；原鎮(zhèn)、村兩級集體經(jīng)濟組織隨之改制為股份合作公司。深圳成為全國第一個沒有農(nóng)村行政建制和農(nóng)村社會體制的城市。

2005年4月22日，深圳市召開寶安龍崗兩區(qū)城市化轉(zhuǎn)地工作動員大會，轉(zhuǎn)地工作正式開始。

深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化轉(zhuǎn)地和融資工作領(lǐng)導(dǎo)小組是負責組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督轉(zhuǎn)地工作實施的專門機構(gòu)，下設(shè)市寶安龍崗兩區(qū)城市化轉(zhuǎn)地辦公室（簡稱“市轉(zhuǎn)地辦”）和市寶安龍崗兩區(qū)城市化轉(zhuǎn)地融資辦公室（簡稱“融資辦”）。“市轉(zhuǎn)地辦”設(shè)在市國土房產(chǎn)局，負責指導(dǎo)和協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)地工作，受理、審核兩區(qū)政府報送的轉(zhuǎn)地申報及適當補償范圍，并報市政府審批；“市融資辦”設(shè)在市財政局，負責轉(zhuǎn)地統(tǒng)貸資金的籌措、使用、監(jiān)管和償還。相應(yīng)的，寶安、龍崗兩區(qū)各自亦成立城市化轉(zhuǎn)地工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室（見《深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化轉(zhuǎn)地工作實施方案》）。由兩區(qū)政府負責實施具體轉(zhuǎn)地工作，主要負責制定本區(qū)城市化土地管理實施細則、組織街道辦開展轉(zhuǎn)地、配合市國土房產(chǎn)局進行土地現(xiàn)狀清查、申報轉(zhuǎn)為國有土地的范圍和適當補償?shù)姆秶⒔M織劃定非農(nóng)建設(shè)用地、組織實施轉(zhuǎn)地補償和辦理土地移交手續(xù)。兩區(qū)政府向各街道辦（負責本轄區(qū)轉(zhuǎn)地工作）派駐轉(zhuǎn)地工作組，領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督街道辦的轉(zhuǎn)地工作[7][8]。

轉(zhuǎn)地期間，寶安、龍崗兩區(qū)政府先委托有資質(zhì)的測繪機構(gòu)就補償?shù)赜蚍秶M行測量、定界，確認土地面積并制作范圍圖。補償?shù)赜蚍秶鷥?nèi)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)用途和范圍由農(nóng)林漁業(yè)主管部門書面確認（必要時鑒定林木品種、魚類品種和種植、養(yǎng)殖年限）；補償?shù)赜蚍秶鷥?nèi)的土地、青苗和地上附著物的權(quán)屬由區(qū)政府會同有關(guān)部門，及原集體組織的繼受單位或者經(jīng)濟組織核定；土地、青苗和地上附著物的現(xiàn)場清點、查丈由區(qū)政府、有關(guān)部門、繼受單位代表和青苗及地上附著物的所有權(quán)人共同實施，并簽名確認。寶安、龍崗兩區(qū)政府在履行報批轉(zhuǎn)為國有的土地面積、具體地域范圍程序前，制定實施方案且在補償?shù)赜蚍秶鷥?nèi)公告,并負責實施轉(zhuǎn)地補償工作 （國土管理部門負責補償工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)），且自簽訂城市化轉(zhuǎn)地補償協(xié)議書或作出補償決定之日起30日內(nèi)，將土地、青苗及其它地上附著物移交市國土房產(chǎn)局。財政部門根據(jù)城市化轉(zhuǎn)地補償協(xié)議書一次性支付補償款。

3.交流城市化轉(zhuǎn)地經(jīng)驗，調(diào)研和處理問題，加快轉(zhuǎn)地進程

轉(zhuǎn)地期間，寶安區(qū)曾組團赴轉(zhuǎn)地工作進度較快的龍崗學習經(jīng)驗，針對具體問題探討有效的解決辦法，并決定加快轉(zhuǎn)地進程，在8月31日前完成轉(zhuǎn)地總工作量的80%以上，10月31日前完成95%以上，12月31日前全面完成城市化轉(zhuǎn)地工作[9]。

針對轉(zhuǎn)地期間出現(xiàn)的歷史遺留土地問題、25度以上坡地的補償、非農(nóng)建設(shè)用地劃定和轉(zhuǎn)地資金支付等問題，深圳也提出解決原則和辦法，具體措施為：及時兌現(xiàn)補償資金，妥善處理歷史遺留問題；非法轉(zhuǎn)讓土地原則上一律收回，并通過地塊的拍賣所得解決歷史遺留問題的補償，可按原轉(zhuǎn)讓價格加上利息支付給第一次接受轉(zhuǎn)讓的土地使用者；守住25度以上坡地不補償?shù)拙€；非農(nóng)建設(shè)用地堅持按行政村劃定，兩區(qū)標準一致；轉(zhuǎn)地資金由市財政局及時撥付，兩區(qū)增加的資金額度，專報市轉(zhuǎn)地融資領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室協(xié)調(diào)處理[10]。

鑒于轉(zhuǎn)地工作的復(fù)雜性，為加快轉(zhuǎn)地進度，針對如增加項目及費用等新情況、新問題，在具體政策實施上也作出適當微調(diào)，如將龍眼等經(jīng)濟作物按照優(yōu)質(zhì)荔枝的補償標準補償；關(guān)于非農(nóng)建設(shè)用地劃定分戶標準，2004年3月31日前，年齡超過30周歲的大齡單身人士（含離異）可獨立分戶；將符合“未改變農(nóng)業(yè)用地功能、繳交農(nóng)業(yè)稅、統(tǒng)計年鑒有統(tǒng)計、有明顯耕作跡象”的25度坡以上的“山中田”納入適當補償范圍。甚至采取了簡化工作程序，下放工作重心，由各街道辦負責審核轉(zhuǎn)地適當補償范圍微調(diào)和轉(zhuǎn)地補償方案，并且安排區(qū)及街道掛點社區(qū)，街道向社區(qū)派駐工作組，落實轉(zhuǎn)地責任制等舉措，這些做法均被充分肯定[11]。

寶安龍崗兩區(qū)城市化轉(zhuǎn)地工作總體進展較為順利，至2005年8月初，寶安區(qū)已完成測繪面積100.14平方公里，約占總工作量的68.1%；完成清點面積71.34平方公里，約占總工作量的48.5%；簽訂補償協(xié)議16.4萬平方米。龍崗區(qū)完成測繪面積約91平方公里，約占總工作量的95.9%；完成清點面積73.11平方公里，約占總工作量的77%；簽訂補償協(xié)議84.59萬平方米[12]。至2005年底，全部轉(zhuǎn)地工作基本完成，基本實現(xiàn)了既定目標，特區(qū)外原農(nóng)村集體土地全部轉(zhuǎn)為國有。寶安、龍崗兩區(qū)轄區(qū)面積1600平方公里左右，兩區(qū)集體土地總量為956平方公里，除“已建成區(qū)、經(jīng)批準尚未使用的建設(shè)用地、山林地、坡度大于25度不作為建設(shè)用地的園地”外，共完成260平方公里集體土地的轉(zhuǎn)地任務(wù)。

4.轉(zhuǎn)為國有土地的移交和儲備

事實上，轉(zhuǎn)地的部分工作如檢查、評估與交接、研究處理歷史遺留問題等作為“掃尾”工作，在此后的2006、2007兩年內(nèi)仍在繼續(xù)。根據(jù)轉(zhuǎn)地收尾工作對口檢查和量化考核結(jié)果，至2007年9月，寶安、龍崗兩區(qū)共完成城市化轉(zhuǎn)為國有適當補償范圍內(nèi)土地面積241.219平方公里；轉(zhuǎn)為國有的可建設(shè)用地共91.005平方公里，其中寶安區(qū)38.966平方公里，龍崗區(qū)52.039平方公里[13]。同時，為了有效管理土地，確保國土資源安全，深圳創(chuàng)造性地提出“國土統(tǒng)一儲備、部門依法監(jiān)管、屬地委托管理”的辦法對轉(zhuǎn)為國有的土地進行管理④。

具體程序為，自簽訂補償協(xié)議或作出補償決定之日起30日內(nèi)，轉(zhuǎn)為國有土地由國土管理部門接收，統(tǒng)一納入土地儲備管理（繼受單位和個人未經(jīng)批準不得繼續(xù)使用，其他任何單位和個人亦不得非法占用；轉(zhuǎn)為國有的土地經(jīng)批準由繼受單位繼續(xù)使用的，使用單位應(yīng)和國土管理部門簽訂書面協(xié)議并不得改變土地用途）。其中，兩區(qū)政府在與補償對象簽訂補償協(xié)議書或作出補償決定之日起10日內(nèi)，需將補償協(xié)議書或補償決定等有關(guān)資料的原件（土地、青苗和地上附著物的測繪、清點、查丈、評估結(jié)果等）提供給國土管理部門⑤。后者進行核對、登記造冊，同時責成土地儲備機構(gòu)做好接收準備工作，并于接收起30日內(nèi)，與土地儲備機構(gòu)共同對儲備土地的有關(guān)資料及現(xiàn)狀進行確認，及辦理移交手續(xù)。土地儲備機構(gòu)對儲備土地及其地上附著物進行核定，制定臺賬（包括儲備土地的位置、面積、來源、權(quán)屬情況、使用功能、土地利用現(xiàn)狀、儲備土地進出庫情況等，并制作范圍圖），建立土地儲備庫。

同時，為合理配置土地資源，增強政府對土地市場的宏觀調(diào)控，深圳于2006年頒布了《深圳市土地儲備管理辦法》，將政府依法通過征收、轉(zhuǎn)地、收回、收購和置換等方式取得的土地予以儲存，再按照土地供應(yīng)計劃交付供地。其中，規(guī)定寶安、龍崗兩區(qū)城市化轉(zhuǎn)地的各項收入全額上繳 “市政府——寶安區(qū)轉(zhuǎn)地資金”帳戶和“市政府——龍崗區(qū)轉(zhuǎn)地資金”帳戶。轉(zhuǎn)地資金帳戶的資金優(yōu)先用于償還銀行貸款，剩余資金則可安排用于轉(zhuǎn)地儲備管理工作。

三堯城市化轉(zhuǎn)地影響及對新型城鎮(zhèn)化土地制度改革的啟示

推進農(nóng)村土地征收制度、使用制度和產(chǎn)權(quán)制度改革，無疑有助于推動建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，促進土地要素合理流動和布局優(yōu)化。就深圳城市化轉(zhuǎn)地而言，一方面使大量農(nóng)村集體土地“國有化”，有效緩解了工業(yè)化、城市化進程中的土地需求壓力，但另一方面也產(chǎn)生了一些難題和疑問，如轉(zhuǎn)地是否有充足法律依據(jù)，如何在高度城市化時期化解轉(zhuǎn)地遺留問題等。首先，關(guān)于轉(zhuǎn)地的法律依據(jù)問題，面對急劇城市化、工業(yè)化和土地資源需求緊迫的現(xiàn)實，轉(zhuǎn)地時采取了先改變農(nóng)村行政建制，再將農(nóng)村集體土地“國有化”的創(chuàng)新做法。在我國，轉(zhuǎn)地政策賴以實施的依據(jù)是《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二條第五項“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后，原屬于其成員集體所有的土地屬于國家所有”，而轉(zhuǎn)地模式被認為對其進行了反向解釋和運用。鑒于當時全國有不少地方亦出現(xiàn)以城市化名義征收農(nóng)村集體土地的傾向，從保護耕地和農(nóng)民利益的原則出發(fā)，國土資源主管部門并沒有主張各地效法深圳一次性實現(xiàn)農(nóng)地國有化的做法，這可以從“該項規(guī)定是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地被依法征收后，其成員隨土地征收已經(jīng)全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織剩余的少量集體土地可以依法征收為國家所有”的解釋得到證實⑥。第二，關(guān)于城市化轉(zhuǎn)地遺留問題，由于需在為期僅1年的時間內(nèi)完成 “轉(zhuǎn)地”任務(wù)，轉(zhuǎn)地中為加快進度也采取了某些“變通”措施，致使許多矛盾暫時被隱藏。這些土地與之前存在已久有歷史遺留問題的土地一起構(gòu)成約60%的“帶病”土地（具體指在已征、轉(zhuǎn)土地中存有經(jīng)濟補償關(guān)系未理順、青苗及地上附著物補償不到位和未能有效清理移交的土地，以及部分應(yīng)轉(zhuǎn)未轉(zhuǎn)的土地）。根據(jù)寶安國土局提供的一組數(shù)據(jù)：2006年原寶安區(qū)轉(zhuǎn)為國有土地共79.41平方公里，因歷史問題，60%應(yīng)納入國有儲備土地的地塊未被政府實際管理?！渡钲谑?009年度績效審計工作報告》也專門指出 “市國有儲備土地管理績效審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，特區(qū)外應(yīng)納入儲備土地管理的可建設(shè)用地為62.74平方公里，但實際入庫面積為38.04平方公里，入庫率60.63%，仍有約24.70平方公里可建設(shè)用地因轉(zhuǎn)地遺留問題需要逐步清理，無法達到移交入庫管理的標準，未納入土地儲備管理”。后期，這些“帶病”土地長期游離于產(chǎn)權(quán)不明和爭議狀態(tài)，以至于政府需要在推進高度城市化、深度市場化條件下 “分類研究制定國有土地產(chǎn)權(quán)管理政策，重點明晰原農(nóng)村土地國有化后土地使用權(quán)歸屬、權(quán)益內(nèi)容以及分配規(guī)則、實現(xiàn)方式等”、以及“推進原農(nóng)村土地確權(quán)試點實踐。推進原農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑處理試點，探索原農(nóng)村土地依現(xiàn)狀確權(quán)路徑；結(jié)合二次開發(fā)，探索推進原農(nóng)村土地依改造確權(quán)路徑”和“探索建立土地權(quán)屬爭議多元調(diào)解處理機制”（《〈深圳市土地管理制度改革總體方案〉近期實施方案（2012～2015 年）》）。然而，新型城鎮(zhèn)化時期，一些城市依然存在“‘土地城鎮(zhèn)化’快于人口城鎮(zhèn)化，建設(shè)用地粗放低效”的突出矛盾和問題⑦。實際上，就推進新型城鎮(zhèn)化的各個地區(qū)與農(nóng)村快速城市化時期的深圳相比，無論農(nóng)村集體土地國有化的政策環(huán)境，還是消解土地矛盾和問題的能力均有很大差距。從深圳轉(zhuǎn)地政策的實施過程及其影響獲取有益啟示，更有助于落實好新型城鎮(zhèn)化時期的集體土地政策，進行包括土地利用機制在內(nèi)的各種探索和創(chuàng)新試驗。

（一）推進新型城鎮(zhèn)化進程的土地確權(quán)環(huán)節(jié)應(yīng)消除土地權(quán)屬不明和爭議情況，避免演變?yōu)榧值臍v史遺留問題

寶安龍崗兩區(qū)城市化轉(zhuǎn)地僅在1年內(nèi)完成，因此前權(quán)屬不明，轉(zhuǎn)地時沒有完成相應(yīng)補償手續(xù)、社會保障不充分、某些區(qū)域土地移交和接管不及時等原因產(chǎn)生了一批有諸多爭議的土地，從而令以創(chuàng)新為根基和魂魄的深圳不得不于全國范圍內(nèi)率先探索改造確權(quán)、增加利益相關(guān)方土地收益和化解矛盾的新路徑。作為多次率先進行土地制度改革的先行先試者，以及高度城市化地區(qū)土地制度政策儲備的最佳試點，就土地改革的深圳模式對全國的意義而言，“不僅會為其他高度城市化的城市提供解決問題的典范，而且也會為其他非高度城市化城市在未來避免此類問題提供教訓(xùn)”[14]，在此意義上，新型城鎮(zhèn)化時期，為依法確認和保障農(nóng)民的土地物權(quán)，形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場的建設(shè)，就需要事先查清宗地權(quán)屬、面積、用途、空間位置，摸清土地利用情況，確權(quán)登記農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等，以便在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進過程中，切實維護農(nóng)民權(quán)益，有效解決農(nóng)村集體土地權(quán)屬糾紛。

（二）新型城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)村土地國有化宜注重頂層設(shè)計和基層探索試驗的有機結(jié)合

發(fā)生于急劇工業(yè)化、城市化時期的深圳城市化轉(zhuǎn)地，可視為肩負特區(qū)使命的深圳對農(nóng)村土地國有化的一次突破性試驗，其本身內(nèi)含著探路并敢于試錯的成分。況且，深圳經(jīng)濟特區(qū)對不斷出現(xiàn)的矛盾和問題具有優(yōu)于其它地方的自我消解功能，突出地體現(xiàn)在深圳以特有的立法權(quán)通過立法主導(dǎo)化解土地制度改革中出現(xiàn)的新情況、新問題，同時，積極進取而又靈活的政策應(yīng)對和創(chuàng)新也不可或缺。如近年來對原農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展保留的非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還地，允許在符合規(guī)劃、納入土地利用計劃的前提下開發(fā)建設(shè)，并簽訂土地使用權(quán)出讓合同，以及在城市中心區(qū)改造項目中縮小征地范圍，并按照建設(shè)用地市場價格進行補償，完善土地增值收益分配機制等。當然，深圳等地雖然 “對農(nóng)村土地管理制度改革進行了積極的探索，為進一步推進農(nóng)村土地制度改革奠定了重要基礎(chǔ)”，然而“農(nóng)村土地管理制度改革從長遠看，應(yīng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場和土地管理制度，建立完善的土地要素市場配置和政府管控機制，健全土地增值收益分配和稅費調(diào)節(jié)機制”[15]。換言之，新型城鎮(zhèn)化地區(qū)的此類創(chuàng)新性探索更應(yīng)當在符合土地法律制度和規(guī)劃前提下，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度，賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，以及符合規(guī)劃和用途管制前提下農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價的基礎(chǔ)上進行，這一過程須尤其注重對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范和多元的保障機制，以及對兼顧國家、集體、個人土地增值收益分配機制的建立和完善。

（三）推進新型城鎮(zhèn)化應(yīng)避免或盡可能減少“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象

新型城鎮(zhèn)化本質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化，涉及人在各個領(lǐng)域權(quán)利的實現(xiàn)。有學者從“國家-社會關(guān)系”的視角出發(fā)，認為“新型城鎮(zhèn)化不僅涉及政治、經(jīng)濟、文化等各相關(guān)領(lǐng)域中復(fù)雜的具體關(guān)系，而且直接蘊含著國家-社會等宏觀社會關(guān)系。國家-社會宏觀關(guān)系的處理方式及其效果直接決定了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向與發(fā)展水平，從而對社會穩(wěn)定產(chǎn)生重大影響”[16]。寶安龍崗兩區(qū)城市化轉(zhuǎn)地發(fā)生在農(nóng)民市民化，取消農(nóng)村行政建制之后，即按“依法撤銷現(xiàn)有鎮(zhèn)建制，設(shè)立街道辦事處和社區(qū)居民委員會；現(xiàn)村民轉(zhuǎn)為城市居民，享受城市居民待遇；現(xiàn)農(nóng)村集體所有的土地依照國家有關(guān)法律的規(guī)定，按城市市區(qū)土地管理政策進行管理”的程序進行（見2003年10月30日深圳市人民政府關(guān)于加快寶安龍崗兩區(qū)城市化進程的通告深府[2003]192號），對轉(zhuǎn)地農(nóng)民主要從一次性留足非農(nóng)建設(shè)用地（包括村民宅基地和工商用地）、納入社保體系和適當補償?shù)确矫娼o予保障。然而，由于前述保障水平偏低和補償不充分等原因，原農(nóng)村集體組織成員主要通過出租工商物業(yè)及村股份公司的分紅等得到較高的利益回報，這在當時有效緩解了一般情形下伴隨征地產(chǎn)生的其它經(jīng)濟利益訴求，以致其中蘊藏的諸多矛盾和問題并沒有充分暴露并激化。而此類出租工商物業(yè)賴以存在的土地恰是城市化轉(zhuǎn)地時一次性留足的非農(nóng)建設(shè)用地，或為有權(quán)屬爭議的土地。這也同時說明了深圳城市化具有政府主導(dǎo)、快速工業(yè)化助力，以及農(nóng)民自行推動共存的特征。而新型城鎮(zhèn)化時期，主要由政府主導(dǎo)的以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點的農(nóng)業(yè)人口市民化進程更應(yīng)注重在統(tǒng)籌制度改革、基本公共服務(wù)均等化和擴大社會保障覆蓋面等基礎(chǔ)上因地制宜、分步推進和有序推進。在此意義上，“決定農(nóng)民能否過城市市民樣態(tài)生活的關(guān)鍵不在于農(nóng)民是否能進入城市，而在于能否為他們找到過市民生活所必須的、且有長遠前途的生財之道。只要有長遠的生財之道，農(nóng)民就有能力把自己的生活樣態(tài)改造為城市市民乃至超過城市市民的生活方式。城鎮(zhèn)化建設(shè)似乎可以不把農(nóng)民導(dǎo)入城鎮(zhèn)，而是把‘城鎮(zhèn)’植入鄉(xiāng)村”[17]的觀點很值得贊同。

注：

①所謂“城市化轉(zhuǎn)地”，是深圳在原經(jīng)濟特區(qū)外寶安龍崗兩區(qū)城市化進程中，對農(nóng)村集體土地國有化的創(chuàng)新探索。其主要流程和特點是：原鎮(zhèn)、村兩級的行政建制變更為城市街道、居委建制，原鎮(zhèn)、村兩級的集體經(jīng)濟組織改制為股份合作公司；原村民一次性轉(zhuǎn)為城市居民并相應(yīng)獲得深圳市社保待遇和“適當補償”。

②根據(jù)1993年《寶安、龍崗區(qū)規(guī)劃、國土管理暫行辦法》，農(nóng)村集體組織非農(nóng)建設(shè)用地標準為：各行政村工商用地，按每人100平方米計算；農(nóng)村居民住宅用地，每戶基底投影面積不超過100平方米；農(nóng)村道路、市政等公共設(shè)施用地，按每戶200平方米計算，在城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)范圍外的，可按每戶300平方米計算。

③農(nóng)村集體土地“國有化”補償資金兌現(xiàn)是城市化難點問題，此前征地期間就產(chǎn)生遺留問題，深圳市曾于2004年補查1999年1月1日至2000年1月7日和2003年5月1日至2004年4月31日兩個時間段征用農(nóng)民集體土地情況，并及時清理拖欠征地補償款。

④根據(jù)《深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化轉(zhuǎn)為國有土地交接與管理實施方案》，兩區(qū)城市化轉(zhuǎn)為國有的土地，按照“國土統(tǒng)一儲備、部門依法監(jiān)管、屬地委托管理”的原則，由國土部門實行統(tǒng)一儲備管理；市農(nóng)林漁業(yè)、水務(wù)、城管等部門依職責進行行業(yè)監(jiān)督管理；市農(nóng)林漁業(yè)、水務(wù)、城管、市土地儲備等部門和寶安、龍崗區(qū)政府相關(guān)部門按現(xiàn)行管理體制進行日常管理。

⑤根據(jù)《深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化轉(zhuǎn)為國有土地交接與管理實施方案》，區(qū)政府向國土部門的移交含資料移交。現(xiàn)場移交時，區(qū)政府及國土部門的有關(guān)人員應(yīng)同時到場，對移交地塊的界址點、范圍、地形、地貌、青苗及其他地上附著物進行確認，雙方簽定土地移交確認書。

⑥見《國務(wù)院法制辦公室、國土資源部關(guān)于對〈中華人民共和國土地管理法實施條例〉第二條第（五）項的解釋意見》（國法函[2005]36號）

[7]根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020 年）》，1996—2012年，全國建設(shè)用地年均增加724萬畝，其中城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增加357萬畝；2010—2012年，全國建設(shè)用地年均增加953萬畝，其中城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增加515萬畝。2000—2011年，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長76.4%，遠高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長速度。

[1]黃金初.深圳城市化轉(zhuǎn)地是非之辯[J].現(xiàn)代城市研究,2006,（10）.

[2]董超文.我市調(diào)查存量建設(shè)用地家底[N].深圳商報,2005-1-10（A2）.

[3]張惠屏,董超文,潘詠.看住用好土地是歷史性責任[N].深圳商報,2005-11-25（A2）.

[4]劉愿.深圳農(nóng)地國有化與城市化陷進——以新安上合社區(qū)為例[J].經(jīng)濟縱橫,2008,（1）.

[5]深圳市人民政府辦公廳.關(guān)于研究落實城市化轉(zhuǎn)地融資方案的會議紀要（2005年3月7日）[Z].深圳市檔案局:C1.173.

[6]毛瀚民.深圳城市化加速近千平方公里土地將轉(zhuǎn)為國有[N].第一財經(jīng)日報,2005-07-22（A06）.

在柳東新區(qū)劃定區(qū)域，納入自貿(mào)區(qū)紅線范圍，搶占我國汽車產(chǎn)業(yè)即將放開股比限制的開放先機，圍繞新能源汽車的全產(chǎn)業(yè)鏈積極組建中外合資企業(yè)，或大膽試驗外資獨資企業(yè)，引進國內(nèi)代表性新能源汽車企業(yè)，逐步形成正極材料、負極材料、電解液、隔膜、碳酸鋰、鎳鈷錳、電芯、電機、電控、智能網(wǎng)鏈、充電樁等本地化供應(yīng)和研發(fā)能力，助推柳州汽車產(chǎn)業(yè)與時俱進，緊緊跟隨甚至引領(lǐng)全球汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最新動向。

[7]深府辦函[2005]42號.關(guān)于深圳市寶安區(qū)城市化轉(zhuǎn)地工作實施細則的批復(fù)[Z].深圳市檔案局:C1.993.

[8]深府辦函[2005]43號.關(guān)于深圳市龍崗區(qū)城市化轉(zhuǎn)地工作實施細則的批復(fù)[Z].深圳市檔案局:C1.994.

[9]郝又滿.寶安城市化轉(zhuǎn)地快速推進[N].深圳商報,2005-07-08（A2）.

[10]深圳市人民政府辦公廳.關(guān)于寶安龍崗兩區(qū)城市化轉(zhuǎn)地查違及城中村改造有關(guān)問題的會議紀要（2005年7月26日）[Z].深圳市檔案局:C1.406.

[11]深圳市人民政府辦公廳.關(guān)于赴寶安區(qū)調(diào)研城市化轉(zhuǎn)地工作有關(guān)問題的會議紀要（2005年10月15日）[Z].深圳市檔案局:C1.536.

[12]深圳市人民政府辦公廳.關(guān)于研究寶安龍崗兩區(qū)城市化轉(zhuǎn)地和融資工作有關(guān)問題的會議紀要（2005年8月31日）[Z].深圳市檔案局:C1.464.

[13]陶靜.寶龍兩區(qū)轉(zhuǎn)國有建設(shè)用地91平方公里 深圳城市化轉(zhuǎn)地入尾聲[ED/OL].http://www.sznews.com/news/content.2007-11-10.

[14]李宇嘉.第三次土地改革為何在深圳發(fā)生[J].中國房地產(chǎn),2012,（8）.

[15]董祚繼,田春華.順勢而為,深入推進農(nóng)村土地管理制度改革——安徽、江蘇、深圳農(nóng)村土地管理制度改革的啟示[J].中國國土資源經(jīng)濟,2011,（10）.

[16]郭彩琴,卓成霞.國家—社會關(guān)系視域下的新型城鎮(zhèn)化推進困境及路徑[J].深圳大學學報（人文社會科學版）,2015,（3）.

[17]陳廷湘.從“鄉(xiāng)村建設(shè)”到“城鎮(zhèn)化建設(shè)”[J].深圳大學學報（人文社會科學版）,2015,（1）.