文│丁春水 李雪松 錢瑜 陳晨（安徽省動物衛(wèi)生監(jiān)督所）

1998年10月，國務院發(fā)布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》首次以法律條文的形式，明確了事業(yè)單位的公益屬性，將分布在科學、教育、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域的事業(yè)單位，劃定為保障國家政治、經(jīng)濟、文化生活正常運行的社會服務體系。2011年3月，中共中央國務院出臺《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》，要求在清理規(guī)范基礎(chǔ)上科學劃分事業(yè)單位類別，基本完成承擔行政職能事業(yè)單位改革。2016年3月，中央辦公廳、國務院辦公廳又印發(fā)了《關(guān)于開展承擔行政職能事業(yè)單位改革試點的指導意見》，要求各地全面梳理各事業(yè)單位職能，加快推進承擔行政職能事業(yè)單位改革，完成由行政機構(gòu)承擔行政職能，由綜合執(zhí)法隊伍承擔執(zhí)法職能，由事業(yè)單位承擔公益服務職能，市場經(jīng)營業(yè)務回歸市場的預設(shè)目標。

2018年2月，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過中共中央《關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》明確指出：加快推進事業(yè)單位改革，全面推進承擔行政職能的事業(yè)單位改革，理順政事關(guān)系，實現(xiàn)政事分開，不再設(shè)立承擔行政職能的事業(yè)單位。本文以法律授權(quán)承擔行政職能的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)為研究對象，闡述動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的職能設(shè)定和歷史變革，結(jié)合外省和安徽省部分地區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)改革方案，分析事業(yè)單位改革中動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)職能調(diào)整問題以及機構(gòu)、人員撤并轉(zhuǎn)后我國動物衛(wèi)生監(jiān)督管理工作面臨的問題，并提出幾點建議。

一、動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的職能設(shè)定

根據(jù)《中華人民共和國動物防疫法》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，縣級以上地方人民政府設(shè)立的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)，負責動物、動物產(chǎn)品的檢疫工作和其他有關(guān)動物防疫的監(jiān)督管理執(zhí)法工作。主要職責有：

行政許可（對檢疫合格的動物及動物產(chǎn)品，出具檢疫證明、加施檢疫標志；負責跨省、自治區(qū)、直轄市引進種、乳用動物及其精液、胚胎、種蛋的前置審查工作）。

授權(quán)執(zhí)法（對家畜家禽和人工飼養(yǎng)、合法捕獲的動物飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營、隔離、運輸以及動物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏、運輸?shù)热虅游锓酪呋顒訉嵤┍O(jiān)督管理）。

公益性服務（動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)指派官方獸醫(yī)按照規(guī)定對動物、動物產(chǎn)品實施檢疫，包括產(chǎn)地檢疫和屠宰檢疫）。

委托執(zhí)法（2011年12月，農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于進一步加強動物衛(wèi)生監(jiān)督工作的意見》，要求加大對飼養(yǎng)生產(chǎn)、隔離、屠宰加工、經(jīng)營儲藏、運輸?shù)然顒拥膭游镄l(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法力度，推進畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法。對《畜牧法》《種畜禽管理條例》《飼料和飼料添加劑管理條例》《獸藥管理條例》《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》等執(zhí)法主體是獸醫(yī)主管部門的，經(jīng)獸醫(yī)主管部門委托，可由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)通過簽訂委托協(xié)議，以委托執(zhí)法的名義實施相關(guān)執(zhí)法職能）。

二、動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的歷史變革

動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)以法律條文的形式予以明確的，最早可以追溯到1985年國務院發(fā)布的《中華人民共和國家畜家禽防疫條例》，該條例首次明確了家畜出售前，必須經(jīng)當?shù)剞r(nóng)牧部門的畜禽防疫機構(gòu)（動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)前身）或其委托單位實施檢疫并出具檢疫證明。除屠宰廠、肉類聯(lián)合加工廠以外的其他單位、個人屠宰家畜，必須由當?shù)匦笄莘酪邫C構(gòu)或其委托單位實施檢疫，出具畜產(chǎn)品檢疫證明，胴體須加蓋驗訖印章。但監(jiān)管職能屬于農(nóng)牧部門，即畜牧獸醫(yī)行政管理部門。

隨后，1988年的原農(nóng)牧漁業(yè)部《關(guān)于印發(fā)〈家畜家禽防疫條例〉三個配套法規(guī)的通知》《關(guān)于畜禽檢疫工作的規(guī)定》《獸醫(yī)衛(wèi)生合格證發(fā)放管理辦法》《獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)督員管理辦法》，1990年的農(nóng)業(yè)部《中國獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)督實施辦法》，1991年的農(nóng)業(yè)部《關(guān)于切實加強我國獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)督管理工作的通知》，1992年的農(nóng)業(yè)部令第10號《家畜家禽防疫條例實施細則》，1997年的《中華人民共和國動物防疫法》，2005年的國務院《關(guān)于推進獸醫(yī)管理體制改革的若干意見》，2007年修訂的《中華人民共和國動物防疫法》，2011年的農(nóng)業(yè)部《關(guān)于進一步加強動物衛(wèi)生監(jiān)督工作的意見》等，都對動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的職能、職責進行了法定授權(quán)，檢疫類別也從最初的產(chǎn)地檢疫、屠宰檢疫、運輸檢疫、市場檢疫（檢疫四到位）調(diào)整為現(xiàn)如今的產(chǎn)地檢疫、屠宰檢疫（兩個100%），機構(gòu)名稱也由最初的畜禽防疫機構(gòu)、獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)督檢驗所、獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)督所、動物防疫監(jiān)督機構(gòu)而最終確定為動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)，負責行使有關(guān)動物防疫的全程監(jiān)督管理執(zhí)法工作。

三、動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的職能調(diào)整

從目前已經(jīng)公布的改革方案看，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的職能調(diào)整主要有以下幾種：

1.整體劃轉(zhuǎn)。分類劃歸完全承擔行政職能的事業(yè)單位，職能、機構(gòu)、人員整體劃轉(zhuǎn)，單獨設(shè)置，隸屬于相關(guān)行政機關(guān)，如北京市動物衛(wèi)生監(jiān)督所。分類劃歸主要承擔行政職能的事業(yè)單位，職能、機構(gòu)整體劃轉(zhuǎn)，調(diào)整為相關(guān)行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，人員分置安排，如湖南省動物衛(wèi)生監(jiān)督所。

2.部分劃轉(zhuǎn)。剝離部分行政職能移交相關(guān)行政機關(guān)。如安徽省將“跨省調(diào)運乳用、種用動物審批”職能移交省畜牧獸醫(yī)行政主管部門；內(nèi)蒙古和安徽省阜陽市都是將動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法職能剝離劃歸行政機構(gòu)，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)其他職能、性質(zhì)、人員維持不變。

3.機構(gòu)撤銷。行政職能剝離劃歸行政機關(guān)，原動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)撤銷，人員并入其他公益性事業(yè)單位，如廣東省動物衛(wèi)生監(jiān)督所。

4.合并機構(gòu)。安徽省太湖縣、金寨縣并入縣農(nóng)委執(zhí)法大隊，加掛動物衛(wèi)生監(jiān)督所牌子；安徽省太和縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所并入縣農(nóng)委，獨立設(shè)置，監(jiān)督執(zhí)法職能移交縣農(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊。

四、事業(yè)單位改革后動物衛(wèi)生監(jiān)督工作面臨的問題

1.事業(yè)單位改革后，部分地區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)撤銷、合并，監(jiān)督執(zhí)法職能被剝離，從事動物衛(wèi)生監(jiān)督工作人員分流，法定職責界定依據(jù)模糊，出現(xiàn)有事無人管、無權(quán)管現(xiàn)象，對重大動物疫病防控工作構(gòu)成隱患。

2.近年來，國家制定頒布的農(nóng)業(yè)（畜牧獸醫(yī)）法律法規(guī)不少，也培訓、考核、錄用了一批專業(yè)執(zhí)法人員，但分攤到每一個執(zhí)法單位，就存在人手不足現(xiàn)象，導致執(zhí)法監(jiān)管不力，出現(xiàn)農(nóng)業(yè)（畜牧獸醫(yī)）執(zhí)法薄弱點甚至空白點。

3.我國畜禽養(yǎng)殖量大，但飼養(yǎng)分散，監(jiān)管任務重。以安徽省為例，面積13.96萬平方千米，城鎮(zhèn)化率53.5%，年出欄生豬2800萬頭（2016年安徽省肉豬年出欄2874.9萬頭），禽7.5億羽，2017年全年出具動物A證148771份、產(chǎn)品A證270990份、動物B證276971份、產(chǎn)品B證1120867份，目前全省在職官方獸醫(yī)3386人，平均每個官方獸醫(yī)需要負責20.6平方千米地域內(nèi)所有動物、動物產(chǎn)品檢疫和動物防疫活動。加之改革后官方獸醫(yī)部分流轉(zhuǎn)，產(chǎn)地檢疫率更難以達到100%，甚至部分地區(qū)屠宰檢疫也存在漏洞，有把關(guān)不嚴現(xiàn)象，長此以往，勢必危及動物源性食品安全。

4.人員過渡安置工作是承擔行政職能事業(yè)單位改革的重要環(huán)節(jié)，涉及人員的切身利益，從目前已經(jīng)出臺的《安徽省承擔行政職能事業(yè)單位改革試點中人員過渡安置工作實施辦法》看，承擔行政職能事業(yè)單位人員安置主要有直接轉(zhuǎn)任、考試登記和維持不變?nèi)N方式，如何確保安置工作平穩(wěn)過渡，是當前動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)改革工作的重點、難點問題。

五、對推進動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)改革的建議

事業(yè)單位改革是一項時間緊、任務重、難度大、涉及面廣的系統(tǒng)性工程，各地應該充分發(fā)揮主觀能動性，在保證全國整體劃一的基礎(chǔ)上，在動物衛(wèi)生監(jiān)督行政類事業(yè)單位的劃分上，應該保證機構(gòu)名稱、職能、管理、執(zhí)法人員的相對統(tǒng)一，如果分類結(jié)果五花八門，勢必會影響分類工作的權(quán)威性，滯緩改革進程?，F(xiàn)結(jié)合各地動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)改革試點方案提出如下建議。

1.重新修訂《動物防疫法》，理順農(nóng)業(yè)（畜牧獸醫(yī)）行業(yè)相關(guān)法律法規(guī)?，F(xiàn)行《動物防疫法》頒布實施已超過10年，至今仍有部分空白法條沒有實行，為應對當前動物、動物產(chǎn)品大市場、大流通格局和互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管服務等新形勢的需要，重新修訂《動物防疫法》，理順農(nóng)業(yè)（畜牧獸醫(yī)）行業(yè)相關(guān)法律法規(guī)，明確涉改動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的法定職能勢在必行。建議借鑒國外先進做法，由企業(yè)提出并推動法律法規(guī)的制定，提高企業(yè)參與度，既提升企業(yè)的主動性，保證法律法規(guī)良好的可操作性，又客觀上提高了市場對畜牧獸醫(yī)管理部門工作的配合程度。

2.加快農(nóng)業(yè)（畜牧獸醫(yī)）綜合執(zhí)法隊伍建設(shè)。根據(jù)農(nóng)業(yè)部辦公廳《關(guān)于農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革中動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法有關(guān)問題的復函》：縣級以上地方人民政府編制部門批準設(shè)立的承擔動物衛(wèi)生監(jiān)督職能的機構(gòu)，無論其機構(gòu)如何設(shè)置、名稱如何表述，均屬于該法規(guī)定的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)，有權(quán)以自己的名義行使《動物防疫法》賦予的相應職責。要求各地深化獸醫(yī)管理體制改革，大力推進農(nóng)業(yè)（畜牧獸醫(yī)）綜合執(zhí)法，明確農(nóng)業(yè)（畜牧獸醫(yī)）綜合執(zhí)法機構(gòu)的職責權(quán)限，加快農(nóng)業(yè)（畜牧獸醫(yī)）綜合執(zhí)法隊伍建設(shè)，做好執(zhí)法機構(gòu)、執(zhí)法工作、執(zhí)法人員的有效銜接，將分散在各職能部門的行政執(zhí)法職能重新整合，理順執(zhí)法體制，專司執(zhí)法工作，獨立行使職能，切實實現(xiàn)執(zhí)法職能由綜合執(zhí)法隊伍承擔的改革初衷。

3.推進政府購買動物檢疫公益性服務。動物及動物產(chǎn)品的檢疫工作依法應當由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的官方獸醫(yī)實施，但隨著我國養(yǎng)殖規(guī)模的不斷擴大和改革后各地動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的撤并轉(zhuǎn)，導致官方獸醫(yī)嚴重不足，難以達到申報必檢的預期效果。從國際看，各OIE成員國普遍將動物檢疫作為一項技術(shù)措施，規(guī)定在本國境內(nèi)動物及動物產(chǎn)品流通過程中，可由符合條件的指定獸醫(yī)人員具體實施對動物健康的檢查權(quán)。動物檢疫是《國務院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》中，明確列舉的一項購買服務內(nèi)容，具備實施的政策基礎(chǔ)。因此，可考慮將動物檢疫協(xié)檢工作納入政府購買動物防疫公益性服務范圍，委托由執(zhí)業(yè)獸醫(yī)、鄉(xiāng)村獸醫(yī)（經(jīng)過培訓、考核合格的）組成動物診療服務機構(gòu)承擔協(xié)檢工作，引導獸醫(yī)從業(yè)人員更好地服務于養(yǎng)殖業(yè)。

4.統(tǒng)籌安排，妥善做好人員安置工作。在改革過程中，要嚴格按照政策和程序辦事，堅持“三公”原則，確實保障涉改動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)人員的合法利益。借鑒以往改革經(jīng)驗教訓，有針對性地做好政策解釋和輿論宣傳工作，對可能出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素做好應對預案，及時妥善處理各類突發(fā)事件，加快出臺崗位設(shè)置、財政扶持等人員分流安置配套政策，妥善分流安置有關(guān)人員，使被分流人員特別是仍舊保留事業(yè)編制的人員理解改革、支持改革。

近些年來，由于西尼羅河熱、埃博拉出血熱、H7N9流感、鏈球菌病等新發(fā)和再發(fā)人畜共患病的出現(xiàn)，使動物疫病防控，杜絕人畜共患病的發(fā)生流行成為獸醫(yī)公共衛(wèi)生面臨的主要挑戰(zhàn)。適值國家機構(gòu)改革的關(guān)鍵時期，如何確保改革的深入推進和動物衛(wèi)生監(jiān)督工作持續(xù)加強，是各地政府和獸醫(yī)工作者們要認真對待和認真思考的問題。