譚濱

一、基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的具體設(shè)置

基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革過程中，要緊緊圍繞司法辦案這個(gè)中心工作，按照“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)減下來、辦案組織強(qiáng)起來、質(zhì)量效率提上去”的要求，構(gòu)建司法辦案部門、綜合業(yè)務(wù)部門和司法行政部門統(tǒng)籌協(xié)作的“四梁八柱”基本架構(gòu)。司法辦案部門作為“柱”起到基礎(chǔ)支撐作用；綜合業(yè)務(wù)部門和司法行政部門作為“梁”發(fā)揮整合、銜接作用。具體而言，司法辦案部門設(shè)置“八柱”，分別為刑事檢察一部（審查逮捕部）、刑事檢察二部（公訴一部）、刑事檢察三部（公訴二部）、刑事檢察四部（刑事執(zhí)行監(jiān)督部）、刑事檢察五部（刑事訴訟監(jiān)督部）、民事行政檢察部、未成年人檢察部、控告申訴檢察部（公共關(guān)系檢察部）。綜合業(yè)務(wù)部門和司法行政部門設(shè)置“四梁”，分別為綜合業(yè)務(wù)部門下設(shè)業(yè)務(wù)管理部；司法行政部門下設(shè)辦公室、政治部、監(jiān)察室。

（一）司法辦案部門

1.設(shè)立刑事檢察一部（審查逮捕部）、刑事檢察二部（公訴一部）、刑事檢察三部（公訴二部），專職行使審查逮捕、審查起訴職能。將基層檢察院偵監(jiān)科、金融科目前承擔(dān)的立案監(jiān)督、偵查活動(dòng)監(jiān)督職能剝離，整合為刑事檢察一部，使其成為專司審查逮捕職能的部門；將偵查活動(dòng)監(jiān)督、審判活動(dòng)監(jiān)督職能從公訴科、金融科剝離，整合為刑事檢察二部、三部，使其專門承擔(dān)對(duì)刑事犯罪的公訴活動(dòng)。

將審查逮捕、審查起訴與偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督等職能適當(dāng)分離的理由在于二者屬于性質(zhì)不同的檢察職權(quán)。審查逮捕、審查起訴是對(duì)能否羈押、起訴犯罪嫌疑人實(shí)施的司法審查，具有顯著的司法屬性，同時(shí)具備程序啟動(dòng)的被動(dòng)性、審查主體的客觀公正性與職權(quán)的司法裁決性等特點(diǎn)；而偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督等職權(quán)在性質(zhì)上屬法律監(jiān)督權(quán)，具有職權(quán)行使的主動(dòng)性、側(cè)重效率性和非終結(jié)性等特點(diǎn)，二者不能混同。檢察官同時(shí)擔(dān)負(fù)訴訟和監(jiān)督的職責(zé)，與法律監(jiān)督所要求的中立性等相矛盾，而且可能會(huì)導(dǎo)致檢察官訴訟角色的混亂，使其在心理上陷入矛盾境地，妨礙訴訟活動(dòng)的正常進(jìn)行。將訴訟職能與監(jiān)督職能適當(dāng)分離后，有助于檢察官按照客觀、公正的司法審查規(guī)律要求，更加規(guī)范公正地行使司法審查職權(quán)；同時(shí)，還有助于使檢察官集中精力參與訴訟活動(dòng)，全力應(yīng)對(duì)以審判為中心的刑事訴訟制度改革后更具對(duì)抗性的刑事審判和更加嚴(yán)格的訴訟證明任務(wù)。

對(duì)于訴訟職能與監(jiān)督職能的適當(dāng)分離，有的同志認(rèn)為，此舉可能引發(fā)一案雙辦、重復(fù)勞動(dòng)的問題。筆者認(rèn)為：審查逮捕、審查起訴等訴訟職能與制發(fā)檢察建議、提出抗訴等監(jiān)督職能在職能性質(zhì)、目標(biāo)、行使方式上存在顯著區(qū)別，由此決定行使訴訟職能與行使監(jiān)督職能的檢察官在審查案件、查閱案卷材料時(shí)的關(guān)注內(nèi)容和重點(diǎn)有很大差異，前者重在通過對(duì)案卷材料的審查分析解決案件的事實(shí)認(rèn)定及法律適用問題，后者著重關(guān)注的則是偵查、審判活動(dòng)中有無違法失職行為、有無侵犯犯罪嫌疑人合法權(quán)益行為的發(fā)生，并通過督促、糾正確保偵查、審判機(jī)關(guān)準(zhǔn)確執(zhí)法、保障人權(quán)。由此可見，訴訟職能與監(jiān)督職能在行使過程中的“勞動(dòng)內(nèi)容”并不相同，對(duì)訴訟職能與監(jiān)督職能的適當(dāng)分離可能引發(fā)一案雙辦、重復(fù)勞動(dòng)的疑慮沒有必要。

此外，隨著近年來上?？苿?chuàng)中心建設(shè)及自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的不斷深化，上海地區(qū)涉及金融創(chuàng)新領(lǐng)域、知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的新類型、新手法犯罪案件頻發(fā)。這些案件專業(yè)性強(qiáng)、敏感度高，辦理難度大，對(duì)辦案人員的專業(yè)素質(zhì)、辦案能力提出了很高的要求。為應(yīng)對(duì)新形勢(shì)對(duì)辦案工作提出的新挑戰(zhàn)、新要求，打造專業(yè)化經(jīng)濟(jì)類犯罪辦案團(tuán)隊(duì)，提升辦案質(zhì)量、確保辦案效果；同時(shí)，也出于部門間工作量平衡、協(xié)調(diào)以及方便與公安機(jī)關(guān)對(duì)口聯(lián)系的考慮，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革過程中建議將公訴部門分設(shè)為刑事檢察二部（公訴一部）、刑事檢察三部（公訴二部），由刑事檢察二部負(fù)責(zé)普通刑事案件的審查起訴業(yè)務(wù)，刑事檢察三部負(fù)責(zé)公安機(jī)關(guān)經(jīng)偵部門管轄刑事案件及職務(wù)犯罪案件的公訴業(yè)務(wù)。

2.設(shè)立刑事檢察四部（刑事執(zhí)行監(jiān)督部）、刑事檢察五部（刑事訴訟監(jiān)督部），統(tǒng)一行使偵查監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督、刑事執(zhí)行監(jiān)督等檢察監(jiān)督職能。將基層檢察院原社區(qū)科、監(jiān)所科、獄檢室承擔(dān)的社區(qū)矯正監(jiān)督、刑事強(qiáng)制措施及刑罰執(zhí)行、刑罰變更、強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督等職能剝離，劃歸刑事執(zhí)行監(jiān)督部行使。將基層檢察院原偵監(jiān)科、公訴科、未檢科、金融科的立案監(jiān)督、偵查活動(dòng)監(jiān)督、一審刑事審判活動(dòng)及一審刑事判決、裁定的監(jiān)督職能，原社區(qū)檢察科對(duì)公安派出所的監(jiān)督職能以及原控申科對(duì)不服法院已生效刑事判決、裁定的申訴、國家賠償案件的立案及審查決定等職能從上述部門剝離，劃歸刑事訴訟監(jiān)督部行使。此外，明確與訴訟進(jìn)程結(jié)合緊密的監(jiān)督手段，如上訴抗、追捕、追訴等職能仍由刑事檢察一部至三部行使。

曹建明檢察長于去年全國檢察工作會(huì)議上首次提出了檢察監(jiān)督體系的概念，指出要結(jié)合深化司法體制改革，加快完善中國特色社會(huì)主義檢察監(jiān)督體系，不斷提升檢察監(jiān)督能力。 近年來，隨著檢察監(jiān)督任務(wù)的增加、檢察監(jiān)督要求的不斷提高，迫切需要進(jìn)一步研究如何科學(xué)分配檢察資源，優(yōu)化監(jiān)督職能配置，提高工作效率。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)有關(guān)刑事檢察監(jiān)督職能的資源配置存在訴訟業(yè)務(wù)與監(jiān)督業(yè)務(wù)資源配置失衡、人力資源分散等問題，造成辦案與監(jiān)督一手硬、一手軟，監(jiān)督職能存在被弱化、邊緣化的傾向，因此有必要增設(shè)刑事訴訟監(jiān)督部與刑事執(zhí)行監(jiān)督部，統(tǒng)一行使偵查監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督、刑事執(zhí)行監(jiān)督等檢察監(jiān)督職能。將刑事訴訟監(jiān)督職能整合后，新設(shè)立的刑事訴訟監(jiān)督部與刑事執(zhí)行監(jiān)督部將具有與自偵、公訴等控訴職能相比更加超脫的角色定位，有效化解檢察官“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”的角色混同問題， 確保訴訟職能和監(jiān)督職能按照各自的規(guī)律和程序運(yùn)行，并且可以促進(jìn)監(jiān)督進(jìn)一步明晰化、集中化、專門化，打造檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督業(yè)務(wù)的規(guī)模優(yōu)勢(shì)。

對(duì)于訴訟業(yè)務(wù)與監(jiān)督業(yè)務(wù)分離后，可能出現(xiàn)的因訴訟監(jiān)督線索流轉(zhuǎn)不暢而導(dǎo)致訴訟監(jiān)督與訴訟業(yè)務(wù)脫節(jié)的問題，則可以通過在刑事訴訟監(jiān)督部門與審查逮捕及公訴部門之間建立有效的信息共享與線索流轉(zhuǎn)機(jī)制加以解決。通過建立刑事訴訟監(jiān)督一體化辦理機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督資源整合，在司法辦案全程留痕的基礎(chǔ)上，依托電子卷宗共享平臺(tái)，通過案件同步審查、監(jiān)督線索內(nèi)部移送、判決裁定以及各類辦案決定備案審查等配套制度，確保審查逮捕和公訴活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的違法訴訟行為線索能夠及時(shí)準(zhǔn)確地傳遞到監(jiān)督部門，實(shí)現(xiàn)訴訟與監(jiān)督相對(duì)分離，辦案與糾錯(cuò)同步推進(jìn)。

3.設(shè)立民事行政檢察部，行使對(duì)民事、行政訴訟的法律監(jiān)督職能及公益訴訟職能。十八屆四中全會(huì)多次具體涉及民事行政監(jiān)督工作，不僅對(duì)民事行政監(jiān)督工作法律監(jiān)督的屬性予以強(qiáng)調(diào)，也為民事行政監(jiān)督工作的未來發(fā)展提供了公益訴訟這一全新的途徑。2017年6月27日，十二屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議通過了修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的決定，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟明確寫入這兩部法律。以此為依據(jù)，在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革過程中，民事行政監(jiān)督部應(yīng)以加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督為核心，健全“民事訴訟監(jiān)督、支持起訴、民事公益訴訟”協(xié)調(diào)發(fā)展的多元化民事檢察監(jiān)督工作格局；堅(jiān)持行政訴訟監(jiān)督與行政違法行為監(jiān)督并舉，構(gòu)建符合我國國情的行政檢察監(jiān)督制度，更好維護(hù)司法公正、促進(jìn)依法行政。

4.設(shè)立未成年人檢察部，集中辦理未成年人檢察案件。將原未檢科承擔(dān)的立案監(jiān)督、偵查活動(dòng)監(jiān)督、審判活動(dòng)監(jiān)督職能剝離，并更名為未成年人檢察部，實(shí)行捕、訴、研、防一體化辦案機(jī)制，集中辦理未成年人檢察案件。

上海是全國未檢工作的發(fā)源地，三十年的探索實(shí)踐積累了豐富的成功經(jīng)驗(yàn)。近年來，未成年人權(quán)益保護(hù)和涉及未成年人的犯罪發(fā)生了不少新變化，也給未檢工作提出了不少新的挑戰(zhàn)。在上海市基層檢察院單獨(dú)設(shè)置未成年人檢察部，一方面能夠與我國《刑事訴訟法》設(shè)專章規(guī)定未成年人刑事案件訴訟程序相呼應(yīng)，符合未成年人檢察案件辦理的客觀規(guī)律；另一方面也會(huì)對(duì)全國未檢工作起到正面的導(dǎo)向作用，有利于推動(dòng)上海乃至全國未檢工作的持續(xù)深入發(fā)展。

5.設(shè)立控告申訴檢察部（公共關(guān)系檢察部），負(fù)責(zé)信訪維穩(wěn)、群眾接待、控告申訴案件審查分流等職能。關(guān)于控告申訴檢察部（公共關(guān)系檢察部）的名稱及職能設(shè)定，實(shí)踐中有兩種不同意見。一種意見認(rèn)為，從保留原有工作品牌、維持公眾對(duì)控告申訴工作認(rèn)知的角度出發(fā)，可保留原控告申訴部門建制并維持其職能不變。另一種意見則認(rèn)為，應(yīng)將目前控告申訴部門承擔(dān)的信訪維穩(wěn)、案件分流等職能以及其他有關(guān)部門承擔(dān)的群眾接待、對(duì)外宣傳等職能加以整合，設(shè)立公共關(guān)系檢察部，集中力量加強(qiáng)檢察公共關(guān)系建設(shè)。筆者傾向于第二種意見，認(rèn)為公共關(guān)系檢察部與控告申訴檢察部相比，前者不僅在名稱及職能設(shè)定上可以完全涵蓋后者，而且還具有更加深刻、更為豐富的內(nèi)涵。公共關(guān)系檢察部的設(shè)置可以對(duì)原由檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部多個(gè)部門分頭行使的與社會(huì)公眾進(jìn)行溝通、聯(lián)系的相關(guān)職能進(jìn)行優(yōu)化整合，通過集中力量、整合資源、暢通入口，使“信、訪、網(wǎng)、電、視頻”全面融合，對(duì)于順應(yīng)形勢(shì)發(fā)展要求、實(shí)現(xiàn)檢察工作與社會(huì)公眾良性互動(dòng)，贏得最廣泛理解支持具有重要意義。

（二）綜合業(yè)務(wù)部門

綜合業(yè)務(wù)部門下設(shè)業(yè)務(wù)管理部，對(duì)檢察業(yè)務(wù)統(tǒng)一管理，保障檢察職權(quán)有效運(yùn)行。將基層檢察院原研究室、案管科、法警大隊(duì)、技術(shù)科承擔(dān)的檢委會(huì)工作管理、法律政策研究、案件管理、司法警察、檢察技術(shù)支持等職能劃歸業(yè)務(wù)管理部行使，將業(yè)務(wù)研究、案件管理、內(nèi)部監(jiān)督、技術(shù)支持等職能加以整合，在職能行使過程中加強(qiáng)現(xiàn)代科技應(yīng)用，協(xié)調(diào)各種檢察資源、統(tǒng)籌各項(xiàng)檢察職權(quán)、統(tǒng)計(jì)各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，對(duì)檢察業(yè)務(wù)進(jìn)行全面統(tǒng)轄的系統(tǒng)組織和科學(xué)合理的安排部署，更加有力地保障檢察權(quán)的高效、規(guī)范、有序運(yùn)行。

（三）司法行政部門

1.政治部、監(jiān)察室的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能權(quán)限維持不變。政治部主要承擔(dān)檢察機(jī)關(guān)黨的思想、組織、隊(duì)伍建設(shè)等工作，涉及黨組織建設(shè)、政治理論學(xué)習(xí)、干部晉升、人事管理、績效考核等職能；監(jiān)察室主要負(fù)責(zé)協(xié)助黨組開展黨風(fēng)廉政建設(shè)、開展黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察指導(dǎo)工作，查辦檢察人員違紀(jì)案件等。二者的職能權(quán)限具有相對(duì)獨(dú)立性，與其他部門關(guān)聯(lián)性較小、職能融合度也不高；且政治部承擔(dān)的干部晉升、人事管理等工作以及監(jiān)察室承擔(dān)的檢察人員違法違紀(jì)行為調(diào)查等工作也要求與其他部門保持一定的距離，以維持其客觀性、中立性，基于上述考慮，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革過程中，對(duì)政治部、監(jiān)察室的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能權(quán)限維持不變。

2.整合原辦公室、行裝科職能，設(shè)立新的辦公室，主要負(fù)責(zé)機(jī)要文電、文稿起草、內(nèi)外部聯(lián)絡(luò)接待及宣傳、檢務(wù)公開、經(jīng)費(fèi)保障、裝備與制服配置、機(jī)關(guān)警車管理等辦公管理、行裝管理工作。通過職能整合，充分發(fā)揮辦公室在檢務(wù)保障工作中的基礎(chǔ)支撐作用，積極運(yùn)用現(xiàn)代科技，加強(qiáng)檢務(wù)保障工作的智能化、程序化，提升檢務(wù)保障工作的內(nèi)涵、品質(zhì)、效益，保障檢務(wù)活動(dòng)有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

二、基層檢察院檢察官辦公室的設(shè)置及組織形式

檢察官辦公室作為內(nèi)設(shè)改革后檢察權(quán)運(yùn)行的基本組織形式和組織單元，是檢察權(quán)運(yùn)行的依托和根本。檢察官辦公室應(yīng)以專業(yè)化為導(dǎo)向，綜合考慮部門實(shí)際情況、工作特點(diǎn)、人員構(gòu)成等因素加以設(shè)置。

（一）檢察官辦公室的設(shè)置

對(duì)于檢察官辦公室的名稱設(shè)置，有兩種不同意見。一種意見認(rèn)為，為體現(xiàn)專業(yè)化導(dǎo)向，在檢察官辦公室命名時(shí)應(yīng)突出案件的專業(yè)類型、體現(xiàn)專業(yè)分工，如在刑事檢察一部、二部設(shè)立計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)犯罪檢察官辦公室、食藥品安全犯罪檢察官辦公室等以專業(yè)案件類型命名的檢察官辦公室。另一種意見則認(rèn)為，對(duì)于檢察官辦公室的名稱設(shè)置應(yīng)力求簡化。筆者贊同第二種意見，認(rèn)為按照第一種意見設(shè)置檢察官辦公室名稱，一方面會(huì)使檢察官辦公室的名稱過于冗長，使刑事檢察一部、二部的檢察官辦公室從名稱上無法區(qū)分；另一方面，按第一種意見設(shè)置辦公室名稱難以窮盡所有案件類型，必然產(chǎn)生不周延的情況；此外，由于全市各基層院受理案件的類型特點(diǎn)具有一定差異，如果按照案件類型命名檢察官辦公室會(huì)造成全市各基層院檢察官辦公室名稱設(shè)置不統(tǒng)一，不利于對(duì)外溝通、聯(lián)系。因此建議簡化檢察官辦公室名稱設(shè)置，根據(jù)各部門實(shí)際情況，將檢察官辦公室設(shè)置為審查逮捕檢察官辦公室（1）、（2）、（3），公訴檢察官辦公室（1）、（2）、（3）等，在此基礎(chǔ)上再對(duì)各辦公室的專業(yè)化辦案類型進(jìn)行細(xì)分和明確。

此外，關(guān)于確定各部門檢察官辦公室的專業(yè)化分工問題，筆者認(rèn)為，對(duì)于司法審查屬性較強(qiáng)的刑事檢察一部至三部可以按照類罪名確定專業(yè)化分工，如刑事檢察一部的檢察官辦公室分別專業(yè)化辦理計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)犯罪、食藥品安全犯罪、職務(wù)犯罪以及金融與知識(shí)產(chǎn)權(quán)犯罪案件；對(duì)于其他業(yè)務(wù)部門則可按照職能分工確定專業(yè)化方向，如刑事檢察四部檢察官辦公室分別專業(yè)化辦理刑事強(qiáng)制措施執(zhí)行監(jiān)督、刑罰執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督及強(qiáng)制醫(yī)療、社區(qū)矯正活動(dòng)監(jiān)督業(yè)務(wù)。