本刊記者 邱曉穩(wěn)

開(kāi)放視野理念 立足城市發(fā)展

“21世紀(jì)影響人類(lèi)進(jìn)程的有兩件大事，一是以美國(guó)為首的新技術(shù)革命，一是中國(guó)的城市化?！边@是多年前諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主、世界銀行前副行長(zhǎng)斯蒂格利茨給出的判斷。改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了世界上史無(wú)前例的大規(guī)模、高速度的城市化，據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前已經(jīng)有超過(guò)57%的人生活在城市，到2020年將達(dá)到60%。但隨著城市的快速增長(zhǎng)、快速建設(shè)，也遺留了很多城市問(wèn)題和短板，城市規(guī)劃是其中重要的因素。

黨的十八大提出了中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化，意味著城鎮(zhèn)化從數(shù)量向質(zhì)量、從外延向內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變。尤其是黨的十九大提出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。

2013年，中央第一次召開(kāi)了城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，發(fā)布了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》。《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中明確中國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的方向和道路，規(guī)劃期至2020年，初步提出了城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)：2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)。提出了城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化同步”的戰(zhàn)略，要求推進(jìn)規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法工作，城市規(guī)劃由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃，推動(dòng)“多規(guī)合一”。

中央城市工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)了城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制的重要作用，要求著力轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，著力塑造城市特色風(fēng)貌，著力提升城市環(huán)境質(zhì)量，著力創(chuàng)新城市管理服務(wù)，走出一條中國(guó)特色城市發(fā)展道路。

建國(guó)以來(lái)，城鎮(zhèn)化治理政策經(jīng)歷了從重視工業(yè)建設(shè)忽視城鎮(zhèn)化建設(shè)，到明確提出城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變。到“十八大”以后，國(guó)家層面大力推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化、以城市群為主體形態(tài)優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局、開(kāi)拓新型城鎮(zhèn)化生態(tài)文明發(fā)展道路，深入推進(jìn)戶(hù)籍、土地、財(cái)稅等制度改革，取得了顯著進(jìn)展和成效。

中國(guó)的城市化問(wèn)題，要走一條什么樣的道路，從“十八大”到“十九大”，慢慢明朗化了。把一個(gè)新型城市化的核心問(wèn)題或者是技術(shù)問(wèn)題，變成和整個(gè)國(guó)家發(fā)展大戰(zhàn)略和國(guó)際大形勢(shì)結(jié)合起來(lái)。當(dāng)前階段我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程處于持續(xù)快速成長(zhǎng)階段，遠(yuǎn)高于世界發(fā)展速度；人口流動(dòng)性很高，普查下來(lái)全國(guó)人戶(hù)分離的人口還有2．9億；區(qū)域發(fā)展差異大，城市群為主要承載地區(qū)。

中國(guó)的城鎮(zhèn)化，不可能脫離全球大勢(shì)的進(jìn)程。城鎮(zhèn)化毫無(wú)疑問(wèn)是全球大趨勢(shì)，越來(lái)越多學(xué)者預(yù)測(cè)到2050年，世界城鎮(zhèn)化水平將超過(guò)70%。中國(guó)的城鎮(zhèn)化在里面作出了舉足輕重的貢獻(xiàn)。1960年到2016年期間，世界城鎮(zhèn)人口一共增加了30．1億人，中國(guó)貢獻(xiàn)了22．4%。

《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃綱要（2005—2020）》《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》就我國(guó)建設(shè)具有全球職能的國(guó)際城市和城市群作出了規(guī)劃安排，這既是國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要組成部分，也是進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放、形成全方位開(kāi)放戰(zhàn)略格局的需要。其中明確說(shuō)明，京津冀、長(zhǎng)江三角洲和珠江三角洲城市群，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)最具活力、開(kāi)放程度最高、創(chuàng)新能力最強(qiáng)、吸納外來(lái)人口最多的地區(qū)，要以建設(shè)世界級(jí)城市群為目標(biāo)，繼續(xù)在制度創(chuàng)新、科技進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、綠色發(fā)展等方面走在全國(guó)前列，加快形成國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)，在更高層次參與國(guó)際合作和競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)揮其對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐和引領(lǐng)作用。

十九大之后，中國(guó)迎來(lái)了一個(gè)全新的時(shí)代，有一系列新的需求新的要求。十九大以后，全國(guó)重點(diǎn)城市都在編制總體規(guī)劃。地方城市如何把握國(guó)際形勢(shì)，把握國(guó)際科技發(fā)展的動(dòng)態(tài)來(lái)確定戰(zhàn)略。習(xí)總書(shū)記在十九大報(bào)告里提了很多原則，要實(shí)現(xiàn)新型城市化的目標(biāo)還是任重道遠(yuǎn)。首先從理念上有一個(gè)改變，然后才到具體的規(guī)劃、計(jì)劃、實(shí)施。

探索可持續(xù)建設(shè) 謀劃城市未來(lái)藍(lán)圖

從2005年國(guó)家“十一五”規(guī)劃首次提出“把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”開(kāi)始，到2014年《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》明確“把城市群作為主體形態(tài)”，再到黨的十八大報(bào)告提出“科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局”，一條中國(guó)特色城市發(fā)展道路基本塵埃落定。

自黨的十八大以來(lái)，中央先后召開(kāi)了中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議和中央城市工作會(huì)議，并密集出臺(tái)了諸多推動(dòng)城市工作的頂層設(shè)計(jì)。城市，成為落實(shí)全面深化改革，踐行經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制、生態(tài)文明體制五大改革任務(wù)的主戰(zhàn)場(chǎng)之一。

十八大黨中央對(duì)城市規(guī)劃改革提出具體要求。城市規(guī)劃改革面對(duì)兩個(gè)主要任務(wù)：國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的任務(wù)——建立國(guó)家空間規(guī)劃體系；城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的任務(wù)——以人的宜居為目標(biāo)，把粗放擴(kuò)張性的規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)樘岣叱鞘袃?nèi)涵質(zhì)量的規(guī)劃。

近年來(lái)，中央對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃給予前所未有的重視，將其作為提高治理能力、實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、踐行生態(tài)文明、弘揚(yáng)中華文化的重要抓手。2014年、2017年，習(xí)總書(shū)記兩次視察北京城市規(guī)劃建設(shè)工作，分別指出：“城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著重要引領(lǐng)作用，考察一個(gè)城市首先看規(guī)劃，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱?！薄鞍盐蘸脩?zhàn)略定位、空間格局、要素配置，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，落實(shí)‘多規(guī)合一’形成一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖……總體規(guī)劃經(jīng)法定程序批準(zhǔn)后就具有法定效力，要堅(jiān)決維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性?！蓖瑫r(shí)，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》中明確指出：“城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制的重要作用。”

2017年全國(guó)兩會(huì)期間，習(xí)近平總書(shū)記在參加上海代表團(tuán)審議時(shí)提出，城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)。3月底，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《城市管理執(zhí)法辦法》，城管執(zhí)法規(guī)范再度加碼。與此同時(shí)，上海、廈門(mén)等多個(gè)城市在城市精細(xì)化管理方面深入探索。

在十九大報(bào)告中，重點(diǎn)提了“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”和“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，黨的十九大報(bào)告提出，要以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，這將成為我國(guó)城市未來(lái)發(fā)展的主要趨勢(shì)。以城市群為主體，是城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的必然選擇，是破解我國(guó)不平衡不充分的發(fā)展問(wèn)題的一劑良方，將補(bǔ)齊中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展不充分短板，大力促進(jìn)區(qū)域平衡、城鄉(xiāng)平衡。

2017年12月13日，全國(guó)住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議在京召開(kāi)。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部黨組書(shū)記、部長(zhǎng)王蒙徽總結(jié)了十八大以來(lái)住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作情況，提出今后一個(gè)時(shí)期工作總體要求，對(duì)2018年工作任務(wù)作出部署。其中對(duì)城市規(guī)劃工作作出以下指導(dǎo)：

全面提高城市規(guī)劃建設(shè)管理品質(zhì)，推動(dòng)城市綠色發(fā)展。推進(jìn)城市總體規(guī)劃編制和實(shí)施體系改革，全面開(kāi)展規(guī)劃期至2035年的新一版城市總體規(guī)劃編制工作，同步建設(shè)“多規(guī)合一”管理平臺(tái)，建立和完善城市總體規(guī)劃編制、審批、實(shí)施和考核評(píng)估體系。進(jìn)一步加強(qiáng)歷史文化保護(hù)，明年全部完成歷史文化街區(qū)劃定和歷史建筑確定工作，積極開(kāi)展歷史建筑保護(hù)利用。

住建部副部長(zhǎng)倪虹在2018年第九屆世界城市論就提到提升城市規(guī)劃水平，科學(xué)謀劃城市發(fā)展藍(lán)圖。把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念融入城市規(guī)劃全過(guò)程，充分發(fā)揮規(guī)劃對(duì)城市發(fā)展的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用。深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌全域覆蓋，劃定生態(tài)控制線和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。

2018年3月10日，在全國(guó)政協(xié)十三屆一次會(huì)議第三次全會(huì)前，全國(guó)政協(xié)委員、住建部副部長(zhǎng)黃艷介紹，為了促進(jìn)城市發(fā)展由高速度轉(zhuǎn)向高質(zhì)量，住建部正在以北京和上海兩個(gè)城市總體規(guī)劃的編制和實(shí)施為實(shí)踐引領(lǐng)，在全國(guó)15個(gè)城市開(kāi)展城市規(guī)劃改革試點(diǎn)工作。其中主要強(qiáng)調(diào)以下幾點(diǎn)：

首先，要強(qiáng)化城市規(guī)劃的兩個(gè)重要作用。一是戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，即在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的大格局中去謀劃每個(gè)城市的發(fā)展藍(lán)圖和目標(biāo)，同時(shí)落實(shí)十九大制定的到本世紀(jì)中葉分兩個(gè)階段要實(shí)現(xiàn)的戰(zhàn)略目標(biāo)，落實(shí)國(guó)家三個(gè)大發(fā)展戰(zhàn)略的戰(zhàn)略意圖；二是剛性約束作用，包括劃定城市開(kāi)發(fā)邊界線、劃定城市生態(tài)控制線等，還包括要把過(guò)去粗放擴(kuò)張的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐詥?wèn)題為導(dǎo)向，提高存量的質(zhì)量，補(bǔ)齊短板，提高城市環(huán)境品質(zhì)等，同時(shí)也把保護(hù)和傳承歷史文化作為非常明確的剛性要求。

其次，在資源和要素配置上要“以人為中心”來(lái)考量。統(tǒng)籌把握好生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間和功能的內(nèi)在聯(lián)系，在合理半徑內(nèi)統(tǒng)籌、混合布置功能，減少居民日常長(zhǎng)距離通勤的現(xiàn)象，同時(shí)系統(tǒng)地提高城市在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)以及生態(tài)環(huán)境方面的承載能力。

第三，要確保規(guī)劃的落實(shí)和執(zhí)行。要制定評(píng)估體檢的問(wèn)責(zé)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)也可以通過(guò)拓展市民來(lái)參與監(jiān)督城市規(guī)劃管理建設(shè)的全過(guò)程，提高城市治理水平的現(xiàn)代化。建議未來(lái)城市規(guī)劃能夠更加地系統(tǒng)性、整體性和兼容性，讓城市更加安全、宜居、包容。

黨和國(guó)家強(qiáng)化了頂層設(shè)計(jì)，城市正在規(guī)劃的引領(lǐng)下，朝著生態(tài)文明的方向轉(zhuǎn)型發(fā)展。

“新常態(tài)”下規(guī)劃引領(lǐng)城市轉(zhuǎn)型升級(jí)

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)——經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中高速、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)、創(chuàng)新成為驅(qū)動(dòng)發(fā)展的最大動(dòng)力，各行各業(yè)都在“新常態(tài)”下迎來(lái)了升級(jí)的挑戰(zhàn)和變革的機(jī)遇。

在新常態(tài)下，傳統(tǒng)的城市發(fā)展模式難以為繼。相應(yīng)的，傳統(tǒng)的以增量空間規(guī)劃為重心的城市規(guī)劃任務(wù)量呈現(xiàn)縮減態(tài)勢(shì)。新常態(tài)下的轉(zhuǎn)型期正是中國(guó)城市規(guī)劃行業(yè)鳳凰涅槃的關(guān)鍵階段。

中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的前半程，中國(guó)相對(duì)順利地實(shí)現(xiàn)了世界上最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化，但也產(chǎn)生了一系列城市問(wèn)題。

在城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展的中后期，城市發(fā)展方式需要轉(zhuǎn)型，相應(yīng)要?jiǎng)?chuàng)新規(guī)劃理念，改進(jìn)規(guī)劃方法，把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳、智慧生態(tài)等理念融入城市規(guī)劃全過(guò)程，增強(qiáng)規(guī)劃的前瞻性、嚴(yán)肅性和連續(xù)性，著力提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量。雖然中國(guó)城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入后半期，但大多數(shù)城市仍然有較多的發(fā)展機(jī)會(huì)和彈性空間。另一方面，中國(guó)的城鎮(zhèn)化是在信息化時(shí)代、“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下、基于全球經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的新模式下的城鎮(zhèn)化，這決定了中國(guó)必須走特色城鎮(zhèn)化道路，而中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化模式的探索和形成需要城市規(guī)劃的科學(xué)引導(dǎo)和有力支撐。

近年來(lái)，綠色生態(tài)類(lèi)規(guī)劃的需求正快速上升。2016年國(guó)家發(fā)改委和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部共同下發(fā)《城市適應(yīng)氣候變化行動(dòng)方案》，明確要求將適應(yīng)氣候變化納入城市群規(guī)劃和城市規(guī)劃。從實(shí)施的角度，建設(shè)項(xiàng)目的節(jié)能要求、綠色建筑的比例、水資源的循環(huán)利用率等也需要通過(guò)控制性詳細(xì)規(guī)劃的制定和城市規(guī)劃“一書(shū)兩證”予以落實(shí)，因此，能源工程師、環(huán)境學(xué)者等的努力亟需城市規(guī)劃的支撐和整合。

2013年12月中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確提出：“提升城市排水系統(tǒng)時(shí)要優(yōu)先考慮把有限的雨水留下來(lái)，優(yōu)先考慮更多利用自然力量排水，建設(shè)自然存積、自然滲透、自然凈化的海綿城市”；2014年10月建設(shè)部印發(fā)《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》；2015年10月國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》；2016年3月建設(shè)部下發(fā)《海綿城市專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制暫行規(guī)定》。由此可見(jiàn)，科學(xué)引導(dǎo)海綿城市的建設(shè)已成為當(dāng)前城市規(guī)劃行業(yè)一項(xiàng)十分重要的任務(wù)。

2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，明確了城市黑臭水體整治的目標(biāo)和要求。黑臭河道等水體的整治不僅涉及給排水等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，還涉及濱水空間的規(guī)劃設(shè)計(jì)，需要通過(guò)科學(xué)的規(guī)劃和景觀設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌城市水環(huán)境整治和濱水空間的品質(zhì)提升，在改善水質(zhì)的同時(shí)增強(qiáng)濱水空間的可達(dá)性，完善配套服務(wù)功能，提升濱水空間的吸引力。

十八大提出了建設(shè)“美麗中國(guó)”的發(fā)展目標(biāo)，中央明確要求“把工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村作為一個(gè)整體統(tǒng)籌謀劃”。2015年11月住建部下發(fā)《關(guān)于改革創(chuàng)新、全面有效推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求力爭(zhēng)到2020年全國(guó)所有縣（市）要完成縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制或修編，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村規(guī)劃基本覆蓋。

2012年住建部頒布了《國(guó)家智慧城市（區(qū)、鎮(zhèn)）試點(diǎn)指標(biāo)體系》。2014年住建部會(huì)同科技部聯(lián)合下發(fā)了開(kāi)展國(guó)家智慧城市試點(diǎn)的通知，目前全國(guó)已有290個(gè)國(guó)家智慧城市試點(diǎn)。

互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，不僅推動(dòng)著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織方式的變革，也在重塑著城鄉(xiāng)關(guān)系和城市網(wǎng)絡(luò)。在“互聯(lián)網(wǎng)+”的背景下，智慧城市規(guī)劃不僅僅是一種規(guī)劃類(lèi)型，更是一種規(guī)劃思維，需要作為城市規(guī)劃的嶄新命題認(rèn)真學(xué)習(xí)、追蹤研究。城鄉(xiāng)規(guī)劃工作者不僅需要深入研究“互聯(lián)網(wǎng)+”帶來(lái)的城鄉(xiāng)變化，也需要有效綜合運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)手段，不斷增強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科的科學(xué)性。

中國(guó)是城市數(shù)據(jù)資源最豐富的國(guó)家，數(shù)據(jù)給城市的價(jià)值巨大。隨著大數(shù)據(jù)平臺(tái)在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的快速興起，人、大數(shù)據(jù)與城市規(guī)劃三者之間的意義，也為當(dāng)下城市規(guī)劃的創(chuàng)新點(diǎn)明了一個(gè)發(fā)展的方向。2014年3月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》中就提到明確提出要回到“人的城鎮(zhèn)化”上來(lái)。北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院的規(guī)劃師龍瀛博士認(rèn)為，傳統(tǒng)的規(guī)劃，往往“見(jiàn)物不見(jiàn)人”。而要想實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，城市規(guī)劃的模式亟需轉(zhuǎn)型創(chuàng)新。

城市規(guī)劃不是“短道跑”，久久為功才能利在千秋。以歷史的眼光以及全球的視野緊貼時(shí)代的發(fā)展癥候規(guī)劃城市發(fā)展路徑是城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然。為人民謀福利，到以人民為中心的發(fā)展，回歸城市的本源。城市規(guī)劃正是為人民謀求更好的生存空間而進(jìn)行的不懈追尋。