劉士林 上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長、首席專家

“只強調(diào)集中”會出大問題

有位英國詩人曾經(jīng)說過：“上帝創(chuàng)造了鄉(xiāng)村，人類創(chuàng)造了城市?！迸c生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系、社會結(jié)構(gòu)和文化生態(tài)簡單素樸的農(nóng)業(yè)社會相比，集聚大量財富與人口、復(fù)雜社會與權(quán)力體系、多元生存發(fā)展需要與感性享樂欲望的城市，從一開始就是構(gòu)思、設(shè)計、規(guī)劃、建造、生產(chǎn)和再生產(chǎn)的成果。要實現(xiàn)對這個“龐然大物”的合理安排和有效管控，必須了解和把握它的規(guī)律和本質(zhì)。

從世界城市發(fā)展史的角度看，城市最突出的本質(zhì)和最主要的規(guī)律是“集中”。

一方面，這是由城市的天性和本質(zhì)決定的。馬克思指出，城市本身表明了人口、生產(chǎn)工具、資本、享樂和需求的集中，而在鄉(xiāng)村里所看到的都是完全相反的情況：孤立和分散。城市空間特有的集聚功能，被20世紀(jì)最偉大的城市史家芒福德稱為“容器”本質(zhì)。但這本身也是一種深刻和無解的矛盾。

“容器”具有的集聚和裂變功能，可以極大提高城市生產(chǎn)生活的效率和效益。恩格斯在談到19世紀(jì)40年代的倫敦時說：“這種大規(guī)模的集中，250萬人這樣聚集在一個地方，使這個250萬人的力量增加了100倍。”但任何“容器”都是有限的，一旦里面塞的東西太多，就會影響“容器”正常的功能和存在，甚至導(dǎo)致“容器”解體。芒福德曾把城市分為生態(tài)城市、城市、大城市、特大城市和“暴君城”五個階段。前三個是比較正常的形態(tài)，城市空間和人口大體平衡，城市生活比較舒適；后兩個則打破了這種內(nèi)部平衡，城市人和城市空間矛盾不斷加劇，城市停止發(fā)展直至走向“死亡之城”。

城市的形成離不開“集聚”，但過度“集聚”又會導(dǎo)致城市解體。這在深層次上表明，“集聚”只是城市總體規(guī)律中的一部分，與城市“集中”本質(zhì)和規(guī)律相對立的，還應(yīng)有另一個指導(dǎo)城市規(guī)劃的理念，這就是“分散”。從古代思想家對城市文明的批判、對回歸自然和田園牧歌生活的肯定，到如今西方城市規(guī)劃學(xué)者提出的“分散主義”，一直在提醒人們：如果只看到“集中”而無視“分散”，就不會完整認識和把握城市的本質(zhì)和規(guī)律。我們今天的城市建設(shè)實踐，也恰恰證明：“只強調(diào)集中”是會出大問題的。

另一方面，這與我們把當(dāng)代城市化稱為“都市化”相關(guān)。與人口流動相對均速、資源分布相對合理、社會變遷相對緩慢的城市化不同，以“國際化大都市”與“世界級城市群”為中心的都市化進程，已成為影響當(dāng)今世界政治、經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展的核心機制與主要力量。

從全球方面看，如紐約、倫敦這樣的“國際化大都市”，如北美五大湖這樣的“世界級城市群”，它們每一個細小的動作，都可能在全球掀起“海嘯”。中國也是這樣。我們研究團隊發(fā)布的《2016中國城市群發(fā)展報告》顯示，京津冀、長三角、珠三角、山東半島、中原、成渝、武漢城市圈、環(huán)長株潭、環(huán)鄱陽湖九個城市群的面積約占全國的13．3%，但人口和GDP總額分別占到46．6%和66%左右。這充分說明，都市化進程造成了人口、經(jīng)濟、資本、信息、文化等方面更大規(guī)模的集聚與更高水平的集中。這同時也是人口與資源分布失衡、區(qū)域發(fā)展差距增大、城鄉(xiāng)與城市內(nèi)部貧富分化以及都市生活環(huán)境、精神生態(tài)惡化的總根源。

可見，“集中”是一把“雙刃劍”。它帶來城市的發(fā)展和繁榮，也造成了過度擁擠和各種污染。從尊重城市發(fā)展規(guī)律的角度看，這是只知道“集中”而忽略“分散”的結(jié)果。由此帶來的一個覺醒是，在認識和利用城市發(fā)展自然規(guī)律時，除了充分考慮“集中”，同時也要高度尊重“分散”。只有充分研究和尊重這兩個方面，城市規(guī)劃才有可能符合城市發(fā)展的自然規(guī)律。

“點—軸”發(fā)展帶來“驚人相似”

今天看中國城市的規(guī)劃，常常會碰到“軸”“帶”“區(qū)”“點”等概念以及“上下左右?guī)讉€圈”再加“幾個縱橫軸線”的圖示。其中，沿“軸”“帶”分布的集聚區(qū)、功能帶、增長極、示范點等，是城市規(guī)劃和建設(shè)的核心或重點，也是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、投資、房價飆升、公共服務(wù)密集布局的城市空間。這意味著，集中化、集約化、密集化、軸帶化，依然是我們城市規(guī)劃和建設(shè)的基本要求和特色。

在我國區(qū)域和城市規(guī)劃中，一直占支配地位的是“點—軸系統(tǒng)”理論。1984年，陸大道吸取區(qū)位論和空間結(jié)構(gòu)理論，提出“點—軸系統(tǒng)”理論，設(shè)計了國土開發(fā)和經(jīng)濟布局的“T”字形戰(zhàn)略。其中，這個“點”主要是指城市，“軸”主要是指依托城市形成的交通線路。在區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃上，先確定區(qū)位優(yōu)勢明顯、經(jīng)濟社會發(fā)展較好的“點”，再規(guī)劃建設(shè)大型交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施把這些“點”串起來，由此形成具有帶動作用的經(jīng)濟帶或城市群。在城市內(nèi)部，也是先確定幾個基礎(chǔ)比較好的“點”，再以它們?yōu)楣?jié)點布局交通和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進而形成一個城市發(fā)展的骨架或新引擎。盡管這些戰(zhàn)略和規(guī)劃會有一些具體區(qū)別，但在緊緊圍繞“集中”做文章這一點上是高度一致的。這就是我國區(qū)域和城市規(guī)劃往往“驚人相似”的主要原因之一。

對“點—軸系統(tǒng)”理論和城市規(guī)劃“集中主義”，既要“一分為二”地來認識和評價，也要有歷史唯物主義的方法和態(tài)度。

作為我國區(qū)域和城市規(guī)劃的重要指導(dǎo)理論，“點—軸系統(tǒng)”對改革開放以來的國土開發(fā)和經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。例如，1987年《全國國土總體規(guī)劃綱要》將長江流域列為全國國土開發(fā)的一級軸線，直接孕育和催生了30年后的長江經(jīng)濟帶國家戰(zhàn)略。目前，長江經(jīng)濟帶包括滬、蘇、浙、皖、贛、鄂、湘、渝、川、滇9省2市，面積約占全國的21%，人口和經(jīng)濟總量均超過全國的40%。這是以長江沿線重要城市為“點”、以長江黃金水道為“軸”，實施“集中化”發(fā)展取得的巨大成就。

2001年5月，國務(wù)院原則同意《上海市城市總體規(guī)劃（1999-2020）》，提出到2020年，把上海初步建成國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易中心之一，基本確立上海國際經(jīng)濟中心城市的地位，基本建成上海國際航運中心。這個戰(zhàn)略規(guī)劃對上海迅速擺脫經(jīng)濟停滯不前的局面，起到了巨大的破冰和持續(xù)助推作用。

像這樣的敘述和分析，幾乎可以說適合每一個區(qū)域和城市。從深層次上講，以“集中”為基本特點的戰(zhàn)略和規(guī)劃，符合改革開放早期我國城鎮(zhèn)化率低、城市經(jīng)濟落后、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不足等現(xiàn)實需求。提供大規(guī)模和快速的集聚，可以極大地改變城市的形態(tài)、功能和面貌，為我國的可持續(xù)發(fā)展奠定基本的空間、經(jīng)濟和人口基礎(chǔ)。

但在今天看來，“點—軸系統(tǒng)”理論和城市規(guī)劃“集中主義”也存在明顯的問題：一是由于高度強調(diào)“集聚”，必然造成區(qū)域和城市發(fā)展出現(xiàn)比較嚴(yán)重的兩極分化。被圈進“點—軸系統(tǒng)”或距離較近的，容易獲得豐富的政策、人力、資金、資源等；而沒有被圈入或距離較遠的，不僅很難獲得發(fā)展資源，相反還會面臨資源嚴(yán)重流失的壓力。二是片面強調(diào)“經(jīng)濟發(fā)展”，沒有或很少考慮資源和環(huán)境的可承受度和可持續(xù)性。以長江經(jīng)濟帶為例，在區(qū)域經(jīng)濟學(xué)理論的主導(dǎo)下，長江經(jīng)濟帶被定位于發(fā)展“內(nèi)河產(chǎn)業(yè)帶”或“內(nèi)河經(jīng)濟帶”，這與以人為本、注重資源節(jié)約和環(huán)境友好的新型城鎮(zhèn)化，與《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》提出的“堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共抓大保護，不搞大開發(fā)”，不僅相沖突而且背道而馳。很明顯，包括長江經(jīng)濟帶在內(nèi)的很多區(qū)域，不能再按照傳統(tǒng)“經(jīng)濟區(qū)”的發(fā)展路子走了。

“分散主義”的兩個規(guī)劃理念

對“點—軸系統(tǒng)”理論進行反思和揚棄，基于城市分散發(fā)展本質(zhì)和規(guī)律的“分散主義”規(guī)劃理念和模式。這里以西方的新城規(guī)劃和我國的城市群戰(zhàn)略為個案略加說明。

工業(yè)革命以后，西方大城市迅速發(fā)展。至19世紀(jì)下半葉，倫敦、曼徹斯特、紐約、芝加哥等均出現(xiàn)人口擁擠、環(huán)境污染、社會兩極分化等“城市病”。有學(xué)者認為，城市中各要素的過度集聚是“城市病”的根源，而應(yīng)對“城市病”的主要手段是在母城旁邊另建“新城”，接納“老城中裝不下的東西”。

這是一種與城市規(guī)劃的“集中主義”完全不同的新思路。于是，“田園城市”“廣畝城市”等新城形態(tài)開始出現(xiàn)。芒福德還進一步提出了“靈妙化”的對策，這個新概念的意思是“變得精微小巧”。在城市過于龐大和復(fù)雜之后，只有通過“去集中化”，才能保持城市各種功能、各種勢力與各種需要的平衡。

以城市群為主體的新型城鎮(zhèn)化，則是一種針對“都市化”的分散發(fā)展模式。城市群意味著合理的城市層級關(guān)系和良好的分工體系，本質(zhì)上是一種“分散主義”的發(fā)展模式。

現(xiàn)代城市化主要有兩種方式：一個是單體式的，另一個是組團式的。前者的目標(biāo)是在空間、交通、人口、經(jīng)濟、金融、文化等方面建成具有“寡頭”性質(zhì)的大都市；后者是在區(qū)域內(nèi)建成形態(tài)清晰、功能協(xié)調(diào)、“一榮俱榮、一損俱損”的“城市共同體”。這是兩種很不相同的城市性格?！按蠖际小毕瘛八思词堑鬲z”的“現(xiàn)代主義者”，它與其他城市總體處于緊張的矛盾和對立狀態(tài)之中。“城市群”像以去中心化為理念的“后現(xiàn)代主義者”，原則更加靈活、標(biāo)準(zhǔn)更加多樣，“四海之內(nèi)皆兄弟”，容易和其他城市結(jié)成各種共贏發(fā)展的伙伴關(guān)系。與孤獨發(fā)展的“大都市”相比，城市群按照合理層級和分工體系，既可以防止“過度集中”，也可以防止“絕對不足”，是城市發(fā)展的更高境界。

總之，城市是一個“容器”，也是一個有機體。一旦“裝的東西過多”，超出了自身的承受極限，就必須學(xué)會“做減法”和“減負”。

更多考慮多點多線式布局

需要指出的是，倡導(dǎo)“分散主義”，并不是要完全否定“集中主義”。理論上，城市的生命力在于集聚功能。實踐中，在城市化水平較低的區(qū)域，仍需要通過集中和集聚形成增長極和動力軸。“集中”和“分散”各有合理性。沒有“集中”就沒有城市，而沒有“分散”就沒有健康的城市。在這個容易走極端、非此即彼的時代，我們應(yīng)當(dāng)堅守一種持平之論。

具體來看，“集中主義”的最大優(yōu)勢是充分利用環(huán)境、技術(shù)和經(jīng)濟的綜合優(yōu)勢，降低發(fā)展成本。它不僅在過去符合我國城市化的現(xiàn)實需要，在今天仍是落后地區(qū)需遵循的發(fā)展規(guī)律。

作為“集中”最高代表的“大都市”雖然帶來了不平衡、不協(xié)調(diào)和“兩極化”等問題，但也刺激、帶動了中小城市和農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和生活方式現(xiàn)代化。一個關(guān)于中國新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展報告顯示，凡是建設(shè)得好的新農(nóng)村，無一例外分布在北京、上海等周邊。在我國中西部地區(qū)，人口和資源的集聚化水平總體偏低，是這些地區(qū)發(fā)展緩慢和乏力的主要原因，現(xiàn)階段仍需通過集聚形成發(fā)展骨架、獲取發(fā)展動力。

但也要看到，目前中西部、農(nóng)村地區(qū)、大都市郊區(qū)的各種經(jīng)濟社會問題，與一段時期以“都市化”為基本特征的集中發(fā)展息息相關(guān)。這種“極化”發(fā)展是不穩(wěn)定和不可持續(xù)的，往往造成人口密度過高、人口總量過大、建設(shè)用地緊缺、房價飆升、交通擁堵、公共服務(wù)下降、文化特色缺乏等突出問題。因此，在規(guī)劃新一輪城市發(fā)展目標(biāo)時，應(yīng)適度按照“分散”的理念來謀篇布局。

過去，要改變普遍貧困和不發(fā)達，我們讓一部分區(qū)域和城市“先冒尖”，打破城市在低層次上的和諧，這是具有歷史合理性的。今天，要實現(xiàn)協(xié)調(diào)和共享發(fā)展，解決區(qū)域和城鄉(xiāng)之間、城市各城區(qū)之間的不協(xié)調(diào)、不平衡，則要從解構(gòu)“集中主義”話語、適度強調(diào)“分散主義”的規(guī)劃理念和模式開始。但在這過程中，切不可從一個極端走向另一個極端。

從總體上看，我國城市規(guī)劃的理念和模式，既不應(yīng)一味堅持“點—軸系統(tǒng)”理論，也不能不加區(qū)別地追捧“分散主義”，而宜采取一種“集中+分散”的基本思路，在城市規(guī)劃的“集中”和“分散”之間形成良性循環(huán)和有機互動。從未來發(fā)展來看，為應(yīng)對城市化的復(fù)雜性和“城市病”挑戰(zhàn)，我們需要建立更靈活、更富彈性的城市規(guī)劃理論，“該集聚時集聚，該分散時分散”。至于具體以哪一方面為主，應(yīng)結(jié)合國情、區(qū)域發(fā)展實際和城市建設(shè)的具體需要。

總而言之，“過度的分散”與“過度的集中”都不是城市理想的空間形態(tài)。但在“城市病”集中爆發(fā)的大背景下，適時放棄以集聚、集中、極化、中心化為目標(biāo)的城市規(guī)劃和建設(shè)理念，更多考慮人口、資源的多點、多線、多面式的布局，對新型城鎮(zhèn)化的健康和可持續(xù)發(fā)展是非常重要和必要的。