朱道林，杜 挺，張立新，宋 洋

（1.中國農(nóng)業(yè)大學土地科學與技術學院，北京 100193；2.中國土地政策與法律研究中心，北京 100193）

1 引言

土地管理領域研究涉及土地制度改革、不動產(chǎn)登記與地籍管理、土地市場監(jiān)管與土地財政、土地政策與法律、土地用途管制與耕地保護等方面。通過對國內(nèi)外相關學術文獻數(shù)據(jù)庫的檢索，在中國知網(wǎng)（CNKI）、萬方期刊全文數(shù)據(jù)庫、Elsevier全文電子期刊數(shù)據(jù)庫和Springer、Science Direct等全文電子期刊數(shù)據(jù)庫，以土地管理/行政體制/政策/法律制度、土地征收管理、農(nóng)村土地產(chǎn)權/制度改革、三權分置、土地市場/利用管理、土地督察、土地財政、地籍管理、不動產(chǎn)登記、土地利用管制、耕地保護等為關鍵詞進行檢索，共檢索到中文期刊文獻927篇，其中中文核心期刊202篇（均為CSSCI來源期刊）；英文期刊文獻93篇，其中SSCI來源期刊33篇。通過文獻遴選，最終確定參考文獻共86篇，其中中文期刊文獻68篇，英文期刊文獻18篇。文獻主要分布在《中國土地科學》、《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》、《資源科學》、Land Use Policy和Agricultural Economics等國內(nèi)外期刊，遴選文獻分布情況見表1。

表1 2017年土地管理領域國內(nèi)外研究文獻分布情況Tab.1 Research literature on land management

2 2017年國內(nèi)外土地管理領域重點問題研究進展

2.1 國外研究進展

2017年，國外土地管理研究重點探討了土地管理方式的影響因素及其作用；在土地制度改革方面持續(xù)關注土地制度改革所產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟和生態(tài)效應；在土地政策與法律方面重點關注現(xiàn)行土地法律的改革與創(chuàng)新、土地政策的調(diào)整；在土地權屬研究方面?zhèn)戎靥骄客恋厮袡喟踩院头€(wěn)定性問題，以及土地所有權對不同利益主體的影響。

2.1.1 土地管理與管制研究 國外學者普遍認為可持續(xù)的土地管理方式至關重要，側重研究土地管理方式的影響因素及其作用。學者研究了馬達加斯加西南部高原地區(qū)居民認知水平對當?shù)赝恋毓芾矸绞降挠绊?，認為當?shù)鼐用竦纳鷳B(tài)知識與自然資源相關的知識、名稱性的知識以及與精神信念相關的知識在可持續(xù)土地管理方面產(chǎn)生了積極作用[1]。對埃塞俄比亞的土地管理方式進行實證研究后發(fā)現(xiàn)，可持續(xù)的土地管理方式（SLM）可以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率，但是必須將其與其他投入和基礎設施投資以及對初始勞動力成本的補貼相配合，以保證可持續(xù)土地管理的長久實施[2]。學者關注土地管理過程中的分權改革，研究表明朝鮮將國家控制的土地權利下放給地方農(nóng)民群體，不僅保障了糧食安全，增加了糧食作物的多樣性和生產(chǎn)力，同時也有利于森林恢復[3]。此外，還有學者以加納為例，研究了傳統(tǒng)的土地治理機構在土地管理權力下放中的作用。研究認為，傳統(tǒng)的土地秘書處（Customary Land Secretariats）的建立不能完全滿足土地管理過程權利的下放，需要建立并完善土地登記機構，才能保證土地管理項目（LAP）政策改革的實施[4]。

2.1.2 土地制度改革研究 國外研究仍然集中在發(fā)展中國家的土地制度改革所產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟和生態(tài)效應方面。在土地制度改革的政治效應方面，研究指出，土地改革是20世紀拉丁美洲最重要的政策之一，受農(nóng)民運動的持續(xù)影響，它仍然是當今政治議程的重中之重。在對厄瓜多爾的分析中，學者認為，土地改革運動實際上是對土地資源日益市場化的一種反向作用，旨在加強土地自由市場的社會和政治控制[5]。在土地制度改革的經(jīng)濟效應方面，研究以越南為例，分析了土地產(chǎn)權和性別對土地市場的影響，發(fā)現(xiàn)土地產(chǎn)權強度的增加有助于家庭經(jīng)濟安全的提高，婦女單獨持有或夫妻共同持有的土地產(chǎn)權會帶來有益的效應，包括增加家庭支出、促進婦女的自我就業(yè)和降低家庭對貧困的脆弱性[6]。在土地制度改革的生態(tài)效應方面，學者通過對津巴布韋的研究發(fā)現(xiàn)，自實施強制收購和重新分配的快速土地改革計劃以來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和農(nóng)地質(zhì)量呈現(xiàn)明顯下降[7]，這一結果與土地利用和農(nóng)業(yè)灌溉方式的變化密切相關，應從土地休耕和改變農(nóng)作物種類方面入手著力改善當前的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境[8]。

2.1.3 土地政策與法律研究 國外土地政策與法律的研究主要集中在現(xiàn)行土地法律的改革與創(chuàng)新、土地政策的調(diào)整等方面。在土地法律的改革與創(chuàng)新方面，學者通過對坦桑尼亞及其鄰國相關做法的對比分析，探索了通過憲法改革確保女性擁有平等權利時所存在的阻力和漏洞，建議在憲法賦予的平等權和對習慣法的漸進解釋的基礎上，對土地、婚姻和繼承法進行全面改革[9]。也有學者調(diào)查了亞洲、非洲和拉丁美洲50個國家/地區(qū)的補償標準，通過與國際補償標準的對比，研究發(fā)現(xiàn)大多數(shù)國家的法律尚未達到國際公認的補償標準，并基于此提出了改革補償程序的建議[10]。在土地政策的調(diào)整方面，有學者以荷蘭為例，探討了土地再調(diào)整法案的主要特點以及執(zhí)行法案所需要的必要條件，并進一步驗證了新法案實施的必要性和預期價值[11]。另有學者通過對意大利沿海地區(qū)省級層面城市化進程的定量分析，發(fā)現(xiàn)國家土地景觀保護法案在保護沿海地區(qū)的同時，也為該地區(qū)城市化進程和經(jīng)濟發(fā)展鋪平了道路[12]。此外，還有學者以歐盟成員國為例，從調(diào)和生態(tài)學的視角，發(fā)現(xiàn)通過臨時性法律政策的調(diào)整，對未利用土地的生態(tài)保護具有十分顯著的效果[13]。

2.1.4 土地權屬研究 國外土地權屬的研究，一方面?zhèn)戎赝恋厮袡喟踩院头€(wěn)定性問題，另一方面關注土地所有權對不同利益主體的影響。學者研究了加納地區(qū)土地所有權安全感的影響因素，研究發(fā)現(xiàn)，加納農(nóng)民認為通過繼承獲得土地所有權比傳統(tǒng)的官方分配土地更有安全感[14]。還有學者對埃塞俄比亞土地所有權不安全的現(xiàn)狀進行了分析，指出土地權屬包含所有權、租賃權和潛在的權利（latent right），土地登記與認證并不能保障土地權屬的穩(wěn)定性；土地租賃權的擴大將使農(nóng)民面臨更高的土地權屬的不穩(wěn)定性；土地潛在的權利存在著極大的不安全性并可能會增加土地利用沖突[15]。在土地所有權影響方面，研究發(fā)現(xiàn)土地所有權的改變會影響農(nóng)民的生計多樣性[16]。通過對前東歐5個國家的研究發(fā)現(xiàn)，土地所有權的改變是東歐當代土地利用的關鍵因素，土地所有權會對農(nóng)場規(guī)模結構、土地市場狀況以及土地面積產(chǎn)生影響[17]。此外，土地的所有權設置與婦女在家庭財務決策權的大小有密切關系[18]。

2.2 國內(nèi)研究進展

2017年，土地制度改革研究持續(xù)聚焦“三塊地”改革；不動產(chǎn)登記重點關注其政策效應及其實踐問題；地籍管理側重農(nóng)村土地確權政策績效研究；自然資源資產(chǎn)管理重點關注自然資源資產(chǎn)負債表的編制和應用；土地政策與法律研究的熱點集中在“三權分置”的法律關系方面；土地用途管制與耕地保護等問題研究依然廣受學者關注。

2.2.1 土地制度改革研究

（1）征地制度改革研究。征地補償問題是長期以來的研究重點，但2017年的研究側重于對征地補償?shù)睦硇苑治?。研究提出，中國征地補償總體偏低是一個不爭的事實，注重征地補償?shù)墓脚c效率也是改革的必然趨勢[19-20]。但中國的征地補償絕不是一個“低”字能完全概括的，既要關注征地補償普遍過低問題，也不能忽視一些地區(qū)因征地補償而產(chǎn)生的“一夜暴富”的不合理現(xiàn)象[21]。有學者提出，征地補償應從中國的土地制度、發(fā)展階段、綜合國力等實際出發(fā)，現(xiàn)階段土地征收補償以不完全補償或相當補償為宜，而“區(qū)片綜合地價+住房征收補償+社會保障+增值收益分配”的模式則為回歸“合理補償”提供了新的路徑[22-23]。

（2）集體經(jīng)營性建設用地入市研究。2017年研究重點關注入市試點改革經(jīng)驗和問題的總結。北京大興[24]、浙江德清[25]、四川郫都[26]、甘肅隴西[27]等試點縣圍繞入市制度改革探討了各自的做法和經(jīng)驗。通過改革試點，學者們開始探討入市改革中逐漸暴露出的一些深層次的矛盾，如中西部地區(qū)入市需求量低[28]，土地供給嚴重制約[29]，入市后的監(jiān)管體制滯后[26]，政府、集體和個人的收益分配的長效機制不健全[30]，并認為這些問題涉及改革的經(jīng)濟可承受性、政治可保障性和社會可接受性，應對得當與否，決定著改革下半程的成效和價值[31-32]。

（3）宅基地制度改革研究。宅基地使用權改革一直是學術界關注的熱點話題，2017年的研究更加突出改革的漸進性思想。學者提出，中國區(qū)域經(jīng)濟差異明顯以及農(nóng)村內(nèi)部的分化[33]，使得各地對宅基地使用權市場化改革的需求迫切程度不同。對于廣大一般農(nóng)村而言，宅基地使用權的生計保障功能的淡出需要一個過程[34-35]。當前宅基地使用權的市場化改革尚存一些前置條件制約[36]，宅基地制度的改革應該分階段有序推進，以此降低宅基地制度改革創(chuàng)新的運行成本，避免盲目追求改革速度而造成嚴重的社會問題[37]。

2.2.2 地籍管理研究

（1）不動產(chǎn)登記研究。隨著涉及不動產(chǎn)登記而產(chǎn)生的行政和民事交叉問題日益增多，不動產(chǎn)登記的行為性質(zhì)逐漸受到學者關注[38]，學者對登記行為的行政性和民事性開展了分析，指出登記行為民事性大于行政性是今后發(fā)展趨勢[39]。也有學者探討了農(nóng)村不動產(chǎn)統(tǒng)一登記中的實踐問題[40]，認為當前農(nóng)村不動產(chǎn)統(tǒng)一登記存在法律依據(jù)和配套制度不健全，政策界限和操作規(guī)程不明晰以及對農(nóng)村住房和宅基地的規(guī)定不契合等問題[41]。

（2）地籍管理研究。農(nóng)村土地確權一直是地籍管理研究的重點，今年學者主要圍繞農(nóng)村土地確權的政策績效和存在問題展開研究。學者發(fā)現(xiàn)當前中國農(nóng)村土地確權登記發(fā)證工作整體進展平穩(wěn)，農(nóng)民對確權登記的認可度、支持度和滿意度總體較高[42]。然而中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權工作開展以來，確權客體、確權效力和確權期限等方面的問題逐漸顯現(xiàn)[43-44]，農(nóng)民對土地權利的實際認知度仍存在較大偏差，需要完善和規(guī)范土地確權工作流程[45]，從政策支持機制、法律規(guī)范機制、監(jiān)督動員機制三大策略著手[46]，通過國家管控和完善的制度保障來提高土地確權實施效率[47]。

（3）自然資源資產(chǎn)管理研究。2017年的研究仍側重自然資源負債表的編制，但也逐步關注其如何運用以及自然資源產(chǎn)權制度建設。中國自然資源資產(chǎn)負債表目前正處在探索試編階段，學者從技術到應用[48]、從理論到實踐[49]，逐一討論了自然資源資產(chǎn)負債表編制范式與技術體系[50-51]，探索了自然資源資產(chǎn)負債表在政府官員離任審計中的運用[52]。在自然資源資產(chǎn)所有權的改革方面[53]，研究指出應從厘清自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權結構要素、維護自然資源資產(chǎn)的市場交易、規(guī)范自然資源資產(chǎn)宏觀管理環(huán)境、調(diào)處自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權糾紛4個方面重塑自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度[54]。

2.2.3 土地市場監(jiān)管與土地財政研究

（1）土地市場監(jiān)管研究。學者側重關注土地供給中的政府管理行為[55]。研究指出，在市場較平穩(wěn)時，地方政府會通過減少土地供給、提升土地價格實現(xiàn)其經(jīng)濟績效目標；而在市場波動較大時，地方政府則會兼顧“市場監(jiān)管者”的職責，通過增加土地有效供應、維持土地價格實現(xiàn)其經(jīng)濟績效目標[56]。也有研究發(fā)現(xiàn)，政府在土地供給中具有短期機會主義和“逆市場化”選擇的行為趨勢[57]。要解決當前政府供地的不合理問題，可從政府職能轉(zhuǎn)變、摒棄壟斷供給、構建多元土地供給格局等方面推動土地市場供給側改革[58-59]。

（2）土地財政研究。學者除持續(xù)關注土地財政與城鎮(zhèn)化[60]、經(jīng)濟發(fā)展[61]的互動關系外，重點關注了土地財政與土地違法、土地腐敗的關系。研究指出，地方政府在多方博弈過程中，通過話語的建構、對國家垂直性權力的切割以及對土地市場的隱蔽性操作，最大程度地控制土地的使用和管理，這一方面有利于快速推進城市化[62]，但另一方面，卻因具有極強的機會主義特征而滋生了土地違法[63]和廉政風險[64]。實證研究發(fā)現(xiàn)，財政激勵和引資激勵都對地方政府的土地違法行為存在顯著正向推動作用[65]；地方政府追求城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展目標一定程度加劇了土地財政的腐敗效應[66]。從長遠來看，壓縮地方政府的非正式權力空間、重建土地之上的多方權力平衡關系將是城市化良性發(fā)展的重要政治保障。

2.2.4 土地政策與法律研究

（1）“三權分置”的路徑審視研究。“三權分置”改革是在堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度下“兩權分離”框架的延展[67]，這種權利結構的細分和重構[68]，既帶來切實的增量利益，也蘊含制度創(chuàng)新風險[69]?，F(xiàn)行的“三權分置”將重新調(diào)整集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體之間的關系，只有在維護各方權利主體利益基礎上尋找到一個新平衡點，才能發(fā)揮出制度創(chuàng)新的預期效果[70]，應當以堅持農(nóng)地集體所有權為前提，以穩(wěn)定農(nóng)地既有法權關系為基礎，以農(nóng)地權利財產(chǎn)化為指向，以實現(xiàn)“三權分置”政策向可實現(xiàn)的法律轉(zhuǎn)化[71]。

（2）土地經(jīng)營權的法律性質(zhì)界定研究。大多數(shù)學者對于“三權分置”的政策內(nèi)涵并無異議，但對土地經(jīng)營權的法律性質(zhì)卻存在爭論。一種觀點認為，“三權分置”的地權改革是對當前農(nóng)地權利結構的重構，其目標在于實現(xiàn)農(nóng)地資源的市場化，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營鋪路。從拓展經(jīng)營權的權能出發(fā)，應將土地經(jīng)營權物權化[72-73]。但也有學者從一物一權原則出發(fā)，認為在土地承包經(jīng)營權己經(jīng)是用益物權的情況下不能再設立土地經(jīng)營權為物權，土地經(jīng)營權的性質(zhì)為債權[74-75]。還有學者認為，可以通過擴展用益物權的客體范圍，將經(jīng)營權定義為基于土地承包經(jīng)營權人的意愿、以土地承包經(jīng)營權為客體創(chuàng)設的權利用益物權[76]?？傮w來看，學界仍具有土地經(jīng)營權物權化傾向。

2.2.5 土地用途管制與耕地保護制度研究

（1）土地用途管制研究。有學者發(fā)現(xiàn)，在土地用途管制中，中央政府傾向于嚴格遵守國家農(nóng)地管控規(guī)則進行審批，地方政府卻具有應對管制規(guī)則擴大審批規(guī)模的傾向[77]。在城市擴展過程中，用途管控有利于緩解生態(tài)用地面積銳減、建設用地利用效率低下及土地利用結構不合理等風險[78]。實證研究發(fā)現(xiàn)，雖然土地規(guī)劃和城市規(guī)劃均對用地擴張有顯著的正向作用，但土地規(guī)劃影響系數(shù)遠大于城市規(guī)劃，說明在城市用地擴張過程中土地規(guī)劃發(fā)揮了更重要的作用[79]。因此，加強土地用途管制，應充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的整體管控作用，從嚴控制建設占用耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地[80]。

（2）耕地保護制度研究。耕地保護補償與占補平衡政策仍是學者們關注的焦點。在耕地保護補償方面，研究發(fā)現(xiàn)，耕地補償政策的持續(xù)穩(wěn)定實施顯著提升農(nóng)民的政策滿意度及農(nóng)地流轉(zhuǎn)參與率，但農(nóng)戶對農(nóng)田保護的積極性隨實施年限增長逐漸減弱[81]，并提出應積極實踐政府主導與市場交易相結合的多元補償策略，以規(guī)范下一階段補償政策的實施[82]。在占補平衡政策研究方面，學者著重關注了耕地占補平衡政策執(zhí)行偏差及糾偏路徑[83-84]，也有學者對補充耕地國家統(tǒng)籌政策展開分析，認為實施國家統(tǒng)籌補充耕地，是保障糧食安全，保護耕地紅線的重要舉措，當前亟需具體的技術規(guī)范和標準作為政策落地支撐[85]。

2.2.6 土地管理學科研究 近年來在土地科學學科建設得以高度重視的背景下，土地管理學作為一門學科的研究也得到推動。研究認為，土地管理學是研究土地管理過程及其客觀規(guī)律的學科，在土地科學學科體系中側重土地公共屬性、社會屬性問題研究。目前土地管理學研究框架已基本形成，尤其圍繞土地管理實踐形成了一套知識體系和政策法律框架，在土地權籍理論方面基本形成雛形；未來研究在圍繞實踐需求基礎上，土地管理基本理論研究應得到加強，尤其基于回歸保障土地資源公共屬性的研究應得到重點關注[86]。

3 國內(nèi)外重點研究問題比較及重點評述

3.1 國內(nèi)外研究重點對比

2017年國內(nèi)外研究在土地制度改革、土地權屬與登記以及土地政策法律三個方面有著共同研究焦點。此外，國外研究關注了土地管理與管制問題，國內(nèi)研究在土地用途管制與耕地保護、土地管理學科建設等方面開展了重點探索（表2）。

3.2 2017年重點進展評述

總體來看，2017年土地管理領域研究在以下方面取得了進展：（1）在農(nóng)村土地制度改革研究方面，在各地試點基礎上形成了一系列總結性成果，包括征地補償模式的探索，集體經(jīng)營性建設用地入市改革中供給制約、入市監(jiān)管滯后、利益分配機制不健全等問題的總結，宅基地制度改革突出了漸近性思想，提出“分階段有序推進”的改革方式。（2）在地籍管理方面，隨著不動產(chǎn)統(tǒng)一登記、土地確權工作以及自然資源資產(chǎn)負債表編制等工作的深入開展，在政策績效、不同主體間的利益沖突、法律配套以及實際應用等方面的問題發(fā)現(xiàn)與研究結果，為相關工作的開展提供了參考。（3）在土地市場監(jiān)管與土地財政研究方面，重點關注了土地供給過程中的政府管理行為，以及土地財政與土地違法、土地腐敗等之間的關系。（4）農(nóng)村土地“三權分置”在法律性質(zhì)上的界定、路徑審視研究等成為土地政策和法律研究的重點。（5）土地用途管制在各類規(guī)劃中的政策效用、耕地保護補償和占補平衡政策在耕地保護制度研究中的影響廣受學者關注。（6）土地管理學學科建設研究得到重視，有利于推動學科理論研究指導土地管理實踐。除上述研究外，土地管理領域在土地管理法修訂、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記以及土地制度改革過程中的管理體制、機制和法律邏輯等方面的研究尚顯不足，土地管理學基本理論與知識體系的架構尚不夠深入，土地管理運行規(guī)律的探索、土地管理的實踐需求及其相關科學問題的綜合深入研究仍有待加強。

4 土地管理領域研究展望

4.1 主要科技需求

縱觀2017年，中央一號文件、中央四號文件、《土地管理法（修正案）》、黨的十九大、十二屆全國人大常委會第三十次會議在農(nóng)村土地制度改革、耕地保護、土地政策與法律、土地市場管理等方面對土地管理研究提出了一系列新的要求。在農(nóng)村土地制度改革方面，十九大提出“深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權’分置制度”；十二屆全國人大常委會決定，將農(nóng)村土地制度三項改革試點期限延長至2018年12月31日。在土地政策與法律方面，2017年5月23日，國土資源部發(fā)布《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）公開征求意見；10月31日，《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》提請十二屆全國人大常委會第三十次會議初審，各項立法審議工作正在加緊推進。在耕地保護方面，中央四號文件提出“改進耕地占補平衡管理”、實施“國家適度統(tǒng)籌”的占補平衡戰(zhàn)略、“推進耕地質(zhì)量提升和保護”、“健全耕地保護補償機制”，在總體目標與政策思路上為耕地保護制度的改革與創(chuàng)新指明了方向。土地市場管理方面，十九大指出“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”，這就要求學界進一步圍繞集體土地建設租賃住房、土地管理供給側改革等熱點問題開展深入的理論和機制研究。

4.2 重點研究問題

展望土地管理領域研究趨勢，2018年的研究重點將會側重于：（1）在農(nóng)村土地制度方面，“三塊地”改革仍會受到學者持續(xù)關注，尤其針對改革深度融合和制度梳理方面有待加強。（2）在地籍管理方面，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的法律性質(zhì)、農(nóng)村土地確權登記中的實踐問題仍是學者關注的重點。（3）土地市場管理方面，建立租購并舉的住房制度、探索集體土地建設租賃住房、土地市場調(diào)控長效機制與土地儲備制度、土地供給側結構性改革等熱點問題研究值得期待。（4）在土地政策與法律方面，耕地保護政策、農(nóng)村土地“三權分置”的權利結構和法律關系的研究仍將受到廣泛關注，而《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》相關修法研究亟待加強。（5）在土地管理體制方面，圍繞自然資源資產(chǎn)管理體制改革與監(jiān)管的探索將引起重視。

4.3 《中國土地科學》關注重點

2018年，《中國土地科學》將重點關注農(nóng)村土地制度三項改革試點成效和修法研究、農(nóng)村土地“三權分置”的政策績效和法律關系、租購并舉及集體土地建設租賃住房的體制機制、土地管理供給側結構性改革、自然資源資產(chǎn)管理體制和耕地保護政策與生態(tài)補償機制研究等。

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