李治

【摘 要】 本文在對(duì)當(dāng)前城市面臨的環(huán)境污染問(wèn)題及所引發(fā)的公眾環(huán)境訴求問(wèn)題分析的基礎(chǔ)上對(duì)地方政府環(huán)境治理困境、公眾訴求的激勵(lì)和監(jiān)督作用進(jìn)行剖析，最后從激勵(lì)地方政府環(huán)境治理、疏通公眾訴求渠道、建立問(wèn)責(zé)和監(jiān)督機(jī)制等三個(gè)方面提出公眾訴求下城市環(huán)境治理路徑。

【關(guān)鍵詞】 環(huán)境污染；政府失靈；公眾訴求；治理路徑

我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)歷了高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，既使得人民生活水平得到顯著提高，同時(shí)也對(duì)生態(tài)健康與環(huán)境安全產(chǎn)生了長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響。環(huán)境污染問(wèn)題被認(rèn)為是連續(xù)幾年中我國(guó)公眾最關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題之一，僅次于“物價(jià)問(wèn)題”和“食品安全”問(wèn)題，關(guān)注比例高達(dá)37.7%。自2012年以來(lái)，環(huán)境群體性事件每年達(dá)到了3萬(wàn)多起，而且一直保持年均29%的增速，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了環(huán)境群體性事件的高發(fā)期。到2030年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到68%左右，這意味著將有更多的人進(jìn)入城市生活并可能面臨著環(huán)境污染所帶來(lái)的健康、生活質(zhì)量不平等一系列問(wèn)題，通過(guò)犧牲資源和環(huán)境為代價(jià)的城市化將難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境的共贏。

中央政府在“十一五”規(guī)劃就已經(jīng)寫(xiě)入了節(jié)能減排目標(biāo)，并將其作為約束性指標(biāo)加大對(duì)地方政府的限制及考核。十年來(lái)我國(guó)在環(huán)境改善、資源利用等方面取得了世人矚目的進(jìn)步，但在這種自上而下的壓力傳遞框架下，短期內(nèi)地方政府更容易選擇“拉閘限電”等干預(yù)措施來(lái)控制能源消耗和環(huán)境污染，也就說(shuō)他們僅將其作為一項(xiàng)任務(wù)來(lái)完成，未能從根本上去糾正環(huán)境治理激勵(lì)中的短視行為，容易強(qiáng)化晉升壓力下官員的“策略性”選擇行為，即常常忽視諸如環(huán)境保護(hù)這種模糊、無(wú)法量化且約束性不強(qiáng)的“軟指標(biāo)”。以上現(xiàn)象表現(xiàn)出在我國(guó)城市環(huán)境治理方面的兩種具有張力的情景，一方面，中央政府和公眾對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題表現(xiàn)出了高度的關(guān)注；另一方面，環(huán)境惡化根源并未消除，政府公信力不斷下降和流失。下文圍繞政府環(huán)境治理困境、公眾訴求及回應(yīng)進(jìn)行分析，并提出我國(guó)城市環(huán)境治理路徑。

一、地方政府治理的困境

在中國(guó)地方政府環(huán)境治理激勵(lì)是決定環(huán)境質(zhì)量的最重要制度安排之一，綠色城市的發(fā)展前景在很大程度上依賴于地方政府是否有所作為。由于我國(guó)地區(qū)間并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)人口自由流動(dòng)，民眾“用手投票”機(jī)制并不成熟，因此中央政府自上而下晉升激勵(lì)和問(wèn)責(zé)機(jī)制成為主導(dǎo)地方環(huán)境治理工作的重要作用機(jī)制。過(guò)去30余年間以GDP為核心的單維激勵(lì)方式扭曲了地方政府環(huán)境治理的動(dòng)機(jī)（周黎安，2007）。為了糾正這種錯(cuò)誤，近年來(lái)中央要求地方在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，加強(qiáng)民生建設(shè)，并將環(huán)境保護(hù)等事項(xiàng)納入“一票否決”范疇。然而，由于缺乏有效的制度配套與激勵(lì)，一些地區(qū)為了應(yīng)付環(huán)境治理考核，甚至出現(xiàn)了一些包括操縱統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等在內(nèi)的方法單一、急功近利現(xiàn)象。

十八大以來(lái)，在中央政府的激勵(lì)制度設(shè)計(jì)下，盡管經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍然是晉升激勵(lì)的最重要影響因素，但降低空氣污染會(huì)帶來(lái)晉升的可能性。在很多工業(yè)化地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)又是相互矛盾的，地方政府會(huì)在二者之間做一個(gè)策略性平衡。因此，唯有達(dá)到環(huán)境績(jī)效考核目標(biāo)明確且民眾認(rèn)可度高，才會(huì)真正影響官員的晉升概率，從而增加環(huán)境污染治理投資實(shí)現(xiàn)有效地污染治理效果，反之亦然（黎文靖等，2016）。

二、公眾訴求及政府回應(yīng)

從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，環(huán)保事業(yè)的最初推動(dòng)力來(lái)于公眾，環(huán)保事業(yè)能夠納入法制化軌道正是由于公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的廣泛參與。雖然我國(guó)環(huán)保立法中對(duì)公眾參與做了規(guī)定，但在現(xiàn)實(shí)中，政府對(duì)公眾參與缺乏有效的回應(yīng)，更多地表現(xiàn)為一種“象征性參與”。因此通過(guò)環(huán)境群體性事件逐漸成為公眾影響地方政府改善環(huán)境行為的主要途徑選擇，甚至出現(xiàn)“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的惡性循環(huán)。雖然還面臨參與合法性困境，但它更能反映和體現(xiàn)公民的主觀意愿和真實(shí)心態(tài)（郭小聰?shù)龋?013）。

特別是十八大以來(lái)中央政府強(qiáng)化環(huán)境污染考核機(jī)制，逐步推進(jìn)“善治”而非“壓制性治理”，從而使得公眾可以更加自由訴訟和抱怨，而地方政府也必須應(yīng)訴和響應(yīng)，但地方政府對(duì)公眾環(huán)保訴求卻選擇策略性回應(yīng)，因此在復(fù)雜的利益關(guān)系中，環(huán)境質(zhì)量最終成為多方博弈的結(jié)果。

三、公眾訴求下城市環(huán)境治理路徑分析

1、激勵(lì)地方政府環(huán)境治理

首先，對(duì)地方官員晉升標(biāo)準(zhǔn)要進(jìn)行調(diào)整。改變晉升激勵(lì)的考核指標(biāo)體系是一個(gè)切中要害的解決辦法，在貫徹和落實(shí)“科學(xué)發(fā)展觀”建設(shè)戰(zhàn)略的過(guò)程中，對(duì)地方官員晉升標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，不再僅和任期內(nèi)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速掛鉤，而是構(gòu)建多維考核指標(biāo)體系，其中包括環(huán)保政績(jī)等，并通過(guò)“一票否決”等制度建設(shè)在政治上激勵(lì)地方政府主動(dòng)開(kāi)展污染的監(jiān)管工作。有研究表明，2003年隨著“科學(xué)發(fā)展觀”的提出，實(shí)際的地方官員晉升概率已經(jīng)開(kāi)始不僅取決于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，尤其在規(guī)模較大城市，空氣污染和單位GDP能耗降低可以顯著提高官員晉升概率（孫偉增等，2014）。

其次，最大限度的抑制官員的個(gè)人特征。地方主要領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)文化等方面的綜合素質(zhì)在環(huán)境保護(hù)投入和政策法規(guī)出臺(tái)等方面都起到重要作用。比如任期越長(zhǎng)、年齡更小的市長(zhǎng)更愿意通過(guò)頒布環(huán)保法律法規(guī)進(jìn)行環(huán)境治理投資（于文超等，2014）。如果市長(zhǎng)具有在環(huán)境污染嚴(yán)重、能源緊張城市的工作閱歷，有利于降低轄區(qū)內(nèi)環(huán)境污染和單位GDP 能耗（陳雪梅等，2014）。官員垂直交流不利于城市環(huán)境質(zhì)量改善，垂直交流強(qiáng)度會(huì)強(qiáng)化這種負(fù)面效應(yīng)，但良好的制度環(huán)境能夠抑制這種負(fù)面影響（張楠等，2016）。

2、疏通公眾訴求渠道

首先，建設(shè)和完善公民問(wèn)責(zé)制度，降低公民問(wèn)責(zé)的制度“門(mén)檻”。當(dāng)前公眾參與在體制內(nèi)各項(xiàng)監(jiān)督機(jī)制中被邊緣化，公眾最終能否“真實(shí)參與”取決于公眾的集體行動(dòng)壓力、議題的社會(huì)化程度與政府的執(zhí)政理念創(chuàng)新。應(yīng)當(dāng)加快司法軟環(huán)境和網(wǎng)絡(luò)硬件設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化公民網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督手段，拓展公民參與的廣度、深度和強(qiáng)度。

其次，為公民問(wèn)責(zé)的發(fā)展創(chuàng)造基礎(chǔ)性條件。要求污染企業(yè)必須公布污染排放信息，并鼓勵(lì)媒體與公眾監(jiān)督、多方披露隱瞞排放的事實(shí)，充分利用各種先進(jìn)的科技手段，實(shí)現(xiàn)中央政府實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和保障公眾媒體的知情權(quán)。

最后，保障公民問(wèn)責(zé)的權(quán)益并進(jìn)行有效地激勵(lì)。其目的就是拓展公民問(wèn)責(zé)的內(nèi)容，暢通公民問(wèn)責(zé)的進(jìn)入路徑，同時(shí)使公民在問(wèn)責(zé)中免受打擊報(bào)復(fù)。尤其是各級(jí)政府和社會(huì)各界通過(guò)道德表彰、獎(jiǎng)金獎(jiǎng)勵(lì)、法律援助等方式給予必要的支持和鼓勵(lì)，從而改變公眾在問(wèn)責(zé)中的弱勢(shì)地位。通過(guò)各種方式強(qiáng)化公民問(wèn)責(zé)的有效激勵(lì)，其中最關(guān)鍵的是通過(guò)完善法律法規(guī)、人身保護(hù)等方式來(lái)強(qiáng)化公民權(quán)利保障并給予公民相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)。

3、建立中央政府和公眾“三明治”結(jié)構(gòu)的問(wèn)責(zé)和監(jiān)督

將中央政府和社會(huì)民眾的力量更好的結(jié)合起來(lái)，并借助于媒體之力，通過(guò)三方力量使得地方政府在強(qiáng)大壓力下將環(huán)境污染上升到政治高度并形成行之有效的治理路徑，中國(guó)的這種特殊的現(xiàn)象可以理解為一種類似于“三明治”的治理結(jié)構(gòu)。迫于中央政府的意圖和公眾抗?fàn)帀毫?，一些地方政府將?huì)逐漸從抗?fàn)幮詻_突逐步轉(zhuǎn)移到參與式治理，地方正將逐步從排斥公民參與走向吸納民意，民眾也從維權(quán)抗?fàn)幹鸩阶呦蛘叱珜?dǎo)，這種參與式治理的有效運(yùn)行有賴于地方政府創(chuàng)新與公眾有序參與的良性互動(dòng)（張緊跟，2014）。

應(yīng)該相信，城市居民對(duì)環(huán)境質(zhì)量需求是不可逆轉(zhuǎn)的大勢(shì)所趨，中央政府也將為鞏固執(zhí)政合法性從而加大環(huán)境治理和地方考核，地方政府只有早日認(rèn)清形勢(shì)，變壓力為動(dòng)力，才會(huì)為城市環(huán)境的“善治”帶來(lái)更為樂(lè)觀的前景。當(dāng)然，公眾訴求理念也會(huì)推動(dòng)民主的落實(shí)與制度化參與渠道的完善，這也使得政府環(huán)境治理將從問(wèn)題驅(qū)動(dòng)的權(quán)宜性治理朝向制度驅(qū)動(dòng)的常態(tài)性治理轉(zhuǎn)變。

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【作者簡(jiǎn)介】

李 治（1979-）男，陜西興平人，西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，副教授，研究方向：公共管理與低碳經(jīng)濟(jì).