李家才

（汕頭大學(xué)法學(xué)院公共管理系，廣東 汕頭 515063）

“創(chuàng)文”是“創(chuàng)建全國文明城市”的簡稱，它是指各城市自愿按照《全國文明城市測評(píng)體系》的要求，以獲得“全國文明城市”榮譽(yù)稱號(hào)為目標(biāo)而開展的城市文明創(chuàng)建活動(dòng)。全國文明城市每三年評(píng)選一次，從提名參選城市中經(jīng)測評(píng)產(chǎn)生。

《全國文明城市測評(píng)體系》事實(shí)上已成為城市管理的指揮棒，“創(chuàng)文”已成為提升城市管理的發(fā)動(dòng)機(jī)，對(duì)城市管理有巨大影響。汕頭市目前正在轟轟烈烈地開展以“創(chuàng)文”為抓手的強(qiáng)化城市管理大行動(dòng)，目標(biāo)是于2017年年底成為全國文明城市評(píng)選的提名參選城市，繼而力爭通過2020年年底的評(píng)選，獲得“全國文明城市”稱號(hào)?！皠?chuàng)文”已經(jīng)為汕頭帶來一系列新氣象，并且將繼續(xù)充當(dāng)推進(jìn)汕頭振興發(fā)展的有力引擎。汕頭“創(chuàng)文”也面臨一系列軟硬件的限制，迫切需要攻堅(jiān)克難和砥礪前行。本文試圖闡明汕頭市“創(chuàng)文”的重大意義，分析汕頭市“創(chuàng)文”的形勢，并提出有助于汕頭市“創(chuàng)文”成功的策略與任務(wù)。

一、“創(chuàng)文”是振興汕頭的重要抓手

全國文明城市的評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)很嚴(yán)格，“創(chuàng)文”注定是一項(xiàng)艱難的事業(yè)。“創(chuàng)文”是城市提升市民文明素質(zhì)和社會(huì)文明程度，繼而提高城市品位和整體發(fā)展水平的重要機(jī)遇。“創(chuàng)文”既是對(duì)汕頭市政府和市民的嚴(yán)峻考驗(yàn)，又是汕頭新一輪大發(fā)展的強(qiáng)大推進(jìn)器。

（一）“創(chuàng)文”是一場城市管理硬仗

“全國文明城市”是由中央文明委評(píng)選并授予的綜合性、等級(jí)最高的城市榮譽(yù)稱號(hào)。全國文明城市的評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)既包羅萬象又非常嚴(yán)格，其評(píng)選方法幾乎完全客觀化，評(píng)選結(jié)果完全量化。

《全國文明城市（地級(jí)以上）測評(píng)體系（2015年版）》由12個(gè)測評(píng)項(xiàng)目、40項(xiàng)測評(píng)指標(biāo)、90項(xiàng)測評(píng)內(nèi)容、188條測評(píng)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成。12個(gè)測評(píng)項(xiàng)目含理想信念教育、社會(huì)主義核心價(jià)值觀建設(shè)、培育文明道德風(fēng)尚、廉潔高效的政務(wù)環(huán)境、公平正義的法治環(huán)境、誠信守法的市場環(huán)境、健康向上的人文環(huán)境、有利于青少年健康成長的社會(huì)文化環(huán)境、舒適便利的生活環(huán)境、安全穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境和長效常態(tài)的創(chuàng)建工作機(jī)制。[1]測評(píng)數(shù)據(jù)采取網(wǎng)上申報(bào)、實(shí)地考察、問卷調(diào)查3種方式采集，其中的問卷調(diào)查包括入戶調(diào)查和隨機(jī)街坊兩種方式。

表1僅列出測評(píng)指標(biāo)“Ⅱ-25市民文明素質(zhì)”的測評(píng)體系，略去同一測評(píng)項(xiàng)目（Ⅰ-7健康向上的人文環(huán)境）下“Ⅱ-21國民教育”“Ⅱ-22科學(xué)普及”“Ⅱ-23民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步”“Ⅱ-24現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)”等測評(píng)指標(biāo)及其測評(píng)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方法。

表1 全國文明城市（地級(jí)以上）測評(píng)體系（節(jié)選）[1]

全國文明城市評(píng)選競爭激烈，首先需要經(jīng)過競爭性提名才能取得參選資格，而每次評(píng)選大約只有1/4的參選城市過關(guān)。因此，獲得“全國文明城市”稱號(hào)極其艱難，只有創(chuàng)建崇德向善、法治彰顯及舒適宜居的城市風(fēng)氣和環(huán)境，才是入選全國文明城市的不二法門。

（二）“創(chuàng)文”是汕頭再騰飛的重大契機(jī)

根據(jù)“文化-制度-器物”關(guān)系理論，文化（思想道德觀念）是一個(gè)社會(huì)共同體的精神內(nèi)核，制度（行事規(guī)則）是文化的外化，而器物（生產(chǎn)手段與產(chǎn)出）是文化與制度的共同產(chǎn)物[2]。也就是說，如果把文化與制度看作社會(huì)共同體的精神文明狀態(tài)，而把器物看作物質(zhì)文明狀態(tài)，那么精神文明狀態(tài)決定物質(zhì)文明狀態(tài)[3]。當(dāng)然，物質(zhì)文明具有相對(duì)獨(dú)立性，它會(huì)反作用于精神文明——盡管這個(gè)過程可能是緩慢的?？傊?，精神文明是物質(zhì)文明的重要支撐，只有構(gòu)建先進(jìn)的精神文明，物質(zhì)文明先進(jìn)成果才是穩(wěn)固的，社會(huì)轉(zhuǎn)型才能宣告成功[4]。

1980年代中期至1990年代中期，汕頭利用經(jīng)濟(jì)特區(qū)的政策優(yōu)勢，曾經(jīng)歷一個(gè)快速發(fā)展階段。但此后的汕頭迅速跌落，陷入長達(dá)20年的衰退期。其間，汕頭的經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏善可陳，城市面貌陳舊、破敗，城市秩序混亂，干部群眾信心銳減、精神低落。汕頭發(fā)展勢頭的這次大逆轉(zhuǎn)，其實(shí)源于地域性的文化心理缺陷和正式規(guī)則制度失效：唯利是圖，藐視公德；法治觀念淡薄，精于投機(jī)取巧，以鉆政策空子和踐踏正式規(guī)矩為榮；潛規(guī)則盛行，人情大于規(guī)矩，權(quán)力大于法律。振興汕頭理所當(dāng)然地需要從器物（物質(zhì)文明）、制度、文化等三方面全面發(fā)力，而“創(chuàng)文”恰恰為汕頭提供了這樣一個(gè)重大契機(jī)。

汕頭“創(chuàng)文”就是要全面對(duì)標(biāo)《全國文明城市（地級(jí)以上）測評(píng)體系》（以下簡稱“《測評(píng)體系》”），把《測評(píng)體系》作為城市治理的指南，這樣做的結(jié)果必然是汕頭精神文明和物質(zhì)文明程度的大提升。首先，綜觀《測評(píng)體系》可以發(fā)現(xiàn)，它的測評(píng)標(biāo)準(zhǔn)主要用來評(píng)價(jià)“社會(huì)主義核心價(jià)值觀與文明道德風(fēng)尚”、“體現(xiàn)法治精神的制度規(guī)范”和“舒適宜居的城市環(huán)境”等三個(gè)方面。也就是說，《測評(píng)體系》對(duì)城市在文化、制度、器物（精神文明與物質(zhì)文明）等方面都提出了高要求。其次，《測評(píng)體系》中的測評(píng)方法（網(wǎng)上申報(bào)、實(shí)地考察、問卷調(diào)查）用來考察城市治理有沒有好的“規(guī)矩”（網(wǎng)上申報(bào)）、有沒有按規(guī)矩行事（實(shí)地考察、網(wǎng)上申報(bào)、問卷調(diào)查）、行事的實(shí)際效果如何（實(shí)地考察、問卷調(diào)查）。也就是說，《測評(píng)體系》力圖對(duì)每個(gè)測評(píng)內(nèi)容開展全鏈條考察。綜上所述，《測評(píng)體系》是一個(gè)關(guān)于城市文明程度的橫向到邊、縱向到底的考核體系，幾乎沒有為投機(jī)取巧、弄虛作假留下空間。汕頭既然敢于提出成為全國文明城市的目標(biāo)，并正在積極開展艱苦、扎實(shí)的創(chuàng)建工作，那么汕頭再騰飛還會(huì)遠(yuǎn)嗎？

二、汕頭“創(chuàng)文”的形勢

2016年5月，新一屆汕頭市委、市政府提出“創(chuàng)文強(qiáng)管”口號(hào)，正式開啟了汕頭創(chuàng)建全國文明城市的大幕。一年多來，汕頭市采取了力度空前的“創(chuàng)文”措施，雖然取得了巨大成就，但是也遇到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，“創(chuàng)文”在艱難中前行。

（一）汕頭“創(chuàng)文”的主要舉措

盡管汕頭的“創(chuàng)文”措施豐富多彩，但其重點(diǎn)卻非常清晰。第一，拆除違章建筑，清理占道經(jīng)營。這是汕頭“創(chuàng)文”最激動(dòng)人心的重頭戲，并且為其他后續(xù)“創(chuàng)文”活動(dòng)開辟了道路。截至2017年4月，全市共組織人力約453.5萬人次，拆除違章建筑物約42.7萬處、違規(guī)搭建高腳屋約1341處，清理亂擺亂賣行為約74.6萬宗[5]。第二，拓通、改造城市道路，改造農(nóng)貿(mào)市場，建設(shè)公園綠地，修復(fù)歷史街區(qū)和歷史建筑。第三，整頓交通秩序，嚴(yán)厲查處機(jī)動(dòng)車違章駕駛。第四，開展集中審批、集中攻關(guān)、集中突破等“三集中”活動(dòng)，營造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境。第五，啟動(dòng)以“崇德尚法、為民擔(dān)當(dāng)、創(chuàng)新實(shí)干”為主題的公共部門作風(fēng)建設(shè)年活動(dòng)，懲治公職人員腐敗和慵懶散。

（二）汕頭“創(chuàng)文”的成效

汕頭市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)班子敢于擔(dān)當(dāng)，以頑強(qiáng)的作風(fēng)推進(jìn)“創(chuàng)文”，聚焦于強(qiáng)化城市管理和加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，汕頭城市秩序和城市面貌得以快速改觀，社會(huì)正能量開始凝聚，“創(chuàng)文強(qiáng)管”逐漸深入人心。據(jù)汕頭廣播電視臺(tái)開展的民意測評(píng)顯示，市民對(duì)“創(chuàng)文”的知曉率達(dá)97%，滿意率和基本滿意率達(dá)90%[6]。根據(jù)汕頭政協(xié)2017年4-5月份的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查，支持“創(chuàng)文”、愿意參與“創(chuàng)文”的汕頭市民比例達(dá)98.8%，比2016年6月份（93.6%）提高5.2個(gè)百分點(diǎn)[7]。

汕頭“創(chuàng)文”鼓舞了汕頭干部和群眾的信心和士氣，為汕頭全面振興發(fā)展提供了不竭的精神動(dòng)力[8]。汕頭“創(chuàng)文”營造的良好營商環(huán)境，吸引華潤、招商局、中交建、騰訊、比亞迪、中海信等一大批國內(nèi)外知名企業(yè)紛紛搶灘汕頭。在“創(chuàng)文”春風(fēng)的吹拂下，汕頭市華僑試驗(yàn)區(qū)、國家級(jí)高新區(qū)、臨港經(jīng)濟(jì)區(qū)等三大平臺(tái)建設(shè)初見成效，經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭強(qiáng)勁。

（三）汕頭“創(chuàng)文”的挑戰(zhàn)

目前汕頭“創(chuàng)文”已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，開始遇到難啃的硬骨頭：城市公共服務(wù)設(shè)施缺口大；社會(huì)風(fēng)氣問題突出；經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人均收入水平偏低。首先，市區(qū)路網(wǎng)不完善，沒有城市快速路，立體交通設(shè)施稀少，不少斷頭路尚未打通；其次，公共交通發(fā)展滯后，公交車數(shù)量偏少，公共交通分擔(dān)率偏低，沒有快速公交，沒有城市軌道交通；第三，市區(qū)停車位嚴(yán)重不足，車輛亂停亂放禁而不止；第四，城市交通秩序混亂，泛濫成災(zāi)的無牌無證摩托車和電動(dòng)自行車橫沖直撞，行人亂穿馬路[9]；第五，市區(qū)建筑物密度高，公共運(yùn)動(dòng)休閑場地遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求；第六，城市建成區(qū)黑臭水體大量存在，水污染治理任務(wù)繁重，可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境尚未實(shí)現(xiàn)；第七，公權(quán)力部門辦事看重人情關(guān)系，規(guī)避制度規(guī)范的風(fēng)氣根深蒂固，公平正義的法治環(huán)境、廉潔高效的政務(wù)環(huán)境建設(shè)困難重重；第八，市民公德意識(shí)差，法律觀念淡薄，培育文明道德風(fēng)尚和誠信守法的市場環(huán)境任重道遠(yuǎn)；第九，人均GDP水平、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入低于本省同類城市平均水平，也低于全國平均水平。

三、汕頭深化“創(chuàng)文”的策略

汕頭必須迎難而上，持續(xù)深化“創(chuàng)文”工作。汕頭深化“創(chuàng)文”的近期重點(diǎn)應(yīng)該是創(chuàng)建舒適宜居的城市生活環(huán)境，中遠(yuǎn)期的重點(diǎn)是塑造崇德向善、法治彰顯的社會(huì)風(fēng)氣。另外，加快發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和持續(xù)改善民生是汕頭“創(chuàng)文”成功的根本保障。

（一）創(chuàng)建舒適便利的生活環(huán)境

1.補(bǔ)齊道路交通設(shè)施短板。汕頭市道路交通設(shè)施不完善是交通秩序混亂和城市公共交通落后的主要原因。汕頭市的道路交通設(shè)施欠賬太多，需要加緊補(bǔ)齊短板。汕頭近期應(yīng)當(dāng)將泰山路、黃河路、金鳳路改造為城市快速路，并抓緊建成牛田洋快速通道。汕頭中期內(nèi)應(yīng)當(dāng)將金砂路、海濱路—中山東路改造為東西向城市快速路；將天山南路、東廈路改造為南北向的城市快速路。汕頭近中期內(nèi)應(yīng)當(dāng)完成金砂路西延段、天山路西延段、黃河路東延段等道路工程，打通嵩山北路斷頭路，以初步完善城市路網(wǎng)。汕頭應(yīng)當(dāng)在中心城區(qū)交通擁堵且事故多發(fā)的關(guān)鍵路口，大批量建設(shè)跨線橋、互通立交橋、下沉式隧道、行人過街天橋等立體交通設(shè)施。

2.解決停車難問題。解決汕頭中心城區(qū)亂停車問題，既要加大查處力度，更要解決停車難問題。停車難既是因?yàn)橥＼噲龆倘?，也是因?yàn)楣芾聿划?dāng)——路內(nèi)停車位太少，且?guī)缀跬耆赓M(fèi)。因此，汕頭既應(yīng)該加快收費(fèi)性露天停車場和地下停車場建設(shè)，又應(yīng)該適當(dāng)增加劃設(shè)路內(nèi)停車位并盡可能實(shí)施收費(fèi)管理，以增加停車位供給和減少停車需求。

3.優(yōu)先發(fā)展公共交通。汕頭需要確立公交優(yōu)先的發(fā)展思路，大幅度提高公共交通的出行分擔(dān)率至《測評(píng)體系》的滿分標(biāo)準(zhǔn)——大于20%。汕頭公共交通落后與摩托車和電動(dòng)自行車泛濫是互為因果的，打破惡性循環(huán)的關(guān)鍵措施是，近期內(nèi)大幅度增加公交車線路和班次，將大部分線路的公交車運(yùn)行間隔嚴(yán)格控制在10分鐘以內(nèi)；中遠(yuǎn)期內(nèi)大力發(fā)展BRT快速公交和城市軌道交通。

4.增加公共運(yùn)動(dòng)休閑空間。《測評(píng)體系》要求，城市每個(gè)街道擁有晨晚練體育活動(dòng)點(diǎn)5個(gè)以上，人均體育場地面積大于1.08平方米?！稖y評(píng)體系》關(guān)于建成區(qū)綠地率的滿分標(biāo)準(zhǔn)是大于31%，其關(guān)于人均公園綠地面積的滿分標(biāo)準(zhǔn)是大于8平方米。汕頭市既應(yīng)當(dāng)在新增建設(shè)用地規(guī)劃建設(shè)中留足公共運(yùn)動(dòng)休閑空間，又應(yīng)當(dāng)在建成區(qū)實(shí)施拆遷改造，大量興建公園綠地和公共體育運(yùn)動(dòng)設(shè)施。

5.治理黑臭水體，打造河流岸線景觀帶。是否消除建成區(qū)黑臭水體關(guān)乎汕頭城市形象和市民生活質(zhì)量，也關(guān)乎汕頭“創(chuàng)文”成敗。為此汕頭市既要大力加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)督執(zhí)法，又要加快污水收集、處理設(shè)施建設(shè)，還要全面實(shí)現(xiàn)生活垃圾定點(diǎn)投放、分類收集和定時(shí)清運(yùn)，爭取城市生活垃圾無害化處理率達(dá)到大于95%的《測評(píng)體系》滿分標(biāo)準(zhǔn)。

目前，流經(jīng)汕頭中心城區(qū)河流的兩岸，基本處于被侵占、截?cái)嗷蛘呶醇痈脑斓幕膹U狀態(tài)。汕頭市應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到市區(qū)河流岸線其實(shí)是寶貴的景觀資源，繼而下大力氣打通、綠化、美化梅溪橋以南的梅溪河、大學(xué)路以南的西港河和大港河、金砂路以南的新津河等河流的岸線，為汕頭市打造引人入勝的濱河景觀帶。

（二）塑造崇德向善、法治彰顯的社會(huì)風(fēng)氣

汕頭“創(chuàng)文”成功的根本路徑在于重塑社會(huì)風(fēng)氣和確保正式規(guī)則的有效性，即構(gòu)建崇德尚法的政風(fēng)和民風(fēng)，形成有利于振興發(fā)展的牢固思想道德根基，并且堅(jiān)決維護(hù)法規(guī)政策的權(quán)威，保持其剛性約束力。良好的政風(fēng)是社會(huì)風(fēng)氣轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。汕頭應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行中央全面從嚴(yán)治黨的要求，嚴(yán)厲查處黨政干部貪贓枉法和為官不作為，樹立依法辦事、勤政為民的干部隊(duì)伍新風(fēng)氣。汕頭市委、市政府應(yīng)當(dāng)大力推動(dòng)各級(jí)政府職能部門從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，加快推進(jìn)行政審批制度改革，進(jìn)一步優(yōu)化政務(wù)環(huán)境和提升行政效能。

汕頭崇德向善民風(fēng)的塑造，最終依賴于政風(fēng)的根本轉(zhuǎn)變和宜居生活環(huán)境的打造，這個(gè)過程可能比較漫長。近期內(nèi)提升汕頭市民文明素質(zhì)可以采取“恩威并用”的多種措施：加強(qiáng)宣傳教育、鼓勵(lì)先進(jìn)模范、查處失德違法。沒有文明的市民就沒有文明的城市。培育文明市民是汕頭“創(chuàng)文”的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是檢驗(yàn)汕頭“創(chuàng)文”成敗的關(guān)鍵。因此，汕頭應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持“創(chuàng)文為民”和“創(chuàng)文靠民”的行為理念，確保普通大眾受益于“創(chuàng)文”并積極投身“創(chuàng)文”。

（三）加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，持續(xù)改善民生

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是汕頭“創(chuàng)文”的根本保障。汕頭人均GDP水平和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入水平達(dá)不到《測評(píng)體系》的滿分標(biāo)準(zhǔn)——高于本省同類城市平均水平，這是“創(chuàng)文”的弱項(xiàng)?！皠?chuàng)文”需要財(cái)政投入巨資，而政府財(cái)力依賴于經(jīng)濟(jì)快速增長。市民文明素質(zhì)提升依賴于民生的改善，而改善民生最終還是依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展。汕頭應(yīng)當(dāng)繼續(xù)在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和打造良好營商軟環(huán)境方面奮發(fā)有為，確保汕頭始終走在廣東新一輪發(fā)展的前列。

汕頭應(yīng)當(dāng)高度重視改善民眾的生計(jì)。古人云“倉廩實(shí)而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱”。城市的文明程度與民生狀況息息相關(guān)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生改善不完全等同，因?yàn)槊裆纳七€取決于收入分配公平。汕頭應(yīng)當(dāng)持續(xù)動(dòng)員以政府為主的社會(huì)力量，加大對(duì)低收入人群生計(jì)的扶持，健全社會(huì)扶危濟(jì)困機(jī)制。

盡管汕頭屬于人口凈流出的城市（戶籍人口大于常住人口），但還是有大量外來人員在汕頭務(wù)工經(jīng)商。這個(gè)群體的總體文明素質(zhì)可能不高，其文化也與本地人迥異，但只要他們遵章守法，理應(yīng)得到接納和關(guān)懷。中國城市最近30多年發(fā)展的歷程證明，本地人排外是徒勞的，也是不利于自身的。人口規(guī)模對(duì)城市的發(fā)展非常重要，這個(gè)“人口規(guī)模”當(dāng)然指的是常住人口規(guī)模。汕頭要實(shí)現(xiàn)繁榮、文明，必須大幅增加常住人口。為此，汕頭不僅需要吸引外流戶籍人口回流，而且更需要吸引大量外來人口流入，從而甩掉“人口凈流出城市”這頂不光彩帽子。汕頭不可能是所謂的“海內(nèi)外潮人的共同家園”，而只能是長期生活于汕頭的本地人和外地人的共同家園。因此，汕頭應(yīng)當(dāng)把外來常住人口視為新市民，在入戶、居住、就業(yè)、子女就學(xué)、醫(yī)療、社會(huì)保障等生計(jì)領(lǐng)域平等對(duì)待他們，盡力為他們排憂解難，團(tuán)結(jié)他們共建文明、美好新家園。

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