譚康林，陳 宇

（1.汕頭大學法學院，廣東 汕頭 515063；2.汕頭市總工會，廣東 汕頭 515011）

國家與社會的相互關系歷來是學者爭論的焦點。隨著社會資本理論的出現(xiàn)及蓬勃發(fā)展，社會主體性的討論似乎存在著非此即彼的傾向。中國長期存在的強國家、弱社會的狀況，為社會資本理論的傳播提供了良好的環(huán)境。圍繞著社會治理的興盛，以及由國家倡導的創(chuàng)建全國文明城市活動，結合理論與實踐，在當下，國家和社會之間關系的探討仍有擴展的空間。本文以社會資本理論為框架，通過汕頭市創(chuàng)建全國文明城市的實踐，進一步探尋國家與社會在培育社會資本過程中的相互關系。

2016年5月17日，汕頭市召開“創(chuàng)建全國文明城市、強化城市管理工作”會議，強力推進創(chuàng)文工作，作為重點突破口的城市環(huán)境和交通秩序得到了明顯提升，成效顯著，特別是一批多年占道經營的違章建筑和集貿市場被徹底拆除，習以為常的亂擺攤、臟亂差現(xiàn)象被有效遏制，“城鄉(xiāng)面貌迅速得到改觀，文明創(chuàng)建取得明顯成效，實現(xiàn)了信心回歸、潮商回歸、形象回歸、特區(qū)精神和特區(qū)效率回歸，得到省委、省政府以及社會各界和海內外潮人的高度肯定和廣泛好評?！盵1]

創(chuàng)建國家文明城市是一個系統(tǒng)化工程，城市環(huán)境、交通秩序作為最直觀的評價指標，可以通過運動式、集中化的工作方式實現(xiàn)立竿見影的成效，但如何使成果固化，實現(xiàn)治理的長效化、制度化，從政治、經濟、社會及文化各個層面提升一個城市的文明水準卻需要進行更為深刻的實踐探索和理論推演。

一、社會資本視角下的創(chuàng)文指標體系

全國文明城市是我國反映城市整體文明水平的綜合性榮譽稱號，是當前國內城市綜合類評比中的最高榮譽，也是最具含金量的城市品牌。這個稱號是城市物質文明、精神文明、政治文明建設的集中體現(xiàn)，也是市民文明素質和社會文明程度的標志。根據中央文明辦測評體系的定義，全國文明城市是經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設協(xié)調發(fā)展，特別是精神文明建設成效明顯，市民文明素養(yǎng)和社會文明程度都有較高水準的城市。

全國文明城市主要依據《全國文明城市測評體系》和《全國未成年人思想道德建設工作測評體系》，進行測評選優(yōu)。2015年中央文明辦對測評體系進行優(yōu)化，測評體系圍繞理想信念教育、社會主義核心價值觀建設、培育文明道德風尚、政務、法治、市場、人文、社會文化、市民生活、社會穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境建設以及長效常態(tài)的創(chuàng)建工作機制設置了12大測評項目，同時還羅列10個領域、30個項目的負面清單。修改后的創(chuàng)文評價體系，更突出城市的綜合實力，也更重視創(chuàng)文工作的長效機制。

2015年的指標體系涵蓋面極為廣泛，既涉及政府管理的方方面面，也包括市民日常生活的點滴小事。文明作為對人類社會發(fā)展程度最為概括性的總結，它宏觀上體現(xiàn)了一個國家、一個地區(qū)、一個城市政治、經濟、文化、社會各方面的綜合實力；微觀上則表現(xiàn)為該機體內對普通人生老病死、衣食住行各項需求的滿足程度。所以，具體到一座城市的文明程度，可以通過對政治、經濟、社會、文化各項制度的績效水平進行考察。

關于制度績效的研究，歷來為理論界所重視，美國著名學者帕特南的代表作《使民主運轉起來——現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)》，通過20多年歷時性的近距離系統(tǒng)性研究發(fā)生于上個世紀70年代的意大利制度變革實驗，對南部和北部不同地區(qū)制度績效水平的測量以及影響績效水平因素的深入分析，得出社會資本是決定一個地區(qū)制度績效的關鍵因素的著名結論。

社會資本理論產生于20世紀70年代，并在90年代逐漸成為國際學術界的熱點理論。社會資本理論嫁接了經濟學上的資本概念，從跨學科的角度，審視影響個人和組織發(fā)展、國家和社會建構的諸多非物質性、非制度性因素。從最廣義的層面來看，社會資本因具有稀缺性，它的存在與否、存量的多寡，成為能否降低主體的行動成本、促進目標實現(xiàn)的關鍵因素。正是具有廣泛的解釋力，社會資本理論在社會學、經濟學、政治學等不同學科得到了廣泛的應用。學者們也從不同的角度詮釋對社會資本的理解。社會學學者更多地從個體的角度解釋社會資本的功能，認為社會資本的存在與否決定了人們是否可能實現(xiàn)某些既定目標。[2]經濟學則把社會資本納入其總體的解釋框架，視之為與物質資本、人力資本同等重要的影響經濟發(fā)展的因素。政治學成為近年來社會資本研究的重鎮(zhèn)，認為社會資本是社會組織的特征，能夠促進合作行為以提高社會效率[3]199。雖然不同學科對于社會資本理論的旨趣不同，但大都認可了社會資本最基本的表現(xiàn)形式為：信任、規(guī)范、網絡及參與。社會資本理論最大的意義就是將非物質的價值判斷納入了分析框架，將非制度性、非物質性和非政治性的因素也視之為資本，論證了它們在個人、社會和國家發(fā)展和進步中的重要性，“使決策者把注意力集中在解決社會問題成本更低的非經濟方法上”。[4]

英文的文明（Civilization）一詞源于拉丁文“Civilis”，有“城市化”和“公民化”的含義，表達人們和諧共處的生活狀態(tài)，以及達成這一狀態(tài)的過程。文明不僅與城市息息相關，也和生活于其中的市民的生活狀態(tài)、組織程度有莫大的關聯(lián)，所以討論文明離不開對社會以及社會資本的關注。把目光重新聚焦于全國文明城市測評體系，我們會發(fā)現(xiàn)與經濟發(fā)展直接相關的是人均GDP水平、單位GDP能耗、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入三個指標，只占到全部90項考核指標的3%左右?？梢哉f，過去那種以GDP論英雄的粗放型發(fā)展模式已經發(fā)生了改變，全國文明城市的評選，其對城市競爭力的導向充分體現(xiàn)了對“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念內涵的運用，更加注重對一個城市非經濟因素的考察。而這種導向也契合了學者關于社會資本對于一個地區(qū)制度績效具有關鍵影響力的理論探索。

汕頭作為我國第一批成立的經濟特區(qū)，曾經有過輝煌，但在關鍵發(fā)展階段頻頻錯失發(fā)展機遇。特別是上世紀末、本世紀初出現(xiàn)的誠信危機，[5]使得經濟、政治、文化和社會等各方面呈現(xiàn)落后的狀況，“特區(qū)不特”成為汕頭人心中揮之不去的苦悶。新一屆汕頭領導班子履職之初就將工作重點定位在創(chuàng)建全國文明城市、實現(xiàn)汕頭振興發(fā)展這一戰(zhàn)略目標上，而不是一味地強調經濟增長。創(chuàng)建全國文明城市，就是要全面提升汕頭經濟、政治、社會、文化、精神各方面的水平。所以，培育、投資和擴張網絡、信任、規(guī)范、參與等形式的社會資本，是提升汕頭制度績效的有力支撐。

二、社會資本與社會關系

汕頭是一個重人情的熟人社會，不同的人通過血緣、親緣、業(yè)緣等關系編制各自的關系網絡，并倚靠這種網絡經營自己的人生。這也就是汕頭人所熟悉的“關系”，所謂“有關系、好辦事”，幾乎成為日常工作、生活和交往中的行為方式。社會關系與社會資本有著許多相似之處，例如同樣是一種人際網絡關系、也存在著互惠的原則、也正是基于信任才好辦事，而“常來常往”“多走動”正是積極參與社會關系的日常詞匯表達。這是否可以說汕頭也有著豐沛的社會資本呢？

有識之士對汕頭發(fā)展躊躇不前有許多中肯的分析，可謂仁智互見，但其中有一條被共同強調的就是汕頭人“重關系、輕規(guī)則”的行事方式。汕頭新一屆的領導對此也有深刻的認識和批評，市委書記陳良賢將汕頭城市管理亂象產生的根源歸結為三個原因：“一是汕頭當地重人情、輕規(guī)矩，以人情代替規(guī)矩；二是部分管理者不作為、亂作為，導致執(zhí)法不嚴格、責任不履行、公德不彰顯；三是許多人認為法不責眾，大部分行人以及摩托車駕駛員無視道路交通法規(guī)?！盵6]可以說，正是唯社會關系辦事的社會氛圍阻礙了汕頭的發(fā)展。

社會資本與社會關系之間有很強的關聯(lián)性。從分類上，社會資本可以分為集體社會資本與個人社會資本、連接性社會資本與黏合性社會資本。我們通常理解的人際關系（社會關系）是廣義社會資本的范疇，屬于個人社會資本和黏合性社會資本。集體社會資本更多的是在政治學上使用，是指一個組織、一個地區(qū)或者一個國家“所具有的追求團體目標、實現(xiàn)集體合作的組織資源，包括組織網絡、關系和文化等內容”[7]110。個人社會資本一般運用于社會學上，是指個人擁有的被用來實現(xiàn)個人目標的資源。連接性、集體性的社會資本①本文如不加注明，社會資本都是指集體的社會資本。呈現(xiàn)開放的狀態(tài)，可以產生更加廣泛的互惠；而黏合性、個體性的社會資本則是封閉性的，使人局限于小圈子，具有排外性，對社會發(fā)展的負效應明顯。我們所謂“關系論”就是這種基于血緣、親緣、業(yè)緣等關系產生的個體的、黏合性的社會資本，形成個體間的“圈子文化”，為“拉關系、走后門”一類投機行為提供了生長的土壤。個體的黏合性社會資本消解了制度、規(guī)則的權威，造成腐敗橫生、以及對公共事務的普遍淡漠。這正是汕頭長期以來監(jiān)管不力、不守規(guī)則、亂擺攤、亂搭亂建、交通秩序混亂背后所折射的“公地危機”的重要原因。

現(xiàn)代性的社會資本因為蘊藏著豐富的網絡、信任、規(guī)范、參與的內涵，增進集體中個人間的團結與合作，減少搭便車的現(xiàn)象，有效地降低了社會主體的交易成本，明顯提高市場效率；同時，在社會資本存量充沛的環(huán)境中，個體更趨向于信任，進而產生更為頻繁的合作，這種充滿合作與寬容精神的社會也有利于公共權力機構對于國家和社會的治理，并顯著提升制度績效水平。

當然，我們并不能完全否認個體性、黏合性社會資本存在的積極成分，他本身就是人類社會交往的基本表現(xiàn)形式。但一個社會的文明不是個體的飛黃騰達，而是整體性的可持續(xù)發(fā)展，所以，創(chuàng)建全國文明城市，揚棄黏合性的社會資本的同時，需要培育集體的、現(xiàn)代的、開放性的現(xiàn)代性社會資本，以促進社會集體的昌明。

三、政府，增量現(xiàn)代社會資本的破局者

帕特南在論述意大利南北方因社會資本的差異造成形成制度績效的落差時指出，基于路徑依賴，不同存量的社會資本會導致兩種社會的均衡，“良性循環(huán)會產生社會均衡，形成高水準的合作、信任、互惠、公民參與和集體福利”；“與此相反，缺乏這些品質的非公民精神共同體，也是自我增強的。在惡性循環(huán)的令人窒息的有害環(huán)境里，背叛、猜疑、逃避、利用、孤立、混亂和停滯，在互相強化著。”[3]288

兩種均衡的論斷引起了學者的廣泛討論，社會資本以及社會發(fā)展的良性循環(huán)與惡性循環(huán)并不是某個社會歷來就存在并永不改變的封閉性發(fā)展趨勢，特別是關于如何改變背叛、猜疑、逃避、混亂的社會均衡，引入現(xiàn)代性社會資本的良性活水，成為理論界的研究焦點。

惡性循環(huán)由誰打破、如何打破？部分學者認為社會、市場和國家是社會科學研究的三個理論維度，以社會作為研究主體的理論范疇本來就是對于市場、國家主導理論的一種矯正，社會資本的培育和投資必須來自社會的內生動力，才有真正良性的社會資本的積聚和擴展，依賴國家的主導會降低社會的自主性，也不利于社會資本的培育。

社會發(fā)展自有其邏輯，各個國家、各個地區(qū)社會資本的增長模式需要考察其具體情況與歷史發(fā)展背景。具體到中國，再具體到汕頭這座城市，扭轉社會資本惡性循環(huán)的破局者只能是公權力機關。從現(xiàn)實邏輯來說，強國家、弱社會的傳統(tǒng)并沒有發(fā)生明顯改變。黨的十八大報告中提到要加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障的社會管理體制。黨的十八屆三中全會進一步完善了這一提法，提出推進黨委領導、政府主導、社會參與、法治保障的政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動的社會治理體制創(chuàng)新。十八屆三中全會第一次提出了社會治理的理念，政府在社會治理中的作用也從負責轉變?yōu)橹鲗?，但是黨委與政府在社會建設中的作用始終處于領導和主導的地位，社會資本惡性循環(huán)的破局者同樣也只能由其擔當。

從理論邏輯上看，集體社會資本屬于經濟學視閾中的公共物品，其供給主要是依靠政府來實現(xiàn)。經濟學根據物品的競爭性及排他性程度，將其分為私人物品、準公共物品、公共物品。競爭性是指如果一個人消費了某種物品就會減少別人對該物品的消費。排他性是指只有支付對價才能消費物品。私人物品由于完全競爭性和排他性，因此市場通過價值機制調節(jié)供求關系，以實現(xiàn)資源的有效配置，我們日常生活中可以通過支付對價而獲取的物品基本上都屬于私人物品。純公共物品是對所有社會成員供給同等數量的物品，不具有競爭性和排他性，比如國防、公共治安等。而準公共物品的競爭性和排他性則處于前兩者之間，例如義務教育、公路等。經濟學上關于私人物品和公共物品的區(qū)分主要是為了確定不同物品的供給方式，私人物品主要通過市場的方式進行供給，而公共物品因為其缺乏價格機制，市場供給失靈，無法通過私人部門有效進行供給，故更多地依賴政府向整個社會提供。

社會資本根據不同類型分為不同的性質，個人社會資本為私人所擁有，具有排他性所以屬于私人物品；集體社會資本為“一個國家、一個地區(qū)、一個社區(qū)或在一個組織普遍具有的組織規(guī)范與和睦相處、合作信任的社會關系，社會資本作為一種組織資源，就成為一種公共物品，它不是從中獲益的那些人的私人財產。”[7]99集體社會資本就如同清潔的空氣、安全的食品，缺乏通過有效的價格機制實現(xiàn)資源的充分配置，存在投資不足的問題，特別是當一個地區(qū)處于帕特南所描述的惡性循環(huán)的境地，網絡、信任、規(guī)范、參與等集體社會資本存量嚴重匱乏、供給不足時，市場或者社會都無法扭轉這種局面、打破均衡，只能通過政府持續(xù)而有力的手段來維持投資與供給。

從社會資本的邏輯自洽來看，其第一推動力也有賴于公權力機關。信任不僅是社會資本的組成部分或表現(xiàn)形式，還是其發(fā)生的前提條件?！吧鐣Y本是由社會或者社會的一部分中的普遍信任中產生的一種力量?！盵8]規(guī)范、網絡、參與等其他社會資本的具體形式，也需要信任作為源泉，促進團體中個體信服規(guī)范、形成互惠網絡，促進積極參與。在現(xiàn)代社會中，信任包括了個體間的誠信，也包括了公眾對公權力機關的信任，即政府的公信力。從兩者的關系來看，政府的公信力是社會普遍信任的基礎，在缺乏公信力的社會中，公眾對于法律、規(guī)章等正式的規(guī)范必然缺乏信任，傳遞到個體間就形成了社會的普遍猜疑。陌生人間的不信任，使得社會網絡與社會參與難以實現(xiàn)?！叭绻f信任是一種賭博，那么，政府就是這場賭博最大也是最后的擔保人。”[7]160政府公信力最大的建設者和破壞者都是其自身。政府對公信力的呵護和建設，對于促進社會普遍的信任有很強的示范意義和疊加效應，進而也能推動規(guī)范、參與其他社會資本形式的培育和發(fā)展。

汕頭創(chuàng)文工作力度最大的就是取締亂擺攤、拆除違章建筑。一開始民眾對于行動的可持續(xù)性仍半信半疑，但當強力拆除多處占據路道數十年之久的集貿市場，且并沒有如以往一陣風整治之后又死灰復燃，政府的公信力也就隨之樹立與增強。互動與信任是相輔相成的，持續(xù)不斷的互動是信任發(fā)生的條件，而信任則進一步增加社會主體間互動。汕頭市本屆領導極為重視創(chuàng)文工作中與民眾的互動，市委書記、市長多次聯(lián)名發(fā)表公開信，闡釋和倡導了創(chuàng)文工作的理念，得到了民眾的積極回應。這種互動促進了民眾對創(chuàng)文工作的參與，自覺的創(chuàng)文志愿行動不斷增多。

規(guī)范是社會主體之間為了實現(xiàn)共同的目標而達成的正式或者非正式的契約。規(guī)范的功能在于使主體對他人的行為有更為清晰的預期，避免“囚徒困境”帶來的零和博弈，限制個體的投機行為，從而增進個體間的合作。汕頭這座城市對規(guī)范缺乏敬畏與服從，直接制約了人際間的信任。治理交通秩序是汕頭創(chuàng)文工作的兩大突破口之一，交通秩序是社會主體日常行為中最直觀的規(guī)范，形成良好的交通秩序是形成規(guī)范意識最為直接最為有效的切入點。汕頭管理者在治理交通秩序時，對于公職人員的違章違法行為鐵面執(zhí)法，有利于在全社會中形成示范作用，同時也增進了規(guī)范與執(zhí)法的公信力。

汕頭市委、市政府在創(chuàng)建全國文明城市過程中的決策和作為對推動這座城市集體性社會資本的增長發(fā)揮了積極的效應，體現(xiàn)了破局者的作用，打破了原來僵持的局面。

四、網絡，社會資本的制造場

社會資本與其他性質的資本一樣具有自我擴張的沖動，能夠形成不斷累加的良性循環(huán)?！吧鐣Y本的存量，如信任、規(guī)范和網絡，往往具有自我增強性和可積累性。”[3]208原來閉合的循環(huán)已經打破，如何進一步培育和投資汕頭現(xiàn)代性社會資本，實現(xiàn)創(chuàng)建全國文明城市與社會資本的相互促進和良性循環(huán)，則是管理者應該深思的問題。

國家與社會的理論分野，著眼于各自相對獨立的發(fā)展規(guī)律?！吧鐣Y本，最基本、最簡單的含義就是社會的資本，體現(xiàn)了在社會-國家的二元架構中，社會的主體性作用?！盵9]社會資本理論最重要的價值在于論證了非制度、非物質因素對經濟社會發(fā)展的重要意義，降低了對國家與市場的依賴，重申了社會自身的發(fā)展邏輯。社會資本必然是與社會的自身發(fā)展相伴相生，沒有一個獨立、成熟、發(fā)展的社會，也同樣沒有充裕的社會資本?！吧鐣边@個詞匯包含了網絡的內涵，體現(xiàn)了人與人之間的充分交往以及有機的互動與依存。如果說信任既是社會資本的形式也是其存在的前提，那么網絡就是社會資本的基本形式與來源。社會網絡是鑲嵌于社會結構之中的人與人、組織與組織以及個人與組織之間構成的復雜網絡，其基本表現(xiàn)形式是社區(qū)與社會組織。

回到汕頭的情境，背叛、猜疑、逃避、混亂的社會均衡被有形之手打破后，公權機關應該充分尊重社會的自主性，及時轉換思路，推動良性社會資本的發(fā)展，以期實現(xiàn)信任、合作、互惠、參與的社會均衡。政府越俎代庖的行政性指令難以真正促使社會內生的信任、合作、參與得到廣泛成長，而且還會過分地侵蝕社會的獨立性。黨委領導、政府主導、社會參與的社會建設框架，也要求政府不可太深介入到具體的社會事務中去，而是應該通過政策引導、放松管制、法律保障的方式培育社會網絡，引導社會各方面力量參與到社會資本的投資中去。

創(chuàng)建全國文明城市的指標體系也充分體現(xiàn)了對發(fā)揮社會主體性的要求，實現(xiàn)公眾和社會組織的廣泛參與。在具體的二級測評指標中包括了志愿服務制度化、現(xiàn)代公共文化服務體系建設、社區(qū)生活環(huán)境、群眾廣泛參與等內容，這些指標重點關注參評城市的社會組織網絡和市民的參與程度。創(chuàng)建全國文明城市是個系統(tǒng)化工程，不是黨委政府的一頭熱，社會、社會組織、市民不是創(chuàng)文的客體，而是共同的參與者，這是城市文明的應有之意。結合社會資本理論，筆者認為下一階段汕頭市創(chuàng)文工作的重點在于充分發(fā)揮社區(qū)、社會組織的網絡作用，增量信任、規(guī)范、合作、參與等社會資本。

（一）充分利用社區(qū)重建的契機培育社會資本

在汕頭創(chuàng)文過程中，力度最大、成效最明顯的工作是拆除違建，拓展道路，改造或新建農貿市場、公園、廣場，這些行動涉及千家萬戶的衣食住行，在很大程度上發(fā)揮了重建社區(qū)的作用。社區(qū)是人們按照地域開展社會生活的實質空間，這個空間內居民之間形成穩(wěn)定的共同體，社區(qū)實現(xiàn)社會生活、社會參與、社會控制和社會互助的功能，能夠在一定程度上克服集體行動的困境，是信任和互惠合作的釀造場。隨著城市的發(fā)展，在原有居委會制度與城市住宅小區(qū)化相互演進的影響下，社區(qū)已經成為中國主要的基層組織形式，是市民自治與政府管制的最低節(jié)點。

“社區(qū)有時能做到政府和市場不能做到的事情，因為社區(qū)成員擁有關于其他成員行為、能力和需求的重要信息，這些信息支持社區(qū)行為規(guī)范，并充分利用有效的、不會被通常的道德風險和逆向選擇問題所困擾的保險安排?！盵7]157通過社區(qū)共同體內的居民日常頻繁的接觸和互動，使得個體的相關信息（特點、近期行為、可能行為等）在一定范圍內共享，相對穩(wěn)定的信息構成個體間相對有效的預期，這有利于信任的發(fā)展，也有利于形成非制度性的行為規(guī)范。相對緊密的人際關系，通過有形或者無形（名譽、尊敬等）的懲罰和獎賞機制，有效地遏制了人們違背信任和規(guī)范的行為，可以克服搭便車的問題，從而進一步正面激勵信任與規(guī)范的生成，也能夠塑造更為穩(wěn)定的預期，為共同的長遠利益而加強互動與合作。所以，社區(qū)是信任、規(guī)范、合作的釀造場。利用好社區(qū)這個平臺，能夠實現(xiàn)對社會資本的有效投資，推動全國文明城市的創(chuàng)建工作。

基層社區(qū)在汕頭市第一階段的創(chuàng)文工作中也發(fā)揮了重要的作用，但工作更多的集中在違建拆遷和環(huán)境整治方面，在一定程度上仍然是上級區(qū)縣、街道政府職能的一種延伸。當創(chuàng)文進入第二個階段，社區(qū)要更好地發(fā)揮自治功能、服務功能以及引導功能，一方面要結合創(chuàng)文指標體系中建設基層文化設施的要求，籌措資金、結合實際，面向社區(qū)居民需求，更多地建設社區(qū)綜合文化服務中心和文體活動場所，為居民廣泛開展日常文體交往活動、融洽社區(qū)關系，提供場所和平臺；另一方面要吸引更多的居民參與社區(qū)的管理和服務，總結和整理社區(qū)居民業(yè)已形成的公序良俗，制定社區(qū)居民公約，倡導鄰里和睦、守望相助，通過塑造基層單位的文明來支持整個城市的文明建設。

（二）發(fā)揮社會組織的作用增量社會資本

創(chuàng)建全國文明城市指標體系對志愿服務制度化進行了較為詳細的規(guī)定，其中包括了制度化建設和志愿服務活動兩個測評內容，在創(chuàng)建城市中弘揚志愿精神，普遍建立志愿社會組織，廣泛開展志愿服務成為各地創(chuàng)文工作一個重要組成部分。志愿社會組織是社會資本生長的溫床，充分體現(xiàn)了參與、互惠的社會資本內涵。同時，“志愿組織最主要的意義也許不在于提供公共產品本身，而在于營造成員共同維護的社會資本，從而以分散化和多元化的方式形成對公共產品供應大有作用的公民規(guī)范和職業(yè)倫理?！盵7]154

志愿社會組織是社會組織的一個部分，社會組織作為人們社會交往的主要載體，社會資本是其特征之一，正如帕特南所分析的，在志愿組織之外，合唱團、足球隊、扶輪社甚至是鳥類觀察俱樂部等各種類型的社會組織，通過加強橫向的人際交往和情感溝通，對社會資本的增長都具有正面的促進作用。汕頭社會組織發(fā)展水平相對較高，2012年4月15日，以政府規(guī)章形式頒布的《汕頭經濟特區(qū)社會組織登記管理辦法》，對公益、慈善、服務類社會組織的登記管理進行了改革創(chuàng)新，開創(chuàng)了全國地級市出臺社會組織地方法規(guī)的先河，為社會組織發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策和制度環(huán)境。[10]截至2017年2月底，全市共有社會組織4 336個，社會組織萬人數達8.03個，[11]遠遠超過民政部“十三五”規(guī)劃的每萬人社會組織數達到6.5個的指標，[12]這為發(fā)揮社會組織培育社會資本、開展創(chuàng)文工作提供了有力的保障。新一階段的創(chuàng)文工作不僅僅要重視志愿社會組織的作用，還要更好地發(fā)揮其他社會組織在加強參與、凝聚共識中的積極作用，加大政府購買社會服務的力度，以社會組織項目化、專業(yè)化、常態(tài)化的社會服務方式，讓更多的市民通過社會組織的平臺參與到創(chuàng)文的活動中來。

（三）重視群團組織在社會資本形成中的樞紐作用

各級工會、青年團、婦聯(lián)、殘聯(lián)、科協(xié)等屬于群眾團體，地位遠高于一般的社會組織。從當前國家-社會的關系來看，群團組織處于社會網絡的樞紐位置，是聯(lián)系公權力機關與社會組織及相應社會群體的交匯點，從政治上的表述是黨委、政府聯(lián)系不同人群的橋梁紐帶。群團組織具備從上到下完整的組織網絡，較強的動員能力和豐富的各類資源，是政策上傳下達的重要途徑。但群團組織群眾性不強，存在著機關化的傾向，這也拉大了與其他社會組織及群眾的距離，更主要的問題是整合和代表利益訴求的功能難以強化。近年來，群團工作改革的重點之一就是增強群眾性，貼近基層群眾，提升動員能力與引領水平。在培育社會資本，開展創(chuàng)文活動中要重視發(fā)揮群團組織的樞紐作用，一方面群團組織的群眾性決定了它們與基層組織和聯(lián)系的社會群體更為靠近，有天然的親和力，有利于職業(yè)或者行業(yè)共同體的形成；另一方面，群團組織具有豐富的資源，有著整合聯(lián)系社會群體訴求與呼聲的渠道和能力，可以為社會資本的形成提供資源支持。以工會組織為例，根據我國法律25人以上的企業(yè)可以建立工會組織，同時還可以根據不同地區(qū)和不同行業(yè)的情況，成立區(qū)域性或者行業(yè)性的工會聯(lián)合會，這些工會組織可以通過開展廣泛的活動更加緊密地聯(lián)系本單位、本行業(yè)或者本區(qū)域內的勞動者，增強群體內的參與度與互惠水平。同時，工會組織與其他社會組織相比有更多的物質資源、政治資源和訴求表達渠道，可以與其他社會組織形成資源互補、信息共享，從而不斷提升社會組織的能力和水平，進而全面增量社會資本。

“對一個社會或國家來說，它的成員組織化程度越高，成員之間的網絡聯(lián)系越是密切，彼此的信任程度越高，社會資本的存量也越大?！盵7]124通過面對面的有組織的參與活動，讓公民形成密集的網絡關系，產生共享的知識和價值，可以滋養(yǎng)和促成合作與信任的觀念。汕頭市在開展創(chuàng)文活動中，要善于利用網絡的作用，從社區(qū)到社會組織，再到群團組織，通過持續(xù)頻繁的參與和交往，擴張人與人之間的信任半徑，提升社會資本的增量水平，為創(chuàng)建全國文明城市提供有力的社會支撐。

“明智的政策能夠鼓勵社會資本的形成，而且社會資本也會提高政府行為的效力?！盵13]汕頭的創(chuàng)文工作，通過黨委政府有形之手打破了類似帕特南所描述的社會資本匱乏的惡性循環(huán)，汕頭社會、經濟呈現(xiàn)出明顯而可喜的變化，信任、規(guī)范、參與等集體社會資本破土而出。如何抓住這個契機，把爭創(chuàng)全國文明城市工作與培育良性社會資本有機的結合起來，實現(xiàn)社會的良性循環(huán)，發(fā)揮社會網絡的作用是一條重要捷徑。網絡是社會資本的表現(xiàn)形式，同時，也是信任、規(guī)范、參與和互惠的釀造場。發(fā)揮社會網絡的作用就必須尊重社會的主體性，政府在社會事務中大包大攬的做法難以培育出有效治理的社會，政府在更多的社會領域逐漸退出，同時培育更多治理良好的社會組織是當務之急。當然，社會資本不是有效的公共政策的替代品，而是政策成功的必要前提，在很大程度上兩者是相輔相成、互相促進的。更進一步，社會資本對于市場也有明顯的效用，誠信、守規(guī)能夠大幅度降低市場交易的成本、提高營商環(huán)境。所以，一個城市的全面振興離不開社會資本的良性運轉。

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