路秀平

【摘 要】 隨著《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》《國家重點研發(fā)計劃資金管理辦法》等一系列科研經(jīng)費管理規(guī)范的頒布，我國科研經(jīng)費管理步入了新常態(tài)。新形勢下結(jié)合目前科研經(jīng)費管理的現(xiàn)狀及問題，完善科研經(jīng)費管理與監(jiān)督機制變得尤為重要。文章從政策解讀入手，分析了科研經(jīng)費管理存在的問題，并分別從“放”“管”“服”三方面提出了可行性、操作性較強的科研經(jīng)費管理措施，以期對科研經(jīng)費管理起到一定的借鑒作用。

【關鍵詞】 科研經(jīng)費； 監(jiān)督管理； 簡政放權(quán)； 管服結(jié)合

【中圖分類號】 F224.5；G475；G322.0 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）07-0130-03

科技是推動國家經(jīng)濟社會發(fā)展的第一生產(chǎn)力，科研經(jīng)費則是科技創(chuàng)新的助推器和科研活動順利開展的重要保障。2016年6月，李克強總理提出，要在科學研究領域推進“放管服”改革，進一步調(diào)動科研人員的積極性，提升科研管理和運營機制的活力[ 1 ]。隨著2016年7月中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號）（以下簡稱“意見”）的出臺，2016年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》（廳字〔2016〕35號）的頒布，2016年12月財政部和科技部《國家重點研發(fā)計劃資金管理辦法》（財科教〔2016〕113號）的發(fā)布，我國科研活動必將步入新格局，科研經(jīng)費管理也將步入新常態(tài)，新形勢下如何完善科研經(jīng)費管理與監(jiān)督機制，變得尤為迫切和重要。

一、科研經(jīng)費管理現(xiàn)狀及存在的問題

結(jié)合一系列科研經(jīng)費管理政策，對照科研經(jīng)費管理實踐，本文認為科研經(jīng)費管理主要存在以下三方面問題。

（一）科研經(jīng)費管理模式僵硬

一直以來，我國科研經(jīng)費管理環(huán)節(jié)簡單、模式單一，基本以量化操作為主，同科研實踐活動呈現(xiàn)“兩張皮”，科研實踐活動的多樣性、科研人員的自主性得不到充分體現(xiàn)，也在一定程度上對“開具虛假發(fā)票、編造虛假合同、虛列項目開支、編制虛假賬目”[ 2 ]等科研經(jīng)費亂象起到了推波助瀾的作用。

“意見”提出“堅持以人為本、堅持遵循規(guī)律”，充分考慮到科研實踐活動的需要，充分體現(xiàn)了科研人員的自主性。制度建設帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性的特點，科研經(jīng)費管理與監(jiān)督制度的改變必將引起科研經(jīng)費管理模式的改變。科研經(jīng)費管理模式必須響應“進一步推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務”的要求，改變以前僵硬機械的管理模式，在“放管結(jié)合”與“優(yōu)化服務”上著力，合理調(diào)整工作程序和管理環(huán)節(jié)，充分尊重科研人員的積極性和科研活動規(guī)律，加強科研經(jīng)費管理多路徑探索。

（二）科研經(jīng)費監(jiān)管流于形式，科研管理誠信體系尚未建立

科研經(jīng)費監(jiān)管包括監(jiān)察、審計、財務、科研、資產(chǎn)等部門的多環(huán)節(jié)全覆蓋監(jiān)督，雖然各部門都出臺了一系列監(jiān)管措施，但多流于形式，以致科研經(jīng)費監(jiān)管多處于“熱規(guī)定、冷監(jiān)督”的尷尬狀態(tài)[ 3 ]。

自黨的十八大以來，在全面加強從嚴治黨、高壓反腐的形勢下，部分科研院所仍存在用虛假票據(jù)或虛假業(yè)務套取科研經(jīng)費、虛報冒領勞務費或?qū)＜易稍冑M、轉(zhuǎn)移外撥經(jīng)費等違規(guī)挪用科研經(jīng)費情況。中央巡視組對31所高校巡視的結(jié)果顯示，高校已非純潔的“象牙塔”，科研經(jīng)費已同校辦企業(yè)、基建成為高校腐敗問題頻發(fā)的重點領域。目前科研誠信體系缺失，對違反科研經(jīng)費監(jiān)管制度的科研承擔單位和科研人員懲戒力度不足，這也是科研經(jīng)費管理的問題之一。

（三）科研管理評價體系、經(jīng)費使用結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

長期以來，我國科研評價體系和激勵機制以科研業(yè)績和工作量為核心，存在唯數(shù)字化的傾向，重數(shù)量輕質(zhì)量、重形式輕實質(zhì)，科研成果數(shù)量雖迅猛增長，但高水平科研成果，尤其是在多領域的代表性科研成果增長緩慢。雖然我國科研經(jīng)費規(guī)模逐年增長，但由于科研評價體系沒有徹底改變，比如有的地區(qū)晉升職稱規(guī)定只有帶經(jīng)費的科研項目才能作為入選條件，科研經(jīng)費就像“撒芝麻”一樣，分散于全國各科研院所，科研經(jīng)費的使用效益大大降低。相應的，一些原始性創(chuàng)新項目、研究周期較長的基礎性項目、經(jīng)濟效益不明顯但社會效益明顯的重大人文社科項目，由于經(jīng)費得不到保障，被推遲延誤。

二、當前科研經(jīng)費管理面臨的新情況及新挑戰(zhàn)

我國科研經(jīng)費管理經(jīng)歷了從無到有、從有到全的發(fā)展歷程，逐步形成全方位、多方面的管理模式，但在新形勢下，科研經(jīng)費的管理同樣面臨新情況、新挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在以下方面。

（一）科研經(jīng)費投入逐年遞增的現(xiàn)狀挑戰(zhàn)著科研經(jīng)費管理模式的創(chuàng)新

隨著科研機構(gòu)科學研究水平和服務社會能力的不斷增強和一項項科研成果的完成及應用，我國由科技大國逐步向科技強國邁進。顯而易見，科研經(jīng)費的保障作用日益凸顯。國家在科研經(jīng)費投入規(guī)模上呈逐年遞增的趨勢，并且增幅明顯。數(shù)據(jù)顯示，2015年，全國研究與試驗發(fā)展（R&D;）經(jīng)費支出14 169.9億元，比上年增長8.9%；研究與試驗發(fā)展（R&D;）經(jīng)費投入強度為2.07%，比上年提高0.05個百分點[ 4 ]。

雖然科研經(jīng)費需求及投入總量不斷增長，但國家科研經(jīng)費管理要求與現(xiàn)行政策和制度脫節(jié)，現(xiàn)有財務管理模式難以適應大幅增長的科研經(jīng)費規(guī)模[ 5 ]。如何管理好科研經(jīng)費，提高科研經(jīng)費的使用效率，需要科研經(jīng)費管理模式的不斷創(chuàng)新。

（二）科研經(jīng)費管理政策松綁對科研經(jīng)費的監(jiān)管提出了新要求

近年來，中央、地方、科研院所等相繼出臺科研經(jīng)費管理政策，這些政策通過改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費使用和管理方式，主旨鮮明地對科研政策進行松綁、對科研人員進行激勵，為科研人員潛心研究提供了制度保障。如“意見”從6個方面提出16條具體措施，對科研經(jīng)費政策進行松綁，既見物又見人，更突出科研經(jīng)費對人的重視和支持?！蛾P于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》指出項目承擔單位可合理安排績效支出，《國家重點研發(fā)計劃資金管理辦法》更是提出可擴大勞務費開支范圍。

科研經(jīng)費管理政策的松綁，目的是進一步提高科研活動效率，激發(fā)科研效益，但并不是一味放任，而是對科研經(jīng)費的監(jiān)管提出了新要求。如“意見”同時提出要“規(guī)范管理，改進服務，強化自我約束和自我規(guī)范”。政策松綁、規(guī)范管理和監(jiān)督問責均是“意見”的重要內(nèi)容，缺一不可?？蒲姓咚山?、科研人員激勵同強化科研經(jīng)費規(guī)范管理并行不悖，如何協(xié)調(diào)運行，向科研經(jīng)費管理提出了挑戰(zhàn)。

（三）科研經(jīng)費對支撐高質(zhì)量科研產(chǎn)出方面的作用還未充分發(fā)揮

隨著中華民族復興進程的加快，我國和平崛起，科技作用日益突出。世界知名科學、技術(shù)和醫(yī)學信息產(chǎn)品及服務提供商愛思唯爾2014年發(fā)布的報告顯示：中國在科研成果產(chǎn)出量保持高位但質(zhì)量相對較低，中國的FWCI（域加權(quán)引用影響，通常用以衡量科研質(zhì)量）為0.75，低于世界平均水平1[ 6 ]。這說明科研經(jīng)費的指揮棒作用還未充分發(fā)揮，在某些科技前沿領域雖有重大突破，但整體上廣度不夠，要在更廣泛的前沿領域?qū)崿F(xiàn)科技研發(fā)全面開花的態(tài)勢，需要在科研經(jīng)費投入上合理布局。如何提高科研經(jīng)費管理的高效益，充分發(fā)揮科研經(jīng)費對科研成果產(chǎn)出的支撐作用，需要我們進行新的探索。

三、新形勢下科研經(jīng)費管理路徑探索

新形勢下要站在民族復興、國家富強的大局上看待科研經(jīng)費的管理?？蒲薪?jīng)費管理與監(jiān)督政策性強、操作性強，為有效提高科研水平，科研經(jīng)費管理必須適應新的特點和情況，尤其是盡快適應科研經(jīng)費管理“簡政放權(quán)、管服結(jié)合”的趨勢，加快科研經(jīng)費管理與監(jiān)督的轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)更科學化的管理。

（一）簡政放權(quán)，逐步完善科研經(jīng)費管理的相關體制機制

1.加強國家、地方政府層面對科研經(jīng)費管理的整體設計，制定完備的有關科研經(jīng)費管理的法律法規(guī)

科技創(chuàng)新離不開制度創(chuàng)新，只有從立法的角度規(guī)范科研經(jīng)費的管理模式，才能為科研經(jīng)費的監(jiān)管創(chuàng)造良好的法制環(huán)境，才能增強科研人員依法依規(guī)使用科研經(jīng)費的觀念。

國家層面可以依據(jù)現(xiàn)有科研經(jīng)費管理部門所管科研經(jīng)費總量、使用方向、相關功能等實際情況，進行職能合并整合，優(yōu)化科研經(jīng)費管理部門的體制，集中科研經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)，逐步實現(xiàn)統(tǒng)一管理，提高科研經(jīng)費管理的效率和規(guī)范化水平。地方政府作為承接、落實國家政策的關鍵環(huán)節(jié)，應不折不扣地落實好國家政策，要完全接得住國家對科研經(jīng)費松綁的相關政策精神，應結(jié)合本地實際，綜合考慮相關因素，盡快制定出適應當?shù)氐?、操作性較強的科研經(jīng)費管理實施細則，打破政策實施的“梗阻”。

2.著力構(gòu)建多部門聯(lián)動的大科研經(jīng)費管理格局

科研活動具有一定的周期性和緊密的系統(tǒng)性，每一項科研項目都是比較復雜的綜合性的系統(tǒng)，關聯(lián)性極強。在我國科研經(jīng)費管理中國家層面涉及國家社科辦、自然基金委、科技部、教育部等部門，科研機構(gòu)中涉及財務、科技、社科、資產(chǎn)、監(jiān)察、審計等多個部門，科研人員單位內(nèi)部也涉及分管科研業(yè)務的領導、科研秘書等多名行政人員，由于科研經(jīng)費來源不同，其使用方向和具體要求亦不盡相同，這在一定程度上也造成科研人員在科研經(jīng)費預算上花費時間較多，科研經(jīng)費管理效率不高。根據(jù)“意見”的要求，科研經(jīng)費設置趨于一致，加大科研經(jīng)費管理部門相互協(xié)同力度成為必然趨勢。應該從尊重科研規(guī)律和適應科研活動實際需要的角度，構(gòu)建多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動的大科研經(jīng)費管理格局。同時，要根據(jù)“意見”精神，改進預算編制辦法，實行粗線條管理，逐步下放預算調(diào)劑權(quán)限，力求使預算編制充分體現(xiàn)項目實施內(nèi)容。

（二）加強管理，確?？蒲薪?jīng)費管理“松而不亂”

1.從嚴加強管理，尤其是科研經(jīng)費管理各環(huán)節(jié)的管理

科研院所并非凈土，在科研貪腐問題上沒有“有與無”的問題，只是“多與少”的問題。近年來隨著科研經(jīng)費規(guī)模的增長，科研貪腐案頻發(fā)，科研經(jīng)費管理進一步從嚴管理是必然的。同時，科研人員已經(jīng)把科研經(jīng)費看作是一項重要收入，這種觀念對于提高科研產(chǎn)出效率是有害無益的，是必須要改變的。唯有從嚴加強科研經(jīng)費的監(jiān)管，方能保證科研政策松綁后科研經(jīng)費管理模式順利轉(zhuǎn)型，科研經(jīng)費松綁后松而不亂。

科學研究活動本身是一個動態(tài)過程，具有很多環(huán)節(jié)，其中一些影響科研活動能否順利完成和科研產(chǎn)出質(zhì)量高低的關鍵節(jié)點，必須得到有效控制?？蒲薪?jīng)費管理是科研活動的首要管理環(huán)節(jié)，起著統(tǒng)領科學研究活動指揮棒的作用。在實際工作中，要求我們進一步細化科研經(jīng)費管理，體現(xiàn)到科研經(jīng)費管理過程中，并將這些細化為可測量的指標，進行有效的動態(tài)監(jiān)測和管理，同時結(jié)合中期驗收、結(jié)題驗收，為績效評價提供量化指標。

2.建立科研經(jīng)費監(jiān)督管理的信用機制

將科研活動各環(huán)節(jié)管理的結(jié)果納入信用管理，對科研承擔單位和科研人員進行信用評級，建立科研經(jīng)費監(jiān)督與管理信用評價數(shù)據(jù)庫，將評級結(jié)果作為科研承擔單位績效考評和科研人員劃撥經(jīng)費資助的重要依據(jù)。同時，建立信用評價結(jié)果一定范圍內(nèi)的通報制度，將科研經(jīng)費監(jiān)督與管理信用評價結(jié)果同申報項目經(jīng)費預算比例設置結(jié)合起來、同項目結(jié)余經(jīng)費使用結(jié)合起來、同經(jīng)費劃撥方式和數(shù)量結(jié)合起來，對失信人員進行懲戒。在信用評級上，要著重加大預算執(zhí)行管理力度的評級，以期加強對預算執(zhí)行過程中的監(jiān)督和管理，保證專款專用，確?？蒲腥蝿枕樌瓿?。

3.結(jié)合內(nèi)部控制制度，加強科研經(jīng)費審計力度

內(nèi)控審計是有效保障科研項目順利完成的重要途徑。要以科研經(jīng)費風險管理為核心、以科研經(jīng)費績效考核目標為依據(jù)，根據(jù)相關科研經(jīng)費管理政策制度，充分發(fā)揮審計部門的職能和作用，逐步強化審計環(huán)節(jié)，完善科研管理的內(nèi)部控制制度，對科研活動的風險進行防范和管控。

可以通過強化過程審計、內(nèi)外部審計相結(jié)合的方式開展審計工作，從立項、執(zhí)行、驗收等多環(huán)節(jié)加強審計監(jiān)督的力度。對科研活動過程中虛開假發(fā)票、套現(xiàn)、挪用、轉(zhuǎn)移資金等問題及時糾正，對外撥經(jīng)費、勞務費的真實性、合法性、合規(guī)性進行重點審查。必要時，根據(jù)業(yè)務的需要，引進外部審計，主動聘請經(jīng)驗豐富、業(yè)務熟練的外部審計人員進行審計，加強對科研活動各種風險點的防范。

（三）優(yōu)化服務，提升科研經(jīng)費管理效益

1.創(chuàng)新服務方式，明晰辦事流程和風險節(jié)點

大部分科研人員不諳財務業(yè)務，可以通過財務業(yè)務知識和流程的培訓，如印發(fā)流程明晰書、發(fā)放相關資料、上門宣講等辦法，充分利用宣講會、座談會等形式，尤其是組建QQ群、微信群組等新媒體形式，讓科研人員明白預算經(jīng)費的構(gòu)成、預算經(jīng)費如何設置、財務報銷流程、財務報銷所需票據(jù)等科研經(jīng)費預算、報銷、驗收等諸多環(huán)節(jié)內(nèi)容，增加雙方互信，提高科研經(jīng)費運行效率，逐步使科研人員明晰科研經(jīng)費運行中的風險節(jié)點，培養(yǎng)科研人員的規(guī)矩意識，使其自覺規(guī)范科研行為，自覺落實科研經(jīng)費各項監(jiān)督與管理的要求。

2.建立科研助理制度，完善高水平的信息開放平臺

科研經(jīng)費的監(jiān)督與管理是一個復雜的系統(tǒng)工程，牽涉到財務、科技等多個部門，各部門在分工合作、明晰權(quán)責的基礎上，要加強聯(lián)動機制的建設。盡快按照統(tǒng)一的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、接口標準和信息安全規(guī)范，建立科研經(jīng)費管理部門和科研人員共享、互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，實現(xiàn)科研管理信息系統(tǒng)與財務管理系統(tǒng)的無縫對接，以此系統(tǒng)為工作平臺，細化相關管理措施和程序，深化數(shù)據(jù)利用，提高科研經(jīng)費管理的協(xié)同性和順暢度，實現(xiàn)科研項目的動態(tài)監(jiān)測。

盡快設立科研助理崗位，挑選既懂科研又懂財務的人員擔任科研助理，使其發(fā)揮科研和財務的紐帶作用。同時，要發(fā)揮好財務人員的專業(yè)優(yōu)勢，協(xié)調(diào)科技部門、審計部門，保證財務人員從科研預算、項目立項、中期檢查、項目驗收到日常財務咨詢，全程參與到科研經(jīng)費管理過程中，確保預算合理、支出合規(guī)、驗收準確。

3.改革科研評價體系，優(yōu)化科研經(jīng)費使用結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮科研獎勵的作用

雖然科研評價體系短時間內(nèi)難以改觀，但可以科研經(jīng)費伴生而來的科研獎勵作為先行試點，優(yōu)化科研獎勵結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮收入分配政策的激勵導向作用。同時加大對重大科研成果的獎勵，并兼顧公平。對重大項目的參與者（多為青年科研人員），根據(jù)其貢獻大小適當獎勵，這樣可以充分調(diào)動他們的積極性和主動性，為其積累科研經(jīng)驗、培育科研新的生長點、培養(yǎng)人才梯隊奠定基礎。

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