郝煜

雍正元年，剛登基的“四爺”要求各省總督和巡撫向他匯報每個人的“陋規(guī)”情況。廣東巡撫年希堯稱廣東巡撫一年例行灰色收入約六萬五千兩；山東巡撫黃炳奏：“當?shù)匮矒嵫瞄T每年接受的規(guī)禮達十一萬余兩?！眱山偠讲殄黾{匯報總督衙門每年陋規(guī)收入近二十萬兩，而兩江總督的法定年薪是一百八十兩，二者相差一千倍。

對此，雍正的批示是：“覽爾所奏，朕心甚悅。全是真語，一無粉飾……”辦差多年的他當然知道這么多的紅包為何要收，怎么收，收多少，從哪兒來，花哪兒去。事實上，一場雷霆萬鈞又規(guī)劃縝密的改革，作為一系列配套改革中的一環(huán)，正在加緊醞釀。事實上，雖然不少官員在同時進行的清查虧空運動中落網(wǎng)，但絕大多數(shù)的官員將享受漲工資的待遇——自洪武皇帝以來的第一次，而且漲幅是十至一百倍。

基于我的一項經(jīng)濟學實證研究，可以看到，改革之后老百姓的負擔減輕了，政府的賑災能力增強了，各級官員的法定收入提高了。然而該研究也發(fā)現(xiàn)，當十五年后“好皇孫”乾隆即位后，上述改革效應(yīng)就消失殆盡了。

火耗和亞財政

狹義的火耗指為了彌補白銀征收的正稅（主要是地丁銀）在運輸過程中的損失或熔鑄時的損耗而加收的份額，廣義指的是地方政府所有普遍性的又沒有特定名目的加派的統(tǒng)稱，也被稱為附加稅。如果非要用一個現(xiàn)代的字眼，通俗版本就是“亂收費”，學術(shù)版本則是“預算外收入”。

火耗的征收對象自然是納稅人，而且越是地位低微的納稅人負擔的稅額反而越高，因為較富裕的士紳階層可以利用其政治地位使他們免受加派。火耗的支出流向就復雜多了。首先，州縣政府衙門里面的桌椅板凳、筆墨紙硯要靠它，書吏、衙役、師爺發(fā)工資要靠它，修橋鋪路要靠它，上司過路請客招待也要靠它。其次，知府、道臺、督撫衙門的辦公費用和人員工資都來自一層一層以規(guī)、禮、費、敬為名義的上繳，而且數(shù)額有定，提交有序。所謂“有一衙門即有一衙門之規(guī)禮，有一衙門即有一衙門之雜費”。洋洋大觀，皆載于時人的筆記、奏折、官箴書。當然，這些不斷流動和拆分的紅包，到底有多少用于公共支出，有多少進了各級官吏的荷包，取決于中央政府的容忍程度和監(jiān)察水平。據(jù)張仲禮估計，晚清大約是二八或三七分成，大部分被貪腐掉了。附加稅的收支也被稱為“非正式財政”。

為什么這些費用，不能在正稅也就是預算內(nèi)收入的收支中解決呢？原因有三，一是正稅的稅額是基本固定的，不能滿足日益增長的地方財政支出要求。清朝沿襲了明朝萬歷年間的土地調(diào)查確定的“原額”，康熙更是宣布“滋生人丁永不加賦”。二是正稅的大部分（百分之八十）被中央政府上收，一部分雖然存留在地方，但專門用于維護驛站和武備，實際上是本該中央支付偏偏甩給地方的支出責任。最后剩下的百分之五只夠發(fā)地方官員的正式工資（俸工銀）和秀才們的生活補助（學子膏火銀）。三是順治年問建立了奏銷制度，規(guī)定正稅在地方的所有收支必須經(jīng)由省政府核查，上報戶部（財政部）核銷。核銷的原則，通俗地說，就是“買醬油的錢不能買醋”，不然就會被打回重寫，甚至興師問罪。

因此，地方政府就發(fā)展出一套平行于正式財政，不公開不透明但靈活方便的財政收支體系，是為“亞財政”（洪振快）。由是觀之，亞財政產(chǎn)生的至少一部分原因在于中央政府“財權(quán)上收，事權(quán)下放”，且預算內(nèi)收支嚴格僵化?！皝嗀斦笔罩Ш头峙涞囊?guī)則自然是潛規(guī)則（吳思）?！邦A算內(nèi)是死錢，預算外是活錢”，自古皆然。

據(jù)王業(yè)鍵估算，清中期的地丁銀正稅占農(nóng)業(yè)收入的比重大約為百分之五，太平天國前下滑到百分之三。相應(yīng)地，附加稅的總規(guī)模，康熙末年達到正稅的一倍以上，太平天國前達到正稅的數(shù)倍?？紤]到附加稅的分擔非?！袄弁恕?，普通百姓的總稅負可能達到了收入的百分之二十以上。正稅的輕徭薄賦恰恰是因為附加稅苛重，其后果則是限制了中央政府提供國防、賑災、水利等跨地區(qū)公共品的能力。

關(guān)于中國前現(xiàn)代弱國家能力的三個理論

近來，政治學家和經(jīng)濟學家開始關(guān)注“國家能力”這個概念，他們發(fā)現(xiàn)前現(xiàn)代國家的正式稅收占國民收入比重較高的國家，在工業(yè)革命前后實現(xiàn)了經(jīng)濟的起飛。十八世紀中期的英國，這一比重達到了百分之二十，還以此為抵押發(fā)行大量外債，支持其海外擴張和國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。與此同時，英國實現(xiàn)了韋伯提出的“公共治理的理性化”，建立了公開透明的公務(wù)員隊伍。那么，國家能力是什么決定的？清代的國家能力為什么比較低下，而且日益低下？

新政治經(jīng)濟學最近的研究給我們提供了一個似是而非的答案：大一統(tǒng)。在王國斌看來，歐亞大陸的古老帝國們的問題在于“一統(tǒng)”：不存在借錢者和征稅者之間的競爭，老百姓不能用腳投票，商人不能“擇善主而棲”，暴君和違約者不能被“優(yōu)勝劣汰”。而另一些學者則更強調(diào)“大”，孫傳偉認為中華帝國疆域廣闊（信息不對稱嚴重），所以國家只能“輕徭薄賦”，而容忍代理人征收苛捐雜稅。根據(jù)這個理論，之所以“用道德來代替數(shù)目字管理”（黃仁宇），是因為中國太大，數(shù)目字管理成本太高。

但縱觀中國歷史，即便是在清代以內(nèi)，疆域大?。ò▽吔闹卫砟Ｊ剑┮彩遣粩嘧兓?，對官員的監(jiān)察能力的大?。òūO(jiān)察的機構(gòu)、制度和手段）也并不是疆域大小的單調(diào)函數(shù)，更不用提監(jiān)察的頻率和懲罰的嚴厲程度了。正如雍正最愛跟臣僚講的一句話：“有治人，無治法。”監(jiān)察能力不是“能不能”的問題，而是“為不為”的問題。所以，真正要問的問題是：為什么“能而不為”，歷史上整治官吏的努力總是隔靴搔癢，收效甚微？

馬德斌和賈里德·魯彬（Jared Rubin）強調(diào)了專制君主制下的“可信承諾”問題。可信承諾是說合同的一方，有事后（expost）不遵守承諾的激勵，使得事前（exnate）對雙方都有利的安排不能實現(xiàn)。在他們看來，公共管理的透明化和高薪養(yǎng)廉就是一個不可信的承諾。對于權(quán)力不受約束的專制君主，公共管理的透明化是一把雙刃劍，一方面它可以遏制官員征收附加稅的攫取之手，但另一方面它也加強了君主向下的攫取之手，使他對官員的養(yǎng)廉銀可以隨意支取，使中央政府對地方政府收入可以隨意上收。官員和地方政府的應(yīng)對，或者是“撂挑子”消極怠工，或者是征收新的不透明的附加稅以自肥。

面對這個死結(jié)，雍正有什么高招呢？

火耗歸公：政策設(shè)計和執(zhí)行

雍正的火耗歸公改革，顧名思義，是把附加稅率固定化，把預算外收入納入預算內(nèi)管理；其支出則劃分為兩大項——向督撫和州縣官員支付定額的養(yǎng)廉銀（高薪養(yǎng)廉）和靈活調(diào)整的公共事務(wù)經(jīng)費（轉(zhuǎn)移支付），實現(xiàn)收入和支出兩方面的“由私人公”，“正賦以供國用，耗羨以養(yǎng)廉員”。總而言之，是要在一個廣大的疆域和一個專制的中央政府下，徹底消滅亞財政，實現(xiàn)公共管理的透明化。

第一個問題是如何確定附加稅的稅率和養(yǎng)廉銀的額度。雍正元年的上諭還要求督撫匯報他們的收入中有多少來自下級官員上繳的陋規(guī)，實際支出有多少用于省政府的運轉(zhuǎn)，有多少用于和中央官員周旋，有多少進入個人腰包。據(jù)此，計算出了各級官員和各級政府的“合理”支出規(guī)模。與原來的實際加派率（百分之百）相比，大部分省份的火耗率上限僅為正稅的百分之二十（四川為百分之三十）。養(yǎng)廉銀方面，督撫的標準是一萬五千至兩萬兩，州縣官則為四百至兩千五百兩不等（瞿同祖）。

第二個問題是火耗如何征收。最后的方案，是在既有的地丁錢糧之上征收，整合進“自封投柜”制度。這樣不需要額外的編審造冊、新的機構(gòu)和人員，防止胥吏從中勒索，也讓官員沒有合理借口再度加派?！昂牧w與正項同解，分毫不能人己。州縣皆知重耗無益于己，孰肯額外加征乎？”

第三個，也是最重要的問題，是征收上來的火耗，由誰支配、如何管理？是州縣就地征收，就地支出，還是像正稅一樣，由戶部通過奏效程序管控？最終，雍正在和各省督撫反復磋商之后，采用了河南一山西模式：州縣政府在既有的地丁錢糧之上征收火耗，整合進“自封投柜”制度，然后提解至省布政司，扣除省公共事務(wù)經(jīng)費和督撫的養(yǎng)廉銀后，再給府和州縣官員發(fā)放“養(yǎng)廉銀”和公共事務(wù)經(jīng)費。未發(fā)放的火耗被存留在省藩庫作為省內(nèi)臨時性開支的經(jīng)費來源。戶部無權(quán)過問，更不能支取上收。其中的要害有二：第一，在各支出項目中，發(fā)放督撫的“養(yǎng)廉銀”具有優(yōu)先權(quán)，因為只有首先解決省級官員的開支，才能避免向下索取陋規(guī)。第二，戶部無權(quán)過問火耗收支，也不能動用火耗存留。這正是雍正試圖把自己和戶部向下攫取的手綁起來。改革要想成功，火耗必須成為州縣不能漁利、中央不能染指的省獨享收入。

用養(yǎng)廉銀代替各種陋規(guī)，使地方官員的合法收入上升，法外收入下降。依靠利益在改革中受損的地方官員自行推行改革是“激勵不相容”的，為此，雍正采取了一系列措施，保證改革的推進。他任用非正途出身的親信（李衛(wèi)、諾敏、田文鏡），并通過奏折制度繞過戶部直接遙控督撫。他清算財政虧空，懲罰腐敗官員，嚴厲打擊在火耗之外加收新的附加稅，使得改革在各省逐步推行，吏治為之一清。另一方面，省的財政能力也大大增強。田文鏡領(lǐng)導下的河南，是火耗歸公模范省。一七二五年，發(fā)放州縣養(yǎng)廉銀和公費之后，省藩庫余額達六十萬兩，一七二五至一七二九年獨立資助了該省的河工建設(shè)?！肚鍖嶄洝愤€記載了多起省藩庫用火耗余額購買倉儲糧的事例。

火耗歸公：實證檢驗改革成效

改革應(yīng)該有什么樣的效果？一方面，改革在一省之內(nèi)實現(xiàn)了財政集權(quán)和“收支兩條線”，杜絕了督撫向下索取陋規(guī)的動機，減少了各級官吏上下其手的機會，最終降低了納稅人的實際稅負。另一方面，火耗上收到省財政，特別是在完成養(yǎng)廉銀和公共事務(wù)經(jīng)費的發(fā)放后，省政府往往有一筆結(jié)余存留在省庫，有利于省內(nèi)跨地區(qū)公共品的提供。一言蔽之，改革通過再分配，利國利民。

改革到底成效如何？筆者利用《清實錄》的賑災記錄和《中國近五百年旱澇分布圖集》的數(shù)據(jù)，構(gòu)造了一個省級面板數(shù)據(jù)集。利用各省改革時間和程度的差異，估計改革對不同天氣狀況下賑災頻率的影響。某地區(qū)的賑災水平既取決于由地方政府財政能力決定的賑濟供給，也取決于由平民收入水平?jīng)Q定的賑濟需求。

實證結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在正常年景（災害等級低于嚴重程度），改革后的省，府均賑災次數(shù)減少了0.61次，相當于該變量標準差（衡量平均變化幅度）的百分之二十。我們推測這是因為平民稅負減輕，個人層面和季節(jié)性的抗風險能力增強，賑災需求降低。另外，我們發(fā)現(xiàn)，在控制了改革啞變量的情況下，改革啞變量和災害啞變量的交互項顯示，相對于正常年景，改革后災害年的賑災頻率增加了0.74次。我們將此定義為財政能力效應(yīng)，因為改革提高了省政府的財政結(jié)余，從而提高了省內(nèi)跨地區(qū)的公共品供給（本文研究的賑災活動僅僅包括省政府主導的賑災活動，而不涉及州縣一級和社區(qū)一級由鄉(xiāng)紳主導的賑災活動。事實上由于州縣的非正式收入下降，基層公共品的支出可能下降了）。

讀者可能會懷疑我們看到的改革和結(jié)果的相關(guān)性不是因果聯(lián)系，而是偽因果關(guān)系——用經(jīng)濟學的術(shù)語，叫作內(nèi)生性。它主要有兩個來源：一是遺漏變量偏差，指的是其他因素導致了改革，并且導致了賑災頻率的變化。比如雍正的心腹被委派到某個省做督撫，他為了效忠率先推行了火耗歸公，也為了效忠通過其他手段提高了嚴重災害時的賑災頻率。那么改革和賑災之間的關(guān)系就是偽因果性。為此，我們的解決方法是在回歸方程中加入一個變量：給每一個督撫（比如李衛(wèi)）創(chuàng)造一個啞變量，某一個省某一年的督撫是他就等于一，否則等于零。這個變量的回歸系數(shù)捕捉了我們上面看到的關(guān)系，幫助我們排除這個遺漏變量偏差。

另一個來源是反向因果：賑災頻率高、財政壓力大的省有可能出于自身考慮先進行改革，如是改革可能是更多賑災的結(jié)果而非原因。首先，我們發(fā)現(xiàn)省的特征和歷史賑災水平與改革的時間和次序均無相關(guān)性；其次，我們考察了改革效應(yīng)的分期動態(tài)結(jié)果，也就是以五年為一期，分期估計改革的效應(yīng)。我們發(fā)現(xiàn)改革發(fā)生前十年，改革的兩個效應(yīng)系數(shù)都是零，也就是說，改革的省份和沒改革的省份之間，賑災頻率并無顯著差異。因此我們基本排除了反向因果。

更進一步，我們還發(fā)現(xiàn)：火耗提解到省的比例越高，改革的財政能力效應(yīng)越強；洪澇災害相對于旱災，改革的財政能力效應(yīng)更強。最后，在征稅比較困難的府，改革的財政能力效應(yīng)更強，這意味著改革在省內(nèi)各地區(qū)之問的“劫富濟貧”。

改革效應(yīng)的分期動態(tài)還顯示，不管是減負效應(yīng)還是財政能力效應(yīng)在雍正任內(nèi)都穩(wěn)步增加，可是兩個效應(yīng)在乾隆即位的第二個五年（一七四一至一七四五）急轉(zhuǎn)直下，財政能力效應(yīng)消失了（系數(shù)不顯著地區(qū)別于零）。這一時期到底發(fā)生了什么？

火耗歸公的失敗

其實，康熙后期，于成龍和年羹堯等督撫就多次奏請啟動火耗歸公。但康熙在一七一0年如此回復年羹堯：“州縣用度不敷，略加些微，原是私事。朕曾請陳檳云：加一火耗，似尚可寬容。陳奏稱：此是圣恩寬大，但不可說出許其如此。此言深為有理，此舉彼雖密奏，朕若批發(fā)，竟視為奏準之事。加派之名，朕豈受乎？”在他眼里，附加稅稅率只是略加些微，容忍亞財政是“圣恩寬大”。一旦入公，則“視同加派”。明朝亡于三餉加派，歷歷在目，今天下初定，豈能露出亡國氣象？

好皇孫果然是好皇孫，乾隆似乎更希望留下一個寬仁的印象。地方官有提議火耗率應(yīng)該根據(jù)人口多少、事務(wù)繁忙程度和通貨膨脹予以調(diào)整，他基本持否定態(tài)度，認為這是增加百姓負擔。但另一方面，他對火耗的管理反而露出嚴苛的一面。乾隆元年，有御史奏請省內(nèi)火耗征收率整齊劃一，以方便戶部奏銷，遭到各省抵制，但乾隆沒有表態(tài)（不便否決乃父的政治遺產(chǎn)）；然而到了乾隆五年（一七四一），他就授權(quán)戶部建立了火耗的奏銷制度，將火耗預算決算的批準審核授予戶部全權(quán)，對開支進行分類，設(shè)定額度。乾隆四年，首開先例，把河南的火耗盈余用于補助直隸、江蘇和安徽的財政困難。不久以后，這種“權(quán)宜之計”就變成了通行的做法，火耗的跨省轉(zhuǎn)移支付屢見不鮮。

隨著火耗收支日益納入戶部的奏銷管控，地方政府官員靈活支出火耗的權(quán)力被日益侵蝕，“做事”的交易成本上升。于是各級官員又把目光轉(zhuǎn)向加派，形成耗外之耗（何平，二00四）。正如乾隆十年孫嘉淦指出的：“近隨同地丁錢糧報銷，則與正供不復能有差別，而凡地方公事之不容已而又不準銷者，必須賠墊，上司賠則取償于屬員，而饋送之路開；屬員賠則取償于百姓，而重戥征收因公科斂之端起。然則耗成正項，耗外加耗之弊，雖峻防之，其流有所不能止也?！?/p>

隨著省財政經(jīng)費日蹙，到乾隆四十六年，浙江省由于錢塘江石塘物料大漲，竟然開先例，攤捐通省官員養(yǎng)廉銀四分之一，于是優(yōu)先發(fā)放官員工資的底線被打破！到了十九世紀初，面對比雍正即位時更為嚴峻的財政虧空和官場腐敗，嘉慶皇帝直接宣布火耗與正項實際上已完全一樣：“各省耗羨銀兩，系隨正項征收，即與正項錢糧無異，不得任意支銷?！彼€奏準各省通過扣發(fā)養(yǎng)廉來彌補財政虧空，實際上承認了死灰復燃的亞財政，宣告了火耗歸公的徹底失敗。

讓我們再回到關(guān)于弱國家能力的第三個理論：中央政府推行公共管理的透明化和高薪養(yǎng)廉是一個不可信的承諾?；实鄞蚱撇淮蚱七@個承諾，固然和皇帝本人的秉性和認識水平有關(guān)，但君主對其手下官員，中央政府對省政府的攫取之手不受約束才是問題的癥結(jié)所在。

黃宗羲定律新解

火耗歸公的歷史經(jīng)驗使我們聯(lián)想到“黃宗羲定律”，即歷史上的稅制改革大都可以在短期內(nèi)使“向來叢弊為之一清”，然而它的中長期效果卻無例外地與初衷相反。原因很簡單：原來稅種繁多，如今并而為一，諸名目盡失，恰好為后人新立名目創(chuàng)造了條件。并稅改革的積重莫返之害在于繳稅的普通百姓之權(quán)利不受保障。對此我是完全同意的，但另一個重要的原因或者作用渠道，可能是下級政府的權(quán)利不受保障——并稅改革大大降低了中央掠奪地方的成本，因為地方亞財政收入被暴露在陽光之下，而且是用貨幣而不是以實物征收。

唐代兩稅法把中央和地方分享的租庸調(diào)和地方自收自支的各種雜稅合為“夏稅秋糧”，并把其中一部分貨幣化。然而隨后中央開始提高起運比例，結(jié)果“急備、供軍、折估、宣索、進奉”等各種名目的加派復又重生。王安石實行免役錢法，把地方和基層征發(fā)的勞役改為貨幣稅。隨后中央開始提高起運比例，各軍路無錢雇人勞役，于是各種強制性雜役復又重生。張居正推行“一條鞭法”，把兩稅、丁口、差役和各項雜派全都歸并到一起折銀征收。然而并沒有劃分支出項目，也沒有給官員和胥吏增加合法收入，加上隨后中央和省開始提高起運比例，不久各州縣各種名目的加派復又重生。不獨農(nóng)業(yè)稅和勞役如此，商業(yè)稅（如晚清的厘金）也有類似的歷史經(jīng)驗。

當然，這不是說只要遏制了上級對下級政府的攫取，并稅改革就一定能避免黃宗羲定律?；鸷臍w公改革也并沒有給納稅人權(quán)利提供持久的制度保障，但它之所以比上述改革成效更大、時效更長，原因可能在于發(fā)放養(yǎng)廉銀和堅持戶部不能奏銷地方火耗這兩個關(guān)鍵性舉措——哪怕只是暫時的。

各級政府在誰來承擔改革成本這個問題上暗自較量——理解這個關(guān)系及其背后的制度基礎(chǔ)，是理解黃宗羲定律的鑰匙。