李在磊

2018年1月10日，趙建龍驅(qū)車來到浙江德清縣莫干山鎮(zhèn)潭村督辦工程進(jìn)度，他在這里投資上千萬興建了一個(gè)度假村——一棟高三層，墻體覆蓋著竹筒裝飾的半復(fù)古式樓宇。早在五年前，他就決定轉(zhuǎn)型開拓度假村業(yè)務(wù)，可如果不是兩年前的試點(diǎn)，他很難順利拿到這塊土地。

2015年2月，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施土地管理法關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。其中，德清成為首批15個(gè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)。

政策的紅線

趙建龍今年49歲，是德清本地人，他說話分條縷析，不時(shí)進(jìn)出一串政策詞匯、經(jīng)濟(jì)術(shù)語。這是沉浮商海多年形成的話語習(xí)慣。趙建龍?jiān)诘虑蹇h城開了七八年賓館，伴隨著長(zhǎng)三角產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及消費(fèi)升級(jí)加劇，來自上海、杭州等大城市的旅客絡(luò)繹不絕，生意蒸蒸日上。

莫干山景區(qū)的名氣與日俱增，趙建龍打算在此擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，嘗試開一家度假村。莫干山鎮(zhèn)仙潭村的這塊地原本是一座舊廠房，地理位置合適，于是他把整個(gè)車間租下來，打算推倒重建。孰料手續(xù)批不下來。這處廠房原為集體所有制性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，改制后企業(yè)歸為個(gè)人經(jīng)營(yíng)，但是下面的土地仍為集體建設(shè)用地。

德清國(guó)土資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，因?yàn)闆]有土地使用權(quán)，只可以在原有建筑物基礎(chǔ)上翻新，沒辦法重新建設(shè)，更不能將工業(yè)用途變更為商用。

沒有使用權(quán)，把它買下來不就行了？趙建龍決定追加投資，直接從集體手中購(gòu)得這塊地的使用權(quán)，但是彼時(shí)“集體性質(zhì)土地的使用權(quán)不能夠出讓、轉(zhuǎn)讓或者抵押”。

浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授吳宇哲研究土地制度多年，他解釋，集體土地只能在集體范圍內(nèi)有條件流轉(zhuǎn)，要想流向土地市場(chǎng)，只有通過征收的方式，變更為國(guó)有土地，再行交易?！凹w土地與國(guó)有土地‘同地不同權(quán)”。趙建龍看中的土地，正是被這一政策紅線牢牢卡住咽喉。

政策變了

幾年時(shí)間過去了，就在趙建龍認(rèn)為前期投入的一百多萬元可能打水漂的節(jié)骨眼上，事情出現(xiàn)一線生機(jī)。2013年10月，中共十八屆三中全會(huì)決定推進(jìn)“農(nóng)地入市”改革。2015年2月，德清成為首批15個(gè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)。

可是，經(jīng)過此前一番折騰，集體用地在趙建龍心里留下了“陰影”。朋友們都建議他應(yīng)該一步到位，直接搞到一塊國(guó)有性質(zhì)的土地。不過，這樣的地并不好找?！耙礇]指標(biāo)，要么太貴了?！壁w建龍感慨。事實(shí)上，整個(gè)浙江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展都囿于地少。2006年至2020年，浙江全省各行業(yè)建設(shè)用地需求量與可供量之間缺口為217萬畝。德清縣位于長(zhǎng)三角腹地，入選了全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，土地供應(yīng)緊張程度不遑多讓。

在銀行的背書下，趙建龍以協(xié)議出讓價(jià)307余萬元的代價(jià)，拿到這塊6.06畝大小的農(nóng)村集體建設(shè)經(jīng)營(yíng)性用地，成了農(nóng)村集體建設(shè)經(jīng)營(yíng)性用地入市第一人。幾天之后，以此地塊做抵押，向中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行德清縣支行申請(qǐng)到150萬元貸款。該銀行是當(dāng)?shù)貒?guó)土部門拉來助陣的金融機(jī)構(gòu)，他們放出了第一筆農(nóng)村集體建設(shè)經(jīng)營(yíng)性用地抵押貸款。

在德清，像趙建龍一樣，經(jīng)營(yíng)發(fā)展受制于土地的企業(yè)俯拾皆是。

村民成為最為直接的受益者

德清全縣存量農(nóng)村集體建設(shè)經(jīng)營(yíng)性用地總共有1881宗、10691畝。這些地塊來源五花八門，有的是上世紀(jì)八九十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉后遺存的老舊廠房，也有廢棄的礦山。

以德清縣洛舍鎮(zhèn)東衡村為例，為了治理生態(tài)環(huán)境，2009年關(guān)停了所有礦山，留下了四千余畝廢棄礦坑。同時(shí)，作為德清產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)縮影，以東衡村為龍頭的洛舍鎮(zhèn)，是聞名遐邇的鋼琴制造聚集區(qū)，一個(gè)鎮(zhèn)的鋼琴產(chǎn)量可以占到全國(guó)的1/8。

東衡村將廢棄礦山其中的680畝地平整規(guī)劃，開發(fā)建成創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園，作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。

東衡村黨支部書記章順龍解釋，在開發(fā)產(chǎn)業(yè)園區(qū)之前，村中有一家完成改制的酒廠，由私人承包經(jīng)營(yíng)，每年向村集體交納十余萬元的租金。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以入市之后，村集體給酒廠老板兩個(gè)選擇，繼續(xù)以承租的形式使用這塊土地，租金維持不變，也可以購(gòu)買，一次性支付地款購(gòu)買這塊地的使用權(quán)。

租用與購(gòu)買哪個(gè)更劃算，多年與農(nóng)地打交道的趙建龍有自己的盤算方法。他分析說，如若采用租用的經(jīng)營(yíng)策略，財(cái)務(wù)成本低，包袱小，資金回報(bào)率高，但是長(zhǎng)期租賃容易滋生糾紛，契約風(fēng)險(xiǎn)高；如果一次性買斷使用權(quán)，前期投入大，但是回報(bào)更為持久穩(wěn)定。

東衡酒廠老板，最后也是選擇一次性購(gòu)買的方式拿下了酒廠地塊?！罢f好了租金今年一千塊，明年漲到三千五千，要收回怎么辦？地不是我的，一分錢不敢投啊?！本茝S經(jīng)理說。

這也是大部分企業(yè)主的選擇。產(chǎn)業(yè)園還未竣工，已經(jīng)有14家鋼琴企業(yè)入駐。

同一塊土地，現(xiàn)在直接入市轉(zhuǎn)讓的地款卻是以往走政府征收途徑價(jià)格的五六倍，拿走地款的村民成為最為直接的受益者?！稗r(nóng)民收益最直接，所以他們非常支持。”趙建龍稱。

原則上講，農(nóng)村集體建設(shè)經(jīng)營(yíng)性用地入市收益歸集體所有。德清制定了《德清縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配管理規(guī)定（試行）》，村級(jí)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益，農(nóng)戶通過股權(quán)增厚的形式享受分紅。

此前，東衡村曾對(duì)全村資產(chǎn)進(jìn)行全面盤點(diǎn)，核算出每名村民擁有六百余元的股本，如今，算上農(nóng)地入市后帶來的收益，每名村民的股本增加至1.6萬余元。

農(nóng)地難以影響土地市場(chǎng)

通常地方政府的兩大財(cái)政來源，分別是以企業(yè)稅收為主的一般公共預(yù)算收入，與土地出讓金為主的政府性基金收入。囿于用途、年限等諸多因素的影響，工業(yè)用地價(jià)格要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于住宅用地地價(jià)。浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授吳宇哲認(rèn)為，工業(yè)用地與住宅用地比例指數(shù)，可以反映出地方政府對(duì)土地財(cái)政的依靠程度。

莫干山鎮(zhèn)仙潭村的度假村項(xiàng)目，是全國(guó)第宗農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易

吳宇哲曾對(duì)長(zhǎng)三角一些市縣做過考察，他表示，上海、杭州工商業(yè)發(fā)達(dá)，工業(yè)用地出讓面積可以占到土地出讓面積的50%左右，是住宅用地的兩倍；浙江省百?gòu)?qiáng)縣慈溪的工業(yè)用地占比更達(dá)到68%，而住宅用地只有區(qū)區(qū)8%。同為百?gòu)?qiáng)縣，德清的情況與之比較接近。這一數(shù)據(jù)，在很大程度上反映出一個(gè)地方是更仰仗產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還是更倚賴土地財(cái)政。

德清縣政府工作報(bào)告顯示，2016年全縣財(cái)政總收入727860萬元，其中地方一般公共預(yù)算收入420333萬元，增長(zhǎng)8.6%，占到財(cái)政收入的近60%。該項(xiàng)收入增速迅猛，2011年到2016年，地方一般公共預(yù)算收入從23.4億元增加到42億元，年均增長(zhǎng)12.4%。2015年，德清工業(yè)經(jīng)濟(jì)跨入“千億強(qiáng)縣”行列。

農(nóng)村集體建設(shè)用地入市愿望強(qiáng)烈的地區(qū)，有著強(qiáng)勁的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。吳宇哲說，從全國(guó)范圍來看，農(nóng)村集體建設(shè)用地中真正屬于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地即鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地所占比例微乎其微，僅占約10%。所以對(duì)地方政府的土地財(cái)政現(xiàn)狀影響不大，對(duì)以國(guó)有土地供應(yīng)為主導(dǎo)的土地市場(chǎng)，沖擊也十分有限。

德清縣國(guó)土資源局副局長(zhǎng)邱芳榮總結(jié)說，改革最大的成果是農(nóng)民收益。德清國(guó)土資源局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，目前已成交2.21億元金額當(dāng)中，集體收益1.8億元，惠及農(nóng)民和農(nóng)民集體十余萬人。