張小軍 雷李洪

要總結(jié)我國鄉(xiāng)村振興中鄉(xiāng)村自主發(fā)展與扶貧的中國經(jīng)驗，我們不得不把目光聚焦到2006年在陜西白水縣展開的“社區(qū)自主發(fā)展（Community-Driven Development，CDD）”和“社區(qū)發(fā)展基金（Community Development Finance，CDF）”兩個試點(diǎn)項目，即在陜西白水縣十幾個村落展開鄉(xiāng)村自治實踐中的一些成功案例。該項目由“國際計劃”支持，陜西省扶貧辦組織地方專家和扶貧一線的骨干與村落百姓一起，集思廣益，在白水大地上開始了一場CDD和CDF的思想風(fēng)暴與精細(xì)籌劃。一年多的試點(diǎn)，各村落取得了意想不到的成功，參與項目籌劃和實施的趙升禮總結(jié)說：

中國社區(qū)自主型發(fā)展（CDD）試點(diǎn)項目自2006年7月在白水項目區(qū)實施以來，在社會各界引起了強(qiáng)烈反響。特別是在十五個項目試點(diǎn)村，親身經(jīng)歷了項目實施全過程的村民們，深切感受到項目對社區(qū)的賦權(quán)，激發(fā)了村民對項目強(qiáng)烈的擁有感和積極參與的熱情，從而使社區(qū)村民的自我組織、自我管理、自我發(fā)展的能力得到迅速提高；由于項目強(qiáng)化了民主化管理的理念與機(jī)制，項目操作民主、公開透明、公平公正，社區(qū)黨群、干群關(guān)系得到極大改善；村民關(guān)心、參與社區(qū)公共事務(wù)的意識得到提升，村民之間和諧氣氛明顯增強(qiáng)。實踐證明，CDD項

目是深受群眾歡迎的一項嶄新的扶貧策略與方法。[1]趙升禮：《群眾心目中的CDD項目》手稿，2007年。

繼此項目之后，2010—2015年的世界銀行五期扶貧項目又在陜西、河南、重慶等三個省市的600多個村落展開，推廣并實施了白水以及其他試點(diǎn)的經(jīng)驗，使扶貧項目獲得了空前成功。趙升禮認(rèn)為，CDD的要點(diǎn)可以歸結(jié)為:

提高參與意識和程度，突顯貧困社區(qū)和貧困群體在社區(qū)發(fā)展中的主體地位；賦予貧困社區(qū)資源所有權(quán)、管理權(quán)和支配權(quán)，即共有和個人所有的雙賦權(quán)；實現(xiàn)自我決策、自我組織、自我管理、自我發(fā)展；提高貧困社區(qū)組織化程度和自我發(fā)展能力，建立社區(qū)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。[2]趙升禮：《群眾心目中的CDD項目》手稿，2007年。

這樣的扶貧理念重在：（1）強(qiáng)調(diào)貧困主體的參與；（2）充分的共有與個人所有的雙賦權(quán)；（3）培養(yǎng)自我組織和自我發(fā)展的能力；（4）建立可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。

在這期項目結(jié)束的2015年，受國務(wù)院扶貧辦的委托，我們對項目實施以及可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行了為期兩個月的調(diào)研，對CDD和CDF的成功印象深刻，并建議把CDD和CDF項目作為鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展和國家扶貧的基本方式。為此，本文嘗試以CDD和CDF項目實施的中國經(jīng)驗，來論證中國鄉(xiāng)村社區(qū)自主發(fā)展的可能性和法理依據(jù)，探討廣大農(nóng)村在黨的領(lǐng)導(dǎo)下自主發(fā)展的可行之路。

一、鄉(xiāng)村自治與CDD的合法性

“鄉(xiāng)村自治”是一個歷史概念，它的提出與近代國家的復(fù)振有關(guān)。多少年來，一批批知識分子試圖借此尋找解決中國問題的良方。生發(fā)于上世紀(jì)初的鄉(xiāng)村建設(shè)思想，在1920—1930年代由晏陽初、梁漱溟等人轉(zhuǎn)化為著名的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動。其中，“自治”是鄉(xiāng)村建設(shè)的核心概念，其背后的理念則是基層社會的民主化。經(jīng)過近百年的鄉(xiāng)村建設(shè)，留給今天的思想文化遺產(chǎn)依然厚重，值得我們深入思考。

1.鄉(xiāng)村自治制度 眾所周知，我國農(nóng)村現(xiàn)行的治理體制，簡單說就是村民自治結(jié)合“村支兩委”的治理。而“在憲法層面上，自治權(quán)是一項國家法律賦予的政治權(quán)力。依我國憲法規(guī)定，我國將村一級的事務(wù)交由該村的群體自我管理，此項支配權(quán)為‘權(quán)力’而非‘權(quán)利’?！畽?quán)利’指公民或個人的法律資格或享有的特定利益的可能，是可以放棄的。而作為村民的自治權(quán)是不可以放棄的，必須依照《村民委員會組織法》實施”[3]董瀟麗：《從憲法基礎(chǔ)理念看我國鄉(xiāng)村自治制度轉(zhuǎn)變》，〔北京〕《人民論壇》2013年第8期。?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》（下文簡稱《組織法》）[4]《中華人民共和國村民委員會組織法》（1998年11月4日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過。2010年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議修訂。2010年10月28日中華人民共和國主席令第三十七號公布，自公布之日起施行。文中《組織法》條文均引自此法。）首先規(guī)定了鄉(xiāng)村治理的主要形式——自治?！督M織法》是為實行村民自治而生，這是其法理基礎(chǔ)。

第一條 為了保障農(nóng)村村民實行自治，由村民依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主，維護(hù)村民的合法權(quán)益，促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，根據(jù)憲法，制定本法。

同時，《組織法》規(guī)定村委會由民主選舉產(chǎn)生，是村落的法人，是代表村民的辦事機(jī)構(gòu)，是服務(wù)于“村民自我管理”的自治組織，而不是凌駕于村民之上的管理者。這一法理基礎(chǔ)依然是“人民自己當(dāng)家做主”的“民主”，且在實踐中更為重要。

第二條 村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。

村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。

在鄉(xiāng)村自治中，村委會面對兩重“上級”，一是上級政府，二是黨的組織。對于上級政府，《組織法》明確規(guī)定：

第五條 鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。

第三十九條 地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會在本行政區(qū)域內(nèi)保證本法的實施，保障村民依法行使自治權(quán)利。

對于黨的組織，《組織法》也做了規(guī)定：村黨支部委員會是執(zhí)政黨在基層的一級組織，實際上是村落和村委會的領(lǐng)導(dǎo)，“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”。

第四條 中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán)；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。

簡單說，上級政府是“指導(dǎo)”，黨組織是“領(lǐng)導(dǎo)”，這是基本的法理。其中，黨組織的“領(lǐng)導(dǎo)”不是隨心所欲的“領(lǐng)導(dǎo)”，而是要依照憲法，“支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利”，否則，就失去了黨的“領(lǐng)導(dǎo)”意義?？梢?，鄉(xiāng)村自治是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由各級政府指導(dǎo)、支持和幫助的村民自治——行使村民的民主權(quán)利。有學(xué)者從法理上提出：我國的憲法和法律雖沒有關(guān)于“村民自治”的專門定義。但根據(jù)現(xiàn)行憲法,村民自治屬于基層群眾性自治,其自治機(jī)關(guān)，即村委會被憲法明確界定為“基層群眾性自治組織”。因此，“村民的‘自治’不是由外界授予的而是村民在法治之下的‘固有權(quán)利’”，即村民自治“具有社會自治的憲政特性”[1]杜承銘：《村民自治的憲政之維》，《武漢大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2011年第4期。。簡言之，黨組織對村落的“領(lǐng)導(dǎo)”職責(zé)是“依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利”。村委會的職責(zé)是“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)是“對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”。上級人大的職責(zé)是“在本行政區(qū)域內(nèi)保證本法的實施，保障村民依法行使自治權(quán)利”。

2018年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（下文簡稱《意見》）強(qiáng)調(diào)：“深化村民自治實踐。堅持自治為基，加強(qiáng)農(nóng)村群眾性自治組織建設(shè)，健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制?！薄班l(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)。必須把夯實基層基礎(chǔ)作為固本之策，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，堅持自治、法治、德治相結(jié)合，確保鄉(xiāng)村社會充滿活力、和諧有序?！碧岢隽恕巴苿哟妩h組織書記通過選舉擔(dān)任村委會主任”，將黨的領(lǐng)導(dǎo)具體化到村委會作為村民自治組織的運(yùn)行之中?！兑庖姟吠瑫r強(qiáng)調(diào)：“依托村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會、村民監(jiān)事會等，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協(xié)商格局?！S護(hù)村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位和權(quán)利?！边@些闡述十分清楚地界定了鄉(xiāng)村民主自治的模式，明確了CDD和CDF一類村民合作組織的合法性及其與村支兩委的關(guān)系。

2.CDD和CDF的合法性 CDD作為扶貧中的社區(qū)自主發(fā)展形式，其要點(diǎn)是：（1）項目經(jīng)費(fèi)直接給到村，是給全體村民的共有資產(chǎn)。村支兩委負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督責(zé)任，但不直接經(jīng)手經(jīng)費(fèi)，更不允許截留或者挪作他用。（2）CDD由村民代表大會選出項目的三個小組，即決策小組、執(zhí)行小組、監(jiān)督小組，運(yùn)行項目的全過程。（3）項目的決策過程包括先由村民小組提出項目，經(jīng)村民會議或村民代表會議協(xié)商，決策小組討論決定項目的選擇。一般來說，能夠惠及全村各個村社小組的項目比較容易通過，再有就是明顯需要幫助的項目容易通過。通常大家會照顧和平衡各個村組的利益，考慮優(yōu)先幫扶的順序，以達(dá)到最大的公平。（4）項目確定后，主要由執(zhí)行小組按照項目操作規(guī)程，進(jìn)行規(guī)范性的項目招標(biāo)和定標(biāo)。以修路為例，招標(biāo)施工公司的資質(zhì)由上級政府審定。（5）定標(biāo)后，簽訂施工合同，進(jìn)行施工和驗收。整個過程中，監(jiān)督小組獨(dú)立進(jìn)行監(jiān)督，包括對決策和執(zhí)行小組的監(jiān)督以及項目實施過程的監(jiān)督。

這樣一個項目過程，從資金使用到項目運(yùn)行，村委會并不直接參與，而是予以支持、協(xié)調(diào)，以保障和監(jiān)督項目的實施。這符合《組織法》第八條的規(guī)定：“村民委員會應(yīng)當(dāng)支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)，承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。”縣扶貧辦直接撥款到村，村支兩委不經(jīng)手項目款，防止村委會在項目款上產(chǎn)生腐敗。

《意見》提出：發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約的積極作用。全面建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會，推行村級事務(wù)陽光工程。積極發(fā)揮新鄉(xiāng)賢作用，推動鄉(xiāng)村治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理下放到基層。繼續(xù)開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)工作。加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新。……大力培育服務(wù)性、公益性、互助性農(nóng)村社會組織，積極發(fā)展農(nóng)村社會工作和志愿服務(wù)。集中清理上級對村級組織考核評比多、創(chuàng)建達(dá)標(biāo)多、檢查督查多等突出問題。

系統(tǒng)發(fā)生安全失效后能夠通過重啟恢復(fù)到初始狀態(tài)，因而系統(tǒng)在0狀態(tài)和1狀態(tài)之間能夠相互轉(zhuǎn)換。當(dāng)發(fā)生危險時，也能通過維修等手段恢復(fù)到初始狀態(tài)，因而系統(tǒng)也能夠在0狀態(tài)和2狀態(tài)之間相互轉(zhuǎn)換。系統(tǒng)在3狀態(tài)時已經(jīng)發(fā)生了危險失效，因而系統(tǒng)只能由0狀態(tài)轉(zhuǎn)換到3狀態(tài)。因為1，2，3狀態(tài)為結(jié)果狀態(tài)，所以無法相互轉(zhuǎn)換?！?oo1”電路模型馬爾科夫狀態(tài)轉(zhuǎn)換如圖2所示，圖2中對應(yīng)物理量見表1所列。

由此我們可以看到，CDD的相對獨(dú)立運(yùn)行實際上也是基于《組織法》規(guī)定。例如CDD在項目決策時由村民會議或村民代表大會決定，符合《組織法》第二十五條：“人數(shù)較多或者居住分散的村，可以設(shè)立村民代表會議，討論決定村民會議授權(quán)的事項?！币簿褪钦f，CDD中的扶貧事項確定和項目經(jīng)營，以及CDF的小額貸款發(fā)放，也符合《組織法》的授權(quán)：

第二十四條 涉及村民利益的下列事項，經(jīng)村民會議討論決定方可辦理：……（三）本村公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞方案及建設(shè)承包方案；……（五）村集體經(jīng)濟(jì)項目的立項、承包方案；……（八）以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產(chǎn)；……（九）村民會議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項。村民會議可以授權(quán)村民代表會議討論決定前款規(guī)定的事項。

可見，CDD和CDF無論作為扶貧項目還是一般的鄉(xiāng)村自主發(fā)展項目，成立相應(yīng)的自治組織或者經(jīng)濟(jì)組織來開展項目，完全合法，而且應(yīng)該。這樣的村民自治組織可以有效避免村支兩委可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)腐敗，提高村民的自主發(fā)展能力，從根本上突破鄉(xiāng)村發(fā)展的困境。從白水縣CDD和CDF的實施可以看到，在看似落后的貧困地區(qū)（特別是在淺山區(qū)和深山區(qū)），村民依然具有很強(qiáng)的自治能力，這當(dāng)然也有賴于中國鄉(xiāng)村長期的傳統(tǒng)文化支持。例如依據(jù)傳統(tǒng)情理（熟人社會等）、血緣（家庭、宗親等）、地緣等關(guān)系建立的“關(guān)系互惠”，就是一筆寶貴的共生文化財富。有學(xué)者認(rèn)為：“村民自治的有效實現(xiàn)形式的重要條件就是地域相近。地域相近是一個地理聯(lián)系與社會聯(lián)系互構(gòu)的單位，具有村民自治的社會基礎(chǔ)與傳統(tǒng)?！盵1]胡平江：《地域相近：村民自治有效實現(xiàn)形式的空間基礎(chǔ)》，〔武漢〕《華中師范大學(xué)學(xué)報》2014年第4期。貧困鄉(xiāng)村地區(qū)目前尚保留較多的傳統(tǒng)文化，他們據(jù)此并依照《憲法》《組織法》進(jìn)行自主發(fā)展，大大節(jié)約了國家治理成本，喚醒了農(nóng)民的主體性意識，落實了人民國家的憲法理念，實乃國家之幸事。

二、主體人與代理人

所謂“主體人”與“代理人”，是指鄉(xiāng)村中的村委會身份歸屬。村委會究竟是鄉(xiāng)村的主體人還是代理人？這是一個十分基本的問題。在此需要澄清：村委會不是村落的主體人，村落主體人（即村落“主人”）是村民（即“村落人民”）而不是村委會，村委會只是村民的代理人。在美國，村委會（The Village Board）同樣也是鄉(xiāng)村自治的議事執(zhí)行機(jī)構(gòu)[1]黃輝：《論美國鄉(xiāng)村自治法律制度——以〈紐約鄉(xiāng)村法〉為例》，〔長春〕《當(dāng)代法學(xué)》2009年第1期。。

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）規(guī)定了“中華人民共和國的一切權(quán)力歸人民”。又由于共產(chǎn)黨黨綱明確規(guī)定中國共產(chǎn)黨是中國人民的政黨，因此，無論村委會還是村黨支部委員會，都是為村落人民服務(wù)的委員會。既然是為人民服務(wù)，就意味著他們只是人民的代理人，行使相應(yīng)的治理職能，而不是鄉(xiāng)村的統(tǒng)治者。關(guān)于農(nóng)民的主體地位，《意見》明確將其作為鄉(xiāng)村振興的基本原則之一：

堅持農(nóng)民主體地位。充分尊重農(nóng)民意愿，切實發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體作用，調(diào)動億萬農(nóng)民的積極性、主動性、創(chuàng)造性，把維護(hù)農(nóng)民群眾根本利益、促進(jìn)農(nóng)民共同富裕作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收，不斷提升農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感。

《組織法》明確規(guī)定了“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。換句話說，村委會是代表基層群眾進(jìn)行自我管理的組織，因而，它并非基層群眾本身，只是鄉(xiāng)村群眾的代理人。其主要職能是日常事務(wù)管理，不能取代各類村民組織來行事，無論是經(jīng)濟(jì)組織還是專項組織。

進(jìn)一步的問題是：作為代理人，村委會是權(quán)力代理人還是職能代理人？有學(xué)者指出：“從村民自治的組織來看,村民自治組織即村民會議以及由它所形成的自治組織——村民委員會不是我國的基層政權(quán)組織,而是獨(dú)立于政治國家權(quán)力組織的基層群眾自治性組織?！盵2]杜承銘：《村民自治的憲政之維》，《武漢大學(xué)學(xué)報》2011年第4期。也就是說，村委會作為群眾的自治組織，是職能代理人。職能代理人只是代表鄉(xiāng)民行使某些功能，如協(xié)調(diào)糾紛、村落治安、公益辦理、自我管理等。然而，目前鄉(xiāng)村的問題之一是：很多地方的村委會異化為村民的統(tǒng)治者，凌駕于村民之上，成為了村民的權(quán)力代理人。針對上述問題，有學(xué)者指出了鄉(xiāng)村治理中的一些官民矛盾，俗稱干群矛盾，這些矛盾主要是民治與官治的矛盾[3]黨國英：《中國鄉(xiāng)村自治：現(xiàn)狀、問題與趨勢》，〔南京〕《江蘇社會科學(xué)》2004年第4期。。有學(xué)者認(rèn)為：

還有學(xué)者指出：事實上，大量的研究已經(jīng)證明，農(nóng)村兩委會的關(guān)系問題已經(jīng)成為嚴(yán)重影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的關(guān)鍵性因素。兩委會矛盾和沖突所導(dǎo)致的財務(wù)混亂、村務(wù)荒廢、村政失控現(xiàn)象已經(jīng)屢見不鮮[5]俞可平、徐秀麗：《中國農(nóng)村治理的歷史與現(xiàn)狀》，〔北京〕《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2014年第2期?！，F(xiàn)實中，發(fā)生的矛盾是民治與官治的治理矛盾，而非鄉(xiāng)村自治與黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)有根本矛盾?；赝麣v史，清政府在光緒三十四年也頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》和《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治選舉章程》，規(guī)定各城鎮(zhèn)設(shè)“議事會”和“董事會”，各鄉(xiāng)設(shè)“議事會”和“鄉(xiāng)董”，作為地方自治的權(quán)威機(jī)構(gòu)。其成員均由本地居民投票選舉產(chǎn)生。清末新政是一場自上而下的政治改良運(yùn)動，相關(guān)章程中明確規(guī)定，“地方自治以專辦地方公益事宜、輔佐官治為主”[6]俞可平、徐秀麗：《中國農(nóng)村治理的歷史與現(xiàn)狀》，〔北京〕《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2014年第2期。?？梢姰?dāng)時的自治是官治的補(bǔ)充。張靜分析了中國社會歷史上的“官治”與“自治”的二分對立，并就“國家政權(quán)建設(shè)”下的國家在基層社會的擴(kuò)展提出：如果簡單把問題理解為“官治”與“自治”的二分，而不是從組織社會的規(guī)范和原則間的沖突來理解，則可能導(dǎo)致自治認(rèn)識上的重要障礙[1]張靜：《國家政權(quán)建設(shè)與鄉(xiāng)村自治單位》，〔廣州〕《開放時代》2001年第5期。。從《憲法》規(guī)定的國家乃人民之國家，因此國家治理乃人民之治理的視角來看，無論在哪個層面，國家和基層社會的治理都應(yīng)該有相同的治理原則和理念——人民治理?？傊?，將國家治理與基層社會自治的社會治理分開理解，即國家/社會二分的治理模式，并不正確?；貧w“人民治理”的自治，本質(zhì)上正是要消除官治與自治的二分，回歸到人民治理的民治一元論的基礎(chǔ)。

從這個意義上說，陜西白水縣CDD和CDF在實踐中很好地解決了上述問題。調(diào)研中我們看到，深山區(qū)的村落CDD負(fù)責(zé)人大部分是村支兩委的成員，且項目執(zhí)行得很好，比他們擔(dān)任村支兩委職務(wù)的成績要突出，部分緩解了干群矛盾。原因在于他們真正參與了民治，而避免了官治的一些弊端。盡管CDD大部分的負(fù)責(zé)人是村支兩委的成員，有的甚至還是村委會主任或者村黨支部書記，但是當(dāng)他們通過民選成為CDD和CDF的負(fù)責(zé)人后，其工作成效一般會高于作為村支兩委的成員，原因即在于前者是為村民服務(wù)，對村民負(fù)責(zé)；而后者是為政府服務(wù)，對上級負(fù)責(zé)。

為什么兩委成員變成協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)后工作更出色？因為他們有了對村民負(fù)責(zé)的機(jī)會和職務(wù)，能夠?qū)Υ迓浯迕褙?fù)責(zé)，而不是簡單對上級負(fù)責(zé)。這也說明自治法的重要意義——就是要讓兩委成員真正對村民負(fù)責(zé)。應(yīng)該說，村支兩委成員被選入社區(qū)的其他組織如CDD或CDF，都是很正常的，也是合理的。調(diào)查中我們看到有的世行項目試點(diǎn)村不讓村支兩委成員參與CDD和CDF的工作，效果并不理想。不讓他們參加原因無非有二：一是擔(dān)心兩委成員謀私利；二是擔(dān)心官治取代了自治。其實這既不符合《村民委員會組織法》，無形中也剝奪了兩委成員的權(quán)利。當(dāng)然，這種擔(dān)心實際上來自一些村委會成為了權(quán)力代理人，盡管，村支兩委成員本來就是村民，村干部一樣可以參與鄉(xiāng)村的自治組織，但大家還是認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理的基本原則應(yīng)該是鄉(xiāng)村的“民治”——人民治理。事實上村支兩委本就是人民的代理人，自然參與到“民治”之中，只不過一個行使政府的職能，一個行使黨在基層的職能，因此兩者都是民治的一個部分，它們與其他的民治形式并不矛盾。官治和自治二分的提法并不十分妥當(dāng)，因為它割裂了鄉(xiāng)村治理與國家政府治理。鄉(xiāng)村自治乃人民治理的一部分，基層政府治理乃鄉(xiāng)村自治的延伸，兩者并無矛盾。

眾所周知，村民自治與人類發(fā)展和聯(lián)合國的原則是相通的。正如世界銀行《2000—2001年度報告》中所說：貧困不僅意味著低收入、低消費(fèi)，而且意味著缺少受教育的機(jī)會、營養(yǎng)不良、健康狀況差，意味著沒有發(fā)言權(quán)等。概括來說，貧困主要有以下三個特征：第一是缺少機(jī)會參與經(jīng)濟(jì)活動；第二是在一些關(guān)系到自己命運(yùn)的重要決策上沒有發(fā)言權(quán)；第三是容易受到經(jīng)濟(jì)以及其他沖擊的影響，例如疾病、糧食減少、宏觀經(jīng)濟(jì)蕭條等[2]參見《學(xué)習(xí)時報》2002年1月7日，也見北京市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦公室：《貧困問題不僅僅指低收入》，〔上?！场秷罂恼?002年1月17日2版。。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主、著名社會發(fā)展理論家阿馬蒂亞·森曾經(jīng)提出：“貧困必須被視為基本可行能力的被剝奪，而不僅僅是收入低下——這卻是現(xiàn)在識別貧困的通行標(biāo)準(zhǔn)?！盵3]阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》，〔北京〕中國人民大學(xué)出版社2002年版，第85頁。在他看來，低收入恰恰是可行能力被剝奪所導(dǎo)致的。按照上述貧困的定義，導(dǎo)致貧困的前兩個因素都與主體性有關(guān)，包括“缺少機(jī)會參與”和“在一些關(guān)系到自己命運(yùn)的重要決策上沒有發(fā)言權(quán)”，以及可行能力的被剝奪。陜西白水縣CDD和CDF的做法，恰恰是增加了村民的參與機(jī)會和在一些關(guān)系到自己命運(yùn)的重要決策上的發(fā)言權(quán)，提高了他們的可行能力。

調(diào)研中我們看到，近十來年來興起的減貧途徑是采用以自有資源/資本為基礎(chǔ)的社區(qū)主導(dǎo)發(fā)展（ABCD，Assets-Based Community Driven Development）途徑與方法，即充分挖掘、激活和發(fā)揮貧困村、貧困戶的“內(nèi)生動力”；通過參與式途徑、機(jī)制建設(shè)和人力資源建設(shè)等，打造當(dāng)?shù)亍坝肋h(yuǎn)不走、世代相傳”的扶貧與社區(qū)發(fā)展工作隊伍，確保貧困人口如期脫貧和農(nóng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。而陜西白水縣CDD和CDF項目的設(shè)計也體現(xiàn)了人類發(fā)展的一些基本理念，包括：賦權(quán)、參與、包容、共生等。例如：民主協(xié)商——修路、挖水渠和人畜飲水工程的占地，通過村民小組全體會議協(xié)商自己解決，不向外面、上面伸手。自我協(xié)調(diào)——村組路或生產(chǎn)路、灌溉渠等工程的維修、養(yǎng)護(hù)，也力所能及地自己安排（組織義務(wù)出工或采用適合當(dāng)?shù)厍闆r的承包管理方式）；干群一體——村組項目決策、實施、監(jiān)督機(jī)構(gòu)的成立與運(yùn)行，充分發(fā)揮了村組干部和熱心群眾為老百姓干實事的積極性和精神需求；主人翁意識——參與式途徑、方法的應(yīng)用過程也將蘊(yùn)藏在人們內(nèi)心的動機(jī)轉(zhuǎn)化為主人翁意識和責(zé)任感，從“要我干”到“我要干”；簡政放權(quán)——根據(jù)“精準(zhǔn)識別、動態(tài)管理”等原則和“簡政放權(quán)”的要求，放權(quán)給貧困村組，變以外部提出的定量指標(biāo)為主為以社區(qū)內(nèi)部商定的定性指標(biāo)為主，組織村民參與社區(qū)管理。實際上，CDD和CDF項目村在實施中已經(jīng)體現(xiàn)了上述ABCD的理念。

三、走向共生文化、共享經(jīng)濟(jì)和共同體的鄉(xiāng)村自治

扶貧是一項系統(tǒng)工程。雖然貧困通過具體的人表現(xiàn)出來，但是貧困是一個系統(tǒng)性的問題，不是哪個貧困戶的事情。韓俊認(rèn)為：

近幾年的一些扶貧政策，更多的是改善了貧困地區(qū)一般貧困家庭的收入狀況，卻對極端貧困家庭影響不大。扶貧資金往往用不到最窮的人身上，處于收入分配底端的貧困人口越來越難以享受經(jīng)濟(jì)增長的好處，也就是說經(jīng)濟(jì)增長的減貧效應(yīng)在下降。[1]韓俊：《究竟誰是貧困人口？今后扶貧不能再是糊涂賬》，2017-04-18 10:29澎湃新聞（記者張寧）。整理自韓?。ㄖ醒胴斀?jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任）2017年4月14日在清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院主辦的“精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的若干問題”的演講。

精準(zhǔn)扶貧就是要解決好“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”的問題。上面情形的發(fā)生，主要是因為貧困雖然由具體的人/戶表現(xiàn)出來，實際上，貧困背后是社會整體的結(jié)構(gòu)性問題。在中國的貧困研究領(lǐng)域，筆者曾提出貧困的原因主要包括三個方面：（1）資源性貧困；（2）制度性貧困；（3）文化貧困。因此，扶貧主要是如何針對上述貧困原因，選擇適合國情的扶貧模式。其基本的扶貧理念是建立自主共享的資源結(jié)構(gòu)、制度結(jié)構(gòu)和文化結(jié)構(gòu)。

所謂資源性貧困主要指因為某種物質(zhì)、權(quán)力、貨幣、機(jī)會和精神資源缺乏而引起的貧困現(xiàn)象。權(quán)力資源的缺乏會導(dǎo)致“權(quán)力貧困”，剝奪是權(quán)力的運(yùn)用方式，因為剝奪（絕對和相對剝奪）產(chǎn)生的貧困就是權(quán)力貧困，換句話說，所有的貧困都可以理解為一種權(quán)力貧困。因此，賦權(quán)是解決貧困的重要途徑，而鄉(xiāng)村自治的CDD和CDF正是賦權(quán)的一種途徑。有學(xué)者提出“金融自治”，認(rèn)為“金融自治與鄉(xiāng)村自治是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必經(jīng)之路。金融自治主要體現(xiàn)為農(nóng)民自己的互助金融、自助金融，即農(nóng)民自己合作辦金融，金融機(jī)構(gòu)提供業(yè)務(wù)支持，政府提供制度安排”[2]李似鴻：《金融需求、金融供給與鄉(xiāng)村自治——基于貧困地區(qū)農(nóng)戶金融行為的考察與分析》，〔北京〕《管理世界》2010年第1期。

所謂制度性貧困主要指因為一些具體的政策、法規(guī)、部門規(guī)章等引起的資源貧困現(xiàn)象[3]這里的制度概念是具體的規(guī)章制度，與社會主義、資本主義制度之類的討論無關(guān)。，表現(xiàn)為缺乏制度保障和支持制度的匱乏和不合理制度產(chǎn)生的制度剝奪而導(dǎo)致的貧困。例如城鄉(xiāng)人口待遇上的不平等政策和規(guī)定、普通百姓缺乏知情權(quán)和參與權(quán)，或在一些不合理的規(guī)定面前束手無策等。有學(xué)者認(rèn)為存在一種“被強(qiáng)迫的缺乏”[4]Joanna Mack&Stewart Lansley,Poor Britain.London:Allen and Unwin,1985.（an enforced lack，強(qiáng)迫性致貧），如在扶貧項目中，一些地區(qū)簡單化的帶有某種程度強(qiáng)迫性的整村搬遷建房，政府補(bǔ)貼一般在20%左右，80%左右由農(nóng)民用現(xiàn)金或貸款支付，這讓貧困農(nóng)民增加了大量的住房貸款負(fù)擔(dān)。而少數(shù)民族地區(qū)簡單化的整村搬遷，幾乎讓依托于村寨的少數(shù)民族文化迅速瓦解。還有產(chǎn)業(yè)扶貧中一些強(qiáng)制性規(guī)定，如每50戶（后來調(diào)整為25戶）貧困戶建立一個合作社的硬性規(guī)定，有些深山區(qū)的合作社要湊到幾十戶貧困戶，甚至需要涵蓋方圓十幾里，幾乎不可操作。相比之下，村民自主的CDD和CDF項目避免了強(qiáng)迫性致貧，而是基于一種民主協(xié)商的自治制度，效果很好。如原來一些自上而下的“外來”修路項目，村民常常會對項目要占用的自己土地寸土不讓，但是當(dāng)CDD項目討論修路時，村民會為了全村人的利益自愿進(jìn)行利他性的協(xié)商?？梢?，不同理念的制度設(shè)計，會帶來不同的結(jié)果。

所謂文化性貧困，包括絕對文化貧困和相對文化貧困（其中包括就范于現(xiàn)實，無力反抗或不思進(jìn)取的狀態(tài)和生活失常行為）。美國人類學(xué)者劉易斯（Oscar Lewis）早在二十世紀(jì)60年代就提出“貧困文化”（culture of poverty）這一概念。他認(rèn)為貧困者由于幾代人都飽受經(jīng)濟(jì)剝奪之苦，久而久之，就會生成一種適應(yīng)這種貧困剝奪的文化，即貧困文化。“貧困文化絕不只是經(jīng)濟(jì)上的剝奪、組織上的解散，或者僅僅是指缺少某些東西。它指的是人類學(xué)傳統(tǒng)意義上的文化，它為人們提供某種生活方式?！盵1]阿瑟·劉易斯：《貧困的文化》，賈仲益譯，載丁宏主編《民族研究文集》（國際學(xué)術(shù)交流卷），〔北京〕中央民族大學(xué)出版社2006年版，第33頁。換句話說，這是與主流文化所不同的為貧困者所共享的一套價值觀與生活方式。這種處境中的人們意識到按照社會盛行的主流價值觀念和標(biāo)準(zhǔn)，他們不可能獲得成功，從而產(chǎn)生失望和絕望的情緒[2]吳澤霖總纂：《人類學(xué)辭典》，上海辭書出版社1991年版，第179頁。。貧困文化是不利于貧困群體發(fā)揮主觀能動性，利用機(jī)會走出貧困處境的。這種貧困文化在幫助貧困者適應(yīng)、克服極端貧困環(huán)境的同時，反過來又使貧困者安于現(xiàn)狀，屈從于權(quán)威意識，不思進(jìn)取，不利于他們擺脫貧困境地。過往的扶貧政策導(dǎo)致了一些“越輸血越貧困”的“懶貧效應(yīng)”。而CDD和CDF的實踐有利于貧困者發(fā)揮能動性。例如在CDF（社區(qū)發(fā)展基金）項目中，需要村民自己組織起聯(lián)保小組（一般3～5人）向?qū)儆谌宓陌l(fā)展基金貸款，某村有幾個沒有被村民選擇聯(lián)保的“懶人”感覺到道德壓力，于是咬牙自己組成了一個聯(lián)保小組，按時借貸還款，逐漸得到村民的贊許，重新融入共同體。

上述三種貧困之間，有一個相互依存的遞次關(guān)系：資源性貧困表現(xiàn)最為直接；制度性貧困則比較間接，不易察覺，至于文化性貧困，則是最隱蔽的貧困形式。不過，因為三者之間的關(guān)聯(lián)，往往三種貧困會同時發(fā)生在某些弱勢人群身上?，F(xiàn)在的貧困研究和扶貧實踐，多數(shù)聚焦于直接表現(xiàn)出來的經(jīng)濟(jì)資源貧困上面，而對于權(quán)力資源的貧困以及制度性貧困和文化性貧困，則較少涉及。

當(dāng)然，在這自治后面還有一個需要澄清的問題：個體自治還是集體自治？《憲法》強(qiáng)調(diào)的顯然是后者，即群體自治、共同體自治。《意見》也明確指出：要加強(qiáng)集體主義教育，強(qiáng)化農(nóng)民的社會責(zé)任意識、規(guī)則意識、集體意識、主人翁意識。有學(xué)者指出傳統(tǒng)共同體文化在CDD和CDF中的重要作用，即共生文化和共享經(jīng)濟(jì)是共同體的主要支撐。陜西白水縣CDD和CDF項目在這一方面給出了很好的實踐經(jīng)驗，其中有兩點(diǎn)十分基本：

1.共有產(chǎn)權(quán)。調(diào)查中我們看到CDD的項目資金和CDF的小額貸款資金都明確為全村人的共有資金，是為全村人服務(wù)的。這是一種“共有賦權(quán)”，因此，項目資金作為全村人的共有資金，是共有產(chǎn)權(quán)。筆者曾經(jīng)討論馬克思的“生產(chǎn)資料共有基礎(chǔ)上的個人所有制”，論證了共有與個人所有在深層邏輯上的一致性。大家的錢為每個人受益，反映在權(quán)利上，就是共有與每個人所有的關(guān)系。由此激發(fā)村民的自主性和主體性，從而保證了項目的順利實施。包括村支兩委成員在當(dāng)選為CDD和CDF負(fù)責(zé)人后之所以能夠更加積極地發(fā)揮作用，也是因為他們意識到自己是在真正代表村民管理項目和共有資金——這不是別人的事，政府的事，而是村民自己“一家人”的事情。

2.“關(guān)系互惠”。中國社會的傳統(tǒng)關(guān)系包括熟人、鄉(xiāng)親、宗親等的關(guān)系，這種“一家人”的觀念形成了一種“關(guān)系互惠”，藉此可以促進(jìn)村民、親友間互助、互信和互依，以形成共生的文化土壤。正如傳統(tǒng)社會中的“關(guān)系互惠”也是十分重要的反貧困文化一樣，劉易斯認(rèn)為：“從主要的社會制度設(shè)置的內(nèi)在要求的角度來看，窮人總是表現(xiàn)出一種滿不在乎、不愿合作的態(tài)度特征，這是貧困文化最根本的特質(zhì)。這種為人處事的態(tài)度，是由多方面原因共同造成的。最初是因為貧窮，由于貧窮，繼而遭到社會的排斥、歧視；而社會的不公正對待又使他們對社會產(chǎn)生畏懼、懷疑和冷漠?！盵1]阿瑟·劉易斯：《貧困的文化》，賈仲益譯，載丁宏主編《民族研究文集》（國際學(xué)術(shù)交流卷），〔北京〕中央民族大學(xué)出版社2006年版，第35頁。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村共同體的共生文化提供了互惠、互信、互助，促進(jìn)了合作與公平，減少了冷漠和排斥，這些也是CDD和CDF成功的重要方面。

結(jié)論

目前國際上先進(jìn)的鄉(xiāng)村發(fā)展模式是“鄉(xiāng)市化”，鄉(xiāng)市（rural city）在一些國家作為一級行政體制，其特點(diǎn)是保留鄉(xiāng)村形態(tài)，同時讓農(nóng)民有“市民”的權(quán)利，其賦權(quán)的意義十分重要。在鄉(xiāng)村振興和“逆城鎮(zhèn)化”[2]習(xí)近平在參加十三屆全國人大一次會議廣東代表團(tuán)審議時強(qiáng)調(diào)：城鎮(zhèn)化、逆城鎮(zhèn)化兩個方面都要致力推動。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村也不能衰落，要相得益彰、相輔相成。見新華網(wǎng)，2018年3月7日。的過程中，傳統(tǒng)的賦權(quán)（empowerment）理論只是強(qiáng)調(diào)對個體即每個村民賦權(quán)，忽略了充分的賦權(quán)不僅要對個人進(jìn)行“個人所有”的賦權(quán)，還需要對社區(qū)共同體進(jìn)行“共有”的賦權(quán)，即共有與個人所有的雙賦權(quán)。按照《組織法》，CDD是合法且基本的社區(qū)自主發(fā)展方式，村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，它表明村委會不是村落的主體人，村落主體人是全體村民。依據(jù)共有產(chǎn)權(quán)和“關(guān)系互惠”的基礎(chǔ)，在廣大農(nóng)村建立共生文化、共享經(jīng)濟(jì)、共同體的鄉(xiāng)村自治和依賴農(nóng)民主體性的自主發(fā)展，應(yīng)是未來中國鄉(xiāng)村脫貧與發(fā)展的可行之路。