李文君

內(nèi)容提要: 本文以豫西一個(gè)重點(diǎn)貧困村的產(chǎn)業(yè)扶貧為個(gè)案,分析了資源俘獲視角下產(chǎn)業(yè)扶貧的實(shí)踐困境與模式創(chuàng)新。研究表明,在村莊產(chǎn)業(yè)扶貧中即使瞄準(zhǔn)貧困人口、賦予貧困人口優(yōu)先的參與權(quán)和特殊的優(yōu)惠政策,也可能會(huì)產(chǎn)生大眾俘獲和精英俘獲的現(xiàn)象,并且這種扶貧資源大眾俘獲和精英俘獲的產(chǎn)生機(jī)理與現(xiàn)有研究的結(jié)論有明顯的區(qū)別。這種俘獲并不是村莊大眾和精英主動(dòng)俘獲,而是村莊在一定條件下被動(dòng)分配的結(jié)果。其主要原因在于一統(tǒng)化的項(xiàng)目制與貧困人口的多樣化需求之間的矛盾、貧困人口的結(jié)構(gòu)性貧困?；诖?把產(chǎn)業(yè)扶貧和資產(chǎn)收益扶貧相結(jié)合是化解大眾俘獲和精英俘獲之困境、讓貧困人口真正受益的創(chuàng)新模式。

一 問題的提出

精準(zhǔn)是扶貧開發(fā)題中應(yīng)有之義。中央提出精準(zhǔn)扶貧的概念及戰(zhàn)略后,學(xué)術(shù)界展開了較為集中的研究,取得了豐碩的研究成果,這些研究逐步從宏觀走向微觀、從理論研究走向?qū)嵶C研究,提出了一系列理論和觀點(diǎn)。精準(zhǔn)扶貧包含精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)脫貧等環(huán)節(jié),也就是說精準(zhǔn)扶貧的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)系統(tǒng)的過程,任何一個(gè)環(huán)節(jié)都可能導(dǎo)致扶貧目標(biāo)的偏離。在扶貧實(shí)踐中,識(shí)別出真正的貧困戶之后,需要采取相應(yīng)的幫扶措施,精準(zhǔn)施策,進(jìn)而達(dá)到精準(zhǔn)脫貧。在精準(zhǔn)幫扶的過程中,項(xiàng)目和資源傳遞的精準(zhǔn)度都可能影響幫扶效果,對(duì)此,學(xué)術(shù)界提出了“精英俘獲”“大眾俘獲”等概念,旨在闡明扶貧資源在村莊“最后一公里”傳遞過程中產(chǎn)生的目標(biāo)偏離現(xiàn)象。

精英俘獲是指少數(shù)精英利用政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、信息等方面的優(yōu)勢(shì)控制資源的分配權(quán),占有本來為幫助多數(shù)人的資源或獲得多于自己應(yīng)該得到的資源。①徐建慧:《關(guān)于精英俘獲的文獻(xiàn)綜述》,《經(jīng)濟(jì)論壇》 2017年第4 期; 劉升:《精英俘獲與扶貧資源資本化研究——基于河北南村的個(gè)案研究》,《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2015年第5 期。扶貧領(lǐng)域的精英俘獲就是村莊中的少數(shù)精英獲得了本應(yīng)屬于少數(shù)貧困人口的扶貧資源,或者富裕村獲得了本應(yīng)屬于貧困村的扶貧資源。②邢成舉、李小云:《精英俘獲與財(cái)政扶貧項(xiàng)目目標(biāo)偏離的研究》,《中國(guó)行政管理》 2013年第9 期。國(guó)外的不少學(xué)者發(fā)現(xiàn)精英俘獲是扶貧項(xiàng)目和政府補(bǔ)貼項(xiàng)目瞄準(zhǔn)偏離的重要原因。③胡聯(lián)、汪三貴、王娜:《貧困村互助資金存在精英俘獲嗎——基于5 省30 個(gè)貧困村互助資金試點(diǎn)村的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》,《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》 2015年第9 期。在國(guó)內(nèi),不少學(xué)者也指出了在村莊(社區(qū))資源分配和扶貧領(lǐng)域的精英俘獲現(xiàn)象,如楊帥、溫鐵軍認(rèn)為精英俘獲導(dǎo)致外部資源在村莊內(nèi)無法公平分配,村莊治理惡化;④楊帥、溫鐵軍:《農(nóng)民組織化的困境與破解——后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代的鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村發(fā)展》,《人民論壇》 2011年第10 期。李祖佩、曹晉研究了各種精英組成的精英聯(lián)盟對(duì)村莊公共資源的壟斷和俘獲現(xiàn)象;⑤李祖佩、曹晉:《精英俘獲與基層治理:基于我國(guó)中部某村的實(shí)證考察》,《探索》 2012年第5 期。吳新葉指出,精英控制了社區(qū),將社區(qū)變?yōu)樽陨碇\利的工具,使社區(qū)發(fā)展與管理混亂和遭受破壞;⑥吳新葉:《社區(qū)民間組織成長(zhǎng)中的精英捕獲:問題與對(duì)策——以社會(huì)管理為視角的分析》,《中共青島市委黨校、青島行政學(xué)院學(xué)報(bào)》 2010年第6 期。劉升認(rèn)為,精英俘獲了扶貧資源的使用權(quán),把扶貧資源資本化,以據(jù)為己有獲取利益。①劉升:《精英俘獲與扶貧資源資本化研究——基于河北南村的個(gè)案研究》,《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》 2015年第5 期。有些學(xué)者認(rèn)為,扶貧資源進(jìn)入村莊后并未出現(xiàn)精英俘獲,而是出現(xiàn)了“大眾俘獲”的現(xiàn)象,如楊浩、汪三貴通過幫扶精準(zhǔn)度的測(cè)算,認(rèn)為村莊脫貧幫扶偏誤率較高,這種偏誤率并不是少數(shù)精英和村干部精英俘獲的結(jié)果,也與貧困戶無關(guān),主要是村民大眾控制和均分了村莊扶貧資源,導(dǎo)致“大眾俘獲”,產(chǎn)生幫扶偏誤。②楊浩、汪三貴:《大眾俘獲視角下貧困地區(qū)脫貧幫扶精準(zhǔn)度研究》,《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》 2016年第7 期。

現(xiàn)有研究指出了在村莊中資源被精英、大眾俘獲的基本現(xiàn)象,其共同點(diǎn)是認(rèn)為福利資源(扶貧資源)沒有瞄準(zhǔn)對(duì)象,精英、大眾在分配資源的過程中過分地主動(dòng)占有不屬于自己的那份資源,進(jìn)而造成福利(扶貧)目標(biāo)的偏離,這種現(xiàn)象與精英自身具有的優(yōu)勢(shì)、大眾的參與不足、公共資源的財(cái)政供給機(jī)制等相關(guān)。筆者認(rèn)為,精英俘獲與大眾俘獲是在實(shí)踐中較為常見的現(xiàn)象,它與精英的性質(zhì)、中國(guó)社會(huì)的精英社會(huì)治理格局和自古以來的平均主義思想息息相關(guān)。筆者在調(diào)研的時(shí)候發(fā)現(xiàn)了另外一種現(xiàn)象,當(dāng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)入村莊后,為防止精英和大眾俘獲,扶貧資源的確瞄準(zhǔn)了貧困人口,村莊的確賦予了貧困人口優(yōu)先的參與權(quán)和使用權(quán),但最終還是出現(xiàn)了被大部分非貧困人口占有的情況,現(xiàn)有的研究并沒有給出比較滿意的答案。那么,這種精英俘獲與大眾俘獲的實(shí)踐邏輯又是什么呢,產(chǎn)業(yè)扶貧該如何創(chuàng)新模式以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶? 本文以W 村產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目為例,以期對(duì)這一困境和實(shí)踐邏輯進(jìn)行學(xué)理上的分析。

二 理論基礎(chǔ)與研究思路

如前所述,精英俘獲的特點(diǎn)就是當(dāng)精英面對(duì)外部資源進(jìn)入村莊的時(shí)候會(huì)主動(dòng)利用自身的優(yōu)勢(shì)或制度漏洞獲取多于自身所得或不應(yīng)該得到的資源,進(jìn)而造成資源的不公平分配; 當(dāng)外部資源精確地傳遞到福利對(duì)象手中,福利對(duì)象獲得相應(yīng)的資源,可以稱之為精準(zhǔn)幫扶。在資源傳遞的過程中,精英、大眾、福利對(duì)象面對(duì)外部資源的時(shí)候可以是主動(dòng)的,也可以是被動(dòng)的。因此,可以把資源傳遞到村莊后的情形按照理想類型劃分為以下幾種情形,見表1。

表1 福利資源獲取形式的理想類型

主動(dòng)的俘獲和被動(dòng)的俘獲具有本質(zhì)的差別。主動(dòng)的俘獲是他們主動(dòng)利用自身的優(yōu)勢(shì)和制度缺陷獲取福利資源的,是他們本身具有強(qiáng)烈俘獲的主觀意愿; 而被動(dòng)的俘獲是福利對(duì)象主觀上一開始并沒有強(qiáng)烈的獲取愿望,而是在較為被動(dòng)的情況下,是在一定的情境之下由他人或制度按照一定的機(jī)制進(jìn)行的分配。精英俘獲和大眾俘獲的差別就在于資源被誰掌握得更多,在實(shí)踐中,福利資源往往是由這些群體混合掌握。精英俘獲的研究相對(duì)較為系統(tǒng),大眾俘獲由于提出得較晚,其基本內(nèi)涵就是資源被村莊內(nèi)的大眾平均分配,在實(shí)踐中也是相對(duì)常見的現(xiàn)象,如在扶貧中的6 人分一頭羊、8 人分一頭?，F(xiàn)象。①《山西小村莊大鍋飯式扶貧8 人分1 頭驢越養(yǎng)越瘦》 2016年11月16日,新華網(wǎng)(http:/ /news.xinhuanet.com/yuqing/2016 -11/16/c_ 129364935.htm)。

學(xué)術(shù)界研究認(rèn)為,精英俘獲與大眾俘獲是扶貧項(xiàng)目瞄準(zhǔn)偏離的根本原因,即精英擁有相對(duì)的優(yōu)勢(shì)能夠獲得對(duì)資源的控制權(quán),而貧困人口在觀念、資金、技術(shù)等方面的限制難以參與扶貧項(xiàng)目; 大眾俘獲是由于村莊幫扶過程中各方利益的平衡和村內(nèi)關(guān)系的協(xié)調(diào),村干部的邏輯是“不出事”和“不得罪人”,在上級(jí)監(jiān)督和村內(nèi)監(jiān)督的強(qiáng)大壓力下,為了“擺平”村莊事務(wù),要么平均分配,要么把扶貧資源的分配權(quán)交給村民,最后導(dǎo)致“利益均沾”。由此可見,資源的瞄準(zhǔn)度、貧困人口的優(yōu)先參與權(quán)、村干部對(duì)資源的分配機(jī)制具有重要的作用。那么,如果在資源傳遞過程中瞄準(zhǔn)貧困人口,給予貧困人口優(yōu)先的參與權(quán)和發(fā)言權(quán),不搞平均主義,是否會(huì)防止精英俘獲和大眾俘獲,貧困人口是否會(huì)真正受益,達(dá)到所謂的精準(zhǔn)幫扶,本文循此思路展開分析。

三 田野素描與個(gè)案呈現(xiàn)

(一)個(gè)案村莊及扶貧項(xiàng)目簡(jiǎn)介

筆者選取調(diào)研的W 村是豫西地區(qū)的一個(gè)重點(diǎn)貧困村,該村距ZL 高速路口5 公里,距鎮(zhèn)政府所在地13 公里,距離縣政府30 公里,距離市政府60 公里,全村有5 個(gè)自然村,有人口290 戶1193 人,有貧困人口72 戶(經(jīng)過建檔立卡“回頭看”后確定為56 戶)。該村主要以種植小麥、玉米為主,養(yǎng)殖以牛、羊?yàn)橹?大多采用個(gè)體農(nóng)戶散養(yǎng)的方式,現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢。

2015年9月由河南省委組織部選派的第一書記進(jìn)駐W 村,第一書記到村工作后,經(jīng)過認(rèn)真調(diào)研,對(duì)該村的資源做了一個(gè)總結(jié),緊鄰省道、交通便利; 距ZL 高速出口僅5 公里; 人均耕地2 畝,局部有較為平坦的優(yōu)質(zhì)耕地可以利用; 水資源豐富,該村有豐富的地下水資源,且村南、村北均有泉水; 勞動(dòng)力資源較為豐富。

綜合考慮W 村現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際、W 村交通狀況以及幫扶單位的特殊性①W 村第一書記為省屬高校中層干部,蔬菜大棚種植的蔬菜可以集中銷售給該校食堂,解決銷售出路問題。,在和村委會(huì)班子、部分貧困戶共同商討后確定建設(shè)現(xiàn)代蔬菜大棚。當(dāng)年10月流轉(zhuǎn)了本村的60 畝土地,申請(qǐng)了省扶貧辦的產(chǎn)業(yè)增收到戶項(xiàng)目(30 戶)②W 村2015年12月之前的貧困戶戶數(shù)為72 戶,42 戶已經(jīng)享受科技扶貧的政策,不能再享受產(chǎn)業(yè)增收到戶的政策。,產(chǎn)業(yè)到戶增收項(xiàng)目按照每戶4000 元的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助,由于到戶增收項(xiàng)目補(bǔ)助較少,建設(shè)蔬菜大棚資金缺乏,之后又申報(bào)了市蔬菜辦的蔬菜大棚建設(shè)項(xiàng)目,每畝按照2000 元標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助,建設(shè)一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)蔬菜大棚(1.2 畝)的費(fèi)用大約為8000 元,兩種項(xiàng)目資金加起來(6000 元左右)還不能完全建起大棚,其余資金則由村委會(huì)和駐村第一書記自己籌措。2015年12月初,在各方努力下,27 座蔬菜大棚終于建成,灌溉水利設(shè)施基本到位,并通過了市蔬菜辦的驗(yàn)收。村委會(huì)在附近的西紅柿育苗基地統(tǒng)一預(yù)定了所有大棚的西紅柿苗,接下來就是如何分配大棚的問題。

(二)個(gè)案村莊扶貧資源分配情況

蔬菜大棚的建設(shè)由兩部分資金組成,產(chǎn)業(yè)到戶增收資金必須用于貧困人口,蔬菜辦的資金則可以用來發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),對(duì)參與對(duì)象并沒有嚴(yán)格限制。這兩部分資金村委會(huì)并沒有向村民公開來源渠道。由于精準(zhǔn)扶貧的強(qiáng)大壓力,第一書記決定首先讓貧困戶參與種植,其他非貧困戶不能參與。大棚的分配經(jīng)歷了大概以下幾個(gè)曲折的過程:

第一步:由村委會(huì)通過廣播的形式,通知貧困戶報(bào)名,前期怕報(bào)名的人數(shù)較多,限期3 天內(nèi)報(bào)名結(jié)束,報(bào)名條件是自愿報(bào)名,數(shù)量不限,先報(bào)名先得,每個(gè)大棚繳納押金和承包費(fèi)1200 元。承包費(fèi)用來支付土地流轉(zhuǎn)的費(fèi)用和前期村委會(huì)和駐村書記墊付的費(fèi)用,押金主要是加強(qiáng)對(duì)大棚的保護(hù)和避免人為破壞,合同結(jié)束后退還種植戶。3 天期限過去了,沒有一戶貧困戶參與報(bào)名。

第二步:鑒于前期沒有貧困戶參與報(bào)名,村委會(huì)考慮可能是承包費(fèi)和押金太多,貧困戶負(fù)擔(dān)不起,經(jīng)過村委會(huì)兩委班子的商量,決定取消押金,只繳納300 元的承包費(fèi)用于支付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用,也是只讓貧困戶參與報(bào)名,通過廣播的形式通知限期3 天報(bào)名。3 天期限過了,只有1 戶貧困戶參與報(bào)名。

第三步:由于前兩步報(bào)名結(jié)束后貧困戶參與較少,村委會(huì)進(jìn)一步商討,直接取消繳納300 元承包費(fèi),免費(fèi)讓貧困戶種植,再次由村委會(huì)廣播,并派村委會(huì)成員到貧困戶家中做工作,最后有10 戶貧困戶報(bào)名參加。

第四步:考慮到時(shí)間較緊,必須馬上犁地、施肥,過完春節(jié)正月十五后就要栽苗,不然就會(huì)錯(cuò)過2016年春季種植的機(jī)會(huì)致使大棚閑置,但由于大棚參與種植的貧困戶依然較少,就采取讓非貧困戶也參與的方式,同樣也是免費(fèi)種植,在這一條件下有7 戶非貧困戶報(bào)了名,其余的大棚仍然沒人報(bào)名種植。最后村委會(huì)就采取讓村委會(huì)班子成員包干分配,每個(gè)班子成員認(rèn)領(lǐng)3—5 個(gè)大棚,動(dòng)員農(nóng)戶種植,如果誰的任務(wù)完不成,那么村委會(huì)班子成員就自己采取辦法承包或種植。最終,在村委會(huì)班子成員的努力動(dòng)員下,部分大棚還是沒人租種,村委會(huì)決定承包給鄰村的農(nóng)戶,對(duì)鄰村的承包戶收取一定的租金,開始了第一季的種植。2016年秋季(第二季)種植戶中本村貧困戶參與種植16 戶,普通戶參與種植2 戶,精英戶參與種植2 戶,外村農(nóng)戶參與種植7 戶,見表2。

表2 W村蔬菜大棚農(nóng)戶參與種植情況 單位:個(gè)

第五步:產(chǎn)業(yè)到戶增收項(xiàng)目政策規(guī)定到戶項(xiàng)目必須由貧困戶參與。隨著扶貧領(lǐng)域監(jiān)督力度的加強(qiáng),W 村村兩委感覺到強(qiáng)大的壓力,因?yàn)樯暾?qǐng)的產(chǎn)業(yè)到戶增收項(xiàng)目的戶數(shù)是30 戶,而貧困戶2016年下半年參與種植的只有16 戶,這種情況無法通過驗(yàn)收并申請(qǐng)結(jié)項(xiàng)。2017年村委會(huì)決定所有的蔬菜大棚統(tǒng)一承包給W 村所在縣的一家農(nóng)業(yè)種植企業(yè),并給予申請(qǐng)產(chǎn)業(yè)到戶增收時(shí)的30 戶貧困戶每戶每年900 元的收益補(bǔ)助。

四 產(chǎn)業(yè)扶貧大眾俘獲與精英俘獲實(shí)踐困境及影響因素

從W 村扶貧資源(蔬菜大棚)的分配情況來看,從開始的無人問津到最后的被動(dòng)分配,再到后來的整體承包,分配過程經(jīng)歷了相當(dāng)曲折的過程。首先,村委會(huì)本著精準(zhǔn)扶貧的目的,最先瞄準(zhǔn)的是本村的貧困戶,在承包前期,非貧困戶是不能參與的; 其次,村委會(huì)賦予了貧困戶優(yōu)先的租種權(quán)和免費(fèi)種植權(quán),在貧困戶參與不足的情況下非貧困戶才能參與; 再次,從最終參與種植的戶數(shù)來看,2016年上半年參與種植的貧困戶數(shù)占項(xiàng)目申請(qǐng)戶數(shù)的三分之一,下半年也只有一半的貧困戶參與,其他的大棚則由非貧困戶和鄰村的農(nóng)戶參與種植; 最后,村委會(huì)把所有的大棚整體對(duì)外承包。那么,在瞄準(zhǔn)貧困戶、給予貧困戶優(yōu)先種植權(quán)和相當(dāng)優(yōu)惠的前提下,在扶貧資源分配的過程中為什么還會(huì)出現(xiàn)貧困戶參與不足,精英與大眾俘獲扶貧資源的現(xiàn)象,在實(shí)踐中的影響因素又是什么呢? 筆者認(rèn)為項(xiàng)目制的一統(tǒng)性與農(nóng)戶需求多樣化的矛盾、貧困人口的結(jié)構(gòu)性貧困是主要的影響因素。

(一)項(xiàng)目制的一統(tǒng)性與農(nóng)戶需求多樣化的矛盾

項(xiàng)目制是國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重要形式,涉農(nóng)項(xiàng)目和扶貧項(xiàng)目是國(guó)家試圖通過項(xiàng)目制的形式發(fā)展農(nóng)業(yè)和扶貧開發(fā)的主要方式。項(xiàng)目制中的項(xiàng)目一般設(shè)定有明確的意圖和條件,并且?？顚Ｓ?另外還需要地方(基層)政府以配套的形式申請(qǐng)。以河南省扶貧開發(fā)到戶增收項(xiàng)目管理辦法為例,扶貧開發(fā)到戶增收項(xiàng)目“扶持對(duì)象必須是農(nóng)村低收入人口建檔立卡識(shí)別登記的貧困戶,原則上每個(gè)項(xiàng)目村扶持的貧困戶不得低于50 戶,被扶持戶要符合三個(gè)條件,一是自愿申請(qǐng); 二是要有一定的自有資金; 三是有明確的發(fā)展產(chǎn)業(yè)。以家庭為單位,每戶扶持資金4000 元左右,財(cái)政扶貧資金補(bǔ)助比例不超過項(xiàng)目總投資的50%”。同時(shí)規(guī)定被扶貧農(nóng)戶必須是建檔立卡的貧困戶,不準(zhǔn)扶持非貧困戶。

研究認(rèn)為,項(xiàng)目制重塑了上下級(jí)之間的科層制關(guān)系和基層政府的行為,上級(jí)政府試圖通過項(xiàng)目制的控制權(quán)以實(shí)現(xiàn)部門的目標(biāo)和樹立部門權(quán)威,下級(jí)政府通過反控制實(shí)現(xiàn)基層目標(biāo),在這一過程中上下級(jí)政府之間的目標(biāo)并不是完全一致,實(shí)施過程中會(huì)展開控制和反控制的博弈。以W 村為例,首先,第一書記到村后的目標(biāo)是申請(qǐng)到扶貧開發(fā)到戶增收的資金,因?yàn)閷?duì)于第一書記來說,沒有資金、沒有項(xiàng)目,村里的工作就無法開展,也就談不上扶貧,更談不上扶貧的業(yè)績(jī)。但是到戶增收資金扶持的比例不能超過項(xiàng)目總投資的50%,剩余的資金量缺口仍然較大,第一書記又申請(qǐng)了市蔬菜辦的發(fā)展資金,最后整合兩方面的資金才建起了蔬菜大棚。因此,從村莊的角度來看,申請(qǐng)到項(xiàng)目資金是其首要的目標(biāo)。其次,扶貧開發(fā)到戶增收項(xiàng)目規(guī)定被扶持的貧困戶數(shù)原則上不能低于50 戶,目的是實(shí)現(xiàn)“一村一品”或“數(shù)村一品”,這樣的要求也就是說一個(gè)村只能申報(bào)一種產(chǎn)業(yè)品種,發(fā)展一種產(chǎn)業(yè)。上級(jí)政府的這種要求從初衷上來說是責(zé)無旁貸的,目的是發(fā)展村莊的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),形成規(guī)?；姆N養(yǎng)殖效應(yīng),但是對(duì)于精準(zhǔn)扶貧來說,由于貧困人口致貧的原因多樣化,必須一戶一策,精準(zhǔn)施策,發(fā)展一種產(chǎn)業(yè)就會(huì)導(dǎo)致貧困人口無法完全參與。W 村所在的縣扶貧辦負(fù)責(zé)人是這樣認(rèn)為的:

每個(gè)(到戶增收)項(xiàng)目省里規(guī)定是最低30 戶(貧困戶)才能夠上一個(gè)項(xiàng)目,沒有30 戶,你這就夠不上一個(gè)項(xiàng)目,這是國(guó)家的規(guī)定,年年來查,一年好幾回,上面規(guī)定的必須按照這個(gè)執(zhí)行,我們也沒辦法?，F(xiàn)在關(guān)鍵的問題是規(guī)定得太細(xì)了,不好實(shí)施。現(xiàn)在是縣里面憋著,鄉(xiāng)里面憋著,村里也憋著,都弄不成事情。你一弄就會(huì)出事,都不想擔(dān)責(zé)任,都是這情況,一點(diǎn)小事都叫去幾百回,還是那今年的到戶增收資金,那就是叫你搞塑料大棚都叫你搞大棚。現(xiàn)在有些事情市里說了也不聽,也不管用。你包括市里發(fā)改委的那4000 塊錢,你給這戶3000 元,那戶5000 元,最后人均4000 元,驗(yàn)收的時(shí)候上級(jí)政府問你為什么那家3000 元,而另外一家5000 元,為什么不是4000元。上級(jí)政府規(guī)定人均4000 元就得每戶都得4000 元,其實(shí),有些戶就需要3000 元,有些戶則需要5000 元,我只要人均4000 元就行了。所以說我們有些錢都不敢要,但是逼著你要這些錢。(訪談?dòng)涗?WWZ-20170710)

W 村的第一書記也談了對(duì)到戶增收項(xiàng)目的看法:

一個(gè)村就那些戶數(shù),你讓一個(gè)村實(shí)施一個(gè)項(xiàng)目根本就弄不成,一個(gè)項(xiàng)目貧困戶不可能都參與,規(guī)定一個(gè)項(xiàng)目就一個(gè)產(chǎn)業(yè),你比如塑料大棚就是建塑料大棚。我認(rèn)為一個(gè)項(xiàng)目只要是30 個(gè)貧困戶,應(yīng)該是20戶或者25 戶貧困戶搞塑料大棚,其他戶搞養(yǎng)豬、養(yǎng)牛、養(yǎng)雞,應(yīng)該是老百姓自發(fā)弄。30 戶都搞塑料大棚,有些人我就不想弄,我覺得其他戶喂雞喂豬都可以,這樣打個(gè)包,只要是貧困戶都行,自發(fā)性好一些。比如說他家有一頭老母豬,給他補(bǔ)助點(diǎn),再買幾頭配在一塊,他家有一頭牛,再買一頭牛,擴(kuò)大規(guī)模,這樣好落地,實(shí)際上是上面政策打架,底下的人根本就沒法弄。(訪談?dòng)涗?LYL-20170715)

對(duì)于村莊來說,爭(zhēng)取到扶貧資源是首要的目標(biāo),但是從以上的訪談可以看出,扶貧資源到村后的落地及分配面臨著較大的困境。究其原因,在一個(gè)村莊里面貧困戶的致貧原因是多樣化的,貧困戶的需求也是多樣化的,一統(tǒng)化的項(xiàng)目在實(shí)踐中很難滿足貧困戶多樣化的需求,從而導(dǎo)致像W 村建設(shè)的蔬菜大棚很難由申請(qǐng)項(xiàng)目時(shí)的貧困戶完全參與。從產(chǎn)業(yè)到戶增收項(xiàng)目的扶持戶數(shù)來看,省級(jí)政府扶貧部門規(guī)定的戶數(shù)是不少于50 戶,即使在地方30 戶規(guī)模的前提下,也很難保證這些貧困人口完全參與。那么,即使扶貧資源(蔬菜大棚)瞄準(zhǔn)了貧困人口、賦予了貧困人口優(yōu)先的參與權(quán)和租種權(quán),即使對(duì)貧困人口采取了十分優(yōu)惠的條件(如免租金、免費(fèi)種植、統(tǒng)一提供銷路),但在實(shí)踐中還是不能滿足所有貧困人口的需求。項(xiàng)目資源一旦落地,就要保證項(xiàng)目的實(shí)施,如W 村所建的蔬菜大棚,既然利用各種資金籌建起來,首要的就是保證大棚有人耕種,不然就會(huì)閑置,造成資源的浪費(fèi)。因此,W 村最后讓非貧困戶參與,也并不是這些非貧困人口(包括精英戶、普通戶)在貧困戶不知情的情況下利用自身的優(yōu)勢(shì)主動(dòng)獲取資源,而且是在特定的條件下貧困戶無法參與,經(jīng)村委會(huì)成員動(dòng)員非貧困戶參與的結(jié)果,結(jié)果上是非貧困戶俘獲了扶貧資源,但從性質(zhì)上來講非貧困戶種植大棚是被動(dòng)的。那么,這種情況對(duì)于貧困戶來說,也就無不公平之說。

(二)貧困人口的結(jié)構(gòu)性貧困

貧困人口的結(jié)構(gòu)性貧困是指貧困人口長(zhǎng)期在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面長(zhǎng)期處于弱勢(shì)地位,其實(shí)質(zhì)是整體性的能力貧困。阿瑪?shù)賮啞どP(guān)于貧困人口形成的解釋,突破了傳統(tǒng)收入貧困的概念。他認(rèn)為,盡管低收入與貧困之間有密切的聯(lián)系,但貧困的實(shí)質(zhì)不是收入的低下,對(duì)貧困的考察不能僅僅停留在收入上,而是可行能力的貧困。根據(jù)國(guó)際社會(huì)對(duì)貧困的認(rèn)識(shí)及中國(guó)反貧困的實(shí)踐和現(xiàn)有的研究,對(duì)“能力貧困”概念的界定應(yīng)主要體現(xiàn)在以下幾方面因素:第一,它是反映特定貧困人口能力欠缺狀況的一種集合性概念,而不特指某個(gè)個(gè)體或某種現(xiàn)象; 第二,在現(xiàn)代社會(huì),能力不僅包括基本生產(chǎn)能力、獲取知識(shí)能力、參與決策能力、合理利用資源能力等方面,最終都要體現(xiàn)在“自我發(fā)展能力”上; 第三,缺乏物質(zhì)和服務(wù)是表面現(xiàn)象,其實(shí)質(zhì)是缺乏“手段”“能力”和“機(jī)會(huì)”。段世江、石春玲認(rèn)為,如果對(duì)這一界定從資本形成的角度考察,則是農(nóng)村貧困地區(qū)人力資本和社會(huì)資本的形成能力不足,表現(xiàn)為人力資本和社會(huì)資本的存量短缺到不足以產(chǎn)生促進(jìn)發(fā)展所需要的內(nèi)在動(dòng)力和能力。①段世江、石春玲:《 “能力貧困”與農(nóng)村反貧困視角選擇》,《中國(guó)人口科學(xué)》 2005年增刊。

《 〈中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)〉 實(shí)施效果的評(píng)估報(bào)告》中指出,貧困人口中低齡老齡人口比重大,他們?cè)谥饾u喪失勞動(dòng)能力,收入逐漸降低,65 歲以上老人絕對(duì)貧困發(fā)生率高出平均水平38%; 貧困農(nóng)戶成人文盲率高,勞動(dòng)力素質(zhì)低,戶主為文盲或半文盲、小學(xué)文化程度的家庭陷入絕對(duì)貧困的概率比平均水平高出119%和50%。較低的受教育水平和貧困往往形成一種惡性循環(huán)。從人口流動(dòng)的角度來看,農(nóng)村外出務(wù)工者中男性占大多數(shù),外出勞動(dòng)力的年齡較小、教育水平較高,這從另一角度說明農(nóng)村留守的大多為女性、年齡較大者和文化水平較低者。①范小建主編:《完善國(guó)家扶貧戰(zhàn)略和政策體系研究》,中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2011年版,第281、379 頁。這些構(gòu)成了農(nóng)村貧困地區(qū)貧困人口的基本特征。

隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速推進(jìn),城鄉(xiāng)收入差距越來越大,加劇了農(nóng)村勞動(dòng)力的外溢,也造成農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)者后繼乏人的困境。根據(jù)第二次農(nóng)業(yè)普查的資料,大部分農(nóng)村男勞動(dòng)力外出打工后,婦女就成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要經(jīng)營(yíng)者,全國(guó)的婦女農(nóng)業(yè)從業(yè)者從1996年的47.55%上升到2006年的53.2%,由于青壯年勞動(dòng)力外出打工,也導(dǎo)致農(nóng)業(yè)從業(yè)者和勞動(dòng)者老齡化趨勢(shì)嚴(yán)重,全國(guó)51 歲以上的老齡農(nóng)業(yè)從業(yè)者和勞動(dòng)者由1996年的18.5%上升到2006年的32.5%,7 個(gè)主要?jiǎng)趧?dòng)力流出省份的比例則更高。②國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部課題組:《中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路研究》,中國(guó)發(fā)展出版社2012年版,第86 頁。

農(nóng)業(yè)從業(yè)者和勞動(dòng)者的婦女化和老齡化,導(dǎo)致的結(jié)果是他們文化程度低,學(xué)習(xí)和應(yīng)用技術(shù)能力差,其中的貧困人口尤其如此。從筆者調(diào)研的W 村28 戶貧困戶的情況來看,貧困人口的學(xué)歷都較低,大都在小學(xué)及以下。貧困戶主要?jiǎng)趧?dòng)力(戶主)的平均年齡為54 歲(表3),家庭中年輕勞動(dòng)力外出打工,留守女性較多,因病致貧的家庭居多。貧困人口的這一結(jié)構(gòu)特征導(dǎo)致的結(jié)果是一個(gè)貧困家庭中的婦女和老人很難承擔(dān)起一兩個(gè)蔬菜大棚繁重的勞動(dòng),即使大棚的種植具有預(yù)期的較大的收益,但他們大多只好放棄種植。

表3 W村貧困人口文化程度、年齡結(jié)構(gòu)表

如L 村駐村第一書記認(rèn)為:

農(nóng)村的貧困人口都是老弱病殘、鰥寡孤獨(dú),基本上都在家里待著,稍微有點(diǎn)能力的,稍微有點(diǎn)思想的人都不在家里面待,都在外面去了,能致富的都致富了,你想想在外面一個(gè)月兩千塊錢,一年還有兩萬多塊錢呢,你在家待著東家長(zhǎng)西家短,東游游西逛逛,天天買個(gè)饃都沒錢,就是這些人才在家待著呢。我覺得目前的產(chǎn)業(yè)扶貧走向了一種極端,資金跟著項(xiàng)目走,項(xiàng)目跟著貧困人口走,從初衷來說是對(duì)的,但是這些貧困人口很難發(fā)展產(chǎn)業(yè),導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)中很難操作。我覺得應(yīng)該把產(chǎn)業(yè)扶貧與致富帶頭人和專業(yè)合作社結(jié)合起來,通過他們來帶動(dòng)貧困人口增收。一味地強(qiáng)調(diào)貧困人口直接參與,是不現(xiàn)實(shí)的。(訪談?dòng)涗?LYL-20170715)

面對(duì)現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)(諸如蔬菜大棚種植),雖然給貧困戶制定了十分優(yōu)惠的政策,但大部分的貧困人口面對(duì)的另外一個(gè)問題是缺乏資金。W村的第一書記給筆者算了一筆賬,一個(gè)大棚投資5000 元,一斤西紅柿的價(jià)格最低按照一元錢計(jì)算,每畝的產(chǎn)量在一萬斤,那么每個(gè)大棚一茬的收入就在5000—6000 元左右,一年的凈收入就在1 萬—1.2 萬元左右。但是這些較高的投入對(duì)于他們來說的確是一筆不小的開支,同樣還擔(dān)心農(nóng)產(chǎn)品銷路難、投資失敗的風(fēng)險(xiǎn)。諸如一位貧困戶所說:

我們非常感謝L 書記(第一書記)到我們村來幫扶,給我們辦了很多好事,建起了蔬菜大棚、文化廣場(chǎng)、修了村里面的路。L 書記到我們家?guī)状?動(dòng)員我們種植蔬菜大棚,我們也知道他是真心為老百姓辦實(shí)事的,聽說建蔬菜大棚自己還墊了不少錢。大棚讓我們免費(fèi)種,還說到時(shí)候銷路也不用我們管,他替我們算了種植西紅柿的經(jīng)濟(jì)賬,肯定不賠,可是我們這些家庭,要么是病了出不去(打工),要么是孩子小或照顧老人,家里面困難,免費(fèi)種我們也掏不起那個(gè)錢,根本就沒法種,萬一種賠了我們就更困難了。(訪談?dòng)涗?LZG -20170712)

對(duì)于村委會(huì)來說,利用到戶增收項(xiàng)目和農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)是增加貧困人口收入的重要途徑,在村集體負(fù)債的情況下也要盡可能地利用現(xiàn)有政策的機(jī)會(huì)爭(zhēng)取各種發(fā)展資金和項(xiàng)目,并給予貧困人口優(yōu)先的權(quán)利和優(yōu)惠政策,然而這種優(yōu)先權(quán)和優(yōu)惠政策在實(shí)踐中卻很難落地。另一重要的原因在于貧困人口因病、因?qū)W導(dǎo)致暫時(shí)或長(zhǎng)期缺乏勞動(dòng)力,缺技術(shù)、缺資金導(dǎo)致發(fā)展動(dòng)力不足,不敢或不能投資于產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐中貧困人口并不能完全受益,最終只能是剩余給普通農(nóng)戶或精英群體,被大眾或精英俘獲扶貧資源。因此,貧困人口的結(jié)構(gòu)性貧困是導(dǎo)致這一困境的主要原因之一。

五 產(chǎn)業(yè)扶貧的模式創(chuàng)新

從W 村年扶貧資源的最終分配結(jié)果來看,2017年的蔬菜大棚主要承包給了該縣的農(nóng)業(yè)種植企業(yè),并給予申請(qǐng)產(chǎn)業(yè)到戶增收項(xiàng)目時(shí)的30 戶貧困戶每戶每年900 元的收益補(bǔ)助。從村委會(huì)、農(nóng)業(yè)種植企業(yè)和貧困戶的角度來看,目前是一種三贏的局面。村委會(huì)可以通過承包大棚獲取部分租金以彌補(bǔ)前期墊付的部分建設(shè)資金,消除村集體負(fù)債狀況,并且給予貧困戶一定的補(bǔ)助,形式上做到了既讓貧困戶享受了產(chǎn)業(yè)到戶增收項(xiàng)目的收益,也保證政治上不出事以順利結(jié)項(xiàng); 農(nóng)業(yè)種植企業(yè)也減少了大棚建設(shè)前期成本的投資,直接種植大棚以增加收益; 貧困戶拿到了一定的補(bǔ)助,并且可以在農(nóng)業(yè)種植企業(yè)中利用閑暇時(shí)間打工,獲得相應(yīng)的勞動(dòng)報(bào)酬。以一戶貧困戶為例,流轉(zhuǎn)1 畝土地可以得到300 元的土地流轉(zhuǎn)金,每年可以獲得900 元的貧困補(bǔ)助,并且可以利用閑暇時(shí)間在這一企業(yè)中打些零工,一年至少也可以獲得不等的收入,對(duì)于缺勞力、缺資金的貧困戶來說,也是一種不錯(cuò)的選擇。那么這種利用扶貧資金或資產(chǎn)收益扶貧的形式,充分利用了現(xiàn)有資源,緩解了各方的壓力,可以稱為一種形式上的創(chuàng)新。

中央脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)決議中指出,“在不改變用途的情況下,財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖、光伏、水電、鄉(xiāng)村旅游等項(xiàng)目形成的資產(chǎn),具備條件的可折股量化給貧困村和貧困戶,尤其是喪失勞動(dòng)能力的貧困戶。資產(chǎn)可由村集體、合作社或其他經(jīng)營(yíng)主體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。要強(qiáng)化監(jiān)督管理,明確資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)方對(duì)財(cái)政資金形成資產(chǎn)的保值增值責(zé)任,建立健全收益分配機(jī)制,確保資產(chǎn)收益及時(shí)回饋持股貧困戶”。①《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》 (中發(fā)〔2015〕 34 號(hào))。因此,在財(cái)政資金入股收益扶貧中,選擇和培育合作社或其他經(jīng)營(yíng)主體非常關(guān)鍵,它們能夠覆蓋、帶動(dòng)整鄉(xiāng)或整村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,并且給貧困人口帶來一定的收益。截至2016年底,全國(guó)還有4335 萬農(nóng)村貧困人口,其中有兩千萬左右貧困人口全部或部分喪失勞動(dòng)能力,將實(shí)行社保兜底。貧困人口致貧的原因中,因病、因?qū)W、缺資金、缺技術(shù)是重要原因。這些原因中因病致貧和因?qū)W致貧同樣會(huì)導(dǎo)致長(zhǎng)期或暫時(shí)性勞動(dòng)能力的部分或全部喪失。針對(duì)貧困人口的致貧原因,在精準(zhǔn)扶貧中對(duì)這些暫時(shí)或長(zhǎng)期喪失勞動(dòng)能力的貧困人口利用現(xiàn)有的扶貧資源和資金投資形成的資產(chǎn)實(shí)行補(bǔ)助,可以提高其收入。②陸漢文、黃承偉主編:《中國(guó)精準(zhǔn)扶貧發(fā)展報(bào)告(2016)》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年版,第224 頁。

六 結(jié)論與討論

產(chǎn)業(yè)扶貧的目的是讓貧困人口發(fā)展產(chǎn)業(yè)以增加收入。從W 村的產(chǎn)業(yè)扶貧的實(shí)踐過程來看,產(chǎn)業(yè)扶貧中即使瞄準(zhǔn)了貧困人口、給予貧困人口優(yōu)先的參與權(quán)和一定的照顧措施,但是扶貧資源也很難完全被貧困人口享有,出現(xiàn)貧困人口參與不足、大眾俘獲和精英俘獲的困境。然而,這種大眾俘獲和精英俘獲的原因和機(jī)制與現(xiàn)有研究的結(jié)論具有明顯的不同。產(chǎn)業(yè)扶貧中的大眾俘獲和精英俘獲是在貧困人口主動(dòng)放棄扶貧資源后村莊普通大眾和精英在村莊的各種動(dòng)員機(jī)制下被動(dòng)俘獲的,并不是主動(dòng)俘獲的。項(xiàng)目制的一統(tǒng)性和貧困人口的需求多樣化的矛盾、貧困人口的結(jié)構(gòu)型貧困是這一困境的重要影響因素。在產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐中,W 村找到了化解這一困境的創(chuàng)新途徑——資產(chǎn)收益扶貧,即把扶貧資源承包給農(nóng)業(yè)種植企業(yè),從中產(chǎn)生的收益補(bǔ)助給貧困人口,實(shí)現(xiàn)了扶貧資源的有效利用。

貧困人口的需求是多樣化的,在扶貧實(shí)踐中需要一戶一策,精準(zhǔn)施策。產(chǎn)業(yè)扶貧是針對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困人口設(shè)計(jì)的一種開發(fā)式扶貧政策,然而剩余的貧困人口的貧困程度較深,具有結(jié)構(gòu)性貧困的特征,很難通過一統(tǒng)化的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目受益。通過W 村的實(shí)踐可以看出,政府的產(chǎn)業(yè)扶貧政策需要在基層靈活實(shí)施,如在規(guī)模限定的前提下,可以考慮在一個(gè)項(xiàng)目的名稱下發(fā)展多種產(chǎn)業(yè),變形式考核為效果考核,注重貧困人口增收效果的考核。針對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧中貧困人口參與不足、精英俘獲和大眾俘獲的現(xiàn)狀,可以創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧模式—— “公司+貧困戶”“合作社+貧困戶”,通過資產(chǎn)收益扶貧讓更多的不具備發(fā)展能力的貧困人口從中受益。同時(shí),應(yīng)該客觀看待精英俘獲和大眾俘獲的發(fā)生機(jī)制,區(qū)分主動(dòng)的大眾俘獲和精英俘獲與被動(dòng)的大眾俘獲和精英俘獲,而不是僅僅停留在對(duì)精英俘獲和大眾俘獲的貶義批評(píng)之聲上。