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東北地區(qū)城鎮(zhèn)化的發(fā)展現(xiàn)狀與路徑探究

2018-04-12 13:39王勝今韓一丁
關(guān)鍵詞:城鎮(zhèn)化率東北地區(qū)城鎮(zhèn)化

王勝今,韓一丁

(吉林大學(xué) 東北亞研究院,吉林 長(zhǎng)春 130012)

伴隨著近些年來(lái)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,城鎮(zhèn)化問(wèn)題再次得到空前關(guān)注。東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化道路歷經(jīng)波折,在上世紀(jì)90年代之前,東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化率始終居于全國(guó)前列,這主要得益于東北地區(qū)良好的工業(yè)基礎(chǔ)和豐富的資源。但是進(jìn)入到21世紀(jì)之后,東北地區(qū)城鎮(zhèn)化速度明顯趨緩,城鎮(zhèn)化質(zhì)量也明顯落后于東南沿海以及中部地區(qū)。雖然我國(guó)從戰(zhàn)略發(fā)展層面不斷給予東北地區(qū)政策傾斜,但是這種城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后的現(xiàn)象顯然不會(huì)在短時(shí)間得到妥善解決。目前,東北地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存,如何在新一輪?wèn)|北振興這一歷史機(jī)遇面前,逐步完善東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè),探索符合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的新型城鎮(zhèn)化道路,是值得深入思考的理論與實(shí)踐問(wèn)題。

一、當(dāng)前東北地區(qū)城鎮(zhèn)化的歷史回顧與現(xiàn)狀

(一)歷史回顧

東北地區(qū)城鎮(zhèn)化的過(guò)程和我國(guó)其他地區(qū)有所不同。回顧東北地區(qū)城鎮(zhèn)化歷史有助于認(rèn)清東北地區(qū)城鎮(zhèn)化的特殊性,為當(dāng)前的城鎮(zhèn)化建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)。

第一個(gè)階段:高速啟動(dòng)時(shí)期(1949—1957年)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程重要的助推動(dòng)力之一就是工業(yè)化,工業(yè)化的快速發(fā)展能夠有力地帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。在“一五”期間,得益于國(guó)家把東北建成新中國(guó)重工業(yè)基地的宏觀產(chǎn)業(yè)政策,隨著工業(yè)化的迅猛發(fā)展,東北的城鎮(zhèn)化率也大幅度提高。在“大躍進(jìn)”之前黑龍江省城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到36.69%,哈爾濱成為新中國(guó)的機(jī)電工業(yè)基地,大慶成為新中國(guó)最重要的石油生產(chǎn)基地,齊齊哈爾成為新中國(guó)的重要機(jī)械制造基地。這一時(shí)期的吉林省,有一汽、吉化、長(zhǎng)客等11個(gè)大型工業(yè)項(xiàng)目落戶長(zhǎng)春、吉林等城市,通鋼、通化礦務(wù)局等大型鋼鐵煤炭企業(yè)建成,隨著這一系列大項(xiàng)目、大企業(yè)的建成投產(chǎn),吉林省的城鎮(zhèn)化率也快速提高,“建國(guó)之初的1949年吉林省城鎮(zhèn)化率僅為17.9%,城鎮(zhèn)人口180萬(wàn)。1957年吉林省城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到39.3%,城鎮(zhèn)人口達(dá)到549.2萬(wàn),比1949年增加368.9萬(wàn)人”。“一五”期間的大規(guī)模工業(yè)建設(shè)也使遼寧省的城鎮(zhèn)化率大幅度提高,遼寧省城鎮(zhèn)人口1952年占總?cè)丝诒壤秊?3%,1957年這一比例提高到36%??傮w來(lái)看,“東北地區(qū)城鎮(zhèn)化水平由1949年的 24.71%增加到1957年的36.68%,城鎮(zhèn)化水平年均增長(zhǎng)1.82%”[1]68-73。這個(gè)增長(zhǎng)速度大大高于當(dāng)時(shí)中國(guó)的平均增長(zhǎng)水平。這個(gè)時(shí)期既是東北地區(qū)工業(yè)化發(fā)展的黃金時(shí)期,也是東北地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的黃金時(shí)期,使東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平在建國(guó)之初就站在了全國(guó)的最前列,為以后的相當(dāng)一個(gè)時(shí)期東北地區(qū)城鎮(zhèn)化水平高于全國(guó)水平打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但是,這種完全依賴國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策快速發(fā)展起來(lái)的城鎮(zhèn)化也給東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展打上了深深的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)烙印。

第二個(gè)階段:劇烈波動(dòng)時(shí)期(1958—1965年)。在這一時(shí)期,由于“大躍進(jìn)”和隨后的政策調(diào)整,東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化出現(xiàn)極不正常的波動(dòng)。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看黑龍江省的城鎮(zhèn)人口年均增長(zhǎng)達(dá)到了20.2%。遼寧省從1957年到1960年,城鎮(zhèn)人口也大幅增加,1962年全省城鎮(zhèn)人口達(dá)42.3%??v觀這一時(shí)期東北地區(qū)城鎮(zhèn)化的劇烈波動(dòng)是由于“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng),片面發(fā)展工業(yè)尤其是重工業(yè),主張“以鋼為鋼,全面躍進(jìn)”全國(guó)人民大煉鋼鐵。大量農(nóng)村人口脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)涌入城市使城市人口爆炸式增長(zhǎng)。這種增長(zhǎng)是脫離實(shí)際違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會(huì)規(guī)律的,這種城鎮(zhèn)化率的提高是一種偽城鎮(zhèn)化。針對(duì)這種情況,國(guó)家進(jìn)行了政策調(diào)整,這使東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平在1960年達(dá)到峰值之后開(kāi)始連續(xù)跌落,而這種城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程中的大起大落給國(guó)民經(jīng)濟(jì)造成重大損失,也給東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)造成了危害留下了陰影。

第三階段:全面倒退時(shí)期(1966—1978年)。隨著1966年“文化大革命”的開(kāi)始、干部下放、知識(shí)青年上山下鄉(xiāng),全國(guó)的城鎮(zhèn)化人口大量減少,城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)嚴(yán)冬期,東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程也進(jìn)入了一個(gè)倒退階段。在這一時(shí)期黑龍江省的城鎮(zhèn)化率跌至36.3%,達(dá)到了歷史上的較低水平。遼寧省的城市數(shù)量從12個(gè)減少到10個(gè),1970年遼寧全省非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诒戎叵陆抵?0%。1970年至1978年十一屆三中全會(huì)召開(kāi)之前遼寧省城鎮(zhèn)化率年均增長(zhǎng)只有1.7%。吉林省在人口總數(shù)上是一個(gè)“小省”,但在這一時(shí)期“吉林全省上山下鄉(xiāng)的知識(shí)青年卻達(dá)111.45萬(wàn),位居全國(guó)第四位。上山下鄉(xiāng)知識(shí)青年占全省人口總數(shù)的4.2%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平的1.8%。到1978年,吉林省城鎮(zhèn)化水平下降至30.7%,為1957年以來(lái)的最低點(diǎn)。吉林省建制鎮(zhèn)數(shù)量從最高時(shí)期的115個(gè)減少到96個(gè)”[2]??v觀這一時(shí)期,東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展出現(xiàn)了大幅度的倒退。究其原因是因?yàn)檎芜\(yùn)動(dòng)造成的城鎮(zhèn)人口機(jī)械性減少?!拔幕蟾锩钡?0年打斷了東北地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史進(jìn)程。

第四階段:快速發(fā)展時(shí)期(1979—2002年)。黨的十一屆三中全會(huì)把以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。隨著政治上的溶冰和解凍,我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面都進(jìn)入了一個(gè)快速發(fā)展時(shí)期。東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化也在經(jīng)歷了停滯甚至倒退階段以后進(jìn)入到了一個(gè)快速發(fā)展階段。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看,到2002年,吉林省城鎮(zhèn)化率達(dá)到50.88%。城鎮(zhèn)人口達(dá)到1 373.5萬(wàn)人,比1978年增加714萬(wàn)人;城鎮(zhèn)化水平提高到50.88%,在吉林省的歷史上首次突破50%關(guān)口,比1978年提升20.2個(gè)百分點(diǎn)?!昂邶埥?002年的全省城鎮(zhèn)化率達(dá)到53%”[3]222-224,遼寧省2000年時(shí)城鎮(zhèn)化率就已經(jīng)達(dá)到了52.91%。東北地區(qū)2002年前后城鎮(zhèn)化率就都已經(jīng)超過(guò)了50%。9年之后的2011年全國(guó)平均的城鎮(zhèn)化率才突破50%??梢哉f(shuō)這個(gè)時(shí)期是東北地區(qū)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時(shí)期。東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平在這一階段較大幅度領(lǐng)先全國(guó)平均水平。

第五階段:平緩發(fā)展時(shí)期(2003—至今)。隨著2003年中央做出振興東北老工業(yè)基地的重大部署,東北地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)入到了平緩發(fā)展階段??傮w上看,自2003年以來(lái)東北地區(qū)城鎮(zhèn)化率呈現(xiàn)出較平穩(wěn)的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。2003年至2012年?yáng)|北地區(qū)城鎮(zhèn)人口年均增加率為 2.29%,同一時(shí)期東北地區(qū)農(nóng)業(yè)人口年均減少率為1.80%。2010年全國(guó)第六次人口普查東北地區(qū)城鎮(zhèn)人口比重達(dá) 57.68%,高于全國(guó)平均水平約8個(gè)百分點(diǎn)。就各省而言,遼寧省較早進(jìn)入平緩發(fā)展階段,它在這一階段的城鎮(zhèn)化平均增速在0.4個(gè)百分點(diǎn)左右,平緩發(fā)展期已經(jīng)長(zhǎng)達(dá)15年;吉林全省城鎮(zhèn)人口在2012年達(dá)到1 476.96萬(wàn)人,城鎮(zhèn)化水平達(dá)到53.7%;黑龍江省城鎮(zhèn)化水平達(dá)到50%后進(jìn)入平緩期,城鎮(zhèn)化平均增速0.2個(gè)百分點(diǎn)左右,已經(jīng)維持了10年。

(二)發(fā)展現(xiàn)狀

東北地區(qū)是我國(guó)老工業(yè)基地,有著良好的城鎮(zhèn)化建設(shè)基礎(chǔ)。目前,東北地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期,在城鎮(zhèn)化率不斷提高的基礎(chǔ)上[4],新興工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化四化同步初具雛形,城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)建設(shè)不斷加快。對(duì)東北地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行簡(jiǎn)要梳理,更有助于深入探討當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)所存在的問(wèn)題,并提出針對(duì)性的完善對(duì)策。

(1)城市群建設(shè)取得顯著成效。東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)過(guò)數(shù)十年發(fā)展,已經(jīng)逐步完成了從小城市孤立發(fā)展向城市群發(fā)展的轉(zhuǎn)變。截至2015年末,遼寧省、吉林省和黑龍江省分別有特大城市4個(gè)、2個(gè)、2個(gè);大城市5個(gè)、2個(gè)、2個(gè)[注]人口的城鎮(zhèn)化率是城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的重要衡量指標(biāo)之一。截止2015年末,在東北地區(qū)中吉林省城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎貫?5.31%;遼寧省城鎮(zhèn)化率達(dá)到67.4%,比2010年提高5.2個(gè)百分點(diǎn);黑龍江省城鎮(zhèn)化率達(dá)到58.8%。依照我國(guó)所制定的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),常住人口超過(guò)100萬(wàn)人的為特大城市;50—100萬(wàn)人的為大城市。。

其中,遼寧省中南部城市群是我國(guó)城鎮(zhèn)最為密集的地區(qū)之一,包括省會(huì)沈陽(yáng)及大連等特大城市以及超過(guò)150個(gè)的中小城鎮(zhèn)。另外,吉林省中部城市群、黑龍江省以哈爾濱為中心的大城市群都極具規(guī)模。東北地區(qū)的城市群發(fā)展主要依靠工業(yè)的帶動(dòng),并且各省的城市群集中了本省主要的人口資源和經(jīng)濟(jì)資源。東北有著較為發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò),不同城市之間的空間聯(lián)系緊密。這在一定程度上促進(jìn)了各個(gè)城市的發(fā)展。

(2)東北地區(qū)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得矚目成就。城市間交通、城市道路、排水、防災(zāi)減災(zāi)、通信、環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一個(gè)城市賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。這些基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)和建設(shè)的水平與質(zhì)量如何也是評(píng)價(jià)一個(gè)地區(qū)城鎮(zhèn)化水平的重要依據(jù)。改革開(kāi)放以來(lái),特別是國(guó)家實(shí)施振興東北等老工業(yè)基地戰(zhàn)略以來(lái),東北地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市環(huán)境條件改善等方面有了較大的提升。這一方面改善了各個(gè)城市本身的基礎(chǔ)設(shè)施條件,另一方面也加強(qiáng)了城市之間和城市群之間的互聯(lián)互通。在交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面,以吉林省為例,當(dāng)前吉林省已經(jīng)形成了省內(nèi)外較為立體的交通網(wǎng)絡(luò)。省內(nèi)主要城市都已覆蓋機(jī)場(chǎng),機(jī)場(chǎng)整體布局建設(shè)基本完成;絕大多數(shù)的市縣都有高速公路互通,大大提升了運(yùn)輸效率;鐵路建設(shè)也基本實(shí)現(xiàn)了省內(nèi)市縣的全覆蓋。在市政建設(shè)方面,東北地區(qū)用于環(huán)境和公用設(shè)施的基礎(chǔ)項(xiàng)目投入逐年增加,這對(duì)于改進(jìn)民生建設(shè)具有積極意義。以棚戶區(qū)改造為例,截至2016年12月底,黑龍江省全年開(kāi)工改造各類棚戶區(qū)20.4萬(wàn)套,基本建成15.1萬(wàn)套。共完成投資279億元。吉林省開(kāi)工改造各類棚戶區(qū)13萬(wàn)套。遼寧省開(kāi)工改造各類棚戶區(qū)14萬(wàn)套。市政建設(shè)推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展,同時(shí),城鎮(zhèn)化質(zhì)量有了較大提升。

(3)確立了綠色城鎮(zhèn)化的理念。綠色城鎮(zhèn)化理念是借鑒和吸收西方的成功經(jīng)驗(yàn),并結(jié)合我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)尤其是東北地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)而形成的一種理念。它一方面強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)建設(shè)的生態(tài)宜居,主張城鎮(zhèn)建設(shè)要遵循人與自然的和諧,要注重對(duì)資源的集約利用和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。綠色小鎮(zhèn)理念主張小城鎮(zhèn)建設(shè)不能搞成千城一面,要凸現(xiàn)每一座小城鎮(zhèn)的地理歷史風(fēng)貌和現(xiàn)實(shí)特色。另一方面,綠色城鎮(zhèn)化理念強(qiáng)調(diào)綠色產(chǎn)業(yè)的支撐,主張?jiān)诔擎?zhèn)建設(shè)中發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)。如遼寧省在小城鎮(zhèn)中大力推廣綠色城鎮(zhèn)建設(shè),逐步開(kāi)辟多元化的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑;吉林省建設(shè)以綠色無(wú)公害蔬菜為產(chǎn)業(yè)支撐的綠色產(chǎn)業(yè)鎮(zhèn)、以東部地區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)為代表的生態(tài)保護(hù)鎮(zhèn)和以低碳經(jīng)濟(jì)為特征的生態(tài)經(jīng)濟(jì)鎮(zhèn)。盡管本地區(qū)的綠色城鎮(zhèn)化建設(shè)受到技術(shù)水平、生態(tài)環(huán)境和發(fā)展模式的制約,但是,該理念的確立已經(jīng)為東北地區(qū)城鎮(zhèn)化指明未來(lái)發(fā)展的方向。

(4)破除阻礙城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制取得一定成效。固有的體制機(jī)制在一定程度上制約本地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展。東北地區(qū)也在不斷通過(guò)體制機(jī)制的創(chuàng)新打破壁壘,創(chuàng)造更好的城鎮(zhèn)化建設(shè)環(huán)境。具體而言,在戶籍政策上,2015年黑龍江省全面放開(kāi)了雞西、牡丹江、七臺(tái)河、雙鴨山等9個(gè)城市的落戶限制;進(jìn)一步放寬齊齊哈爾、大慶等兩個(gè)城市的落戶條件。在土地管理政策上,吉林省試點(diǎn)城鎮(zhèn)已經(jīng)基本完成了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的確權(quán)登記發(fā)證工作。在城鎮(zhèn)建設(shè)投融資方面,本地區(qū)通過(guò)金融機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)展金融服務(wù),為城鎮(zhèn)建設(shè)提供資金支持。這些突破體制機(jī)制障礙的一系列舉措,大大優(yōu)化該地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的軟環(huán)境。

二、東北地區(qū)城鎮(zhèn)化存在的主要問(wèn)題

進(jìn)入到21世紀(jì)之后,東北地區(qū)城鎮(zhèn)化速度明顯趨緩,東北地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后的現(xiàn)象顯然不會(huì)在短時(shí)間得到妥善解決。那么,究竟東北地區(qū)城鎮(zhèn)化在現(xiàn)階段出現(xiàn)哪些問(wèn)題阻礙了城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展,這是值得我們深入思考和探究的問(wèn)題。

(一)名義城鎮(zhèn)化要快于實(shí)際的城鎮(zhèn)化

東北地區(qū)實(shí)際城鎮(zhèn)化和名義城鎮(zhèn)化之間有一定的差距,城鎮(zhèn)化率存在虛高。這里所說(shuō)的名義城鎮(zhèn)化主要體現(xiàn)為不穩(wěn)定性、非融合性和不平等性三個(gè)方面。所謂不穩(wěn)定性是說(shuō)相當(dāng)一部分進(jìn)入城市的農(nóng)村人口在城市里沒(méi)有穩(wěn)定的工作和相對(duì)固定的住所,這種人口的名義城鎮(zhèn)化是臨時(shí)的和不穩(wěn)定的。非融合性是說(shuō)東北地區(qū)集中了大量的墾區(qū)、林區(qū)和礦區(qū)人口,一些地方為了追求城鎮(zhèn)化率的指標(biāo),人為降低市鎮(zhèn)建制的標(biāo)準(zhǔn),將這部分人口統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口,但實(shí)際上這些礦區(qū)、林區(qū)和墾區(qū)的職工其職業(yè)特點(diǎn)和生活方式都與真正意義上的城鎮(zhèn)居民有很大差別,他們很難真正地融合進(jìn)城市。以吉林省為例,按照2013年的統(tǒng)計(jì)全省從事林業(yè)的職工有35萬(wàn)人。從事礦業(yè)的職工有45萬(wàn)人。這些人的生活方式更接近于鄉(xiāng)村,卻被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口,這使當(dāng)年的城鎮(zhèn)化率至少虛高3個(gè)百分點(diǎn)。截至2015年12月,吉林省常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)為55.3%,戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有48.42%。而不平等性是指大量進(jìn)入城市的務(wù)工人員并不是所在城市的戶籍人口,這些人口在城市公共服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)等諸多方面與城市戶籍人口相比沒(méi)有平等權(quán)利。

(二)東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不合理以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)殘余導(dǎo)致城鎮(zhèn)化動(dòng)力不足

東北地區(qū)是老工業(yè)基地,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下東北經(jīng)濟(jì)尚能維持較快的發(fā)展,但是長(zhǎng)期以來(lái)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和思維在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)浪潮前難以短時(shí)間改變,致使東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展儼然已經(jīng)形成了路徑依賴,“東北地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)滯后于其他地區(qū)的根本原因在于本地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制陰影并未消除,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并未迸發(fā)活力。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和思維長(zhǎng)期制約東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?!盵5]受制于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的長(zhǎng)期影響,東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以工業(yè)和資源型產(chǎn)業(yè)為主,東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期走著粗放型的路線,如長(zhǎng)春市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍然存在著工業(yè)“一柱擎天”和結(jié)構(gòu)單一“二人轉(zhuǎn)”的雙重制約。雖然此種發(fā)展模式在特定時(shí)期帶動(dòng)?xùn)|北經(jīng)濟(jì)發(fā)展,但是在當(dāng)今我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景之下,東北地區(qū)的工業(yè)比重依然較大,第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢。有學(xué)者指出:“2014年,東北地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重為47%,高于全國(guó)42.6%的平均水平;服務(wù)業(yè)發(fā)展則相對(duì)緩慢,占比僅42%,低于全國(guó)48.2%的平均水平。”[6]118-121產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的緩慢直接導(dǎo)致東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到嚴(yán)重沖擊,財(cái)政收入增長(zhǎng)緩慢,城鎮(zhèn)化建設(shè)的經(jīng)濟(jì)與財(cái)政驅(qū)動(dòng)減弱。由于東北地區(qū)受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)殘余影響依然較大,民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展受到的掣肘就更大一些,很難和國(guó)有企業(yè)形成共同發(fā)展的合力。現(xiàn)階段,東北地區(qū)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)舉步維艱,民營(yíng)企業(yè)也受到連鎖影響,這也導(dǎo)致城鎮(zhèn)化發(fā)展的動(dòng)力缺失,很難有效推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

(三)東北地區(qū)的土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化發(fā)展不協(xié)調(diào)

相對(duì)于我國(guó)其他地區(qū),東北地區(qū)城鎮(zhèn)化更依賴于房地產(chǎn)的拉動(dòng),這就造成了土地城鎮(zhèn)化速度明顯快于人口城鎮(zhèn)化,這造成東北地區(qū)在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中土地利用率較低,土地資源浪費(fèi)較為嚴(yán)重。在2003—2012年的十年間,東北三省的城鎮(zhèn)建成面積年均增加3.69%,而同時(shí)期城鎮(zhèn)人口年均增長(zhǎng)2.29%,更為嚴(yán)重的是該地區(qū)的農(nóng)村土地征用面積年均增長(zhǎng)超過(guò)30%。另一方面,政府為拉動(dòng)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展往往高價(jià)出售住宅用地,地王頻頻出現(xiàn),導(dǎo)致房?jī)r(jià)上漲抑制了人口的城鎮(zhèn)化。這種正反兩個(gè)方面的因素造成東北地區(qū)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化之間的差距不斷擴(kuò)大,這種差距對(duì)東北地區(qū)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)一定的隱患。

(四)東北地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展協(xié)調(diào)性失衡

國(guó)際上根據(jù)某一地域內(nèi)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的協(xié)調(diào)程度,把城鎮(zhèn)化發(fā)展水平分為三種情況:滯后城鎮(zhèn)化、適度城鎮(zhèn)化、過(guò)度城鎮(zhèn)化。滯后城鎮(zhèn)化是指某一地域內(nèi)的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平大幅度落后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,適度城鎮(zhèn)化是指某一地域內(nèi)的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基本協(xié)調(diào),過(guò)度城鎮(zhèn)化是指某一地域內(nèi)的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平大幅度超前于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。總體來(lái)看,建國(guó)以來(lái)東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程基本上與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng),但是,在東北地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的不同階段和不同側(cè)面二者關(guān)系的表現(xiàn)不同,不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象不同程度的存在。有統(tǒng)計(jì)表明:“振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái),東北的沈陽(yáng)、大連、長(zhǎng)春和哈爾濱四大城市,GDP占東北的比重一直保持35%以上,到2014年,四大城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平占東北地區(qū)的比重進(jìn)一步上升到28.26%?!盵7]1320-1328在東北地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的初期階段主要靠工業(yè)化推動(dòng),東北地區(qū)的工業(yè)尤其是重工業(yè)以一種超常規(guī)的速度發(fā)展。這時(shí)的主要表現(xiàn)是城鎮(zhèn)化的進(jìn)程跟不上工業(yè)化的進(jìn)程,城市的基礎(chǔ)設(shè)施、市民的生活環(huán)境與快速工業(yè)化進(jìn)程不協(xié)調(diào)。在東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段,城市常住人口快速增加,城市建設(shè)用地快速增長(zhǎng),城鎮(zhèn)化的速度尤其是名義城鎮(zhèn)化的速度非??臁R灾劣诤芏唷靶鲁恰比狈Ξa(chǎn)業(yè)支撐,很多“新市民”沒(méi)有固定的謀生渠道和手段。近幾年來(lái)東北地區(qū)出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與城鎮(zhèn)化發(fā)展速度雙低的現(xiàn)象,應(yīng)該引起我們的憂慮和警惕。

(五)東北地區(qū)人口增長(zhǎng)速度較慢

造成東北地區(qū)人口增長(zhǎng)緩慢的原因可歸納為生育率低和人口流失嚴(yán)重這兩個(gè)原因。從歷史角度看,建國(guó)之后到本世紀(jì)初,東北地區(qū)由于城鎮(zhèn)化建設(shè)始終處在全國(guó)前列,早期快速的城鎮(zhèn)化使得東北地區(qū)居民在貫徹獨(dú)生子女政策上較為徹底,導(dǎo)致生育率始終較低?!霸跂|北三省中,黑龍江省已是人口負(fù)增長(zhǎng),吉林省和遼寧省則增長(zhǎng)速度緩慢,且都呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。”[注]根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示,從2006年到2015年,東北三省人口年均增長(zhǎng)率為0.21%,同期全國(guó)的平均水平是0.5%。2000年本地區(qū)的生育率已經(jīng)低于1.0,2010年?yáng)|北三省的總和生育率已經(jīng)降到0.75。因此,東北地區(qū)較低的生育率是人口增長(zhǎng)放緩的根本原因??梢哉f(shuō)極低的生育率是東北三省人口增長(zhǎng)緩慢的基礎(chǔ)性原因。另一方面,東北地區(qū)是全國(guó)人口流失最嚴(yán)重的區(qū)域之一,本地區(qū)的人口的遷出大于遷入已經(jīng)接近20年。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和生活水平已經(jīng)和東部地區(qū)拉開(kāi)一定差距,再加之氣候條件等其他客觀因素,導(dǎo)致東北人口大量向東部沿海以及華南、華北等地區(qū)遷移。以長(zhǎng)春市為例,2014年,遷出人口為6萬(wàn)人,遷出率為7.95‰,有3.62萬(wàn)人遷往省外,占60.33%。遷出者大多為中青年,省際遷移人口中有近50%為較高層次人才,這種人口的流失對(duì)城市的發(fā)展不能不說(shuō)是有著較大的負(fù)面影響??梢?jiàn),人口的流失也是東北地區(qū)城鎮(zhèn)化所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)之一。

三、東北地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的路徑分析

當(dāng)前,東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境有所改善,在振興東北老工業(yè)基地以及我國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略的宏觀政策支持下,東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)獲得難得的發(fā)展機(jī)遇。傳統(tǒng)的、粗放式的城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)暴露出顯著的不足。按照黨的十九大“推動(dòng)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”的戰(zhàn)略部署,東北地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)當(dāng)向新型城鎮(zhèn)化建設(shè)轉(zhuǎn)變。

(一)積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)升級(jí)的政策引導(dǎo)

黨的十九大報(bào)告指出:“我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻關(guān)期。”在這一大環(huán)境之下,堅(jiān)持轉(zhuǎn)型升級(jí)、構(gòu)建動(dòng)力轉(zhuǎn)換新引擎是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的題中之義。在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型方面,就要堅(jiān)持抓住轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)這條主線,實(shí)現(xiàn)發(fā)展動(dòng)能轉(zhuǎn)化,使加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)三個(gè)方面齊頭并進(jìn),促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

(1)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級(jí)勢(shì)在必行。東北地區(qū)傳統(tǒng)的工業(yè)基礎(chǔ)雄厚,應(yīng)依托“中國(guó)制造2025”的大背景和東北老工業(yè)基地的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),進(jìn)一步提高工業(yè)化的質(zhì)量。通過(guò)不斷的技術(shù)創(chuàng)新打造新增長(zhǎng)點(diǎn),提升工業(yè)化的科技含量,使老工業(yè)生產(chǎn)邁向中、高端發(fā)展,將云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)與現(xiàn)代工業(yè)相互融合,使東北地區(qū)從工業(yè)大省蛻變?yōu)楣I(yè)強(qiáng)省。妥善處理勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系,將傳統(tǒng)工業(yè)向技術(shù)密集型方向發(fā)展,以技術(shù)創(chuàng)新為動(dòng)力,科學(xué)地提升船舶制造、軌道交通、石油化工、汽車制造、光電信息等東北老工業(yè)基地支柱產(chǎn)業(yè)的科技含量,向技術(shù)密集、高度加工的高端價(jià)值鏈發(fā)展。

(2)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。黨的十九大報(bào)告中指出,要構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系,完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度,發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體,健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系,實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。這對(duì)東北地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的啟示在于,要充分發(fā)揮東北地區(qū)是農(nóng)業(yè)大省的資源基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì),發(fā)展科技化、專業(yè)化的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、生產(chǎn)基地、示范園區(qū),壯大市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體,推動(dòng)規(guī)?;?jīng)營(yíng)。發(fā)揮市場(chǎng)作用,積極培養(yǎng)一批有利于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)揮區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)的、具有一定影響力的農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)、合作經(jīng)營(yíng)組織等,使農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售一體化;加大對(duì)農(nóng)民技能和素質(zhì)提升的培訓(xùn)工程,政府牽頭幫助建成專業(yè)戶、專業(yè)村,讓農(nóng)民懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)。既釋放更多的農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市,也不斷增加小城鎮(zhèn)的競(jìng)爭(zhēng)力,逐步縮小城鎮(zhèn)之間的差距。

(3)積極打造功能齊全的服務(wù)業(yè)體系。打造結(jié)構(gòu)合理、功能完備的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)體系,實(shí)現(xiàn)服務(wù)業(yè)的區(qū)域品牌化。結(jié)合東北地區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃體系,重點(diǎn)發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè),努力開(kāi)發(fā)生活性、消費(fèi)性服務(wù)業(yè)。大力發(fā)展信息、金融、物流等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè),利用越來(lái)越多的企業(yè)接納將服務(wù)外包、購(gòu)買市場(chǎng)服務(wù)等做法的契機(jī),將原來(lái)生產(chǎn)制造行業(yè)內(nèi)的、適于社會(huì)化運(yùn)作的服務(wù)剝離出來(lái),實(shí)現(xiàn)工農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的共贏發(fā)展、無(wú)縫對(duì)接。大力開(kāi)發(fā)休閑旅游、商貿(mào)流通、家庭服務(wù)、文化創(chuàng)意、信息服務(wù)等生活性、消費(fèi)性服務(wù)業(yè),使現(xiàn)代服務(wù)業(yè)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。爭(zhēng)取讓現(xiàn)代服務(wù)業(yè)盡快突破規(guī)模擴(kuò)張的約束,推進(jìn)連鎖經(jīng)營(yíng),注重營(yíng)銷和管理技能的創(chuàng)新,深化專業(yè)分工,實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提升,為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供更多的動(dòng)力支撐。

(4)發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新能力,重視科學(xué)基礎(chǔ)研究,促進(jìn)產(chǎn)、學(xué)、研結(jié)合,搭建研發(fā)中心和創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化基地。注重創(chuàng)新人才的開(kāi)發(fā)與培養(yǎng)工作,通過(guò)自主培養(yǎng)和外部引進(jìn)兩種并行方式,吸引高端人才流向并留在東北地區(qū)。協(xié)調(diào)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的政府與市場(chǎng)兩者之間關(guān)系,由于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)動(dòng)力是產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)部的利益共享,而目前東北地區(qū)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)大多處于發(fā)展的初期階段,規(guī)模較小、抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也不是很合理,再加上產(chǎn)業(yè)投資大、回報(bào)期長(zhǎng)的特點(diǎn),單靠市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)是行不通的,還要政府進(jìn)行多方面的指導(dǎo)與有限的干預(yù),如通過(guò)財(cái)政上專項(xiàng)資金的投入、稅收上對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠、開(kāi)發(fā)一些適用于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的銀行信貸產(chǎn)品和政府風(fēng)險(xiǎn)基金等措施,破解遏制戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的困境,為其更好、更快地發(fā)展提供空間。

(二)合理規(guī)劃城市空間布局,進(jìn)一步提升城市群的輻射作用

實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局已被寫(xiě)入十九大報(bào)告。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅要求每個(gè)城市發(fā)展有其自身定位和特色,同樣也要求城市之間的布局合理,發(fā)揮城市群的帶動(dòng)作用。東北地區(qū)有著豐富的自然資源和雄厚的工業(yè)基礎(chǔ),這形成了功能相異、發(fā)展路徑不同的城市群。不同的城市群之間應(yīng)當(dāng)借助于當(dāng)前國(guó)家政策契機(jī)形成互動(dòng)式的發(fā)展,不斷加強(qiáng)城市與城市、城市群與城市群之間的分工協(xié)作。

(1)東北地區(qū)大中城市須建立區(qū)域的協(xié)調(diào)機(jī)制,充分發(fā)揮不同城市的獨(dú)特資源。在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程,東北地區(qū)各大城市群應(yīng)該以振興東北老工業(yè)基地為契機(jī),依托國(guó)家“一帶一路”建設(shè),憑借東北地區(qū)的自然資源和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),互動(dòng)發(fā)展,搶占國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工的有利地位。有學(xué)者將東北地區(qū)未來(lái)城鎮(zhèn)化的機(jī)制概括為四種:即“中心城市的極化與擴(kuò)散、政策推動(dòng)和工業(yè)化驅(qū)動(dòng)下的城鎮(zhèn)化、投資驅(qū)動(dòng)下的中心城區(qū)空間擴(kuò)張、新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃推動(dòng)下的城鄉(xiāng)發(fā)展。”[8]47-53通過(guò)合理規(guī)劃城市群的空間布局、打通城市群的交通網(wǎng)絡(luò)、整合城市群的資源等方式,強(qiáng)化每個(gè)城市群集聚擴(kuò)散的作用,促進(jìn)各城市之間的分工與協(xié)作,加強(qiáng)東北地區(qū)城市群的整體競(jìng)爭(zhēng)力。如遼寧省提出以沈撫新區(qū)建設(shè)為重點(diǎn)推進(jìn)中部城市群協(xié)同發(fā)展,吉林省提出推動(dòng)中東西“三大板塊”協(xié)調(diào)發(fā)展,黑龍江則提出今后五年要合理確定功能分區(qū)和構(gòu)建科學(xué)高效的空間布局體系。當(dāng)然,在具體的合作中,各個(gè)城市要明確自身定位,確立清晰的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,遵循不同產(chǎn)業(yè)的客觀發(fā)展規(guī)律。在不同城市之間形成良性的錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng),帶動(dòng)城際之間的經(jīng)濟(jì)互動(dòng)。

(2)東北地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)必須借助地理位置優(yōu)勢(shì),進(jìn)一步提升特大城市的地理輻射作用。特大城市對(duì)周邊地區(qū)具有很大的輻射效應(yīng),就東北而言,壯大哈爾濱、長(zhǎng)春、沈陽(yáng)、大連等四大中心城市的實(shí)力,會(huì)在人口、資源、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等各個(gè)方面形成集聚效應(yīng)。如遼寧省提出支持將沈陽(yáng)建設(shè)成為東北亞地區(qū)重要國(guó)際中心城市和支持建成大連東北亞國(guó)際航運(yùn)中心、國(guó)際物流中心、國(guó)際貿(mào)易中心、區(qū)域性金融中心和現(xiàn)代制造業(yè)聚集區(qū),吉林省提出將長(zhǎng)春建設(shè)成為東北亞區(qū)域性中心城市,黑龍江省提出推動(dòng)哈爾濱市建設(shè)東北亞地區(qū)具有重要影響的現(xiàn)代化城市和哈長(zhǎng)城市群核心城市。而這四大市的發(fā)展壯大也能夠強(qiáng)化東北各市的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,如沈陽(yáng)、大連的發(fā)展能夠?qū)|北其他地區(qū)與外界更好地聯(lián)結(jié)在一起,長(zhǎng)春的發(fā)展不但能夠推進(jìn)“長(zhǎng)吉圖”一體化建設(shè),而且可以與朝鮮的羅津、蒙古的喬巴山建立密切的經(jīng)濟(jì)往來(lái);哈爾濱對(duì)周邊地區(qū)的輻射能夠推動(dòng)黑龍江省打造滿洲里——哈爾濱——綏芬河與歐洲的國(guó)際通道。這些對(duì)于東北地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)都是十分重要的。

(3)加強(qiáng)重點(diǎn)鎮(zhèn)的建設(shè),逐步縮小大城市與小城鎮(zhèn)的發(fā)展差距。重點(diǎn)鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展可為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供更為廣闊的空間。加強(qiáng)重點(diǎn)鎮(zhèn)的建設(shè)和布局,可以在中心城市和鄉(xiāng)村之間構(gòu)筑橋梁,發(fā)揮其傳遞能力;提供更多的就業(yè)渠道,擴(kuò)大重點(diǎn)鎮(zhèn)的吸收接納能力,減輕中心城市的負(fù)擔(dān)。在東北地區(qū)特大城市、大城市等已接近飽和狀態(tài)下,發(fā)展特色重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)迫在眉睫。例如,在長(zhǎng)白山、大小興安嶺等林區(qū),可重點(diǎn)建設(shè)林業(yè)小鎮(zhèn)。借助于當(dāng)?shù)靥赜械牧謽I(yè)資源、水資源、生態(tài)資源等積極打造特有品牌。在港口、鐵路、公路等交通樞紐區(qū)域,可重點(diǎn)建設(shè)交通小鎮(zhèn),依托便利的交通條件發(fā)展物流運(yùn)輸業(yè)[9]98-105,使小鎮(zhèn)成為物流集散中心和商貿(mào)中心。東北地區(qū)旅游資源極為豐富。部分小鎮(zhèn)可以依托綠色有機(jī)生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品資源、森林資源、冰雪資源、近海地理位置資源等建設(shè)旅游小鎮(zhèn)。還可依托中、朝、俄三國(guó)的邊境資源,建設(shè)富有異域特色的風(fēng)情小鎮(zhèn),積極開(kāi)展對(duì)外貿(mào)易。

(三)深化體制改革,破除阻礙城鎮(zhèn)化建設(shè)的制度壁壘

新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化,根本上是人的城鎮(zhèn)化。要把“農(nóng)民”真正地轉(zhuǎn)化成“市民”就要完善公共服務(wù)體系,使農(nóng)民在教育、醫(yī)療、文化、社會(huì)保障、生活基礎(chǔ)設(shè)施等方面也享受到完善的公共服務(wù)。這也就是中央城市工作會(huì)議提出的,“推進(jìn)城鎮(zhèn)化要把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的戰(zhàn)略研究,統(tǒng)籌推進(jìn)土地、財(cái)政、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等領(lǐng)域配套改革”[10]。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的身份城鎮(zhèn)化、農(nóng)民的就業(yè)城鎮(zhèn)化、農(nóng)民的生活城鎮(zhèn)化,只有完成身份、工作、生活的轉(zhuǎn)換,才能使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正地融入城鎮(zhèn)生活,實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)。

(1)對(duì)現(xiàn)有戶籍制度進(jìn)行改革。戶籍是記錄公民個(gè)人信息的載體,但是在原來(lái)城鄉(xiāng)二元戶籍制度下,卻成為阻礙人們自由遷徙的“墻”。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè),就必須打通這堵墻,轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力,使已經(jīng)進(jìn)入城市生活居住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口身份也城鎮(zhèn)化,改變?cè)瓉?lái)的城市居民、農(nóng)民、農(nóng)民工三種身份的尷尬劃分。東北地區(qū)可以根據(jù)城市規(guī)模采取循序漸進(jìn)的方式探索戶籍制度改革,如吉林省十一屆黨代會(huì)提出,要推動(dòng)戶籍制度改革和居住證制度雙落地,這就是對(duì)戶籍制度改革的有益探索。另外,對(duì)于部分就業(yè)進(jìn)城但身份未進(jìn)城的農(nóng)村戶口居民,可以在就業(yè)、住房、社會(huì)保險(xiǎn)、教育等關(guān)乎民生方面采取和城鎮(zhèn)居民同等對(duì)待原則,進(jìn)一步提高農(nóng)村居民的身份轉(zhuǎn)換意愿,通過(guò)合理的戶籍政策引導(dǎo)人口的流動(dòng)。

(2)完善公共服務(wù)體系。以社區(qū)、村屯為落腳點(diǎn),把公共服務(wù)的重心向基層傾斜,按照各類學(xué)校、醫(yī)療服務(wù)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、救助機(jī)構(gòu)、文化機(jī)構(gòu)等人均擁有量,合理分配當(dāng)?shù)氐某W∪丝诠操Y源。完善義務(wù)教育體系,將中小學(xué)建設(shè)納入到東北地區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃體系,加大城鄉(xiāng)學(xué)校合理互動(dòng),推進(jìn)義務(wù)教育均等化。完善公共衛(wèi)生體系,突出以社區(qū)、村屯公共衛(wèi)生為重點(diǎn),合理規(guī)劃公共衛(wèi)生的服務(wù)半徑,設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院和醫(yī)療站。完善公共文化體系,對(duì)于城鎮(zhèn)農(nóng)民集中居住的區(qū)域,充分利用社區(qū)文化活動(dòng)室、農(nóng)村文化大院等活動(dòng)場(chǎng)所,增加居民與農(nóng)民相互融合的機(jī)會(huì)。完善社會(huì)保障體系,將已經(jīng)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌,將尚未滿足城鎮(zhèn)遷入條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口暫時(shí)納入社區(qū)公共醫(yī)療體系;參照城鎮(zhèn)職工繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)方式,逐步推進(jìn)已經(jīng)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加失業(yè)保險(xiǎn)。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)救助體系的建設(shè),以重點(diǎn)鎮(zhèn)為中心,充分利用新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中由于教育資源整合而閑置的校舍,用于開(kāi)辦各種保障場(chǎng)所,以城鎮(zhèn)中的社區(qū)和村屯為單位,采取政府直接管理或購(gòu)買服務(wù)的方式幫扶困難群眾。

(3)逐步推進(jìn)土地制度改革。土地改革涉及農(nóng)民群眾的根本利益,土地改革的進(jìn)程會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。農(nóng)村土地改革可以圍繞這樣幾方面開(kāi)展:一是進(jìn)一步規(guī)范和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度,將土地權(quán)利交予土地使用權(quán)人行使,通過(guò)多樣化的方式盤(pán)活農(nóng)村閑置土地。二是推動(dòng)征收制度改革。一方面要嚴(yán)格依照市場(chǎng)規(guī)律辦事,根據(jù)市場(chǎng)價(jià)值給予等價(jià)補(bǔ)償,讓真正失去土地的農(nóng)業(yè)人口得到增值收益。另一方面,城鎮(zhèn)化建設(shè)要合理利用土地,商業(yè)用地、工業(yè)用地等進(jìn)行合理規(guī)劃。充分發(fā)揮土地的增值效用,有效避免土地的閑置與浪費(fèi)。

(4)完善住房保障制度。住房保障與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平是明顯的正相關(guān)的關(guān)系,推進(jìn)“以人為本”為核心的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程,不僅要解決人們“住哪”的問(wèn)題,還要解決人們“住好”的問(wèn)題。目前,東北各地區(qū)為了支持房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展以及房地產(chǎn)行業(yè)去庫(kù)存的需要,對(duì)于購(gòu)買商品住房的居民往往不限制戶籍身份。但是在城鄉(xiāng)二元體制之下,保障性住房政策并未惠及農(nóng)村進(jìn)城人口。已在城鎮(zhèn)就業(yè)但未發(fā)生身份改變的農(nóng)村戶口居民無(wú)力購(gòu)買商品住宅,也無(wú)法享受到保障房的政策福利。這種尷尬局面也限制了城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。政府應(yīng)著力制定相關(guān)的公共政策,切實(shí)保障此類群體的切身利益,通過(guò)制度完善和配套政策的推行,讓此類群體能夠穩(wěn)定地在城市中居住,進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口。

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