● 華北電力大學(xué) 李 英 于家琪

相比于我國(guó)能源資源匱乏，用電負(fù)荷集中的東部地區(qū)，我國(guó)西部地區(qū)煤炭等非可再生資源與水能等可再生資源都較為豐富，且用電負(fù)荷相對(duì)較低。基于我國(guó)資源分布與生產(chǎn)力布局的客觀要求，上世紀(jì)八十年代，我國(guó)提出了“西電東送”這一設(shè)想，并著手實(shí)施建設(shè)?！拔麟姈|送”因此成為穩(wěn)定西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、改善西部電力行業(yè)經(jīng)營(yíng)、促進(jìn)國(guó)家東西部地區(qū)資源的優(yōu)化配置和經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的重要舉措。

為實(shí)現(xiàn)我國(guó)電力行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，深化能源電力改革，我國(guó)逐步將原有能源結(jié)構(gòu)向清潔能源方向轉(zhuǎn)變。2017年，國(guó)際能源署發(fā)布的《世界能源展望2017中國(guó)特別報(bào)告》中指出，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和能源需求已經(jīng)步入“新常態(tài)”，其日益增長(zhǎng)的能源需求逐漸從煤炭需求轉(zhuǎn)為越來(lái)越多依賴可再生能源、天然氣和電力，我國(guó)的能源結(jié)構(gòu)也將逐步轉(zhuǎn)換為清潔發(fā)電。特別是以水能、風(fēng)能和太陽(yáng)能等可再生能源引領(lǐng)的低碳裝機(jī)容量將會(huì)持續(xù)提升，電力將會(huì)主導(dǎo)我國(guó)終端能源消費(fèi)。但縱觀我國(guó)的能源分布，無(wú)論是依托非可再生能源還是依托可再生能源，我國(guó)都存在資源分布同生產(chǎn)力發(fā)展格局嚴(yán)重不相匹配的問(wèn)題。在這種情況下，西部地區(qū)作為東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能源供給大后方，既要為我國(guó)東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航，又要緊隨能源結(jié)構(gòu)變革、電力行業(yè)深化改革的進(jìn)程，積極推動(dòng)電力行業(yè)的清潔化、低碳化發(fā)展。

1 我國(guó)西部地區(qū)電力低碳化發(fā)展存在的問(wèn)題

1.1 可再生能源棄電問(wèn)題嚴(yán)重

在推動(dòng)西部地區(qū)電力低碳發(fā)展過(guò)程中，仍存在諸多亟待解決的問(wèn)題，“棄電”就是當(dāng)前“西電東送”亟待解決的問(wèn)題之一。雖然深化電力改革后跨省跨區(qū)電力市場(chǎng)化交易在一定程度上緩解了“棄電”問(wèn)題，但導(dǎo)致這一問(wèn)題發(fā)生的原因，如可再生能源穩(wěn)定性差、發(fā)電成本高以及西部地區(qū)電力消納能力的不足等問(wèn)題依舊存在。

1.2 可再生能源穩(wěn)定性差

我國(guó)始終致力于鼓勵(lì)和支持可再生能源的科學(xué)技術(shù)發(fā)展，隨著我國(guó)可再生能源占比的不斷提高，可再生能源存在的問(wèn)題也暴露出來(lái)。由于可再生能源發(fā)電是將水能、風(fēng)能、太陽(yáng)能等自然能源直接轉(zhuǎn)化為電能加以利用，相比于輸出功率穩(wěn)定、調(diào)整迅速的傳統(tǒng)火電，穩(wěn)定性差是可再生能源最為顯著的缺點(diǎn)。

以西南地區(qū)豐富的水能資源和太陽(yáng)能資源為例，水力發(fā)電的電力輸出易受旱雨天氣之影響，其水電為主的資源稟賦，決定了西南地區(qū)水力發(fā)電長(zhǎng)期存在平水年與枯水年、豐水期與枯水期的矛盾。而太陽(yáng)能發(fā)電受到晝夜、季節(jié)、緯度、海拔、天氣等自然因素的影響和限制，其電力輸出極不穩(wěn)定。由于可再生能源難以人為進(jìn)行控制，其輸入能量主要由自然環(huán)境所決定，因此可再生能源并網(wǎng)后發(fā)電機(jī)組難以按照用戶的電力需求對(duì)功率進(jìn)行調(diào)整。并且當(dāng)自然條件不利于可再生能源發(fā)電時(shí)，機(jī)組輸出功率會(huì)隨之降低，難以滿足社會(huì)需求，不得不由火電機(jī)組進(jìn)行能源補(bǔ)給。

1.3 可再生能源發(fā)電成本高

傳統(tǒng)火力發(fā)電前期投入成本較低，對(duì)輸入燃料量的人為控制保證了燃?xì)廨啓C(jī)輸出功率的穩(wěn)定和迅速調(diào)整，降低了電網(wǎng)成本，保障了電網(wǎng)安全，安全性也相對(duì)較高。相比之下，可再生能源電站前期成本投入較大，發(fā)電效率低于火電。并且由于可再生能源的輸出功率與自然天氣情況之間存在著極為密切的關(guān)系，導(dǎo)致可再生能源存在發(fā)電機(jī)組輸出功率跟隨自然環(huán)境呈現(xiàn)明顯的波動(dòng)性。這種波動(dòng)性的輸出功率導(dǎo)致電網(wǎng)在消納可再生能源時(shí)，必須按照可再生能源機(jī)組的最大輸出功率來(lái)配置，這必然會(huì)導(dǎo)致電網(wǎng)線路的設(shè)備費(fèi)用遠(yuǎn)高于實(shí)際應(yīng)用的費(fèi)用。如果接入電網(wǎng)未達(dá)到其最大輸出功率則會(huì)對(duì)電網(wǎng)的安全造成沖擊，損害電網(wǎng)線路，因此導(dǎo)致可再生能源發(fā)電成本整體較高。并且受電市場(chǎng)對(duì)用電電價(jià)預(yù)期的不斷降低，可再生能源發(fā)電的高成本制約了西部地區(qū)可再生能源的跨區(qū)域消納，導(dǎo)致了當(dāng)前棄電嚴(yán)重的現(xiàn)象，成為當(dāng)前“西電東送”的主要障礙。

1.4 可再生能源消納能力不足

除了可再生能源技術(shù)自身發(fā)展缺陷、清潔能源發(fā)電裝機(jī)的快速增長(zhǎng)、電力供應(yīng)能力大幅提高的情況，西部地區(qū)社會(huì)需求有限，本地消納能力不足，也進(jìn)一步加劇了可再生能源“棄電”問(wèn)題的惡化。

根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，2016年四川電網(wǎng)的調(diào)峰棄水電量較上年增長(zhǎng)4成，達(dá)142億千瓦時(shí)，相當(dāng)于四川省全年居民生活用電量的40%。云南省也是如此，雖然其可再生能源消納比重高，且在電網(wǎng)公司與相關(guān)省份的支持下，云南省電力外送份額已約占全省發(fā)電的50%，但云南清潔能源足額上網(wǎng)仍有較大障礙，預(yù)計(jì)2018年，云南仍會(huì)面臨500億千瓦時(shí)以上的棄水壓力。

1.5 電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)影響生態(tài)環(huán)境

大力發(fā)展可再生能源等清潔能源，降低了化石能源對(duì)大氣環(huán)境的污染。但是清潔能源等相關(guān)電力建設(shè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響也不能忽視。

在電力建設(shè)生產(chǎn)方面，水利設(shè)施的建設(shè)對(duì)環(huán)境的影響最為典型，水電站施工階段施工開(kāi)挖、料場(chǎng)開(kāi)采、沖洗骨料、灌漿等行為會(huì)在一定程度上破壞植被、污染水土、導(dǎo)致水土流失等，而其運(yùn)營(yíng)階段對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響則更為復(fù)雜，對(duì)設(shè)施周邊的水體、土壤、氣溫都會(huì)造成影響，引發(fā)多方面問(wèn)題。在電網(wǎng)建設(shè)方面，大規(guī)模的電網(wǎng)建設(shè)也會(huì)對(duì)沿途的生態(tài)環(huán)境造成較為嚴(yán)重的影響，建設(shè)開(kāi)挖會(huì)破壞周圍植被，引發(fā)水土流失等問(wèn)題，加劇山體滑坡、泥石流等自然災(zāi)害的發(fā)生，嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)鼐用癜踩?。而?dāng)前《電力法》第十六條第2款中僅強(qiáng)調(diào)對(duì)耕地的保護(hù)顯然是不夠全面的。

2 我國(guó)西部地區(qū)電力低碳化發(fā)展的法律建議

2016年，國(guó)家能源局、發(fā)改委發(fā)布的能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃和電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃中均指出要健全行業(yè)法律法規(guī)，充分發(fā)揮法制對(duì)電力改革和發(fā)展的引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范和保障作用。針對(duì)西部地區(qū)存在的諸多問(wèn)題，本文提出相應(yīng)法律建議，以保障電力行業(yè)的低碳可持續(xù)發(fā)展。

2.1 推動(dòng)西部地區(qū)終端電能替代的進(jìn)程

解決“棄電”現(xiàn)狀，電力“十三五”規(guī)劃針對(duì)太陽(yáng)能發(fā)電提出了以集中開(kāi)發(fā)與分散開(kāi)發(fā)并舉、就近消納為主的原則。針對(duì)四川、云南水電消納問(wèn)題，指出要完善市場(chǎng)化消納機(jī)制，開(kāi)工建設(shè)電力外送通道，開(kāi)展金沙江上游等消納方案研究。

因此要推動(dòng)西部地區(qū)電力消納，一方面針對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，要積極落實(shí) 《中華人民共和國(guó)電力法》（以下簡(jiǎn)稱《電力法》）第八條以及第6章內(nèi)容，幫助少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和貧困地區(qū)完善電力設(shè)施建設(shè)，提高幫扶地區(qū)電氣化程度。另一方面，在電力設(shè)施相對(duì)完備的地區(qū)，要緊跟能源改革步伐，加快西部地區(qū)終端電能的替代進(jìn)程，即在終端能源消費(fèi)環(huán)節(jié),使用電能替代燃煤、燃油等能源的消費(fèi)方式。通過(guò)電能替代降低一次能源消費(fèi)，提高西部地區(qū)的電力需求，轉(zhuǎn)變當(dāng)前電力供大于求的局面，緩解甚至解決可再生能源“棄電”現(xiàn)狀。建議在《電力法》配套的實(shí)施細(xì)則中，對(duì)第九條“電力建設(shè)、生產(chǎn)、供應(yīng)和使用”的“使用”這一部分進(jìn)行明確的界定，將推動(dòng)終端電能替代的相關(guān)科學(xué)技術(shù)和管理方法明確納入其中，對(duì)作出相關(guān)顯著成績(jī)的單位和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)，以推動(dòng)西部地區(qū)電能替代進(jìn)程。

2.2 協(xié)調(diào)可再生能源建設(shè)與市場(chǎng)需求

根據(jù)2016年國(guó)家能源局、發(fā)改委發(fā)布的電力“十三五”規(guī)劃要求，西部地區(qū)水電開(kāi)發(fā)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持開(kāi)發(fā)與市場(chǎng)消納相結(jié)合。通過(guò)強(qiáng)化政策措施，新建項(xiàng)目應(yīng)提前落實(shí)市場(chǎng)空間，防止新棄水現(xiàn)象發(fā)生。2017年，水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院發(fā)布的《2016中國(guó)可再生能源發(fā)展報(bào)告》也指出，當(dāng)前云南甘肅新建高等太陽(yáng)能資源豐富地區(qū)消納能力有限，應(yīng)有效控制光伏電站的建設(shè)規(guī)模。

根據(jù)規(guī)劃和報(bào)告內(nèi)容的規(guī)定，在立法方面，建議在電力法配套的實(shí)施細(xì)則中，在第2章電力建設(shè)這一部分，提出根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和電力需求程度調(diào)整可再生能源電站建設(shè)，將可再生能源建設(shè)與市場(chǎng)需求相協(xié)調(diào)，防止“棄電”問(wèn)題惡化。

2.3 協(xié)調(diào)新能源發(fā)展與環(huán)境保護(hù)

當(dāng)前針對(duì)西部地區(qū)電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)影響生態(tài)環(huán)境的問(wèn)題，電力相關(guān)部門(mén)、相關(guān)企業(yè)都已采取相關(guān)措施，對(duì)環(huán)境進(jìn)行有效地保護(hù)。以西部地區(qū)某特高壓輸變工程的建設(shè)為例，在其建設(shè)施工過(guò)程中，通過(guò)合理確定基面范圍、基塔設(shè)置擋墻、護(hù)坡、排水溝、道路施工方面首先利用原有道路，在部分山區(qū)采用索道等運(yùn)輸施工材料，在林區(qū)范圍內(nèi)則采用無(wú)人機(jī)和直升機(jī)放線等先進(jìn)施工架線工藝，有效地減少走廊內(nèi)樹(shù)木砍伐數(shù)量甚至避免砍伐，從而減少新增的水土流失。電力“十三五”規(guī)劃中指出，積極開(kāi)發(fā)水電應(yīng)在堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先的前提下進(jìn)行，以干流開(kāi)發(fā)優(yōu)先、支流保護(hù)優(yōu)先為原則，科學(xué)開(kāi)發(fā)西南水電資源。

因此，立法中要注意在完善電網(wǎng)建設(shè)、大力發(fā)展水電的同時(shí)對(duì)水土生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，減少大規(guī)模水力發(fā)電、太陽(yáng)能發(fā)電所帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境影響，建立相應(yīng)的預(yù)防對(duì)策。建議在《電力法》第五條第1款的實(shí)施細(xì)則中明確指出將生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在首位。在第2章《電力建設(shè)防治水土流失》第十六條第2款中擴(kuò)充土地種類范圍，加入保護(hù)林地的內(nèi)容。在第九章《法律責(zé)任》中加入電力建設(shè)階段對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞的，責(zé)令停止項(xiàng)目建設(shè)，重新進(jìn)行批準(zhǔn)審查。