何培育，林　穎，張　珂

(1.重慶理工大學 知識產(chǎn)權學院， 重慶　400054;2.西南政法大學 法學院， 重慶　401120)

本文引用格式：何培育,林穎,張珂.社會治理視野下電信詐騙防范協(xié)同機制研究[J].重慶理工大學學報(社會科學)，2018(3):92-101.

打擊電信詐騙是一場艱苦卓絕的“人民戰(zhàn)爭”，任重而道遠。當前電信詐騙犯罪的形勢依然嚴峻，犯罪分子借助現(xiàn)代化網(wǎng)絡通訊技術，實施跨地區(qū)與跨國界犯罪，產(chǎn)業(yè)化及專業(yè)化不斷加強，經(jīng)過多方嚴厲打擊，犯罪勢頭雖然得到了一定程度的遏制，但難以徹底根除，電信詐騙的治理亟須構建系統(tǒng)性、常態(tài)化的解決機制。本文擬通過對電信詐騙發(fā)展趨勢的深入分析，結合社會治理的基本理論，探究電信詐騙防范協(xié)同機制的構建路徑。

一、新時期電信詐騙的發(fā)展趨勢考察

近年來，國家各個層面不斷加大對電信詐騙犯罪的打擊力度，取得了一定成效，然而不法分子隨即不斷衍化出各種新型詐騙手段，電信詐騙甚至呈現(xiàn)“道高一尺，魔高一丈”的發(fā)展態(tài)勢。

(一)跨境實施隱蔽性更強

電信詐騙人員為了躲避公安機關的偵查與抓捕，紛紛將作案地點轉移至境外，特別是日本、馬來西亞、菲律賓等東南亞國家，充分利用現(xiàn)代化的通訊工具及網(wǎng)絡技術，使得電信詐騙的隱蔽性更強。詐騙集團首要分子通常隱身在境外，幕后操縱犯罪過程。雇傭技術人員在境外搭建詐騙網(wǎng)絡平臺、租用境外服務器，使用改號軟件、VOIP 網(wǎng)絡電話等技術，任意更改來電顯示號碼，使得整個犯罪活動具有極大的便利性與隱蔽性。此外，詐騙人員在騙得贓款后，赴境內外各城市、地區(qū)將贓款轉移至多個不同賬戶，通過ATM機或地下錢莊提現(xiàn)，從而使得境外電信詐騙犯罪行為地與結果地分離、犯罪人員與被害人分離、犯罪所得能夠在不同國家或地區(qū)進行迅速提現(xiàn)，欺騙性和隱蔽性顯著增強[1]?？缇畴娦旁p騙產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的犯罪人員具有相互獨立性，既可以固定組合為一個犯罪團伙，也可以隨意組合，同樣使得犯罪人員在作案過程中更加隱蔽。

(二)目標對象選擇更精準

隨著技術的發(fā)展，新時期電信詐騙呈現(xiàn)出精準詐騙的趨勢[1]。精準詐騙與公民個人信息的泄露密切相關，電信詐騙的高收益已經(jīng)催生出個人信息灰色產(chǎn)業(yè)鏈。不法分子竊取個人信息并與詐騙人員進行交易，從中獲利。這使得詐騙人員獲得大量真實準確的公民個人信息，從而針對不同詐騙對象“量身定做”詐騙方案，導致受害人越來越難以識破騙局。精準詐騙使得犯罪分子在選擇詐騙對象時更加具有針對性，從而大大提高了電信詐騙的成功率。

(三)產(chǎn)業(yè)鏈化趨勢更突出

從2016年破獲的數(shù)起大型電信詐騙案可以看出，電信詐騙明顯呈現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)化的趨勢。電信詐騙產(chǎn)業(yè)鏈主要分為3個環(huán)節(jié)(見圖1)：上游的信息獲取—面向公眾實施詐騙—分贓洗錢。在這3個環(huán)節(jié)上又有個人信息的盜竊與交易、銀行卡與電話卡販賣、詐騙人員培訓等多個分支環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)自成一體，分工明確、環(huán)環(huán)相扣，加大了警方偵破電信詐騙案件的難度[2]。

圖1　電信詐騙黑色產(chǎn)業(yè)鏈

(四)技術手段變化更迅速

隨著國家層面加大對電信詐騙的打擊力度，政府部門也不斷出臺治理、打擊電信詐騙的相關政策，但詐騙分子始終“與時俱進”，緊跟社會發(fā)展和科技進步，能夠快速地在相關政策與措施中發(fā)現(xiàn)漏洞，繼而演化出新型詐騙手段。例如，央行規(guī)定自2016年12月1日起，對個人開設賬戶的數(shù)量以及開立借記卡的數(shù)量進行限制，并且實行“24小時延遲到賬”政策，以期阻斷電信詐騙提取贓款、洗錢分贓等環(huán)節(jié)。詐騙人員隨即改變分贓渠道，開始利用第三方支付平臺進行洗錢。由此可見，雖然電信詐騙目前遭受多方打擊，但犯罪分子另辟蹊徑，通過迅速變化作案手段逃避國家的治理與打擊。

二、當前電信詐騙防范機制的問題梳理

當前電信詐騙防治取得了一定成果，但同時也存在明顯不足，只有從不同層面發(fā)掘當前防范機制中存在的突出問題，才能為進一步完善相關機制打好基礎。

(一)立法體系有待完善

針對猖獗的電信詐騙，國家層面不斷加大打擊力度，聯(lián)合多部門在立法、司法、政府監(jiān)管等方面頻頻出招，制定了一系列相關法律和政策(見表1)。2015年8月29日通過的《中華人民共和國刑法修正案(九)》中，對《刑法》第253條作出修改，明確非法獲取、出售、提供公民個人信息將受到刑法處罰。2016年12月20日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合發(fā)布《關于辦理電信網(wǎng)絡詐騙等刑事案件適用法律若干問題的意見》，明確電信詐騙的數(shù)額標準及刑罰處罰尺度，統(tǒng)一執(zhí)法。2016年9月23日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、工信部、中國人民銀行、中國銀監(jiān)會六部門聯(lián)合發(fā)布《關于防范和打擊電信網(wǎng)絡詐騙犯罪的通告》。2016年9月30日，央行發(fā)布《關于加強支付結算管理防范電信網(wǎng)絡新型違法犯罪有關事項的通知》，加大了政府對金融行業(yè)的監(jiān)管力度，彌補了電子金融業(yè)務在管理及操作流程上存在的漏洞。2016年9月1日，國務院常務會議通過了《中華人民共和國無線電管理條例》修訂草案。草案中完善了電信行業(yè)相關管理制度，減少并規(guī)范行政審批，加強了政府監(jiān)管，加大了對利用“偽基站”等進行詐騙活動的處罰力度。2016年11月7日，工信部發(fā)布了《關于進一步防范和打擊通訊信息詐騙工作的實施意見》，在完善通信行業(yè)體系的同時還提出建立通信行業(yè)防范、打擊電信詐騙“黑名單”共享機制，建立了電信詐騙“黑名單”全國共享庫。一系列政策的出臺加大了對電信詐騙的打擊與防范力度，同時加強了相關部門對行業(yè)的監(jiān)管，有效遏制了電信詐騙犯罪瘋狂蔓延的趨勢。

表1　近年來與治理電信詐騙有關的法律政策

總體來看，當前立法較為零散且以原則性規(guī)定為主，可操作性不強，大多數(shù)文件為法規(guī)、部門規(guī)章，法律位階較低，難以對電信詐騙犯罪的打擊起到全面指導作用，嚴重影響了犯罪的打擊力度和效果。此外，由于我國現(xiàn)行刑法未對電信詐騙類的犯罪進行明確定義，使得相關部門在對相關司法解釋或者部門規(guī)定的適用上存在差異，使得各部門之間的相互溝通協(xié)調也存在一定的障礙。

隨著當前電信詐騙的精準化特征日益突出，對公民個人信息的保護顯得尤為重要，雖然新出臺的《網(wǎng)絡安全法》和《民法總則》對個人信息的利用進行了原則性的規(guī)定*《網(wǎng)絡安全法》第41條：網(wǎng)絡運營者收集、使用個人信息，應當遵循合法、正當、必要的原則，公開收集、使用規(guī)則，明示收集、使用信息的目的、方式和范圍，并經(jīng)被收集者同意。網(wǎng)絡運營者不得收集與其提供的服務無關的個人信息，不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定和雙方的約定收集、使用個人信息，并應當依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定和與用戶的約定，處理其保存的個人信息。《民法總則》第111條：自然人的個人信息受法律保護。任何組織和個人需要獲取他人個人信息的，應當依法取得并確保信息安全，不得非法收集、使用、加工、傳輸他人個人信息，不得非法買賣、提供或者公開他人個人信息。，但在實踐中個人信息保護形勢依然嚴峻。刑事領域的個人信息保護尤為欠缺，在個人信息泄露的法律規(guī)制上，雖然2015年的《刑法修正案九》中對于《刑法》第253條進行了修改與補充，明確非法獲取、出售、提供公民個人信息將受到刑法處罰，但條文中對于犯罪主體及犯罪行為的規(guī)定較為狹隘，許多新興的個人信息獲取方式并沒有包含在內，對個人信息的保護力度遠遠不夠。

(二)政府機關監(jiān)管缺位

國務院多次組織召開打擊治理電信網(wǎng)絡新型違法犯罪工作部際聯(lián)席會議，要求各地政府發(fā)揮各自監(jiān)管作用，著重打擊、集中偵破電信詐騙案件。但從電信詐騙治理現(xiàn)狀來看，聯(lián)席會議的要求并未得到全面落實，政府相關部門的監(jiān)管仍有缺失。例如，互聯(lián)網(wǎng)管理部門承擔了對互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境進行監(jiān)管的責任，但是往往疏于對網(wǎng)絡上的虛假信息和釣魚網(wǎng)站進行及時清除。在案件的偵查過程中，還存在著部分網(wǎng)絡公司對公安機關的調查工作不予配合的狀況[3]，互聯(lián)網(wǎng)管理部門對此沒有采取有效的監(jiān)管和強有力的措施。工信部雖然制定了相關政策要求落實手機用戶實名制，但截至目前全國部分省份仍然未完全落實，地方的通信管理部門也未受到懲處。如何明確劃分不同主體之間的監(jiān)管職責，避免“九龍治水”的局面，也是優(yōu)化監(jiān)管效果的關鍵問題。

(三)偵查技術相對落后

隨著科技的發(fā)展，電信詐騙的手段逐漸多樣化、科技化、復雜化。筆者在重慶市反詐騙中心調研的過程中得知，目前偵查機關遇到最大的難題之一就是犯罪嫌疑人的技術手段不斷翻新，例如目前常見的通過境外使用VOIP網(wǎng)絡電話追查的難度極大。另外，智能手機的普及也為詐騙犯罪的滋生提供了土壤，使用手機社交軟件散播虛假信息實施詐騙，其信息的準確內容難以追查，對犯罪嫌疑人的定位更是一籌莫展。更為嚴重的是，犯罪嫌疑人在境外研制手機病毒攻擊國內智能手機用戶中的手機銀行軟件，竊取用戶資金。由于手機病毒傳播速度快，偵查難度大，現(xiàn)有偵查條件難以準確找到境外手機病毒的傳播源。總體而言，公安機關的偵查技術相對于電信詐騙的手段而言較為落后，傳統(tǒng)的技術手段難以攻克詐騙人員先進的技術壁壘。近年來公安機關嚴打電信詐騙，但目前木馬程序、偽基站、釣魚網(wǎng)站等仍然在生產(chǎn)和銷售，且技術不斷升級。偵查機關目前的技術手段無法徹底攔截詐騙活動，也無法及時有效地偵查出犯罪人員的作案窩點，辦案效率相對較低。

(四)多主體的協(xié)作效應不明顯

自國務院批準建立部際聯(lián)席會議制度打擊電信詐騙犯罪以來，我國已經(jīng)初步建立了多主體的協(xié)同機制，且已具有一定的成效。然而這種協(xié)同機制在實踐運用中還存在諸多問題，主要體現(xiàn)在公民的防范意識、政府及司法機關和其他主體之間的協(xié)作與長效機制的建立上。

在電信詐騙的防治中，不斷提升公民自身的防范意識是重中之重。當前電信詐騙案件層出不窮，其根本原因在于民眾防范意識薄弱。電信詐騙防范意識的增強需要公民、媒體與政府、司法機關的共同努力，營造良好的社會氛圍，僅僅強調公民自身加強自我防范意識難以達到理想的效果。

政府及司法機關由于自身資源的限制，難以單獨應對電信詐騙案件，實踐中主要從兩個方面對電信詐騙進行打擊，一是通信流，二是資金流。由于電信、金融企業(yè)沒有執(zhí)法權，無權對某些電信詐騙行為進行處理，政府及司法機關的積極介入?yún)f(xié)作就顯得至關重要。而實踐中由于溝通和協(xié)作機制的不暢通，導致難以對這類行為進行有效打擊，多主體之間的協(xié)作障礙也使得司法機關在辦理相關案件中面臨查詢難、證據(jù)收集難等問題。

單個主體應當在電信詐騙防治中的不同環(huán)節(jié)起到不同的作用，而由于缺乏系統(tǒng)性的治理思維，長效的治理機制難以構建，使得各個主體在對電信詐騙進行防治時出現(xiàn)各種不利局面，嚴重影響了治理效率，增加了治理成本。以一些區(qū)縣一級的電信詐騙防治為例，公安機關在接到有關電信詐騙的險情時，如要對受害者的資金流向進行查詢，需要上報省廳一級的公安部門，得到授權后才能在有關機構辦理查詢業(yè)務，而中間所花費的時間足以使犯罪分子將非法所得打散，并在世界各地迅速提現(xiàn)。因此，有必要構建新型常態(tài)化的電信詐騙防范協(xié)同機制。

三、社會治理視野下電信詐騙防范協(xié)同機制構建路徑

電信詐騙不僅僅是法律問題，更是社會綜合問題，只有在社會治理理論的宏大視野下展開，才能找到系統(tǒng)化的解決方案。

(一)社會治理視野下的電信詐騙考察

1.社會治理理論的內涵與外延

社會治理理論起源于西方，其本質是以理性經(jīng)濟人為基礎的社會自我治理理論。在20世紀90年代末，我國學術界開始開展相關的治理理論研究。原脫胎于西方的社會治理理論在中國本土化的基礎上又被賦予了新的含義[4]。我國的社會治理是指在黨的領導下，由政府主導，依靠社會組織等多方面治理主體的參與，對社會公共事務進行管理的活動，其本質是“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的總體格局下的中國特色社會主義社會管理[5]。運用社會治理的思維能夠促進多方主體共同對電信詐騙進行防治，通過多主體之間的協(xié)同實現(xiàn)對電信詐騙進行多過程、多層面的規(guī)制。此外，社會治理理論還能對電信詐騙這一問題進行多方面解構，從而正確認識其中不同主體的利益訴求和利益沖突，將不同主體的利益訴求融入到構建的電信詐騙防范協(xié)同機制之中，最終實現(xiàn)對電信詐騙的切實、長效規(guī)制。

2.社會治理政策在電信詐騙防范中的具體適用

黨的十八屆三中全會提出，改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力，提高社會治理水平，進而創(chuàng)新社會治理。此外，全會還提出，改進社會治理應當從系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理四個方面出發(fā)，才能實現(xiàn)創(chuàng)新社會治理這一根本目的。這些治理思想的提出對電信詐騙防治具有重大的指導意義，也為具體防治措施的構建指明了方向。同時，四項治理思維在電信詐騙問題治理中又被賦予了不同的內涵。

第一，系統(tǒng)治理是指在保證政府領導的情況下，最大程度地鼓勵和支持社會中各方主體的參與。電信詐騙環(huán)節(jié)繁多，僅直接相關的主體就包括受害人、電信企業(yè)、金融企業(yè)。電信詐騙同樣是一項系統(tǒng)工程，需要相關各方的共同協(xié)作才能完成。

第二，依法治理是指相關主體在進行社會治理活動時，要凸顯立法的指導和支撐作用，同時法律也為具體的治理行為提供最終保障。依法治理是社會治理的核心內容，強調利用法治思維和法治方式解決社會矛盾，通過對權責進行明晰，使得國家與社會、政府與公民之間在社會生活中的合作共治得以順利進行。

第三，綜合治理是指利用多種手段對電信詐騙進行治理，除了法治的保障作用以外，還應當加入技術手段和宣傳手段。電信詐騙是信息社會的產(chǎn)物，在對其的治理過程中信息技術手段顯然不能缺位。另外，宣傳手段能夠渲染一種嚴懲氛圍，增強傳統(tǒng)道德約束的力量，促使犯罪嫌疑人做出理性選擇，規(guī)范自身的行為。

第四，源頭治理是指進行社會治理時需要找到問題產(chǎn)生的源頭，從而有針對性地進行治理。首先應該找到電信詐騙產(chǎn)生的根源，進而有針對性地制定措施進行防治。電信詐騙產(chǎn)生的原因多種多樣，除了信息技術的發(fā)展、社會形態(tài)改變等原因外，其中最為突出的原因便是個人信息的濫用。在構建社會治理下的電信詐騙防范協(xié)同機制時，個人信息濫用這一源頭性問題的妥善解決將成為重中之重。

(二)電信詐騙防范協(xié)同機制的基本框架與構建路徑

1.電信詐騙防范協(xié)同機制的基本框架——“雙重保障，五方協(xié)同”

(1)雙重保障

雙重保障是指從技術層面和法律層面為電信詐騙防治提供雙重保障。電信詐騙既是一個法律問題也是一個技術問題，因此利用技術手段和法律手段共同完成電信詐騙的預防和懲治至關重要。法律與技術的關系具有兩面性：一方面法律需要對技術進行規(guī)制，另一方面法律需要通過技術實現(xiàn)其規(guī)制目標。法律由于自身的穩(wěn)定性要求，只能緩慢地進行變革，以應對技術革新所帶來的新問題。當僅僅通過法律不能實現(xiàn)或實現(xiàn)目標不具經(jīng)濟性時，利用技術手段解決問題將變得尤為可行。

(2)五方協(xié)同

五方協(xié)同是指政府機關及司法機關、公民、電信詐騙環(huán)節(jié)中涉及到的電信和金融企業(yè)、社會組織和媒體之間的協(xié)同。當前社會環(huán)境趨于復雜化，社會主體之間的利益邊界犬牙交錯，正確地協(xié)調其中的利益關系是當前社會治理必須考慮的因素。在電信詐騙活動中的治理主體應當包含五類主體，即政府機關及司法機關、公民、電信和金融企業(yè)、社會組織、媒體。政府及司法機關作為公權力的象征，負有社會管理和保護公民合法權益的義務，且在電信詐騙防治中應起到主導作用；公民就其受害情況向公安機關進行報案既是其權利，也是其作為公民的義務；電信和金融企業(yè)有保障用戶使用其服務安全的責任；有效發(fā)揮社會組織的功能將極大地降低治理成本；媒體應著力搭建溝通平臺和引導社會輿論，營造遵紀守法的社會氛圍。

2.電信詐騙防范協(xié)同機制的構建路徑

設計“雙重保障，五方協(xié)同”基本框架的根本目的在于構建有效的電信詐騙防范協(xié)同機制，通過多方的協(xié)同作用，加之技術與法律的保障作用，從而創(chuàng)新社會治理，實現(xiàn)對電信詐騙的根本防治。該防范協(xié)同機制將在電信詐騙犯罪行為的各個階段起作用，通過搭建信息資源共享平臺，各治理主體之間能夠實時了解實際狀況，從而針對具體情況采取不同的應對策略。在電信詐騙的預備階段，個人、電信和金融企業(yè)與政府機關共同切實保護個人信息，政府機關積極履行監(jiān)管職責。此外，電信企業(yè)也需要對違法利用電信服務的情況進行排查，媒體也應對相關事件進行持續(xù)報道。在電信詐騙的實施階段，則需要電信企業(yè)對違規(guī)通信線路進行屏蔽，銀行對異常交易進行辨別并采取措施，社會組織利用技術手段完成對電信詐騙行為的識別并對被詐騙人進行提醒，同時個人對電信詐騙的自我預防能力也不可或缺。在電信詐騙的偵破階段，則需要三方主體的共同協(xié)作，被害人應當直接將受騙相關情況向公安機關如實反映，電信、金融企業(yè)為公安機關提供相關服務記錄以協(xié)助破案。在電信詐騙的救濟階段，司法機關幫助受害人追回錢款和提供司法救濟，金融企業(yè)將協(xié)助司法機關及時將錢款返還給受害人，社會組織可以利用其專業(yè)技能提供物質性和非物質性的幫助，媒體則需發(fā)揮監(jiān)督作用和輿論引導作用，以保證對受害人的救濟順利有序進行(見圖2)。

圖2　電信詐騙不同環(huán)節(jié)中的多主體協(xié)同

(1)探索新型技術解決方案

現(xiàn)行的電信詐騙防治技術主要包括3類，即基于內容的自動過濾技術、黑名單與白名單技術、標記技術。但現(xiàn)有技術已無法滿足現(xiàn)實需求，新型技術將為電信詐騙的技術防范措施提供新的思路，基于海量行為數(shù)據(jù)的大數(shù)據(jù)技術將成為防范電信詐騙的利器。大數(shù)據(jù)技術在電信詐騙防治中的優(yōu)勢體現(xiàn)在兩個方面：第一，通過不斷地對積累的數(shù)據(jù)進行分析，能夠針對現(xiàn)行嚴重的電信詐騙技術手段設計對應的系統(tǒng)性技術解決方案；第二，能夠對最新數(shù)據(jù)進行建模分析，從而實現(xiàn)對新型詐騙手段的識別，進而對現(xiàn)有的防護系統(tǒng)進行完善，或重新設計新的防護系統(tǒng)。

大數(shù)據(jù)技術對利用VOIP技術進行的詐騙防治將起到重大作用，傳統(tǒng)方法對利用VOIP技術進行通信的探知只能局限于單個獨立的通信網(wǎng)絡內，一旦該通信線路接入到另一通信網(wǎng)絡(如從國內的通信網(wǎng)絡接入國際通信網(wǎng)絡)，唯有各國通信網(wǎng)絡的主管部門進行共同合作才能實現(xiàn)對通信線路的監(jiān)控*Sahin, Merve, and Aurélien Francillon.Over-the-top Bypass: Study of a recent telephony fraud.Proceedings of the 2016 ACM SIGSAC Conference on Computer and Communications Security. ACM, 2016.。由于國與國之間的利益沖突，使得各方的協(xié)作往往難以實現(xiàn)，因此建立完善的防護監(jiān)控技術系統(tǒng)更具有實際意義。以德國基于VOIP技術構建的詐騙綜合防治系統(tǒng)為例，該系統(tǒng)利用三層防護機制在不同層級發(fā)揮作用。第一層防線是針對實時攻擊進行掃描的分布式感應系統(tǒng)；第二層防線是結合防火墻技術與入侵技術的深度包檢測；第三層防線是詐騙防治的關鍵防護層，該層能夠結合深度學習和專家系統(tǒng)對相關數(shù)據(jù)進行分析，從而完成檢測和預警。其基本運作機理是通過對實時檢測數(shù)據(jù)與線下統(tǒng)計分析數(shù)據(jù)的協(xié)同利用，輔以包括規(guī)則、分析、神經(jīng)網(wǎng)絡、群集等不同的算法和技術，形成一個欺詐監(jiān)控中央信息系統(tǒng)，該系統(tǒng)能夠通過防火墻技術或者SIP服務器對欺詐行為進行主動防護，也可對其進行被動監(jiān)控。此外，該系統(tǒng)還能夠對惡意用戶的IP地址進行定位，并將其記錄到延展實時黑名單中，進而拒絕其使用相關服務[6]。當該系統(tǒng)不能再對新型的利用VOIP技術進行詐騙的行為進行防護時，根據(jù)新的防護需求，更加完善和有效的防護系統(tǒng)將得以建立，實現(xiàn)新一階段的電信詐騙防護。

(2)完善電信詐騙相關立法

第一，出臺相關法律的實施細則。2016年12月20日，兩高發(fā)布《關于辦理電信網(wǎng)絡詐騙等刑事案件適用法律若干問題的意見》(以下簡稱《意見》)，統(tǒng)一了全國電信詐騙案件立案標準，對詐騙分子的共同犯罪問題、主觀“明知”問題以及管轄問題等方面作出了詳細規(guī)定。然而對電信詐騙犯罪的全面防治還需要在以下幾個方面進行改進：首先，在立案方面，考慮到各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，應當允許部分地區(qū)降低立案數(shù)額的規(guī)定，否則將導致許多案件無法進入程序，使得相關的執(zhí)法工作陷入困境；其次，對幫助取款人責任的認定除了按照《意見》中的綜合考察因素之外，還應從考慮其對電信詐騙的概括性認識，如對于幫助取款人，即使其主觀上不了解犯罪人實施了電信詐騙行為，但其應當對行為的違法性做出認識[7]，因而幫助取款人可被認定為詐騙犯罪的共犯；最后，對于實施電信網(wǎng)絡詐騙犯罪的被告人的刑罰使用應當靈活選擇，《意見》規(guī)定應當注重財產(chǎn)刑的處罰，增強立法的威懾效果。

第二，完善現(xiàn)行相關立法。完善立法應當同時從民事、行政、刑事角度考慮。從民事角度而言，應當確定電信運營商、金融行業(yè)有關人員的侵權責任和違約責任的補償責任[8]，以保護公民的合法財產(chǎn)權益。電信詐騙因隱蔽性、非接觸性、高發(fā)性等特征而難以被破獲，受害人一旦遭遇到財產(chǎn)損失也難以追回。根據(jù)《電信條例》第5條的規(guī)定，電信業(yè)務經(jīng)營者應當為電信用戶提供安全的電信服務。《商業(yè)銀行法》第4條也規(guī)定安全原則是銀行的經(jīng)營原則之一，然而在現(xiàn)實生活中電信詐騙受害人卻鮮能向電信運營商或銀行主張賠償。用戶與電信運營商或金融機構簽訂合同，用戶享受其服務時資金安全應當受到保障。應當通過立法的方式明確電信運營商或金融機構的安全保障義務，在用戶受騙后，若電信運營商或金融機構不能提供證明說明其已盡到安全保障義務的，應當承擔違約責任中的補償責任。如電信運營商或金融機構明知或應知犯罪分子利用其服務進行詐騙而未采取必要措施的，應當承擔侵權責任。

從行政立法上來看，應當明確電信詐騙中的行政監(jiān)管主體，明確其監(jiān)管責任。如各地的通信管理局應當對實名制落實情況進行逐一排查，保證400、一號通、商務總機等易被用于電信詐騙的電信業(yè)務與注冊用途相符合。若因監(jiān)管機關監(jiān)督檢查工作不到位導致基礎電信企業(yè)仍然違規(guī)開展相關業(yè)務的，不僅應當對基礎電信企業(yè)進行行政處罰，對監(jiān)督檢查工作的直接負責人也應給予相應的處罰。

從刑事領域來看，應當以刑法修正案的形式將電信詐騙單獨入刑。當前電信詐騙防治的一個主要問題便是罪刑不相適應，難以做到對電信詐騙的一般性預防，也損害了司法的公正性[9]。電信詐騙獨立入刑能夠處理其中的未成年人犯罪、共犯認定和管轄權爭議等問題。此外，增設“電信詐騙罪”還能夠更好地指導司法部門對此類案件的處理，以便于學界積極對電信詐騙防范機制進行深入研究。

第三，推動制定專門的《個人信息保護法》。我國現(xiàn)行與個人信息保護相關的法律規(guī)定比較分散，這種保護模式在一定程度上也助長了詐騙分子的氣焰，加快推動《個人信息保護法》的出臺刻不容緩。首先，確定《個人信息保護法》的保護原則。立法應當規(guī)定知情同意原則、目的明確原則、限制利用原則、安全保護原則等，以保障個人信息正常的收集、利用、儲存、傳輸?shù)萚10]。其中主要的原則包括知情同意原則、限制利用原則與安全保護原則。知情同意原則保障用戶對個人信息的處理享有知情權，限制利用原則保障個人信息控制者只能在法定和約定范圍內使用個人信息，安全保護原則保障個人信息的安全，嚴禁濫用個人信息。其次，確定個人信息主體權利和個人信息控制者義務。在《個人信息保護法》中，應當明確個人信息主體的權利與個人信息控制者的義務，以保障個人信息這一資源在社會中的合理流通使用。個人信息主體應當享有個人信息控制權，即有權對自身的個人信息的收集和使用情況要求信息控制者進行披露，個人信息主體還有權在知曉自身個人信息存在或可能存在危險狀況時選擇退出，可以借鑒歐盟所采取的“被遺忘權”方式，要求個人信息控制者在數(shù)據(jù)庫中予以刪除[11-12]。個人信息控制者的義務主要包括信息披露義務與安全保護義務，個人信息控制者有義務定期或應個人信息主體要求提供個人信息保護情況，應當建立完善的內部個人信息保護制度，保證用戶的個人信息安全，并在發(fā)生個人信息安全事故后，積極采取手段防止損失進一步加大。最后，確定個人信息主體的救濟措施。無救濟則無權利，若法律不為權利的侵害進行救濟，那么權利設置的意義將無從談起。個人信息主體的救濟應當從三方面進行設計：濫用或買賣個人信息的行為，除了可按照刑法追究其刑事責任外，還應當承擔相應的行政責任；保護不當導致大量公民個人信息泄露的，個人信息控制者也應當承擔行政責任，由相關行政機關進行行政處罰；由于個人信息控制者保護不當，導致個人信息被不法分子利用，致使個人信息主體的財產(chǎn)權益受到侵害的，當個人信息主體不能向直接侵權人請求賠償時，個人信息控制者應當對損失承擔補充責任。

(3)促進多主體協(xié)同參與

多主體參與是社會治理中的重要內容，能在最大程度上實現(xiàn)對不同利益主體的協(xié)調，從而優(yōu)化社會治理，對政府公信力與權威的提升也具有重要作用。電信詐騙的社會治理要求各主體積極參與，形成治理合力，最終實現(xiàn)治理目標。

第一，引導相關企業(yè)積極參與電信詐騙防治。電信詐騙的核心特征是犯罪分子通過通信工具將詐騙信息向受害人傳送，然后受害人通過銀行或其他金融企業(yè)將錢款轉到犯罪分子賬戶。該流程中所涉及到的企業(yè)主要包括電信企業(yè)和金融企業(yè)，就電信企業(yè)而言，加強網(wǎng)絡實名制落實對電信詐騙防治至關重要。此外，網(wǎng)絡的普遍實名制還意味著電信機構在個人信息控制中應當負有更加嚴格的保護義務。對以銀行為代表的金融機構而言，犯罪分子一旦騙取受害人錢款便立即通過銀行卡將資金分散，進而通過多地取款甚至是跨境取款的方式實現(xiàn)贓款的最終轉移。金融機構的積極配合便于偵查機關準確確定犯罪嫌疑人身份，同樣也有助于受害人錢款的及時追回。

第二，明確電信詐騙防范中的政府職責。一方面政府應引導電信、銀行等企業(yè)積極承擔其社會責任以保障用戶的財產(chǎn)安全，相關企業(yè)明知或應知不法分子利用其服務對社會公眾進行詐騙的，行政監(jiān)管部門有權對涉事企業(yè)進行相應的懲處，可依法要求其對用戶的損失承擔賠償責任，對直接負責人可追究相關的法律責任。另一方面公民財產(chǎn)權益遭受損害后，司法機關應給予及時救濟，維護社會公平正義。

第三，進一步發(fā)揮媒體的宣傳與監(jiān)督作用。媒體在社會治理中的正面報道與監(jiān)督作用必不可少，特別是移動互聯(lián)網(wǎng)時代，有73.8%的公眾通過網(wǎng)絡新聞媒體了解電信詐騙信息。及時、正面的新聞報道能夠充分表達政府打擊電信詐騙和維護人民財產(chǎn)安全的決心，增強社會公眾的安全感，強化對犯罪分子的震懾效果。媒體的監(jiān)督作用還能夠促使公權力積極履行職責。以徐玉玉案為例，該事件被媒體曝光之后，在社會輿論的監(jiān)督下，兩個多月的時間內犯罪嫌疑人全部被抓獲，媒體監(jiān)督效果可見一斑。

第四，激發(fā)社會組織活力。可參與電信詐騙防治的社會組織主要分為兩類，第一類是擁有專業(yè)反詐騙技術的公司，如某些地方政府就與互聯(lián)網(wǎng)公司展開反電信詐騙平臺，通過利用此類公司的大數(shù)據(jù)技術，基于海量信息的分析，最終完成對詐騙行為的識別，直接從源頭上遏制電信詐騙的高發(fā)態(tài)勢。第二類是能夠為電信詐騙受害人進行救濟的社會組織，特別是老年人一旦遭受電信詐騙，其損失往往是其數(shù)十年的積蓄，適當?shù)貙夏觌娦旁p騙受害者進行救濟有利于維護社會的和諧穩(wěn)定。

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