王　浩，劉家宏

（中國水利水電科學研究院 流域水循環(huán)模擬與調(diào)控國家重點實驗室，100038，北京）

2016年10月國家發(fā)改委、水利部、住建部等8部委聯(lián)合印發(fā)了《全民節(jié)水行動計劃》，計劃在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務業(yè)等各領域，城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、社區(qū)、家庭等各層面，生產(chǎn)、生活、消費等各環(huán)節(jié)，動員全社會開展節(jié)水行動，以高效的水資源利用支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。2017年10月黨的十九大報告明確提出實施國家節(jié)水行動，標志著節(jié)水從行業(yè)管理上升為國家意志和全民行動，必將有力促進節(jié)水型社會建設。我國人均水資源量約2100 m3，不足世界人均水平的1/3，在192個有水資源統(tǒng)計的國家和地區(qū)中，位居第127位。按照“兩個一百年”奮斗目標要求，到21世紀中葉，我國要建成富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。屆時人均GDP達到中等發(fā)達國家水平，以現(xiàn)有的人均水資源排位來看，必然要求我國走集約高效的內(nèi)涵式發(fā)展道路，破解水資源瓶頸。

一、節(jié)水是破解水資源約束瓶頸的關鍵舉措

我國是世界主要經(jīng)濟體中受水資源脅迫程度最高的國家。按照傳統(tǒng)發(fā)展模式，我國的水資源僅能支撐改革開放前的初級生產(chǎn)規(guī)模和生活用水方式。20世紀70年代末改革開放以來，現(xiàn)代工業(yè)化進程和城市化進程一啟動，我國水資源短缺問題就開始出現(xiàn)，在一些北方缺水地區(qū)水資源供需矛盾十分突出。目前正常年份全國缺水500億m3，成為經(jīng)濟社會發(fā)展的主要瓶頸。20世紀末國內(nèi)外多個權(quán)威機構(gòu)預測表明，到2030年全國用水量還要增長1500億～3000億m3，傳統(tǒng)水資源開發(fā)利用方式難以為繼，建設節(jié)水型社會成為國家水安全保障的必然選擇和根本出路，被中央確立為新時代治水優(yōu)先戰(zhàn)略。

根據(jù)國外發(fā)達國家的用水現(xiàn)狀分析，中國未來水資源形勢十分嚴峻。美國總?cè)丝?.26億，現(xiàn)狀總用水量約為5600億m3,其中近700億m3用于生活，人均生活用水量約為215 m3/a。按照美國家庭的生活用水標準，我國14億人口僅生活用水一項就將達到3000億m3。實際上2016年我國生活用水僅821.6億m3，假定21世紀中葉我國人均收入和生活水平達到中等發(fā)達國家水平，人均生活用水量達到當前美國家庭的生活用水標準，生活用水凈增量將超過2000億m3，這是我國水資源本地條件所不能滿足的。從人均綜合用水量指標來看，我國的缺水形勢更加嚴峻。美國人均綜合用水指標約為1700 m3/a，按照這一標準測算，到2050年我國人均GDP達到中等發(fā)達國家水平時的總用水量將高達25500億m3（總?cè)丝诎凑?5億估算），這一數(shù)字已接近我國多年平均年水資源總量28000億m3，即耗盡所有可更新的水資源才能實現(xiàn)供需平衡。

圖1　2016年水資源利用效率頻譜

從以上中美類比推演可以看出，我國要實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標，節(jié)水是關鍵，只有通過強化節(jié)水，提高水資源利用效率，才能在保護良好生態(tài)環(huán)境的前提下支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。這是黨的十九大提出實施國家節(jié)水行動的重要原因。

二、當前節(jié)水面臨的主要問題

20世紀末，水利部黨組在中央水利工作方針指引下，進行了現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利的探索，治水思路發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變，為節(jié)水型社會建設奠定了理論基礎。2000年以來，水利部在張掖、綿陽、大連等城市陸續(xù)開展了100個國家級節(jié)水型社會建設試點和200個省級節(jié)水型社會試點?；谠圏c經(jīng)驗凝煉形成了我國節(jié)水型社會建設總體推進模式與分區(qū)范式，被綜合應用于全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）節(jié)水工作實踐中，發(fā)揮了顯著節(jié)水效益，有效遏制了用水總量的過快增長。全國總用水量在2013年達到頂峰時的6183億m3后出現(xiàn)了緩慢回落，2016年總用水量回調(diào)至6040億m3，剔除經(jīng)濟發(fā)展波動等因素影響，測算每年通過節(jié)水型社會建設產(chǎn)生的節(jié)水效益約為600億m3。節(jié)水型社會建設在產(chǎn)生巨大效益的同時，必須清醒地認識到還存在節(jié)水水平不均衡、節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分、節(jié)水機制不健全等問題。

1.節(jié)水水平不均衡

節(jié)水型社會建設開展20年來，我國各省（自治區(qū)、直轄市）的節(jié)水水平都有了十分顯著的提升，但目前各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的節(jié)水水平差別較大。根據(jù)2016年31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的萬元GDP用水量和相應的GDP規(guī)模的分段統(tǒng)計可以發(fā)現(xiàn)，我國基于GDP統(tǒng)計的水資源利用效率頻譜具有明顯的三峰特征（圖1），分別對應著高節(jié)水水平、中節(jié)水水平和低節(jié)水水平。高節(jié)水水平的省份主要分布于經(jīng)濟發(fā)達的缺水地區(qū)，例如北京、天津、河北、山東、陜西等，這類省份的經(jīng)濟規(guī)模最大，約占全國GDP總量的1/2，其萬元GDP用水量的均值約為27 m3；中節(jié)水水平的省份主要分布于經(jīng)濟欠發(fā)達的缺水地區(qū)，例如甘肅、云南、貴州、海南等，這類省份總體經(jīng)濟規(guī)模較小，僅占全國GDP總量的1/6,其萬元GDP用水量的均值約為60 m3；低節(jié)水水平的省份主要分布于經(jīng)濟發(fā)達的豐水地區(qū)，例如上海、湖南、湖北、江蘇、江西、安徽等，這類省份總體經(jīng)濟規(guī)模約占全國的1/3,其萬元GDP用水量的均值約為88 m3。各地節(jié)水水平出現(xiàn)如此大的差異主要原因包括：當?shù)厮Y源條件、經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（是高耗水產(chǎn)業(yè)為主還是低耗水產(chǎn)業(yè)為主）等。

2.節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分

據(jù)相關產(chǎn)業(yè)分析機構(gòu)的測算數(shù)據(jù)，我國目前農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水產(chǎn)業(yè)的市場規(guī)模約為400億元，加上城市和工業(yè)節(jié)水的市場規(guī)模200億元，節(jié)水產(chǎn)業(yè)的市場總規(guī)模約為600億元，占GDP的比重不足0.1%，這與節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)差距甚大。據(jù)國家發(fā)改委、科技部、工信部、環(huán)保部四部委頒布的《“十三五”節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，2015年我國節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值約為45000億元，是節(jié)水產(chǎn)業(yè)規(guī)模的75倍；規(guī)劃到2020年，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)占GDP的比重將提高到3%，成為國民經(jīng)濟的重要支柱產(chǎn)業(yè)。節(jié)水與節(jié)能環(huán)保同是我國資源約束條件下的優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)，但相比節(jié)能環(huán)保，節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展明顯滯后，不平衡、不充分的矛盾突出。此外，受產(chǎn)業(yè)規(guī)模、研發(fā)投入以及國家整體創(chuàng)新能力和技術(shù)水平的限制，我國節(jié)水產(chǎn)業(yè)對新產(chǎn)品的開發(fā)能力相對較弱，這也是制約節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個重要因素。

3.節(jié)水機制不健全

當前我國節(jié)水工作主要是引導性、倡議式的，節(jié)水的激勵機制和強制性法規(guī)尚未完全建立。例如我國沒有頒布專門的《節(jié)水法》，節(jié)水部分只在《水法》的第五章“水資源配置和節(jié)約使用”中做了原則性的規(guī)定，因此節(jié)水的強制性和約束力方面尚待提升。相比節(jié)水工作，節(jié)能環(huán)保工作的法律要健全得多，國家有《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《節(jié)約能源法》等，《土壤污染防治法》草案已完成意見征求工作，有望在2018年頒布實施。在節(jié)水的激勵機制方面，現(xiàn)有的水價制度和用水計量方式也不利于節(jié)水。我國大部分地區(qū)采用的是單一水價制度，且水價偏低，水費支出在總費用支出中所占的比例沒有達到促進節(jié)水的敏感閾值，導致用水主體節(jié)水的積極性不高，節(jié)水的經(jīng)濟效益不顯著，甚至會產(chǎn)生負效益，即俗話講的越節(jié)水，越吃虧。另一方面，用水計量方式在一些農(nóng)村和偏遠地區(qū)還很粗放，計量不準甚至沒有計量也是節(jié)水這種精細化管理難以落實的重要原因。比如有些村鎮(zhèn)按人頭收水費、按田畝收水費，水費與用水量嚴重脫節(jié)，這種粗放的管理方式在一定程度上助長了水資源浪費的歪風。新時代要實施國家節(jié)水行動，急需健全完善節(jié)水制度，形成倒逼機制，促進全民節(jié)水。

三、關于新時代國家節(jié)水行動重點的探討

新時代的節(jié)水工作既面臨節(jié)水水平不均衡、節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分、節(jié)水機制不健全等困難，也沐浴著轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新經(jīng)濟、供給側(cè)改革等新風，是充滿希望、大有可為的一個黃金時期。未來實施國家節(jié)水行動的重點，主要包括如下五個方面：

1.進一步完善節(jié)水法規(guī)，構(gòu)建節(jié)水技術(shù)政策體系

在廣泛調(diào)研和征求意見的基礎上，積極推進節(jié)水立法工作，為推進節(jié)水型社會建設提供法制保障。同時，通過完善用水總量控制指標體系、節(jié)水技術(shù)標準體系、水資源雙控行動方案等措施，強力推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提高全行業(yè)節(jié)水水平。創(chuàng)新建立有利于節(jié)水的激勵機制，通過完善有利于節(jié)水的企事業(yè)財稅優(yōu)惠政策、推行合同節(jié)水管理、普及用水計量設施和計量收費方式等，調(diào)動全社會參與節(jié)水的積極性，充分運用市場機制和價格杠桿的作用來促進節(jié)約用水。與時俱進，修訂《中國節(jié)水技術(shù)政策大綱》，構(gòu)建有利于節(jié)水的技術(shù)政策體系。

2.大力發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)，建設節(jié)水社會化服務體系

引導和鼓勵社會資本投資節(jié)水產(chǎn)業(yè)，破除妨礙節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展的體制和機制障礙，理順水資源管理部門、用水主體、節(jié)水服務企業(yè)之間的責、權(quán)、利關系，為節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展營造良好的市場環(huán)境。充分發(fā)揮政府及社會投融資平臺在資金、技術(shù)和管理等方面的優(yōu)勢，培育和發(fā)展具有國際競爭力的龍頭節(jié)水服務企業(yè)，形成龍頭企業(yè)+大量專業(yè)化技術(shù)服務企業(yè)的良性發(fā)展格局，做大做強節(jié)水產(chǎn)業(yè)。鼓勵節(jié)水企業(yè)組建產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新聯(lián)盟，進行技術(shù)、商業(yè)和運營模式創(chuàng)新，不斷提高核心競爭力。及時制定和發(fā)布國家鼓勵和淘汰的用水工藝、技術(shù)、產(chǎn)品和裝備目錄，促進節(jié)水技術(shù)和裝備更新?lián)Q代，增強節(jié)水企業(yè)創(chuàng)新活力。充分發(fā)揮國家科技推廣服務體系的重要作用，聯(lián)合節(jié)水相關的科研院所、社會經(jīng)濟組織，構(gòu)建節(jié)水社會化服務體系，開展節(jié)水技術(shù)、產(chǎn)品和前沿技術(shù)的評估、推薦等服務。一方面為節(jié)水服務企業(yè)的產(chǎn)品規(guī)劃、市場拓展提供支撐，另一方面為用水主體選擇合適的節(jié)水產(chǎn)品和服務提供參考，同時還能強化公眾的節(jié)水意識，提高社會參與度。

3.依托供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推進節(jié)水升級改造，促進節(jié)水均衡發(fā)展

我國經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡的問題還比較突出，先進的用水工藝（灌溉方式）與落后的工藝（方式）并存，這是造成各地節(jié)水水平不均衡的一個重要原因。應抓住當前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的歷史機遇，立法強制、優(yōu)先淘汰落后的用水工藝 （方式）、技術(shù)、產(chǎn)品和裝備，大幅度壓減低效、粗放的用水行為，大力提升節(jié)水后進地區(qū)的水資源利用效率，促進節(jié)水均衡發(fā)展。

4.完善取用水、排水監(jiān)測系統(tǒng)，促進水資源的循環(huán)、高效利用

目前國家水資源監(jiān)控能力項目已建成了取用水、水功能區(qū)、大江大河省界斷面等三大監(jiān)控體系，以及水利部、流域和省等三級水資源監(jiān)控管理信息平臺，實現(xiàn)了對全國75%以上河道外頒證取水許可水量的在線監(jiān)測。但對排水的監(jiān)測還很薄弱，不能客觀反映用水主體的耗水量、用水效率等情況。未來節(jié)水的重要措施之一就是提高水資源的利用效率、減少單位產(chǎn)品的耗水。建議在完善取用水監(jiān)控系統(tǒng)的同時，構(gòu)建排水監(jiān)測系統(tǒng)，實現(xiàn)對用水效率、耗水指標等的監(jiān)測，全面科學地評判用水主體的節(jié)水水平，通過節(jié)水獎懲等配套措施促進水資源的循環(huán)、高效利用。

5.逐步調(diào)整生活、工業(yè)和農(nóng)業(yè)水價，構(gòu)建利于節(jié)水的水價體系

生活供水應逐步推行階梯水價體系，對于滿足基本生活的剛性用水實行基本水價，對于超標準的彈性用水和奢侈用水實行累進加價制度，抑制不合理的用水需求，促進節(jié)約用水。對于二產(chǎn)和三產(chǎn)用水，根據(jù)不同行業(yè)的用水定額實施超定額累進加價制度，對于賓館、洗浴、高爾夫球場、洗車等高用水的特殊服務行業(yè)采用特種行業(yè)水價，通過提高水價促進水資源的循環(huán)利用、高效利用。農(nóng)業(yè)用水應根據(jù)當?shù)厮Y源條件和主要作物類型制定合理的基本水價和灌溉用水定額，對超定額部分的用水實施水權(quán)交易和市場定價制度，通過提高農(nóng)業(yè)用水價格促進適水種植，節(jié)約水資源；同時提高對農(nóng)業(yè)的補貼標準，總體上做到不因水價提高而增加農(nóng)民負擔。

四、結(jié) 論

我國人多水少的水資源條件要求我們必然走高效節(jié)水的內(nèi)涵式發(fā)展道路。按照“兩個一百年”奮斗目標要求，到21世紀中葉，人均GDP達到中等發(fā)達國家水平，以現(xiàn)有人均水資源量排位（第127位）來看，要繼續(xù)將節(jié)水放在優(yōu)先位置，實施國家節(jié)水行動。新時代實施國家節(jié)水行動的重點

包括：完善節(jié)水法規(guī)，構(gòu)建節(jié)水技術(shù)政策體系；發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)，建設節(jié)水社會化服務體系；推進行業(yè)節(jié)水升級改造，促進節(jié)水均衡發(fā)展；完善取排水監(jiān)測系統(tǒng)，促進循環(huán)高效用水；調(diào)整水價，促進節(jié)水?！?/p>

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