曾玉竹

摘要：我國失業(yè)保險基金存在著大量結(jié)余，這不僅是對社會資源的極大浪費，還會造成社會福利的損失，也面臨著巨大的保值增值風險。究其根本原因，既包括制度具體設(shè)計的問題，也包括制度實施過程中的問題。文章通過對失業(yè)保險制度的調(diào)整改革，逐步減少失業(yè)保險基金結(jié)余，做到費盡其用、應(yīng)保盡保，真正發(fā)揮失業(yè)保險保障失業(yè)、促進就業(yè)、預(yù)防失業(yè)的制度功能。

關(guān)鍵詞：失業(yè)保險;失業(yè)保險基金;基金結(jié)余

一、失業(yè)保險基金大量結(jié)余現(xiàn)狀分析

失業(yè)保險是社會保障制度的重要組成部分。自1986年失業(yè)保險建立以來，我國失業(yè)保險制度不斷發(fā)展完善，覆蓋范圍不斷擴大，保障水平不斷提高，管理體制不斷完善，現(xiàn)已建立了一套與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的、兼顧失業(yè)保障和職業(yè)幫扶的就業(yè)保障體系。然而，我國的失業(yè)保險在發(fā)展過程中仍存在諸多問題，失業(yè)保險基金結(jié)余過多就是其中之一。

我國失業(yè)保險結(jié)余始終保持高速增長，據(jù)人力資源和社會保障部失業(yè)保險司的數(shù)據(jù)顯示：“1999年我國失業(yè)保險累積結(jié)余為160億元，至2009年激增至1524億元，短短10年增長了近10倍，年均增長率近20%”。而截至2016年年底，失業(yè)保險基金累計結(jié)存高達5333億元，7年間又增長了近4倍。雖然近年來失業(yè)保險基金增長幅度有所減?。ㄒ姳?），但由于基數(shù)大，其結(jié)余總量仍然巨大。

按照國際慣例和我國實際國情，失業(yè)保險基金結(jié)余能夠支付6個月的開支，便可以作為有結(jié)余的標準，但我國失業(yè)保險基金結(jié)余卻大大高于這一標準。以2016年全國失業(yè)保險基金為例，全年失業(yè)保險支出為976億元，基金結(jié)余卻是5333億元，結(jié)余為支出的5.46倍。失業(yè)保險基金是失業(yè)保險發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，然而，失業(yè)保險基金卻未能物盡其用，并沒有帶來降低社會失業(yè)率、保障失業(yè)人員基本生活、提升失業(yè)人口就業(yè)能力等預(yù)期效果。失業(yè)保險基金大量結(jié)余呈現(xiàn)一種低效率、不經(jīng)濟、高風險的狀態(tài)。

（一）失業(yè)保險未能降低失業(yè)

由表2可以看出，我國近5年的失業(yè)率穩(wěn)定在4%左右，失業(yè)人數(shù)并沒有過多減少，即失業(yè)保險基金并不存在因為失業(yè)保險幫扶人數(shù)減少而增加的情況。相反，失業(yè)保險沒有起到降低失業(yè)率、促進就業(yè)的作用，失業(yè)保險存在著大量基金結(jié)余與就業(yè)預(yù)防保障功能弱化的矛盾，失業(yè)保險基金未能實現(xiàn)物盡其用。

（二）失業(yè)保險受益范圍有限

隨著失業(yè)保險基金的不斷上漲，失業(yè)保險受益人數(shù)卻呈現(xiàn)下降趨勢，領(lǐng)取失業(yè)保險金的人數(shù)也僅是小幅上漲。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2004年我國失業(yè)保險的受益人數(shù)為 754萬人，2005～2007年分別為678萬 、598萬和 539萬人，在2008～2009年的金融危機期間，更是繼續(xù)下降到543萬人和484萬人，創(chuàng)2002年以來的歷史新低。失業(yè)保險受益人并沒有因為制度覆蓋面增大而增多，失業(yè)保險并沒有使更多的失業(yè)者得到相應(yīng)的幫助。此外，據(jù)《中國人力資源和社保障失業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示（見表3），我國失業(yè)保險領(lǐng)取人數(shù)增長十分緩慢，基本保持平穩(wěn)狀態(tài)。由此可見，失業(yè)保險基金的結(jié)余并非領(lǐng)取失業(yè)保險的人數(shù)減少所致，相反，失業(yè)保險基金給付范圍卻相當有限，其并沒有讓更多有需求的失業(yè)者享受更優(yōu)質(zhì)的保障，從而導(dǎo)致了社會福利的極大浪費，失業(yè)保險功能未能得到充分發(fā)揮。

（三）失業(yè)保險待遇水平十分有限

隨著失業(yè)保險基金的大量結(jié)余，失業(yè)保險水平卻并沒有太大提高，甚至趕不上物價的上漲。一般而言，“失業(yè)保險給付水平通常在低于當?shù)刈畹凸べY標準，而高于城市居民最低生活保障標準，實際水平通常在最低工資的60%～80%之間”（鄭秉文，2010）。以北京市為例，在2017年北京市最新頒布的《關(guān)于調(diào)整失業(yè)保險金發(fā)放標準的通知》（京人社就發(fā)【2017】144號）中（見表4），符合條件的非自愿失業(yè)人員可以每月領(lǐng)取1292元失業(yè)保險金，而北京市最低生活保障標準為900元，最低工資標準為2000元。失業(yè)保險金僅比最低生活保障標準高392元，為最低工資標準的64.6%（以繳費年限為1～5年為標準）。在高消費、高物價的北京，其保障水平十分有限。此外，失業(yè)保險給付標準并沒有建立根據(jù)物價水平上漲而隨之變動的靈活機制，實際替代水平十分有限，甚至難以支付失業(yè)者及其家人的日常基本生活開支，更不用說維持原來的生活水平和生活質(zhì)量。

綜合以上幾點可以得出，我國失業(yè)保險基金的大量結(jié)余是一種非經(jīng)濟、不合理、反福利的狀態(tài)，也是我國失業(yè)保險制度發(fā)展過程中亟待解決的重大問題。失業(yè)保險基金是失業(yè)保險制度順利運作的物質(zhì)保障，是失業(yè)保險功能發(fā)揮的關(guān)鍵所在。失業(yè)保險基金不同于養(yǎng)老保險基金，不需要有長期的資金積累來應(yīng)對未來的失業(yè)風險。失業(yè)保險基金應(yīng)該是現(xiàn)收現(xiàn)付制的運作模式，其給付標準也應(yīng)該隨著經(jīng)濟形勢的發(fā)展和國內(nèi)就業(yè)環(huán)境的不斷變化而實時調(diào)整，真正發(fā)揮失業(yè)保險保障失業(yè)、促進就業(yè)，預(yù)防失業(yè)的功能。

二、失業(yè)保險基金積累過高后果分析

失業(yè)保險基金結(jié)余過多不僅是對社會資源的浪費，更存在著巨大的財務(wù)風險，它對繳費者、對失業(yè)保險制度本身、對社會經(jīng)濟發(fā)展都有著負面的影響。

（一）繳費者：公平缺失、效率低下

對于繳費者個人而言，過高的基金結(jié)余一定程度上意味著公平缺失和效率低下。對于持續(xù)繳費卻不必享受失業(yè)保險待遇的穩(wěn)定就業(yè)者來說，失業(yè)保障制度更多的是出于“社會道義”或“制度要求”，而大量的基金結(jié)余則是對自身所繳費用的浪費，是一種有失公平的行為。對于那些迫切需要失業(yè)保險保障，卻不能夠得到幫助，或者難以得到有效幫扶的人而言，過度的基金結(jié)余就是失業(yè)保險資源配置問題，是一種效率低下、有損福利的資源浪費。

（二）失業(yè)保險制度：功能障礙、難以持續(xù)

對于失業(yè)保險制度本身而言，過度的基金結(jié)余既不利于更好的發(fā)揮失業(yè)保險的作用，也不利于失業(yè)保險的持續(xù)發(fā)展。維護勞動力市場的活力與穩(wěn)定，為社會經(jīng)濟的發(fā)展提供不竭動力是失業(yè)保險制度的設(shè)立初衷，大量的資金結(jié)余并不代表制度運作良好，而以失業(yè)保障功能弱化為代價的基金結(jié)余則更是一種低效無用的結(jié)余。此外，大量的失業(yè)保險基金結(jié)余將面臨巨大的保值增值壓力。我國失業(yè)保險基金的投資收益率不到2%，這就給失業(yè)保險基金不斷增長帶來了巨大的財務(wù)壓力。而如果大量的失業(yè)保險基金結(jié)余投資運作不當，不僅會帶來社會福利損失，還會波及資本市場的運作，造成市場經(jīng)濟的動蕩。

（三）經(jīng)濟社會：有悖于社會和諧和經(jīng)濟發(fā)展

對于社會經(jīng)濟發(fā)展而言，失業(yè)保險基金作為國民共同財富，作為社會發(fā)展的“穩(wěn)定器”和就業(yè)保障的“蓄水池”，理應(yīng)發(fā)揮重大的積極作用。然而，大量的失業(yè)保險基金結(jié)余未能做到費盡其用，未能有效解決失業(yè)問題，必會造成一定程度的福利損失和社會動亂。一方面，失業(yè)保險基金結(jié)余與失業(yè)問題長期并存，嚴重影響勞動力市場的穩(wěn)定，這將不利于我國人力資源的有效維護和市場經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。另一方面，就業(yè)問題是事關(guān)國計民生的頭等大事，若失業(yè)問題長期得不到很好解決，失業(yè)風險長期普遍存在，這無疑會引起民眾的不滿和社會的動蕩，有悖構(gòu)建和諧社會的時代要求。只有充分發(fā)揮失業(yè)保險基金“保障失業(yè)、促進就業(yè)、預(yù)防失業(yè)”的功能，才能夠維護我國勞動力市場的穩(wěn)定，才能夠為社會主義市場經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提供充分的智力支撐，才能夠讓民眾有更多的獲得感和幸福感。

三、失業(yè)保險基金積累過高原因探析

失業(yè)保險基金積累過高的本質(zhì)原因是“收入大于支出”，其中既有制度設(shè)計的問題，也有具體執(zhí)行過程中的問題。理論設(shè)計與實踐操作雙方面的問題，讓失業(yè)保險基金未能夠真正做到費盡其用，從而難以實現(xiàn)保證就業(yè)市場繁榮穩(wěn)定、促進市場經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的功能。

（一）失業(yè)保險制度設(shè)計中的問題

1. 失業(yè)保險制度繳費“多”

失業(yè)保險制度繳費多，既指實際繳費金額多，也指繳費人群多。首先，雖然我國失業(yè)保險繳費率在不斷下調(diào)，其中個人費率不超過0.5%，但城鎮(zhèn)職工工資增速也異常迅速。而工資增長速度快于失業(yè)保險繳費率下調(diào)速度，這致使了繳費基數(shù)不斷擴大，收繳金額不斷增加，基金結(jié)余也會不斷增多。其次，新增參保人員的數(shù)量快于新增失業(yè)人員的數(shù)量。參保人員總量和失業(yè)人員總量是動態(tài)變化的，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展狀況的日趨穩(wěn)定，勞動力市場的失業(yè)率相對而言非常穩(wěn)定的，并沒有失業(yè)人口的急劇上漲。而隨著失業(yè)保險覆蓋面的不斷擴展，參加失業(yè)保險的人數(shù)逐漸增多，新增參保人數(shù)快于新增的失業(yè)人數(shù)，失業(yè)保險繳費增長速度快于支出增長速度，從而產(chǎn)生了大量的資金結(jié)余。最后，繳費人員與受益人群的不均衡，這使得失業(yè)保險支出小于收入，基金產(chǎn)生大量結(jié)余。一方面，大量“零失業(yè)”的事業(yè)單位形成了巨額的隱形轉(zhuǎn)移支付，大大擴充了失業(yè)保險基金結(jié)余;另一方面，隨著個人職業(yè)選擇的多樣性和靈活性，原有參保人員會因臨時性的工作中斷和職業(yè)轉(zhuǎn)換，形成基金漏繳和脫保問題，原先繳納的失業(yè)保險基金就會成為“死賬”，繼而增加基金結(jié)余。

2. 失業(yè)保險制度給付“少”

我國失業(yè)保險基金給付水平總體較低、覆蓋范圍十分有限，未能做到應(yīng)保盡保，靈活保障。首先，我國失業(yè)保險水平較低，停留在最低生活保障標準和最低工資標準之間，基本接近社會救濟水平，且實際替代率水平不高。其次，我國失業(yè)保險金待遇與失業(yè)保險的繳費水平脫鉤，失業(yè)保險待遇只體現(xiàn)了繳費時間和領(lǐng)取時間長短的區(qū)別，每個符合條件的失業(yè)者只能在領(lǐng)取期限內(nèi)得到等額的失業(yè)金，既沒有考慮實際繳費金額，更沒有考慮原有的生活水平，失業(yè)保險制度設(shè)計有失效率與公平。最后，失業(yè)保險并沒有建立起與物價水平相應(yīng)調(diào)整的機制，失業(yè)保險給付數(shù)額長期保持不變，失業(yè)保險保障水平?jīng)]能趕上物價上漲水平，從而導(dǎo)致失業(yè)保險金難以真正幫到失業(yè)者，失業(yè)保險的大量結(jié)余有失效率、缺乏遠見。

3. 失業(yè)保險功能“缺失”

失業(yè)保險的功能既包括提供失業(yè)保障，也包括積極促進就業(yè)、預(yù)防失業(yè)，但我國失業(yè)保險制度在后兩者上卻相當缺乏。失業(yè)保險基金并沒有起到“標本兼治”的作用，而只是“消極的就業(yè)保障制度”。一方面，收繳的失業(yè)保險基金為失業(yè)人群提供基本的物質(zhì)保障，并沒有用于拓展失業(yè)者的就業(yè)渠道，提高就業(yè)能力，促使其重歸勞動力市場中;另一方面，失業(yè)保險基金也沒有用于預(yù)防失業(yè)，沒有通過職業(yè)技能培訓(xùn)、職業(yè)平臺搭建、職業(yè)幫扶政策等方式，幫助潛在失業(yè)者更好地處理就業(yè)問題。失業(yè)保險基金未能費盡其用，卻存在大量結(jié)余，未能為我國勞動力市場的穩(wěn)定、勞動力資源的優(yōu)化配置和社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展貢獻其應(yīng)有的作用。

（二）失業(yè)保險制度執(zhí)行中的問題

失業(yè)保險制度設(shè)計中存在著大量的問題，導(dǎo)致了失業(yè)保險基金積累過多。而失業(yè)保險制度執(zhí)行過程中的問題，則進一步加劇了基金積累增長的速度，使失業(yè)保險在保障功能弱化的前提下，基金結(jié)余總量無效增長。

1. 失業(yè)保險低估了實際失業(yè)人口數(shù)量，未做到應(yīng)保盡保

失業(yè)保險的實際覆蓋率大大低于制度覆蓋率，大量理應(yīng)受到保障的人未能享受失業(yè)保障。首先，失業(yè)登記率只考慮到了擁有當?shù)貞艨冢谝欢挲g范圍內(nèi)，且有意愿到相關(guān)部門登記的失業(yè)人員，這就將大量符合領(lǐng)取條件，但沒有當?shù)貞艨?，或者老年失業(yè)人口排除在外，沒能夠做到制度覆蓋率與實際覆蓋率的完全重合。人力資源和社會保障部公布的官方數(shù)據(jù)顯示，我國失業(yè)率近十年來基本都維持在5%以下，2016年年末城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)為982萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.02%，而在中國社科院發(fā)布的數(shù)據(jù)卻顯示我國城鎮(zhèn)失業(yè)率維持在9%左右，兩者之間存在著巨大的差距。城鎮(zhèn)登記失業(yè)率僅體現(xiàn)了部分勞動力市場的失業(yè)狀況，廣大的靈活就業(yè)者、大學(xué)生群體、農(nóng)民工群體并沒有真正覆蓋到制度保障之內(nèi)。大量“應(yīng)保未報”現(xiàn)象造成了失業(yè)保險支出的減少，從而加劇了失業(yè)保險基金的結(jié)余。

2. 失業(yè)保險未能根據(jù)勞動力市場的變化而與時俱進

隨著市場經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和人們擇業(yè)觀念的不斷變化，我國勞動力市場也處于動態(tài)變化之中。就現(xiàn)階段而言，我國的失業(yè)多為由于經(jīng)濟方式轉(zhuǎn)變而引起的結(jié)構(gòu)性失業(yè)，其失業(yè)周期長、持續(xù)時間久、再就業(yè)困難。而單靠以往簡單的物質(zhì)補助和技能培訓(xùn)難以真正解決這些頑固的失業(yè)問題。同時，隨著就業(yè)方式的多樣化、就業(yè)形式的靈活化、擇業(yè)觀念的多元化，很多失業(yè)人口，特別是年輕人，都是選擇自愿失業(yè)，將這些群體排除在失業(yè)保險保障制度之外，往往會導(dǎo)致“應(yīng)保不能盡?！?。此外，市場化就業(yè)趨勢下，存在大量靈活就業(yè)和彈性就業(yè)人口，如自由擇業(yè)者、剛畢業(yè)的大學(xué)生群體、家政服務(wù)人員，他們的權(quán)益往往缺乏更好的保障。我國失業(yè)保險大量的基金不應(yīng)盲目結(jié)余，而是需要應(yīng)用到失業(yè)保險發(fā)展過程中的新問題中。

3. 失業(yè)保險申請方式復(fù)雜、信息獲取有限

失業(yè)保險復(fù)雜的申請流程和有限的信息獲取途徑，一定程度上限制了對失業(yè)保險的需求。首先，失業(yè)保險金的申請需要眾多材料，包括戶口本、身份證、失業(yè)保險金申領(lǐng)登記表、終止或解除勞動合同證明書、畢業(yè)證、兩張一寸照片、失業(yè)證等相關(guān)證件，各種資料準備費時費事。其次，申請流程復(fù)雜，等待時間較長，每月固定日期審驗繁瑣。嚴格的審核和審驗?zāi)軌蛴行p少失業(yè)陷阱，但同時也給失業(yè)者帶來諸多不便，既占用了失業(yè)者重新尋找就業(yè)機會的時間，也在一定程度上制約了失業(yè)者的申請欲望，從而形成保障漏洞。最后，失業(yè)保險制度宣傳途徑有限，宣傳力度不夠，讓很多有申請欲望的失業(yè)者因為不知到具體操作方式而未能享受應(yīng)有的保障。

四、對策建議

失業(yè)保險是我國社會保障制度的重要組成部分，失業(yè)保險基金是失業(yè)保障制度順利運行的物質(zhì)保障，過多的失業(yè)保險基金結(jié)余不僅是對社會資源的極大浪費，會造成社會福利的損失，也會面臨諸多的社會經(jīng)濟風險。針對失業(yè)保險基金結(jié)余過多的問題，有以下對策建議。

第一，失業(yè)保險基金要通過“減收增支”、“精準保障”來逐步減少結(jié)余，盡量做到費盡其用，最終達到收支平衡，略有結(jié)余。

第二，將結(jié)余基金更多地用于促進就業(yè)、預(yù)防失業(yè)上。充分考慮就業(yè)市場的發(fā)展變化，對大學(xué)生群體、農(nóng)民工群體、自由職業(yè)者、新興職業(yè)者等特定群體，給予更多的關(guān)注和幫扶，充分實現(xiàn)失業(yè)保險功能，增強制度的靈活性。

第三，區(qū)分失業(yè)保險與失業(yè)救濟，區(qū)分失業(yè)保險功能與勞動力市場政策功能。即使失業(yè)保險基金大量結(jié)余，也不能過度延伸失業(yè)保險功能，將失業(yè)保險基金移作它用。失業(yè)保險只應(yīng)保障繳費者，失業(yè)保險待遇水平也應(yīng)充分考慮繳費水平的差異，不能用參保人的繳費來完成國家應(yīng)該承擔的穩(wěn)定勞動力市場的任務(wù)，從而確保制度的公平性與合理性。

第四，對失業(yè)保險基金進行多樣穩(wěn)健投資，確保失業(yè)保險基金的保值增值，為失業(yè)保險的順利運作提供資金支撐。

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（作者單位：上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院）