崔 丕

美日兩國(guó)國(guó)會(huì)審議美日返還沖繩協(xié)定的進(jìn)程及其對(duì)釣魚島主權(quán)歸屬爭(zhēng)端的影響問題，是近年來國(guó)際學(xué)術(shù)界剛剛開始探討的新課題。其中，具有代表性的當(dāng)屬日本學(xué)者中島琢磨、矢吹晉和美國(guó)學(xué)者艾爾德里奇的研究著作[注]中島琢磨：《沖繩返還與日美安保體制》(沖縄返還と日米安保體制)，東京：有斐閣，2012年版。矢吹晉：《尖閣沖突始于沖繩返還——作為日美中三角關(guān)系頂點(diǎn)的尖閣》(尖閣衝突は沖縄返還を始まる——日米中三角関係の頂點(diǎn)としての尖閣)，東京：花傳社，2013年版；中譯本的書名為《釣魚島沖突：沖繩返還》，張小苑譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016年版。羅伯特·艾爾德里奇：《美國(guó)對(duì)中國(guó)東海島嶼爭(zhēng)端政策的起源：沖繩返還與尖閣諸島》(Robert D. Eldridge, The Origins of U.S. Policy in the East China Sea Islands Dispute: Okinawa Reversion and the Senkaku Islands)，倫敦：羅德里奇出版社，2014年版；日譯本：吉田真吾、中島琢磨譯：《尖閣問題的起源：沖繩返還與美國(guó)的中立政策》(尖閣問題の起源：沖縄返還とアメリカの中立政策)，名古屋：名古屋大學(xué)出版會(huì)，2015年版。。毋庸贅言，這些著作對(duì)后來者具有重要的啟迪意義。同時(shí)，依然遺留著一些值得繼續(xù)探討的課題。譬如：美日兩國(guó)政府在國(guó)會(huì)審議以前都提出過哪些對(duì)策構(gòu)想? 美日兩國(guó)國(guó)會(huì)審議美日返還沖繩協(xié)定的進(jìn)程各自具有哪些獨(dú)特的歷史特征？美日兩國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)《美日關(guān)于琉球群島和大東群島協(xié)定》，對(duì)釣魚島主權(quán)歸屬爭(zhēng)端帶來哪些重大影響？本文擬在全面考辨美日兩國(guó)解密的歷史檔案的基礎(chǔ)上，對(duì)這些問題進(jìn)行新的探討。

一、美國(guó)國(guó)務(wù)院的國(guó)會(huì)對(duì)策與美國(guó)國(guó)會(huì)審議美日返還沖繩協(xié)定的進(jìn)程

1971年6月17日，美日雙方代表簽署《美日關(guān)于琉球群島和大東群島協(xié)定》。1971年7月，美國(guó)政府先是宣布總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)特別助理基辛格訪華、磋商美中關(guān)系正?；瘑栴}的重大新聞，緊接著公開宣布美元與黃金脫鉤、美元與世界其他主要貨幣的匯率自由浮動(dòng)。美國(guó)尼克松政府對(duì)外政策的重大調(diào)整，完全超出了日本佐藤榮作政府的預(yù)料，給陷于僵局的美日化纖紡織品貿(mào)易談判帶來巨大壓力。[注]信夫隆司：《若泉敬與日美密約：圍繞著沖繩返還和化纖制品交涉的密使外交》(若泉敬と日米密約：沖縄返還と纖維交涉をめぐる密使外交)，東京：日本評(píng)論社，2012年版，第358-359頁(yè)。另一方面，在美國(guó)政界出現(xiàn)了要求公開有關(guān)美國(guó)在沖繩部署核武器情況信息的呼聲。[注]最具有代表性的是：前國(guó)防部代理副部長(zhǎng)艾爾伯林在1971年7月18日《華盛頓郵報(bào)》署名發(fā)表的文章。見：《日本駐美大使牛場(chǎng)致外務(wù)大臣電》(在米牛場(chǎng)大使発外務(wù)大臣殿)，第2026號(hào)(總第35864號(hào))，1971年7月18日。1971年9月8日參議員賽明頓在參議院會(huì)議上的發(fā)言。《日本駐美大使牛場(chǎng)致外務(wù)大臣電》(在米牛場(chǎng)大使発外務(wù)大臣殿)，第2805號(hào)(總第45988號(hào))，1971年9月8日。日本外務(wù)省史料史料館，0600—2010—00037。1971年6月24日《參議員索蒙德致羅杰斯國(guó)務(wù)卿的信》(United States Senate Committee on Army Service,Strom Thurmond to Secretary of State William P. Rogers,June 24,1971)，石井修、我部政明、宮里政玄主編：《美國(guó)對(duì)日政策文件集》，東京：柏書房，2005年版，第17期第8卷，第7頁(yè)。本文引用的《美國(guó)對(duì)日政策文件集》是日本學(xué)者主編的大型美國(guó)政府解密檔案文件集，按照美國(guó)政府解密檔案原件格式影印出版，書名為“Documents on United States Policy Toward Japan / アメりカ合衆(zhòng)國(guó)対日政策文書集成”，第17期各卷在2005年出版，第19期各卷在2006年出版，第20期各卷在2007年出版，第25期各卷在2009年出版，第32期各卷在2013年出版，第37期各卷在2015年出版。以下在引用該文件集時(shí)，不再注釋出版時(shí)間。美國(guó)各大媒體都對(duì)美國(guó)參議院審議該協(xié)定的進(jìn)程充滿疑慮，提醒人們關(guān)注將“批準(zhǔn)返還沖繩協(xié)定”與“解決化纖紡織品貿(mào)易摩擦”連結(jié)起來的傾向。[注][日]外務(wù)省情報(bào)文化局報(bào)道課：《海外關(guān)于沖繩返還協(xié)定的評(píng)論》(情報(bào)文化局報(bào)導(dǎo)課：沖縄返還協(xié)定に関する海外論調(diào))，昭和46年7月2日。日本外務(wù)省外交史料館，0120—2001—04627。美國(guó)國(guó)務(wù)院就是在這種氛圍中準(zhǔn)備向美國(guó)參議院提交的各種審議材料的。

1971年6月末，美國(guó)駐日大使邁耶向美國(guó)國(guó)務(wù)院報(bào)送有關(guān)《美日關(guān)于琉球群島和大東群島協(xié)定》談判的存檔文件。其中包括諒解備忘錄、諒解議事錄、外交換文、討論記錄、討論紀(jì)要，共計(jì)14件。[注]《美國(guó)駐日大使致國(guó)務(wù)卿電》(Amembassy Tokyo to Secstate WASHDC)，第A—511號(hào)，1971年6月24日?！睹绹?guó)對(duì)日政策文件集》，第17期第8卷，第8-102頁(yè)。正因?yàn)檫~耶大使是這場(chǎng)重大外交談判的全權(quán)代表，深知《美日關(guān)于琉球群島和大東群島協(xié)定》相關(guān)的諸多秘密諒解文件的重大利害關(guān)系，因此，關(guān)于如何應(yīng)對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)議員在美日返還沖繩協(xié)定談判中是否存在秘密諒解文件問題上的質(zhì)疑，邁耶大使建議:“1971年6月17日簽署的《美日關(guān)于琉球群島和大東群島協(xié)定》(最終協(xié)定)提交美國(guó)國(guó)會(huì)參議院，并公布于眾；而談判過程中的某些中間性文件、解釋性文件、行政工作文件則不提交美國(guó)國(guó)會(huì)參議院，也不予以公開?！盵注]《美國(guó)駐日大使致國(guó)務(wù)卿電》(Amembassy Tokyo to Secstate WASHDC)，第6172號(hào)，1971年6月27日。《美國(guó)對(duì)日政策文件集》，第17期第8卷，第108-109頁(yè)。1971年7月6日，美國(guó)駐日大使館再次向美國(guó)國(guó)務(wù)院建議將《美日關(guān)于琉球群島和大東群島協(xié)定》談判的所有文件分成“公開文件”和“非公開文件”兩類處理。提交有關(guān)方面的“公開文件”包括《美日關(guān)于琉球群島和大東群島協(xié)定》、《諒解議事錄》、《關(guān)于海水淹沒土地問題的換文》、《關(guān)于美國(guó)之音中轉(zhuǎn)站的換文》、《關(guān)于軍事設(shè)施和區(qū)域的諒解備忘錄》、《日本承擔(dān)沖繩防衛(wèi)責(zé)任的協(xié)定》、《愛知外相關(guān)于商務(wù)問題的信件》、《美日關(guān)于美軍紀(jì)念碑問題的原則聲明》?！胺枪_文件”包括各種討論文件、《關(guān)于設(shè)施和區(qū)域的討論記錄(內(nèi)含詳細(xì)辨識(shí)信息)》、《關(guān)于協(xié)定第五條的諒解備忘錄》、《關(guān)于聯(lián)合委員會(huì)諒解文件的換文》、《關(guān)于進(jìn)口問題的諒解備忘錄》、《關(guān)于那霸機(jī)場(chǎng)的諒解議事錄》、《關(guān)于民航業(yè)務(wù)協(xié)定的諒解議事錄》、《關(guān)于駐日美軍地位協(xié)定的諒解議事錄》。這些“非公開文件僅限官方使用”。[注]《美國(guó)駐日大使致國(guó)務(wù)卿電》(Amembassy Tokyo to Secstate WASHDC)，第6523號(hào)，1971年7月6日。《美國(guó)對(duì)日政策文件集》，第17期第8卷，第143-144頁(yè)。

1971年7月，美國(guó)國(guó)務(wù)院和國(guó)防部開始精心準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)質(zhì)疑和公眾輿論的《假定問答》材料。就我們今天能夠查閱的美國(guó)政府解密檔案來說，這些材料分別收藏在美國(guó)國(guó)家檔案館的美國(guó)陸軍部檔案RG319卷宗和美國(guó)國(guó)務(wù)院檔案RG59卷宗。在RG319卷宗中，《假定問答》共計(jì)130個(gè)事項(xiàng)，分為6大類別：A類“問答”針對(duì)《美日關(guān)于琉球群島和大東群島協(xié)定》各項(xiàng)條款，共計(jì)包含56個(gè)問答事項(xiàng)。 B類“問答”針對(duì)《愛知外相關(guān)于商務(wù)協(xié)定的書簡(jiǎn)》。C類“問答”針對(duì)返還施政權(quán)以后美國(guó)在沖繩的民航權(quán)益問題。D類“問答”針對(duì)美國(guó)向日本移交沖繩防衛(wèi)責(zé)任協(xié)定。E類“問答”針對(duì)在軍事上怎樣評(píng)價(jià)返還琉球群島施政權(quán)協(xié)定。F類“問答”針對(duì)美日返還琉球群島施政權(quán)協(xié)定談判背景以及關(guān)于返還區(qū)域、美日安保條約及相關(guān)協(xié)定、軍事基地與核武器、財(cái)政補(bǔ)償、美國(guó)之音、商業(yè)利益等重大事項(xiàng)。從B類到F類共計(jì)包含74個(gè)問答事項(xiàng)。E類和F類“問答”與前述四類“問答”相比，既有交叉重復(fù)，又有一定程度的差異。[注]《參議院關(guān)于返還沖繩協(xié)定聽證會(huì)假定問答》，美國(guó)國(guó)家檔案館，陸軍部檔案，《軍事史中心關(guān)于研究琉球群島民政府史的背景檔案1945—1978》，P1197，第26盒(Questions and Answers Index Senate Hearings on Okinawa Reversion，Center of Military History，Background Files to the Study,History of Civil Administration of the Ryukyu Islands 1945—1978，RG319, Army Staff, Entry P1197，Box 26. N.A.)。

值得注意的是，在美國(guó)國(guó)務(wù)院檔案中收藏的《假定問答》，實(shí)際上是國(guó)務(wù)卿羅杰斯在出席參議院審議《美日關(guān)于琉球群島和大東群島協(xié)定》會(huì)議時(shí)使用的答辯資料。在類別上依舊保留原來的分類，數(shù)量卻減少到僅僅有23個(gè)問答事項(xiàng)。其中，有關(guān)返還區(qū)域、美軍軍事基地、財(cái)政補(bǔ)償與核武器問題的問答事項(xiàng)共計(jì)17項(xiàng)。關(guān)于返還區(qū)域問題，旨在說明《美日關(guān)于琉球群島和大東群島協(xié)定》第一條規(guī)定與《舊金山對(duì)日和約》第三條規(guī)定的因果關(guān)系、為何要使用經(jīng)緯度線標(biāo)示返還區(qū)域的地理范圍、為何要將釣魚島區(qū)域納入返還施政權(quán)區(qū)域等問題。在這里，最突出的特點(diǎn)是美國(guó)國(guó)務(wù)院“從政治上而非法律上解釋潛在主權(quán)/殘存主權(quán)這一概念”，將“施政權(quán)”與“主權(quán)歸屬”相對(duì)分離開來，重新界定《舊金山對(duì)日和約》第三條地域的界線，將《舊金山對(duì)日和約》第三條規(guī)定與1953年12月美國(guó)琉球群島民政府第27號(hào)公告直接聯(lián)系起來，為美國(guó)政府將釣魚島區(qū)域納入返還施政權(quán)范圍的政策進(jìn)行辯解。關(guān)于美軍軍事基地的問答事項(xiàng)，旨在說明美國(guó)政府何以要將12個(gè)軍事基地移交日本政府、何以要解除對(duì)34個(gè)軍事基地的軍事利用、削減如此規(guī)模的軍事基地對(duì)美國(guó)在亞洲的軍事戰(zhàn)略、防務(wù)經(jīng)費(fèi)開支的影響、美軍繼續(xù)使用的軍事基地占地面積和價(jià)值等問題。在回答這類質(zhì)問時(shí)，要強(qiáng)調(diào)駐琉球群島美軍基地的核心區(qū)域和主要功能仍然保留下來，按照“共同使用”原則，即使是移交日本政府的軍事基地，必要時(shí)美軍仍然能夠繼續(xù)使用；返還琉球群島施政權(quán)和削減軍事基地將使美國(guó)政府每年節(jié)省3500萬(wàn)美元防務(wù)經(jīng)費(fèi)支出、1000萬(wàn)美元軍用土地租金支出、2000萬(wàn)美元行政經(jīng)費(fèi)支出、2000萬(wàn)美元軍用土地恢復(fù)原狀費(fèi)支出；美國(guó)政府沒有繼續(xù)削減駐琉球群島美軍的計(jì)劃、美國(guó)政府在返還琉球群島施政權(quán)過程中獲得的實(shí)際利益足以抵消撤除核武器的影響、撤除核武器沒有嚴(yán)重影響美國(guó)的打擊力量等問題。要斷然否認(rèn)“存在有關(guān)返還沖繩以后部署核武器的秘密協(xié)定”，“否認(rèn)存在與返還沖繩協(xié)定有關(guān)的其他秘密協(xié)定”。[注]《假定問答》，美國(guó)國(guó)家檔案館，國(guó)務(wù)院檔案：《國(guó)務(wù)卿在參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)關(guān)于返還沖繩協(xié)定聽證會(huì)上的報(bào)告摘要 1971年10月27日》，A1 5307，第81盒(Questions and Answers Index，Short Briefing Book For The Senate Foreign Relations Committee Hearings on Okinawa Reversion Agreement，10/27/1971，The Secretary， RG59 General Records of The Department of State，Entry A1 5307，Box 81，N.A.)。有關(guān)財(cái)政補(bǔ)償和核武器問題的答復(fù)方式則進(jìn)行了重要地修改。為了更加清楚地認(rèn)識(shí)美國(guó)國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)議員質(zhì)疑的策略，有必要以關(guān)于財(cái)政條款和核武器問題為例，具體而微地進(jìn)行思辨和論證。

首先，我們來看在美國(guó)陸軍部檔案中保存的文本。其中，編號(hào)F20的假定問答如下：如果有議員提出“美國(guó)在財(cái)政協(xié)定中獲得了什么？”這樣的質(zhì)問，那么，美國(guó)國(guó)務(wù)院官員將按照下述方式回答：“財(cái)政協(xié)定總額接近于美國(guó)建設(shè)這些軍事基地的實(shí)際支出60000萬(wàn)—70000萬(wàn)美元。財(cái)政協(xié)定談判經(jīng)歷三個(gè)階段：在第一階段，日本方面同意支付60000萬(wàn)美元財(cái)政補(bǔ)償，其中，17500萬(wàn)美元用于收購(gòu)民用資產(chǎn)，10000萬(wàn)美元用于兌換沖繩流通的美元，存入美國(guó)銀行25年，沒有利息；在五年內(nèi)以勞務(wù)和實(shí)物償還20000萬(wàn)美元；15000萬(wàn)美元為節(jié)省的美國(guó)行政開支和五年內(nèi)的軍用土地地租。在第二階段，主要談判用現(xiàn)金協(xié)定替代以實(shí)物和勞務(wù)支付的20000萬(wàn)美元問題。日本政府同意支付14500萬(wàn)美元現(xiàn)金。其中，2000萬(wàn)美元用于美國(guó)之音中轉(zhuǎn)站遷移和無償請(qǐng)求權(quán)。剩余的以勞務(wù)和實(shí)物支付7500萬(wàn)美元，按照以下方式處理：1000萬(wàn)美元作為貸款，用于地方政府雇員，6500萬(wàn)美元用于維護(hù)和改善設(shè)施費(fèi)，包括從那霸機(jī)場(chǎng)遷移軍用飛機(jī)。為了讓日本民眾感到滿意，雙方商定財(cái)政協(xié)定中那些非常敏感的內(nèi)容不能公開。這些敏感的內(nèi)容包括：貨幣兌換、用實(shí)物和勞務(wù)支付的7500萬(wàn)美元、用于美國(guó)之音中轉(zhuǎn)站遷移和無償請(qǐng)求權(quán)的2000萬(wàn)美元。”[注]《參議院關(guān)于返還沖繩協(xié)定聽證會(huì)假定問答》，美國(guó)國(guó)家檔案館，陸軍部檔案，《軍事史中心關(guān)于研究琉球群島民政府史的背景檔案1945—1978》，P1197，第26盒(Questions and Answers Index Senate Hearings on Okinawa Reversion，Center of Military History，Background Files to the Study,History of Civil Administration of the Ryukyu Islands 1945—1978，RG319, Army Staff, Entry P1197，Box 26. N.A.)。編號(hào)F22的假定問答如下：“富布賴特參議員或?qū)ν怅P(guān)系委員會(huì)的其他議員極有可能提出在沖繩部署的核武器和在西太平洋重新部署核武器地點(diǎn)問題，還可能提出我國(guó)在東亞地區(qū)的核地位問題。如果提出這些問題，應(yīng)當(dāng)按照下列方式答復(fù)：1.避免承認(rèn)在沖繩部署核武器。2.避免泄露以后可能在何地部署核武器。如果以上兩個(gè)質(zhì)問都被提出，或以聲明方式提出，可答復(fù)如下：1.您(國(guó)務(wù)卿羅杰斯——引者注)將向?qū)ν怅P(guān)系委員會(huì)遞交一份高度機(jī)密的文件，您相信，這份文件提供了對(duì)外關(guān)系委員會(huì)關(guān)心的現(xiàn)在和將來在西太平洋部署情況的絕大部分情報(bào)。2.如果對(duì)外關(guān)系委員會(huì)希望進(jìn)一步了解有關(guān)情報(bào)，約翰遜副國(guó)務(wù)卿準(zhǔn)備與有關(guān)行政機(jī)構(gòu)討論這個(gè)問題。3.由于美國(guó)從不公開承認(rèn)或否認(rèn)何地存在核武器，因此，您不能在公開場(chǎng)合進(jìn)一步討論這個(gè)問題?！盵注]《參議院關(guān)于返還沖繩協(xié)定聽證會(huì)假定問答》，美國(guó)國(guó)家檔案館，陸軍部檔案，《軍事史中心關(guān)于研究琉球群島民政府史的背景檔案1945—1978》，P1197，第26盒(Questions and Answers Index Senate Hearings on Okinawa Reversion，Center of Military History，Background Files to the Study,History of Civil Administration of the Ryukyu Islands 1945—1978，RG319, Army Staff, Entry P1197，Box 26. N.A.)。有關(guān)美國(guó)國(guó)防部與國(guó)務(wù)院協(xié)商如何應(yīng)對(duì)富布賴特參議院質(zhì)疑的詳細(xì)情況，見：《負(fù)責(zé)國(guó)會(huì)關(guān)系的助理國(guó)務(wù)卿阿布希利致白宮黑格將軍的備忘錄》(Memorandum For General Alexander M. Haig，JR，White House By David M. Abshire Assistant Secretary for Congressional Relations)，1971年10月2日、1971年10月21日。石井修主編：《美國(guó)對(duì)日政策文件集》，第37期第10卷，第192-194頁(yè)、第210-221頁(yè)。

其次，我們?cè)賮砜幢４嬖诿绹?guó)國(guó)務(wù)院檔案RG59的文本。F20的問答內(nèi)容被徹底修改，修改以后的答復(fù)如下：“美國(guó)政府對(duì)返還協(xié)定的財(cái)政條款是非常滿意的。協(xié)定第七條規(guī)定了總額為32000萬(wàn)美元的全面協(xié)議，返還施政權(quán)還將使美國(guó)在返還以后的五年內(nèi)至少節(jié)省32500萬(wàn)美元的巨額預(yù)算?！?2000萬(wàn)美元的具體列支項(xiàng)目如下：17500萬(wàn)美元用于收購(gòu)民用資產(chǎn)；14500萬(wàn)美元用于返還施政權(quán)的其他事項(xiàng)，包括核武器、勞務(wù)費(fèi)用、協(xié)定第四條規(guī)定的請(qǐng)求權(quán)補(bǔ)償、美國(guó)之音中轉(zhuǎn)站?！翱傊?，在返還施政權(quán)以后的五年內(nèi)，返還協(xié)定將產(chǎn)生64500萬(wàn)美元以上的利益。”[注]《假定問答》，美國(guó)國(guó)家檔案館，國(guó)務(wù)院檔案：《國(guó)務(wù)卿在參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)關(guān)于返還沖繩協(xié)定聽證會(huì)上的報(bào)告摘要 1971年10月27日》，A1 5307，第81盒(Questions and Answers Index，Short Briefing Book For The Senate Foreign Relations Committee Hearings on Okinawa Reversion Agreement，10/27/1971，The Secretary， RG59 General Records of The Department of State，Entry A1 5307，Box 81，N.A.)。F22則被取消。在為羅杰斯國(guó)務(wù)卿準(zhǔn)備的問答材料中，只有A/VII/1涉及怎樣處理部署在沖繩的核武器問題：“美國(guó)政府的一貫政策是既不承認(rèn)也不否認(rèn)在何地部署核武器。不過，正如1969年11月尼克松總統(tǒng)向佐藤首相承諾的那樣，返還沖繩將按照不違背日本政府的核政策(非核三原則)的方式進(jìn)行。”[注]《假定問答》，美國(guó)國(guó)家檔案館，國(guó)務(wù)院檔案：《國(guó)務(wù)卿在參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)關(guān)于返還沖繩協(xié)定聽證會(huì)上的報(bào)告摘要 1971年10月27日》，A1 5307，第81盒(Questions and Answers Index，Short Briefing Book For The Senate Foreign Relations Committee Hearings on Okinawa Reversion Agreement，10/27/1971，The Secretary， RG59 General Records of The Department of State，Entry A1 5307，Box 81，N.A.)。

1971年9月4日，美國(guó)國(guó)務(wù)院確定向尼克松總統(tǒng)和美國(guó)國(guó)會(huì)提交的返還談判報(bào)告及其附件范圍[注]《國(guó)務(wù)院指令備忘錄：關(guān)于沖繩返還協(xié)定致總統(tǒng)的報(bào)告和總統(tǒng)致參議院的信件》(Department of State Action Memorandum, Okinawa Reversion Agreement -Report to The President and President’s Message for Transmission to the Senate)，1971年9月4日。《美國(guó)對(duì)日政策文件集》，第17期第 8卷，第231-252頁(yè)。。獲得美國(guó)國(guó)防部和參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席的支持后，9月6日，羅杰斯國(guó)務(wù)卿向尼克松總統(tǒng)呈報(bào)向參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)提交的返還協(xié)定談判報(bào)告和相關(guān)文件，共計(jì)7件：《邁耶大使與愛知外相簽署的諒解議事錄》、《關(guān)于返還協(xié)定第三條諒解備忘錄附表》、《關(guān)于美國(guó)之音沖繩中轉(zhuǎn)站的換文》、《關(guān)于海水淹沒土地問題的換文》、《關(guān)于外籍公民和企業(yè)愛知外相致邁耶大使的信件》、《關(guān)于沖繩民航業(yè)務(wù)的諒解備忘錄》、《關(guān)于日本承擔(dān)沖繩防衛(wèi)責(zé)任的協(xié)定》。[注]《國(guó)務(wù)卿羅杰斯致總統(tǒng)函》(The Letter For The President)，1971年9月6日?！睹绹?guó)對(duì)日政策文件集》，第17期第8卷，第244頁(yè)。9月20日，尼克松總統(tǒng)批閱了羅杰斯國(guó)務(wù)卿向美國(guó)國(guó)會(huì)提交的返還談判報(bào)告和相關(guān)文件，沒有任何修改。[注]《美國(guó)對(duì)日政策文件集》，第17期第8卷，第244-306頁(yè)。顯然，與美國(guó)駐日大使報(bào)送存檔的“相關(guān)文件”相比，美國(guó)國(guó)務(wù)院向美國(guó)國(guó)會(huì)參議院提交的“相關(guān)文件”之范圍大為縮小。這也意味著美國(guó)政府有意要向美國(guó)參議院隱瞞某些重大的歷史真相。

1971年10月27日，羅杰斯出席美國(guó)參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)會(huì)議，闡釋《美日關(guān)于琉球群島和大東群島協(xié)定》及相關(guān)文件的主旨和意義。概括起來說，羅杰斯特別突出地強(qiáng)調(diào)了四個(gè)方面的內(nèi)容：(一)強(qiáng)調(diào)“該協(xié)定完全可以稱之為是一個(gè)歷史性的文件，它解決了美日兩國(guó)之間最后一個(gè)第二次世界大戰(zhàn)遺留的重要問題。對(duì)美國(guó)來說，琉球群島也是具有重要戰(zhàn)略意義的區(qū)域，該協(xié)定完全體現(xiàn)了這一點(diǎn)。返還協(xié)定和相關(guān)協(xié)定維護(hù)和促進(jìn)了美國(guó)在遠(yuǎn)東的安全利益”。(二)強(qiáng)調(diào)“按照1969年11月美日首腦共同聲明的精神處理返還琉球群島施政權(quán)及相關(guān)事宜”。(三)強(qiáng)調(diào)返還協(xié)定第七條規(guī)定和相關(guān)文件對(duì)維護(hù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)利益的重要意義。(四)強(qiáng)調(diào)“美國(guó)在琉球群島的軍事基地與在日本本土的軍事基地之間存在著重要的差異”，“怎樣使用美國(guó)在沖繩的軍事基地不需要與日本政府協(xié)商，返還施政權(quán)以后仍然如此”。[注]《羅杰斯國(guó)務(wù)卿在參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)的報(bào)告》(Draft Statement Before The Senates Foreign Relations Committee By The Secretary of State William P. Rogers)，1971年10月27日。美國(guó)國(guó)家檔案館，國(guó)務(wù)院檔案，A1 5307, 第81盒(RG59，General Records of The Department of State，Entry A1 5307，Box 81，N.A.)。

1971年10月27日，美國(guó)參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)舉行第一次聽證會(huì)，主要議論尼克松政府對(duì)華政策、中國(guó)在聯(lián)合國(guó)的代表權(quán)和美國(guó)在聯(lián)合國(guó)的作用問題。相比之下，僅用很少時(shí)間議論返還協(xié)定本身的問題。盡管對(duì)外關(guān)系委員會(huì)主席富布賴特質(zhì)疑美國(guó)之音中轉(zhuǎn)站繼續(xù)運(yùn)營(yíng)是否明智，形容美國(guó)之音中轉(zhuǎn)站是“冷戰(zhàn)的遺產(chǎn)”，還指出“尼克松政府沒有理由擔(dān)心對(duì)外關(guān)系委員會(huì)對(duì)返還沖繩協(xié)定的態(tài)度”。[注]《國(guó)務(wù)卿致美國(guó)駐日大使電》(Action: Amembassy Tokyo)，第196327號(hào)，1971年10月27日。《美國(guó)對(duì)日政策文件集》，第17期第9卷，第114-115頁(yè)。

1971年10月28日上午，美國(guó)參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)舉行第二次聽證會(huì)。國(guó)防部副部長(zhǎng)帕卡德和美國(guó)琉球民政府高級(jí)專員蘭珀特宣讀了事先準(zhǔn)備的證詞?！皶?huì)議主要討論了返還沖繩對(duì)美國(guó)遠(yuǎn)東防務(wù)地位的影響、核武器部署問題、尼克松政府對(duì)華政策問題、駐沖繩美軍基地的結(jié)構(gòu)與規(guī)模、美國(guó)對(duì)沖繩民眾生活水平的貢獻(xiàn)、保護(hù)美國(guó)商業(yè)利益的措施、返還施政權(quán)對(duì)節(jié)省美國(guó)防務(wù)開支的貢獻(xiàn)、向日本移交沖繩防衛(wèi)責(zé)任與撤出的美軍人員數(shù)量、駐日美軍地位協(xié)定適用范圍、事前協(xié)商制、移交司法裁判權(quán)、沖繩民眾反美情緒、公開有關(guān)核武器部署的情報(bào)和在環(huán)太平洋地區(qū)建設(shè)新基地設(shè)施的可能性問題。”[注]《國(guó)務(wù)卿致美國(guó)駐日大使電》(Action: Amembassy Tokyo)，第197506號(hào)，1971年10月28日?！睹绹?guó)對(duì)日政策文件集》，第17期第9卷，第138-140頁(yè)。帕卡德副部長(zhǎng)在回答賽明頓參議員關(guān)于核武器問題的質(zhì)詢時(shí)表示：“我能夠向您保證，如果在沖繩有核武器，返還施政權(quán)之日，它們將不存在?！盵注]《國(guó)務(wù)卿致美國(guó)駐日大使電》(Action: Amembassy Tokyo)，第197505號(hào)，1971年10月28日。《美國(guó)對(duì)日政策文件集》，第17期第9卷，第163頁(yè)。羅杰斯國(guó)務(wù)卿在回答同一質(zhì)問時(shí)則說：“如同日本本土一樣，他們知道并非常滿意，我們?cè)跊_繩沒有核武器。”[注]《國(guó)務(wù)卿致美國(guó)駐日大使電》(Action: Amembassy Tokyo)，第197931號(hào)，1971年10月29日?！睹绹?guó)對(duì)日政策文件集》，第17期第9卷，第165頁(yè)。《國(guó)務(wù)卿致美國(guó)駐臺(tái)北大使電》(Action: Amembassy Taipei)，第199703號(hào)，1971年11月1日?！睹绹?guó)對(duì)日政策文件集》，第17期第9卷，第183-188頁(yè)。對(duì)于其他質(zhì)疑，美國(guó)國(guó)務(wù)院官員則是按照事前準(zhǔn)備的問答材料予以應(yīng)對(duì)。對(duì)外關(guān)系委員會(huì)實(shí)際上接受了這些答辯，沒有繼續(xù)深究。[注]《國(guó)務(wù)卿致美國(guó)駐日大使電》(Action: Amembassy Tokyo)，第197506號(hào)，1971年10月28日?！睹绹?guó)對(duì)日政策文件集》，第17期第9卷，第140頁(yè)。

1971年10月29日，美國(guó)參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)舉行的第三次聽證會(huì)是公開的，對(duì)外關(guān)系委員會(huì)委員中只有斯帕克曼參議員一人出席。主要包含以下議題：1.特尼參議員強(qiáng)烈支持返還沖繩協(xié)定，批評(píng)尼克松政府最近降低美日關(guān)系重要性的做法，呼吁在亞洲實(shí)行“新政策”:“在沒有與日本進(jìn)行密切協(xié)商以前，美國(guó)不采取任何影響遠(yuǎn)東安全的行動(dòng)，特別是有關(guān)日本重大利益的事務(wù)”。2.沖繩美國(guó)商會(huì)代表愛德華·利維斯宣讀聲明，表示對(duì)愛知外相關(guān)于處理美國(guó)在沖繩商業(yè)利益問題的信件“非常滿意”。3.美軍空軍第313航空?qǐng)F(tuán)退役團(tuán)長(zhǎng)戴爾·史密斯在證詞中反對(duì)近期內(nèi)(至少在一兩年內(nèi))返還沖繩，“因?yàn)榉颠€將導(dǎo)致全面喪失使用沖繩基地的靈活性”，“還將導(dǎo)致日本在常規(guī)武器和核武器方面重整軍備”。4.楊振寧、吳仙標(biāo)等華裔人士發(fā)表關(guān)于釣魚島地位問題的證詞。關(guān)于這次聽證會(huì)的情況，在美日兩國(guó)政府的有關(guān)解密檔案中記載略有不同。根據(jù)日本外務(wù)省的解密檔案，“會(huì)議期間，有的議員提出了日本與臺(tái)灣當(dāng)局之間關(guān)于釣魚島主權(quán)歸屬爭(zhēng)端問題，并且聽取了楊教授等華裔民間人士關(guān)于中國(guó)擁有釣魚島主權(quán)的證詞，但是，僅僅是將這些內(nèi)容記錄在案”。[注]美國(guó)局北美第一課：《參議院外交委員會(huì)及參議院全體會(huì)議審議返還沖繩協(xié)定》(沖縄返還協(xié)定の上院外交委員會(huì)及び上院本會(huì)議における審議)，昭和46年11月19日。日本外務(wù)省外交史料館：0120—2001—10606。根據(jù)美國(guó)國(guó)務(wù)院助理國(guó)務(wù)卿杰克·歐文向美國(guó)駐日大使的通報(bào)，在1971年10月29日的會(huì)議上，聽取了紐約州立大學(xué)物理學(xué)家、諾貝爾獎(jiǎng)獲得者美籍華人楊振寧教授和“特拉華釣魚臺(tái)委員會(huì)”代表吳仙標(biāo)教授、托馬斯·鄧(Thomas Dunn，具有華裔血統(tǒng))的證詞。楊振寧指出：“根據(jù)返還協(xié)定，美國(guó)政府指定將黃尾嶼和赤尾嶼作為射擊靶場(chǎng)，違背美國(guó)公開表明的在釣魚島爭(zhēng)端問題上的中立立場(chǎng)”；“釣魚島問題具有將美國(guó)拖入日中領(lǐng)土爭(zhēng)端的潛在風(fēng)險(xiǎn)”；“請(qǐng)求參議院以某種方式闡明美國(guó)政府在釣魚島問題上的中立立場(chǎng)，并禁止美國(guó)海軍和日本聯(lián)手造成承認(rèn)日本對(duì)釣魚島主權(quán)的既成事實(shí)”。吳仙標(biāo)教授“反對(duì)將釣魚島納入返還協(xié)定”。托馬斯·鄧的證詞重在抨擊“日本軍國(guó)主義復(fù)活”。[注]《助理國(guó)務(wù)卿歐文致美國(guó)駐日大使電》(Jack Irwin, Department of State, Acting Secretary to Amembassy Tokyo)，第198739號(hào)，1971年10月30日?！睹绹?guó)對(duì)日政策文件集》，第17期第9卷，第169頁(yè)。

1971年11月2日，參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)進(jìn)行表決，16票贊成、0票反對(duì)，建議參議院批準(zhǔn)《美日關(guān)于琉球群島和大東群島協(xié)定》。[注]《國(guó)務(wù)卿致美國(guó)駐日大使電》(Action: Amembassy Tokyo)，第198739號(hào)，1971年10月30日?！睹绹?guó)對(duì)日政策文件集》，第17期第9卷，第167-170頁(yè)。參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)向參議院提交的審議報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出：“對(duì)外關(guān)系委員會(huì)重申返還協(xié)定條款不影響任何國(guó)家對(duì)尖閣群島主權(quán)的任何要求”；“參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)聽證會(huì)贊成返還協(xié)定不意味對(duì)外關(guān)系委員會(huì)贊成返還協(xié)定關(guān)于設(shè)施和區(qū)域的附表所列美國(guó)在沖繩軍事基地的性質(zhì)和規(guī)?！保弧皩?duì)外關(guān)系委員會(huì)認(rèn)為，為了履行返還協(xié)定各項(xiàng)條款和相關(guān)協(xié)定，日本必須采取一系列立法和其他措施。其中包括履行愛知外相信件的規(guī)定。對(duì)外關(guān)系委員會(huì)認(rèn)為，直到日本已經(jīng)采取履行返還協(xié)定和相關(guān)協(xié)定所需要的所有重要措施以前，包括立法措施，美國(guó)政府不能下達(dá)批準(zhǔn)返還協(xié)定的指令”。[注]《國(guó)務(wù)卿致美國(guó)駐日大使電》(Action: Amembassy Tokyo)，第199993號(hào)，1971年11月2日。《美國(guó)對(duì)日政策文件集》，第17期第9卷，第214-215頁(yè)。美國(guó)參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)聽證會(huì)議記錄全文收錄在美國(guó)陸軍部檔案《返還：國(guó)會(huì)關(guān)系》卷宗，P1197，第10盒(Reversion:Congressional Relations, RG319, Entry P1197, Box 10. N.A.)。對(duì)此，日本駐美大使牛場(chǎng)信彥在致外務(wù)大臣的密電中評(píng)論說：關(guān)于應(yīng)當(dāng)?shù)却毡痉矫嫱瓿蓪?shí)施返還協(xié)定所必要的國(guó)內(nèi)立法才下達(dá)批準(zhǔn)返還協(xié)定指令的內(nèi)容，“因其沒有具體列舉究竟需要哪些日本國(guó)內(nèi)立法措施，事實(shí)上等同于任由美國(guó)政府判斷究竟需要采取哪些立法措施”。關(guān)于返還協(xié)定第三條附表所列設(shè)施和區(qū)域的內(nèi)容，“表明對(duì)外關(guān)系委員會(huì)支持削減包括沖繩在內(nèi)的美軍基地和兵力部署的方針”。關(guān)于釣魚島主權(quán)歸屬問題的表述，“表明對(duì)外關(guān)系委員會(huì)支持美國(guó)政府在尖閣群島主權(quán)歸屬問題上的中立立場(chǎng)(對(duì)將尖閣群島施政權(quán)返還日本沒有異議)”。對(duì)外關(guān)系委員會(huì)上述審議結(jié)論，“事實(shí)上意味著對(duì)外關(guān)系委員會(huì)不可能舉行關(guān)于核武器問題的秘密聽證會(huì)”。[注]《日本駐美大使致外務(wù)大臣電》(在米牛場(chǎng)大使発外務(wù)大臣殿)，第3523號(hào)(總第57191號(hào))，1971年11月2日。日本外務(wù)省外交史料館，0120—2001—10606。

1971年11月8日，參議院軍事委員會(huì)舉行秘密聽證會(huì)，核心議題是核武器與事前協(xié)商制、美國(guó)在琉球群島軍事基地建設(shè)中的投資數(shù)額、美日安保條約的穩(wěn)定性、伴隨著日本從經(jīng)濟(jì)大國(guó)向軍事大國(guó)的發(fā)展進(jìn)程，是否可能從美國(guó)手中奪走全部在日本的美軍基地。參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議代理主席威斯特莫蘭出席作證，支持返還沖繩施政權(quán)。軍事委員會(huì)既沒有進(jìn)行投票表決也沒有提出審議報(bào)告書，接受羅杰斯國(guó)務(wù)卿在關(guān)于返還協(xié)定談判報(bào)告中的觀點(diǎn)。[注]《日本駐美大使牛場(chǎng)致外務(wù)大臣電》(在米牛場(chǎng)大使発外務(wù)大臣殿)，第3645號(hào)(總第58145號(hào))，1971年11月8日。日本外務(wù)省外交史料館，0120—2001—10606。

1971年11月9日,美國(guó)參議院會(huì)議進(jìn)行投票表決，以84票贊成、6票反對(duì)的絕對(duì)多數(shù)批準(zhǔn)《美日關(guān)于琉球群島和大東群島協(xié)定》。反對(duì)者認(rèn)為，鑒于美國(guó)承擔(dān)的對(duì)外義務(wù)，返還沖繩可能導(dǎo)致美軍基地功能的下降，不反對(duì)將來返還沖繩施政權(quán)，現(xiàn)在返還有些為時(shí)過早。[注]《國(guó)務(wù)卿致美國(guó)駐日大使電》(Action: Amembassy Tokyo)，第204568號(hào)，1971年11月9日?！睹绹?guó)對(duì)日政策文件集》，第17期第9卷，第245頁(yè)—247頁(yè)?！秶?guó)務(wù)卿致美國(guó)駐日大使電》(Action: Amembassy Tokyo)，第205484號(hào)，1971年11月10日；第205490號(hào)，1971年11月10日；第205069號(hào)，1971年11月10日。《美國(guó)對(duì)日政策文件集》，第17期第9卷，第281-284頁(yè)。從贊成票與反對(duì)票的黨派來源構(gòu)成看，呈現(xiàn)美國(guó)兩大政黨共同認(rèn)同的態(tài)勢(shì)。在贊成票中，共和黨35票、民主黨48票、保守黨1票。在反對(duì)票中，民主黨3票、共和黨3票。[注][日]外務(wù)省美國(guó)局北美第一課：《美國(guó)參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)和參議院會(huì)議對(duì)返還沖繩協(xié)定的審議》(沖縄返還協(xié)定の上院外交委員會(huì)及び上院本會(huì)議における審議)，昭和46年11月19日。日本外務(wù)省外交史料館，0120—2001—10606。

由上可見，在美國(guó)參議院審議美日返還沖繩協(xié)定的過程中，有兩個(gè)特別令人矚目的現(xiàn)象。其一，沒有出現(xiàn)美國(guó)媒體評(píng)論所擔(dān)心的那種將返還沖繩協(xié)定與美日化纖制品貿(mào)易摩擦聯(lián)系起來的局面。其二，沒有質(zhì)疑美日兩國(guó)之間是否簽署秘密諒解文件問題。前者顯然與1971年10月15日日本通商產(chǎn)業(yè)大臣田中角榮和美國(guó)總統(tǒng)特使肯尼迪簽署美日紡織品貿(mào)易《諒解議事錄》、日本政府同意在三年內(nèi)自主限制對(duì)美化纖制品出口有關(guān)，[注]信夫隆一：《若泉敬與日美密約: 圍繞著返還沖繩和化纖交涉的密使外交》(若泉敬と日米密約——沖縄返還と纖維交涉をめぐる密使外交)，東京：日本評(píng)論社，2012年版，第359-362頁(yè)。后者在相當(dāng)程度上反映了美國(guó)國(guó)會(huì)參議院對(duì)尼克松政府亞洲政策的支持。

二、日本外務(wù)省的國(guó)會(huì)對(duì)策與日本國(guó)會(huì)審議返還沖繩協(xié)定的進(jìn)程

與美國(guó)相比，日本外務(wù)省的國(guó)會(huì)對(duì)策和日本國(guó)會(huì)審議返還沖繩協(xié)定的進(jìn)程既有共性也有差異。所謂“共性”，集中體現(xiàn)在日本外務(wù)省同樣是精心謀劃國(guó)會(huì)對(duì)策。所謂“差異”，集中體現(xiàn)在由于日本國(guó)會(huì)的黨派構(gòu)成多元化，日本外務(wù)省在日本國(guó)會(huì)審議返還沖繩協(xié)定以前、審議期間乃至審議結(jié)束以后的一段時(shí)間里，仍然繼續(xù)同美國(guó)政府協(xié)商與返還沖繩協(xié)定相關(guān)的事宜。[注]在這一時(shí)期，日本自民黨在國(guó)會(huì)眾議院擁有300個(gè)議席，在參議院擁有131個(gè)議席。四大在野黨獲得的國(guó)會(huì)席位分布情況如下：日本社會(huì)黨在眾議院擁有90個(gè)議席，在參議院擁有66個(gè)議席。日本公明黨在眾議院擁有47個(gè)議席，在參議院擁有22個(gè)議席。日本民社黨在眾議院擁有31個(gè)議席，在參議院擁有13個(gè)議席。日本共產(chǎn)黨在眾議院擁有14個(gè)議席，在參議院擁有10個(gè)議席。其中包括：請(qǐng)求美國(guó)同意在返還施政權(quán)以后繼續(xù)削減美軍基地、與美國(guó)協(xié)商在國(guó)會(huì)說明有關(guān)財(cái)政補(bǔ)償條款的方式、請(qǐng)求美國(guó)確認(rèn)撤除部署在沖繩的核武器問題、防范楊振寧教授等華裔人士出席美國(guó)參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)聽證會(huì)對(duì)日本國(guó)會(huì)審議進(jìn)程的不利影響。倘若淡化、忽視乃至無視這些重要的歷史事實(shí)，就無法深刻揭示日本外務(wù)省的國(guó)會(huì)對(duì)策和影響日本國(guó)會(huì)審議進(jìn)程的諸多因素，無法深刻揭示這一歷史時(shí)期美日兩國(guó)政策的走向。

1971年8月27日，外務(wù)省擬定向日本國(guó)會(huì)提交的報(bào)告事項(xiàng)和《假定問答》，分成與返還協(xié)定正文有關(guān)的事項(xiàng)和“其他”事項(xiàng)兩類。前者共計(jì)22個(gè)答辯事項(xiàng)，包括撤除核武器、沖繩基地與日本本土基地相同原則、設(shè)施和區(qū)域、特種部隊(duì)、美國(guó)之音中轉(zhuǎn)站、請(qǐng)求權(quán)補(bǔ)償、財(cái)政條款、稅率和日元/美元問題。在“其他”事項(xiàng)中，僅列出事項(xiàng)名稱，沒有具體的答辯文字或答辯方式說明，共包括三方面的內(nèi)容：“(1)關(guān)于返還協(xié)定：前言——返還協(xié)定與共同聲明的關(guān)系、返還區(qū)域與尖閣諸島的關(guān)系、司法裁判權(quán)、返還協(xié)定生效日(預(yù)定返還日期)。(2)返還協(xié)定相關(guān)事項(xiàng)：外資企業(yè)的處理、自由職業(yè)者的處理、遠(yuǎn)東電臺(tái)、航空運(yùn)輸業(yè)務(wù)、美軍基地日籍從業(yè)人員問題、返還協(xié)定與移交沖繩防務(wù)責(zé)任協(xié)定的關(guān)系。(3)與美軍有關(guān)的事項(xiàng)、轉(zhuǎn)移化學(xué)武器。”該文件作為外務(wù)委員會(huì)對(duì)策文件在1971年8月31日提交外務(wù)大臣審議。僅就其中有關(guān)撤除核武器、繼續(xù)向美軍提供軍事基地、財(cái)政條款這三大事項(xiàng)的“假定問答”而論，該文件充分反映了日本外務(wù)省應(yīng)對(duì)國(guó)會(huì)審議策略的基本特征。例如，在答辯“撤除核武器”問題時(shí)，倘若質(zhì)問“怎樣確認(rèn)返還后沖繩不存在核武器？”那么，將按照以下方式答辯：“與本土相同，就是撤除核武器之返還。返還之際，將充分聽取當(dāng)?shù)貙?shí)情，與美國(guó)方面協(xié)商，盡可能在實(shí)地進(jìn)行確認(rèn)?！痹谠摬糠痔貏e注明：“撤除核武器之返還沒有附加確認(rèn)核查之條件，絕對(duì)不能將確認(rèn)核查與撤除核武器聯(lián)系起來?！碧热糍|(zhì)問“說返還協(xié)定第七條包含撤除核武器的費(fèi)用，這豈不證明沖繩存在核武器嗎？否則，7000萬(wàn)美元的依據(jù)何在？”回答方式是“不正面回答”。又如，關(guān)于繼續(xù)向美軍提供軍事基地問題，如果提出“伴隨著有關(guān)中國(guó)的國(guó)際形勢(shì)的變化，是否應(yīng)當(dāng)重新探討提供設(shè)施問題”這樣的質(zhì)問，回答的方式是：鑒于木村大臣和美國(guó)局長(zhǎng)在1971年7月23日眾議院沖繩特別委員會(huì)、1971年7月24日參議院沖繩特別委員會(huì)都表示要與美國(guó)協(xié)商返還后削減美軍基地，但是，該問題需要時(shí)間處理，所以，“應(yīng)當(dāng)避免表現(xiàn)出即使在返還以前也要與美國(guó)協(xié)商、積極爭(zhēng)取削減美軍的姿態(tài)”。再如，有關(guān)財(cái)政補(bǔ)償條款，倘若質(zhì)問“32000萬(wàn)美元的具體內(nèi)容是什么？”回答方式是：“如同歷來的答復(fù)一樣，收購(gòu)資產(chǎn)費(fèi)17500萬(wàn)美元，退職金7500萬(wàn)美元，撤除核武器費(fèi)7000萬(wàn)美元。不詳細(xì)說明計(jì)算依據(jù)。”倘若質(zhì)問“是否提前支付撤除核武器費(fèi)？”答復(fù)方式為：“確信沖繩返還時(shí)已撤除核武器，歷來從不正面回答?！盵注][日]外務(wù)省美國(guó)局北美第一課：《沖繩問題(國(guó)會(huì)關(guān)系)》(米北1，沖縄問題 國(guó)會(huì)関係)，昭和46年8月27日。日本外務(wù)省外交史料館，0600—2011—00005。

1971年9月21日，美國(guó)駐日公使施奈德將羅杰斯國(guó)務(wù)卿《關(guān)于返還沖繩協(xié)定致尼克松總統(tǒng)函》和《國(guó)務(wù)卿在參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)關(guān)于返還沖繩協(xié)定的報(bào)告》全文遞交日本外務(wù)省，從而使日本外務(wù)省能夠全面把握羅杰斯在美國(guó)參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)關(guān)于返還沖繩協(xié)定的報(bào)告的詳細(xì)內(nèi)容和美國(guó)國(guó)務(wù)院向參議院提交的返還沖繩協(xié)定談判相關(guān)文件的范圍。[注]這兩份英文文件全文收錄在日本外務(wù)省外交史料館0120—2001—10527卷宗的《參考資料》子卷宗內(nèi)，全文共18頁(yè)。在羅杰斯國(guó)務(wù)卿《關(guān)于返還沖繩協(xié)定致尼克松總統(tǒng)函》這份文件上印有“國(guó)務(wù)院第7113077號(hào)”字樣。在每份文件首頁(yè)上方手寫“46年9月21日スナイダ—提供”字樣。9月22日，日本外務(wù)省決定：“(一)提交國(guó)會(huì)審議批準(zhǔn)的文件只有《美日關(guān)于琉球群島和大東群島協(xié)定》本身，除此以外的其他文件作為‘參考文件’。包括：《諒解議事錄》、《關(guān)于美國(guó)之音中轉(zhuǎn)站繼續(xù)運(yùn)營(yíng)的換文》、《關(guān)于海水淹沒土地問題的換文》、《關(guān)于返還沖繩以后美日民用航空運(yùn)輸業(yè)務(wù)的諒解備忘錄》、《愛知外相關(guān)于返還沖繩以后在沖繩的外籍人士和外資企業(yè)處理問題致邁耶大使的書簡(jiǎn)》。(二)在向國(guó)會(huì)說明《美日關(guān)于琉球群島和大東群島協(xié)定》時(shí)，要強(qiáng)調(diào)該協(xié)定在日美關(guān)系中的意義(結(jié)束戰(zhàn)后時(shí)代和外國(guó)統(tǒng)治、強(qiáng)化日美友好關(guān)系的基礎(chǔ))、在協(xié)定中貫徹了撤除核武器和沖繩基地與日本本土基地相同的原則。對(duì)協(xié)定以及相關(guān)事項(xiàng)做概略說明。(三)做好針對(duì)在野黨議員質(zhì)疑的答辯準(zhǔn)備。”[注][日]外務(wù)?。骸稕_繩國(guó)會(huì)對(duì)策協(xié)商會(huì)議資料》(沖縄國(guó)會(huì)対策関係打合せ會(huì)議資料)，昭和46年9月22日。日本外務(wù)省外交史料館，0120—2001—10527。外務(wù)省認(rèn)為，《關(guān)于日本接管沖繩防衛(wèi)責(zé)任的協(xié)定》是否作為“參考文件”也向國(guó)會(huì)提供，尚需繼續(xù)討論。在“參考文件”中之所以要向國(guó)會(huì)提供《諒解議事錄》，是因?yàn)槊绹?guó)方面也將《諒解議事錄》作為向參議院提交的相關(guān)文件。按照日本外務(wù)省的說明，《沖繩國(guó)會(huì)對(duì)策協(xié)商會(huì)議資料》將在1971年9月23日日本內(nèi)閣會(huì)議后召開的有關(guān)大臣、自民黨干事長(zhǎng)、政調(diào)會(huì)長(zhǎng)、總務(wù)長(zhǎng)會(huì)議上討論。在日本外務(wù)省已經(jīng)解密的檔案中未見1971年9月23日日本內(nèi)閣會(huì)議和其后召開的有關(guān)大臣、自民黨黨首會(huì)議的檔案文獻(xiàn)。根據(jù)日本外務(wù)省美國(guó)局局長(zhǎng)吉野文六在1971年9月21日向美國(guó)駐日大使館通報(bào)的信息，日本政府將在9月24日與自民黨首腦會(huì)談，商議國(guó)會(huì)對(duì)策問題。重點(diǎn)討論在目前的政治局勢(shì)下如何處理在國(guó)會(huì)審議美日返還沖繩協(xié)定、如何確保日本國(guó)會(huì)批準(zhǔn)與返還施政權(quán)相關(guān)的各種法案問題。究竟是采取將《美日關(guān)于琉球群島和大東群島協(xié)定》與相關(guān)法案一攬子提交日本眾議院和參議院審議的方式還是采取將二者分別審議的方式，日本政府尚未確定?！睹绹?guó)駐日大使致國(guó)務(wù)卿電》(Amembassy Tokyo to Secstate WASHDC)，第9400號(hào)，1971年9月23日。《美國(guó)對(duì)日政策文件集》，第17期第8卷，第331-332頁(yè)。日本外務(wù)省認(rèn)為，日本社會(huì)黨、日本公明黨、日本民社黨、日本共產(chǎn)黨對(duì)《美日關(guān)于琉球群島和大東群島協(xié)定》的批判和質(zhì)疑集中在撤除核武器和沖繩美軍基地問題上。[注][日]外務(wù)省：《在野黨對(duì)返還沖繩協(xié)定的批判要點(diǎn)》(沖縄返還協(xié)定に関する野黨等の批判要點(diǎn))，昭和46年9月17日。日本外務(wù)省外交史料館，0120—2001—10527。因此，1971年10月16日，外務(wù)省最終確定了關(guān)于撤除核武器問題的國(guó)會(huì)答辯策略。在題為《撤除沖繩核武器問題》的文件中指出：由于美國(guó)政府很難同意日方到?jīng)_繩實(shí)地核查是否撤除核武器，作為美國(guó)政府的政策，美國(guó)政府也不能具體說明已經(jīng)撤除部署在沖繩的核武器，因此，在應(yīng)對(duì)國(guó)會(huì)議員質(zhì)問時(shí)，只能回答說：“正在與美國(guó)政府協(xié)商確認(rèn)撤除核武器問題?！蓖瑫r(shí)，要引證以下事實(shí)：其一，“1971年6月17日簽署《美日關(guān)于琉球群島和大東群島協(xié)定》時(shí)，邁耶大使表示：共同聲明和本協(xié)定明確了美國(guó)充分理解日本國(guó)民的感情和日本政府對(duì)核武器的政策”。其二，1971年9月，福田外相訪美時(shí)，“羅杰斯國(guó)務(wù)卿表示，可以考慮在核武器撤除時(shí)(返還施政權(quán)日)通過尼克松總統(tǒng)致佐藤榮作首相信件的方式(可以公開)，向日本政府表明美國(guó)完全履行了美日首腦共同聲明第八項(xiàng)、返還協(xié)定第七條規(guī)定的義務(wù)”。[注][日]外務(wù)省：《國(guó)會(huì)答辯資料——撤除沖繩核武器》(外務(wù)?。簢?guó)會(huì)答弁資料——沖縄の核拔き返還)，昭和46年10月16日。日本外務(wù)省外交史料館，0600—2010—00037。應(yīng)當(dāng)說，日本外務(wù)省在這里作為重要證據(jù)而使用的福田外相與羅杰斯國(guó)務(wù)卿的會(huì)談內(nèi)容，與美日兩國(guó)政府解密的歷史檔案之間存在著重要的差異。在1971年9月10日美日兩國(guó)外長(zhǎng)午餐時(shí)的會(huì)談確實(shí)涉及美軍部署在琉球群島的核武器問題和繼續(xù)削減美軍基地問題,但羅杰斯國(guó)務(wù)卿的表態(tài)決非日本外務(wù)省文件所言。1971年9月26日美日兩國(guó)外長(zhǎng)會(huì)談中討論的是繼續(xù)削減駐沖繩美軍基地問題，并不涉及確認(rèn)撤除美軍部署在沖繩的核武器問題。美日兩國(guó)外長(zhǎng)繼續(xù)討論怎樣確認(rèn)撤除核武器問題，實(shí)際上乃是1971年11月13日的事情。無論是在1971年9月10日的會(huì)談還是在1971年11月13日的會(huì)談中，提出討論核武器問題這種動(dòng)議的乃是福田外相，而非羅杰斯國(guó)務(wù)卿，二者不容混淆。 在這里，有必要深入揭示美日兩國(guó)外長(zhǎng)會(huì)談?dòng)涗浰咽镜臍v史真相。

誠(chéng)然，日本外務(wù)省在謀劃應(yīng)對(duì)日本國(guó)會(huì)審議的同時(shí)，請(qǐng)求美國(guó)政府承諾在返還施政權(quán)以前撤除部署在琉球群島的核武器、在返還施政權(quán)以后繼續(xù)削減美軍基地。1971年9月10日中午，羅杰斯國(guó)務(wù)卿、A·約翰遜副國(guó)務(wù)卿與訪美的福田外相及其隨行官員進(jìn)行會(huì)談。按照美國(guó)政府解密的會(huì)談?dòng)涗?，在這次會(huì)談中，雙方首先約定避免美日兩國(guó)國(guó)會(huì)同時(shí)審議《美日關(guān)于琉球群島和大東群島協(xié)定》。其后，福田外相指出：“日本國(guó)內(nèi)政治局勢(shì)微妙，核武器問題和尼克松總統(tǒng)訪問北京這兩個(gè)因素將影響日本國(guó)會(huì)的審議。日本政府已經(jīng)同意提供7000萬(wàn)美元用于在返還施政權(quán)以前撤除部署在琉球群島的核武器，而且不進(jìn)行核查。日本政府遭到指責(zé)。指責(zé)者說：日本政府已經(jīng)提供了撤除經(jīng)費(fèi)，但只能相信美國(guó)所說的實(shí)際上已經(jīng)撤除核武器。福田外相請(qǐng)求說：總統(tǒng)是否有可能在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候發(fā)表一份聲明，無論采取何種方式，申明在沖繩沒有核武器?！绷_杰斯國(guó)務(wù)卿回答說：“這應(yīng)該是可能的。”羅杰斯國(guó)務(wù)卿的答復(fù)僅僅意味存在著美國(guó)政府討論日本政府要求的可能性。這樣，美日雙方不再繼續(xù)談?wù)摮烦宋淦鲉栴}，轉(zhuǎn)向討論尼克松總統(tǒng)在關(guān)島的演說和美國(guó)政府宣布尼克松總統(tǒng)訪華的影響問題。福田外相指出：“亞洲和東南亞局勢(shì)已經(jīng)發(fā)生巨大地變化。因此，已經(jīng)不再需要沖繩現(xiàn)在的基地結(jié)構(gòu)。如果美國(guó)政府能夠表明將按照亞洲局勢(shì)的變化削減沖繩基地，乃是有益的?！睂?duì)此，羅杰斯國(guó)務(wù)卿僅僅回答說：“這是非常困難的。”反之，羅杰斯國(guó)務(wù)卿提議：“重申我們以往的政策最有助于我們共同的目的?！绷_杰斯國(guó)務(wù)卿特別強(qiáng)調(diào)指出：“認(rèn)為僅僅是因?yàn)槟峥怂煽偨y(tǒng)訪問共產(chǎn)黨中國(guó)，我們之間的所有問題都將不復(fù)存在，乃是謬見。他不相信會(huì)出現(xiàn)這樣的事情。即使雙邊關(guān)系得到改善，也將是漸進(jìn)的過程?！泵鎸?duì)羅杰斯國(guó)務(wù)卿的如此表態(tài)，福田外相立即表示“撤回他的第二個(gè)請(qǐng)求”。美國(guó)政府解密的會(huì)談?dòng)涗浱貏e注明“即：削減沖繩基地的請(qǐng)求”。羅杰斯國(guó)務(wù)卿亦投桃報(bào)李，表示“美國(guó)政府將幫助解決日本政府在國(guó)會(huì)面臨的各種問題。如果可能，他本人或尼克松總統(tǒng)將在新聞發(fā)布會(huì)發(fā)表有關(guān)沖繩的聲明，或在國(guó)會(huì)作證的證詞中包含一項(xiàng)聲明。作為回報(bào)，他希望日本政府以同樣的方式幫助美國(guó)”。[注]《會(huì)談?dòng)涗洠簺_繩》(Memorandum of Conversation，Okinawa)，1971年9月10日?！秶?guó)家安全檔案：日本與美國(guó)：外交、防務(wù)與經(jīng)濟(jì)關(guān)系，1960-1976》,密歇根州安娜堡：普若凱斯資訊有限公司，2008年版。(National Security Archive， Japan and the United States，Diplomatic,Security and Economic Relations，1960—1976,Ann Arbor,Michigan: ProQuest LLC，2008,NSAJU01439)可以說，在這次會(huì)談中，福田外相始終沒有明確請(qǐng)求、羅杰斯國(guó)務(wù)卿也沒有明確承諾尼克松總統(tǒng)發(fā)表聲明的確切時(shí)間和采取尼克松總統(tǒng)致佐藤榮作首相信件的方式。

1971年9月26日，福田外相向羅杰斯國(guó)務(wù)卿遞交信件，請(qǐng)求美國(guó)政府同意在返還施政權(quán)以后將若干個(gè)駐琉球群島美軍保留的軍事基地解除軍事利用，“這不意味著修改返還協(xié)定第三條附表A、B、C”。9月29日，日本駐美大使牛場(chǎng)信彥拜會(huì)美國(guó)副國(guó)務(wù)卿約翰遜，進(jìn)一步解釋福田外相的意圖。牛場(chǎng)大使強(qiáng)調(diào)指出：“日本政府希望美國(guó)政府能夠考慮在返還施政權(quán)以后削減駐琉球群島美軍基地問題”，“之所以要這樣做，不是要修改返還協(xié)定，而是想獲得民主社會(huì)黨的支持”。對(duì)此，約翰遜副國(guó)務(wù)卿非常明確的答復(fù)說：“美國(guó)政府不能支持這項(xiàng)建議”，“美國(guó)參議院可能提出一系列政治問題。日本政府應(yīng)當(dāng)考慮其他方式處理自己國(guó)內(nèi)的政治問題。牛場(chǎng)大使可以向日本政府報(bào)告，這是美國(guó)政府對(duì)此問題的正式答復(fù)”。[注]《國(guó)務(wù)卿致美國(guó)駐日大使電》(Action: Amembassy Tokyo)，第180884號(hào)，1971年10月1日?！睹绹?guó)對(duì)日政策文件集》，第17期第9卷，第9-10頁(yè)。1971年10月6日，奉福田外相之命，牛場(chǎng)大使再次拜會(huì)約翰遜副國(guó)務(wù)卿，“請(qǐng)求美國(guó)政府承諾在返還施政權(quán)以后將進(jìn)一步削減駐琉球群島美軍基地，日本政府將以此應(yīng)對(duì)日本國(guó)會(huì)的答辯。這個(gè)請(qǐng)求完全是基于日本自民黨領(lǐng)袖的強(qiáng)烈感受，決不能讓1960年自民黨單獨(dú)投票贊成美日安保條約的局面重演，要確保日本國(guó)會(huì)順利批準(zhǔn)返還協(xié)定”。約翰遜副國(guó)務(wù)卿答曰：“在做出任何像這樣的承諾以前，需要所有美國(guó)軍事當(dāng)局的特別審議和批準(zhǔn)”；“美國(guó)政府不能做任何超出返還協(xié)定的事情。不過，日本政府可以在日本國(guó)會(huì)做如下表態(tài)：(1)日本政府將積極爭(zhēng)取在返還施政權(quán)以后削減美軍基地；(2)美國(guó)政府已經(jīng)表示，就像在過去一樣，始終愿意考慮日本政府的合理要求；(3)美國(guó)政府已經(jīng)表示當(dāng)時(shí)機(jī)成熟時(shí)將削減現(xiàn)有的美軍基地”。[注]《國(guó)務(wù)卿致美國(guó)駐日大使電》(Action: Amembassy Tokyo)，第186310號(hào)，1971年10月8日?！睹绹?guó)對(duì)日政策文件集》，第17期第9卷，第23-25頁(yè)。美國(guó)駐日大使邁耶認(rèn)為，繼續(xù)削減美軍基地問題將成為日本國(guó)會(huì)審議返還協(xié)定過程中的焦點(diǎn)之一，美軍基地又多集中在沖繩人口稠密地區(qū)，“從政治高度來看，可以考慮在返還施政權(quán)以后盡快削減美軍基地”，“在返還施政權(quán)以前，美日兩國(guó)盡可能在事務(wù)級(jí)官員層面討論削減美軍基地問題”，“日本政府可以按照上述口徑在國(guó)會(huì)中說明美國(guó)政府的意向”。[注]《美國(guó)駐日大使致國(guó)務(wù)卿電》(Amembassy Tokyo to Secstate WASHDC)，第11303號(hào)，1971年11月11日?！睹绹?guó)對(duì)日政策文件集》，第17期第10卷，第7-8頁(yè)。但是，邁耶大使“強(qiáng)烈反對(duì)在削減特定的美軍基地問題上做出任何承諾，建議在返還施政權(quán)以后由美日安保協(xié)商委員會(huì)討論美軍在日本和沖繩的軍事基地問題”。[注]《美國(guó)駐日大使致國(guó)務(wù)卿電》(Amembassy Tokyo to Secstate WASHDC)，第11446號(hào)，1971年11月16日?！睹绹?guó)對(duì)日政策文件集》，第17期第10卷，第71-73頁(yè)。因此，直到1972年1月8日美日首腦會(huì)談以前，美日雙方?jīng)]有繼續(xù)討論削減美軍基地問題。

本來，按照1969年12月2日美日雙方簽署的秘密諒解議事錄，日本政府要向美國(guó)政府支付52000萬(wàn)美元財(cái)政補(bǔ)償費(fèi)。[注]關(guān)于美日財(cái)政補(bǔ)償秘密諒解問題，見崔丕：《美日返還沖繩協(xié)定形成史論》，《歷史研究》，2008年第2期。1971年5月28日，佐藤榮作首相、愛知揆一外務(wù)大臣、福田赳夫大藏大臣共同商定隱瞞財(cái)政補(bǔ)償諒解備忘錄的真相、美日兩國(guó)政府相互協(xié)商向本國(guó)國(guó)會(huì)說明財(cái)政補(bǔ)償總額的方式。[注]《外務(wù)大臣致駐美牛場(chǎng)大使電》(外務(wù)大臣発在米牛場(chǎng)大使あて)，第1034號(hào)(總第28181號(hào))，昭和46年5月28日。日本外務(wù)省外交史料館，0600—2010—00028。當(dāng)天下午，愛知外相與邁耶大使約定在返還協(xié)定第七條中只規(guī)定財(cái)政補(bǔ)償費(fèi)總額為32000萬(wàn)美元。[注]美國(guó)局北美第一課：《沖繩返還問題 愛知大臣與邁耶大使會(huì)談?dòng)涗洝?ァメリカ局北米第一課：沖縄返還問題 愛知大臣·マィャ—大使會(huì)談)，1971年5月28日。日本外務(wù)省外交史料館，0600—2010—00029。1971年10月22日，外務(wù)省美國(guó)局北美第一課首席事務(wù)官佐藤嘉恭拜會(huì)美國(guó)駐日大使館法務(wù)官施米茲，詢問當(dāng)美國(guó)參議院質(zhì)疑32000萬(wàn)美元的具體計(jì)算依據(jù)時(shí)美國(guó)政府如何應(yīng)答的情況，施米茲的答復(fù)如下：“1.在聽證會(huì)上，美國(guó)政府不會(huì)主動(dòng)說明32000萬(wàn)美元的具體列支項(xiàng)目。2.如果議員方面要求說明具體內(nèi)容，首先要指出32000萬(wàn)美元是從整體上全面考慮與返還施政權(quán)有關(guān)的各種問題的產(chǎn)物(具體而言，履行第七條規(guī)定的美國(guó)的義務(wù))，不談具體內(nèi)容或計(jì)算依據(jù)。如果議員們繼續(xù)追問，僅僅說明其中包括向日本政府轉(zhuǎn)讓的美國(guó)資產(chǎn)中包括價(jià)值17500萬(wàn)美元的民用資產(chǎn)，不談其余部分(14500萬(wàn)美元)。3.在需要說明其余部分的場(chǎng)合，可以在秘密會(huì)議上說明。屆時(shí)可以說軍事基地日籍從業(yè)人員的退職金7500萬(wàn)美元，特殊武器等項(xiàng)開支7000萬(wàn)美元。所謂特殊武器等項(xiàng)中的‘等’，要考慮到除特殊武器以外的各種撤除費(fèi)用。4.我在美國(guó)逗留期間，曾經(jīng)向?qū)ν怅P(guān)系委員會(huì)主席富布賴特詳細(xì)說明第七條規(guī)定的機(jī)密性和敏感性，請(qǐng)求不要過多質(zhì)疑這一事項(xiàng)。富布賴特參議員理解這一點(diǎn)，我相信，美國(guó)參議院不會(huì)提出讓日方立場(chǎng)難堪的質(zhì)問。對(duì)在日本國(guó)會(huì)說明上述列支項(xiàng)目的內(nèi)容沒有異議。5.當(dāng)佐藤希望在公開審議的場(chǎng)合明確說明7000萬(wàn)美元就是用于撤除核武器時(shí)，施米茲回答說：如果明確說明7000萬(wàn)美元的用途，很可能被誤解為政府方面在苦心辯解，最好在公開的聽證會(huì)上不予說明。美國(guó)參議院對(duì)32000萬(wàn)美元的事項(xiàng)非常關(guān)注。”施米茲還表示，“在秘密會(huì)議上可能不得不說明6500萬(wàn)美元的用途”，“即使是美國(guó)方面，也避免提及6500萬(wàn)美元這一特定數(shù)額。如果在秘密會(huì)議上說明6500萬(wàn)美元的用途，決不能外泄”。[注][日]外務(wù)省美國(guó)局北美第一課：《美方關(guān)于協(xié)定第七條(32000萬(wàn)美元)的答辯方式》(米北1，協(xié)定第7條320百萬(wàn)ドルに関する米側(cè)答弁振り)，昭和46年10月22日。日本外務(wù)省外交史料館，0600—2010—00037。

1971年10月16日，被稱為“沖繩國(guó)會(huì)”的第67屆臨時(shí)國(guó)會(huì)開幕。1971年10月25日，社會(huì)黨籍眾議員上原康助質(zhì)問日本當(dāng)局：在邊野古彈藥庫(kù)(List A -10號(hào))區(qū)內(nèi)的第1060號(hào)建筑物、第1097號(hào)建筑物內(nèi)究竟是否存儲(chǔ)核武器 ? 10月28日，公明黨籍眾議員渡部一郎也質(zhì)詢?cè)谥◤椝帋?kù)(List A—22號(hào))區(qū)是否存儲(chǔ)核武器? 對(duì)此，佐藤榮作首相表示要進(jìn)行實(shí)地調(diào)查。[注]《外務(wù)大臣致日本駐美大使牛場(chǎng)電》(外務(wù)大臣発在米牛場(chǎng)大使あて)，第2441號(hào)(總第29174號(hào))，昭和46年10月29日。日本外務(wù)省外交史料館，0600—2010—00037。毫無疑問，美國(guó)國(guó)會(huì)參議院順利批準(zhǔn)《美日關(guān)于琉球群島和大東群島協(xié)定》，極其有利于日本政府應(yīng)對(duì)日本國(guó)會(huì)的審議。1971年11月10日，日本眾議院特別委員會(huì)開始審議返還沖繩協(xié)定。福田外相做關(guān)于返還琉球群島和大東群島協(xié)定的報(bào)告。在福田外相的報(bào)告中，特別突出強(qiáng)調(diào)撤除核武器、沖繩基地與本土基地相同原則、沖繩回歸日本的意義，指出“即使在返還協(xié)定中，也保證了返還施政權(quán)以后駐沖繩美軍基地與駐日本本土美軍基地相同、撤除核武器，這是本屆政府最滿意之處”。與此同時(shí)，刻意回避繼續(xù)向美軍提供的軍事基地?cái)?shù)量與布局、淡化財(cái)政補(bǔ)償問題、不說明返還協(xié)定正文以外的事項(xiàng)和有關(guān)諒解文件的內(nèi)容。[注]《美國(guó)駐日大使致國(guó)務(wù)卿電》(Amembassy Tokyo to Secstate Washington D.C.)，第A—975號(hào)，1971年11月17日?！睹绹?guó)對(duì)日政策文件集》，第17期第10卷，第98-104頁(yè)。11月12日，日本共產(chǎn)黨籍的眾議員不破哲三質(zhì)問日本政府：駐守在沖繩的美國(guó)空軍在進(jìn)行針對(duì)他國(guó)領(lǐng)土的核轟炸訓(xùn)練，美軍的活動(dòng)是否超越了美日安保條約的范圍?[注]《美國(guó)駐日大使致國(guó)務(wù)卿電》(Amembassy Tokyo to Secstate WASHDC)，第11373號(hào)，1971年11月13日。《美國(guó)對(duì)日政策文件集》，第17期第10卷，第52-54頁(yè)。在11月16日和17日的沖繩返還協(xié)定特別委員會(huì)會(huì)議上，社會(huì)黨籍眾議員梄崎彌之助也質(zhì)問：在巖國(guó)美軍基地是否存在核武器儲(chǔ)存庫(kù)?[注]《美國(guó)駐日大使致國(guó)務(wù)卿電》(Amembassy Tokyo to Secstate WASHDC)，第11479號(hào)，1971年11月17日；第11506號(hào)，1971年11月18日。《美國(guó)對(duì)日政策文件集》，第17期第10卷，第78-80頁(yè)。在野黨國(guó)會(huì)議員對(duì)核武器問題的反復(fù)質(zhì)疑，推動(dòng)著日本外務(wù)省與美國(guó)政府交涉確認(rèn)撤除核武器的方式問題。

1971年11月13日，福田外相與到訪的約翰遜副國(guó)務(wù)卿會(huì)談，“希望采取美國(guó)總統(tǒng)聲明或美國(guó)總統(tǒng)致日本內(nèi)閣總理大臣信件的方式，闡明在返還施政權(quán)時(shí)沖繩不存在核武器，即使在返還日發(fā)表此種聲明或信件亦可。在本次國(guó)會(huì)審議過程中，如果可能，希望在11月20日前由本大臣向國(guó)會(huì)宣布‘將在返還日發(fā)布該聲明或信件’。因此，希望美國(guó)政府盡快研究采取這一措施的可能性”。約翰遜答曰：“從美國(guó)方面來說，沒有必要采取新的措施，不過，鑒于日本方面的強(qiáng)烈希望，雖然不能做出承諾，但將向本國(guó)政府報(bào)告，請(qǐng)求采取國(guó)務(wù)卿致外務(wù)大臣信件或國(guó)務(wù)卿對(duì)日本政府聲明的方式?！盵注]《福田大臣致駐美牛場(chǎng)大使電》(福田大臣発在米牛場(chǎng)大使あて)，第2589號(hào)(總第1115178號(hào))，昭和46年11月15日。日本外務(wù)省外交史料館，0600—2010—00037。1971年11月15日，美國(guó)國(guó)務(wù)院遠(yuǎn)東司日本處處長(zhǎng)艾利遜表示：“美國(guó)政府內(nèi)部?jī)A向于采取美國(guó)國(guó)務(wù)卿致日本外務(wù)大臣信件的方式來滿足日本方面的要求，發(fā)出該信件的時(shí)期是在返還施政權(quán)前，日本政府可以在近期的國(guó)會(huì)上宣布該方針。但是，美國(guó)不能接受日本政府派遣確認(rèn)已經(jīng)撤除核武器的調(diào)查團(tuán)?！盵注]《日本駐美大使致外務(wù)大臣電》(牛場(chǎng)大使発外務(wù)大臣殿)，第3753號(hào)(總第59501號(hào))，1971年11月15日。日本外務(wù)省外交史料館，0600—2010—00037。

在日本外務(wù)省應(yīng)對(duì)日本國(guó)會(huì)審議的謀略中，怎樣防范楊振寧等華裔人士出席美國(guó)參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)聽證會(huì)作證對(duì)日本國(guó)會(huì)審議進(jìn)程產(chǎn)生負(fù)面影響問題，具有特殊的意義。1971年11月2日，福田外相在收到日本駐美大使牛場(chǎng)信彥關(guān)于楊振寧教授等人證詞的報(bào)告后，立即復(fù)電并指出：“在對(duì)外關(guān)系委員會(huì)聽證會(huì)記錄中沒有記錄日本方面的主張是不利的。關(guān)于這一問題，我方的對(duì)策是除在聽證會(huì)上反駁中國(guó)方面的主張以外，還要將日中雙方放在對(duì)等的立場(chǎng)上。如果貴大使認(rèn)為有必要，可以根據(jù)對(duì)外關(guān)系委員會(huì)聽證會(huì)議的整體氣氛，考慮何種方式(日本方面主張的代言人、主張的內(nèi)容、反駁證人的主張或直接陳述我方的主張)。”[注]《福田外務(wù)大臣致駐美牛場(chǎng)大使電》(福田外務(wù)大臣発在米牛場(chǎng)大使宛)，第2470號(hào)(總第1102076號(hào))，1971年11月2日。日本外務(wù)省外交史料館，0120—2001—10606。就在1971年11月2日當(dāng)天，日本駐美大使得知美國(guó)參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)表決通過關(guān)于批準(zhǔn)返還沖繩協(xié)定的建議和對(duì)外關(guān)系委員會(huì)提交美國(guó)國(guó)會(huì)參議院的審議報(bào)告要點(diǎn)。[注]《駐美牛場(chǎng)大使致外務(wù)大臣電》(牛場(chǎng)大使発外務(wù)大臣殿)，第3523號(hào)(總第57191號(hào))，1971年11月2日。日本外務(wù)省外交史料館，0120—2001—10606。因此，11月4日，日本駐美代理大使大河原良雄復(fù)電福田外相說：“從對(duì)外關(guān)系委員會(huì)一般聽證會(huì)的情況來看，當(dāng)天只有斯帕克曼議員一人出席。關(guān)于尖閣諸島的處理沒有引起任何注意，結(jié)局只是照例記錄在案就結(jié)束了。為了對(duì)抗中國(guó)方面的主張，即使借用日裔市民或者其他美國(guó)人的名義，既不會(huì)將我方主張記錄在案，也不會(huì)因此承受不利。另一方面，為了向國(guó)際社會(huì)表明我國(guó)的立場(chǎng)，政府在將自己的主張記錄在案時(shí)，應(yīng)當(dāng)直接向?qū)κ謬?guó)或有關(guān)國(guó)家提出，借用參議院聽證會(huì)的場(chǎng)合乃是不正常的。對(duì)外關(guān)系委員會(huì)事務(wù)局認(rèn)為，即使這次聽證會(huì)記錄華裔人士的主張，也沒有多大意義。按照美國(guó)國(guó)內(nèi)法律，要將利害關(guān)系人的主張記錄在案。即使是由美國(guó)市民陳述反駁華裔人士的主張，也不能避免給人以將國(guó)際爭(zhēng)端帶入美國(guó)國(guó)會(huì)的印象，如果真的這樣做，只能帶來相反的效果?！盵注]《大河原代理大使致外務(wù)大臣電》(大河原臨時(shí)代理大使発外務(wù)大臣殿)，第3557號(hào)(總第57544號(hào))，1971年11月4日。日本外務(wù)省外交史料館，0120—2001—10606。

在這種背景下，1971年11月17日，眾議院關(guān)于返還沖繩協(xié)定特別委員會(huì)中的自民黨議員提議終止所有質(zhì)疑和答辯，暫時(shí)休會(huì)三天，請(qǐng)求櫻內(nèi)義雄委員長(zhǎng)進(jìn)行裁決。結(jié)果，11月18日，特別委員會(huì)中斷所有審議。[注]《美國(guó)駐日大使致國(guó)務(wù)卿電》(Amembassy Tokyo to Secstate WASHDC)，第11506號(hào)，1971年11月18日?！睹绹?guó)對(duì)日政策文件集》，第17期第10卷，第79-80頁(yè)。11月20日，在船田中眾議院議長(zhǎng)的斡旋下，自民黨干事長(zhǎng)保利茂、社會(huì)黨書記長(zhǎng)石橋政嗣、公明黨書記長(zhǎng)矢野絢也、民社黨書記長(zhǎng)佐佐木良作舉行會(huì)談，船田中提出四黨之間的妥協(xié)方案：在本次沖繩返還協(xié)定特別委員會(huì)會(huì)議上批準(zhǔn)返還沖繩協(xié)定、同時(shí)通過關(guān)于《沖繩非核三原則和削減沖繩美軍基地的國(guó)會(huì)決議》。[注]《美國(guó)駐日大使致國(guó)務(wù)卿電》(Amembassy Tokyo to Secstate WASHDC)，第11661號(hào)，1971年11月20日?！睹绹?guó)對(duì)日政策文件集》，第17期第10卷，第119-121頁(yè)。11月22日，日本眾議院關(guān)于返還沖繩協(xié)定特別委員會(huì)通過決議，該決議指出：“政府在遵守不擁有核武器、不制造核武器、不引入核武器的無核三原則的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)在返還沖繩時(shí)采取適當(dāng)措施，使沖繩不存在核武器、返還以后不能部署核武器?！边@個(gè)決議案是以自民黨、民社黨、公明黨的相互諒解為基礎(chǔ)而形成的，日本社會(huì)黨、日本共產(chǎn)黨以及來自沖繩的兩位眾議員則抵制該決議。[注]《眾議院特別委員會(huì)決議》(衆(zhòng)議院特別委員會(huì)決議)，1971年11月22日。日本外務(wù)省外交史料館，0600—2010—00037。11月24日，眾議院特別委員會(huì)以285票贊成、73票反對(duì)的多數(shù)票通過批準(zhǔn)返還沖繩協(xié)定的決議案。[注]《美國(guó)駐日大使致國(guó)務(wù)卿電》(Amembassy Tokyo to Secstate Washington D.C.)，第11736號(hào)，1971年11月24日?！睹绹?guó)對(duì)日政策文件集》，第17期第10卷，第153-154頁(yè)。1971年12月22日，日本參議院特別委員會(huì)進(jìn)行表決，以131票贊成、108票反對(duì)的微弱多數(shù)批準(zhǔn)《美日關(guān)于琉球群島和大東群島協(xié)定》。[注]《美國(guó)駐日大使致國(guó)務(wù)卿電》(Amembassy Tokyo to Secstate Washington D.C.)，第12599號(hào)，1971年12月23日，《美國(guó)對(duì)日政策文件集》，第17期第10卷，第226-227頁(yè)。

盡管日本國(guó)會(huì)如期批準(zhǔn)了美日返還沖繩協(xié)定，佐藤政府仍然面臨著諸多棘手的難題。在日本國(guó)會(huì)內(nèi)，日本各在野黨利用審議財(cái)政預(yù)算法案之機(jī)繼續(xù)對(duì)返還協(xié)定相關(guān)問題提出質(zhì)疑，對(duì)后世產(chǎn)生重大影響的事件有二。其一是1972年3月21日梄崎彌之助對(duì)日本領(lǐng)有釣魚島歷史過程及其合法性問題的質(zhì)疑。他指出：應(yīng)當(dāng)通過日中兩國(guó)協(xié)商來解決釣魚島主權(quán)歸屬爭(zhēng)端，沒有第三國(guó)干涉的余地?！跋蛎绹?guó)尋求解決此問題的意見，從根本上就是錯(cuò)誤的?！比毡菊畬?shí)際上是在中日甲午戰(zhàn)爭(zhēng)中取得勝利之際處理領(lǐng)有釣魚島問題的，但是，“由內(nèi)閣決定生成的明治29年第13號(hào)敕令，沒寫把尖閣列島編入日本領(lǐng)土。明治29年第13號(hào)敕令只規(guī)定沖繩縣建郡，八重山郡就是八重山諸島”;“美國(guó)琉球群島民政府發(fā)布的第27號(hào)公告不能成為根據(jù)。這是美國(guó)單方面發(fā)出的公告”。[注]矢吹晉：《尖閣沖突始于返還沖繩——作為日美中三角關(guān)系頂點(diǎn)的尖閣》(尖閣衝突は沖縄返還に始まる——日米中三角関係の頂點(diǎn)としての尖閣)，東京：花傳社，2013年版，第117-120頁(yè)。其二是從1972年3月28日起社會(huì)黨籍眾議員橫路孝弘、梄崎彌之助關(guān)于軍用土地恢復(fù)原狀補(bǔ)償費(fèi)來源和是否存在秘密諒解問題的反復(fù)質(zhì)疑。美國(guó)駐日大使將其作為“佐藤首相領(lǐng)導(dǎo)力弱化的證據(jù)”，提請(qǐng)美國(guó)政府關(guān)注日本政局的發(fā)展態(tài)勢(shì)。[注]《美國(guó)駐日大使致國(guó)務(wù)卿電》(Amembassy Tokyo to Secstate)，第3513號(hào)，1972年4月5日；第3636號(hào)，1972年4月8日?！睹绹?guó)對(duì)日政策文件集》，第19期第6卷，第46-48頁(yè)，第62-64頁(yè)。前者引發(fā)世人關(guān)于日本明治政府非法竊取釣魚島問題的思考，后者成為從20世紀(jì)70年代以來日本社會(huì)曠日持久的一樁日本國(guó)民與日本政府之間的司法訴訟案,這就是著名的“外務(wù)省機(jī)密泄露事件”或“西山事件”。[注]西山太吉:《沖繩密約: 情報(bào)犯罪與日美同盟》(沖縄密約：情報(bào)犯罪と日米同盟)，東京：巖波書店，2007年版。澤地枝久：《密約：外務(wù)省機(jī)密泄露事件》(澤地枝久：密約：外務(wù)省機(jī)密漏洩事件)，東京：巖波書店，2006年版。西山太吉：《解密吧！被審判的沖繩密約》(決定版 機(jī)密を開示せよ——裁かれた沖縄密約)，東京：巖波書店，2015年版。在美日關(guān)系領(lǐng)域，日本政府繼續(xù)與美國(guó)政府交涉確認(rèn)撤除核武器問題和削減美軍基地問題。

1971年12月24日，美國(guó)國(guó)防部部長(zhǎng)萊阿德致函尼克松總統(tǒng)，“強(qiáng)烈反對(duì)采取美國(guó)總統(tǒng)聲明的方式”處理確認(rèn)撤除核武器問題。他認(rèn)為，“這種保證沒有必要，并開創(chuàng)一個(gè)危險(xiǎn)的先例”；“日本調(diào)查團(tuán)到?jīng)_繩進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，有損于美國(guó)政府的威信?？梢圆扇∧撤N間接方式處理”。[注]《國(guó)防部長(zhǎng)致總統(tǒng)的備忘錄：從沖繩撤除核武器問題》(Memorandum from Secretary of Defense to the President: Issue of Nuclear Weapon Removal from Okinawa)，國(guó)家安全檔案館電子書第541號(hào)：《2015年12月解密文件:沖繩核武器》(NSA Electronic Briefing Book No.541, Edited by William Burr,Barbara Elias and Robert Wampler, Nuclear Weapon on Okinawa Declassified December 2015)，2016年2月19日。1972年1月上旬，佐藤首相和尼克松總統(tǒng)在圣克萊門托舉行首腦會(huì)談。福田外相向羅杰斯國(guó)務(wù)卿提交了日本政府希望美國(guó)政府削減駐沖繩美軍基地的名錄。[注]《會(huì)談?dòng)涗洝?Memorandum of Conversion)，1972年1月9日?！睹绹?guó)對(duì)日政策文件集》，第20期第2卷，東京：柏書房，2007年版，第161-177頁(yè)。1972年2月24日，福田外相與邁耶大使進(jìn)行會(huì)談。邁耶大使指出：“如果明確說明返還時(shí)沖繩不存在核武器，一旦其他國(guó)家提出同樣的要求，就很難拒絕。即使可以對(duì)貴大臣私人明確說明這一點(diǎn)，也不能公開聲明這一點(diǎn)。貴大臣可以用自己的語(yǔ)言向國(guó)民說明美方的信件。”[注]《外務(wù)大臣致駐美牛場(chǎng)大使電》(外務(wù)大臣発在米牛場(chǎng)大使あて)，第478號(hào)(總第0225120號(hào))，昭和47年2月24日。日本外務(wù)省外交史料館，0600—2010—00037。1972年3月1日，美國(guó)國(guó)務(wù)院遠(yuǎn)東司日本處處長(zhǎng)艾利遜奉命向日本駐美大使表示：“關(guān)于核武器問題，美國(guó)政府遵守對(duì)日本政府的承諾；美國(guó)政府的基本方針是不評(píng)論以往在特定時(shí)間、特定地點(diǎn)是否部署核武器問題。”[注]《日本駐美大使牛場(chǎng)致外務(wù)大臣電》(牛場(chǎng)大使発外務(wù)大臣殿)，第884號(hào)(總第10672號(hào))，1972年3月1日。日本外務(wù)省外交史料館，0600—2010—00037。1972年5月15日，美國(guó)政府正式向日本政府移交琉球群島和大東群島施政權(quán)，美國(guó)國(guó)務(wù)卿羅杰斯向日本外相福田赳夫遞交信件，申明“關(guān)于沖繩的核武器，美國(guó)政府已完全履行在美日共同聲明第八項(xiàng)和美日關(guān)于琉球群島和大東群島協(xié)定第七條中的承諾”。[注]《美方信件》(米側(cè)書簡(jiǎn))，1972年5月15日。日本外務(wù)省外交史料館，0600—2010—00037。不過，直到1973年7月，美國(guó)政府才決定返還托里通信設(shè)施等10個(gè)設(shè)施，約660英畝。1974年1月，美國(guó)政府決定返還北部訓(xùn)練場(chǎng)等38個(gè)設(shè)施，約6569英畝。其中有的是無條件返還的，例如，屋嘉訓(xùn)練場(chǎng)(全部)、北部訓(xùn)練場(chǎng)(一部)等20個(gè)設(shè)施。牧港住宅區(qū)、那霸港灣設(shè)施、嘉手納彈藥庫(kù)等18個(gè)設(shè)施都是有條件返還的，日本政府必須為美軍建設(shè)替代設(shè)施。因此，替代軍事基地問題也成為此后直到今天美日關(guān)系發(fā)展中的重要問題。[注]平良好利：《戰(zhàn)后沖繩與美軍基地：在接受與拒絕的夾縫之間》(戦後沖縄と米軍基地 受容と拒絕のはざまで1945—1972)，東京：法政大學(xué)出版局，2012年版，第302-305頁(yè)。

三、美日兩國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)返還協(xié)定對(duì)釣魚島爭(zhēng)端問題的影響

評(píng)價(jià)美日兩國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)《美日關(guān)于琉球群島和大東群島協(xié)定》對(duì)釣魚島主權(quán)歸屬爭(zhēng)端的影響問題，應(yīng)當(dāng)詳細(xì)考察在1972年5月15日美國(guó)政府正式向日本政府移交琉球群島施政權(quán)前后這段時(shí)間里美國(guó)、日本、中國(guó)三國(guó)以及臺(tái)灣當(dāng)局對(duì)釣魚島歸屬問題政策的細(xì)微變化。

從臺(tái)灣當(dāng)局的政策走向來看，具有明顯的雙重性。1972年2月11日，國(guó)民黨中央主辦的《中央日?qǐng)?bào)》國(guó)際版報(bào)道稱：行政院“正式?jīng)Q定”將釣魚臺(tái)列嶼劃入臺(tái)灣宜蘭縣行政區(qū)域管轄，宜蘭縣行政當(dāng)局正在籌劃向釣魚島派遣調(diào)查團(tuán)。[注]《美國(guó)駐臺(tái)北大使致國(guó)務(wù)卿電》(Amembassy Taipei to Secstate WASHDC)，第826號(hào)，1972年2月19日?！睹绹?guó)對(duì)日政策文件集》，第19期第10卷，第18-19頁(yè)。應(yīng)當(dāng)說，《中央日?qǐng)?bào)》國(guó)際版面向海外發(fā)行，在臺(tái)灣島內(nèi)并不發(fā)行。臺(tái)灣當(dāng)局通過這種方式宣示對(duì)釣魚島主權(quán)歸屬的立場(chǎng)，不能完全排除在相當(dāng)程度上具有試探美日兩國(guó)反應(yīng)的意味。2月18日，日本政府要求臺(tái)灣當(dāng)局澄清事實(shí)，同時(shí)“請(qǐng)求琉球群島美國(guó)民政府采取適當(dāng)措施防范任何華人登陸釣魚島”。[注]《美國(guó)駐日大使致國(guó)務(wù)卿電》(Amembassy Tokyo to Secstate WASHDC)，第1716號(hào)，1972年2月18日?！睹绹?guó)對(duì)日政策文件集》，第19期第10卷，第16-17頁(yè)。2月19日，美國(guó)駐臺(tái)北大使馬康衛(wèi)奉命與臺(tái)灣當(dāng)局官員錢復(fù)會(huì)談。最初，錢復(fù)的答復(fù)要點(diǎn)如下：“(1)質(zhì)問的報(bào)道是宜蘭縣當(dāng)?shù)氐膱?bào)道；(2)中華民國(guó)主張擁有釣魚島的主權(quán)；(3)中華民國(guó)政府了解日本也提出對(duì)釣魚島主權(quán)的要求，釣魚島正擬返還日本；(4)鑒于日中兩國(guó)對(duì)釣魚島主權(quán)歸屬存在對(duì)立主張，兩國(guó)政府保持友好關(guān)系，解決該問題的最好辦法是友好的外交談判；(5)鑒于日中友好關(guān)系，希望雙方都不要大肆宣揚(yáng)這件事?！逼浜螅?dāng)馬康衛(wèi)“強(qiáng)調(diào)指出中華民國(guó)政府試圖向釣魚島派遣調(diào)查團(tuán)或者建立行政機(jī)構(gòu)乃至討論這類的動(dòng)議，都只能導(dǎo)致不幸的后果”時(shí)，錢復(fù)又“非正式”回答說：“該事如此敏感，以至于在中華民國(guó)政府沒有任何人否認(rèn)這個(gè)報(bào)道?！盵注]《美國(guó)駐臺(tái)北大使致國(guó)務(wù)卿電》(Amembassy Taipei to Secstate WASHDC)，第826號(hào)，1972年2月19日?！睹绹?guó)對(duì)日政策文件集》，第19期第10卷，第18-19頁(yè)。倘若說臺(tái)灣當(dāng)局采取如此低調(diào)的宣示“主權(quán)”方式，確實(shí)與其處境密切相關(guān)，那么，臺(tái)灣當(dāng)局在此前后與美國(guó)政府交涉美軍繼續(xù)將黃尾嶼、赤尾嶼作為軍事基地問題的舉動(dòng)，就更加真實(shí)地反映了臺(tái)灣當(dāng)局處理釣魚島歸屬問題的政策走向。1972年2月7日，臺(tái)灣當(dāng)局官員周書楷與馬康衛(wèi)會(huì)談，“再次請(qǐng)求當(dāng)沖繩返還日本時(shí)美國(guó)繼續(xù)保留釣魚島施政權(quán)”。[注]《美國(guó)駐臺(tái)北大使致國(guó)務(wù)卿電》(Amembassy Taipei to Secstate WASHDC)，第629號(hào)，1972年2月8日?！睹绹?guó)對(duì)日政策文件集》，第19期第10卷，第14-15頁(yè)。1972年3月24日,周書楷向美國(guó)政府提出兩項(xiàng)請(qǐng)求：其一，“敦促日本政府在國(guó)內(nèi)不要公開地大肆渲染釣魚島爭(zhēng)端，在返還儀式上降低釣魚島的重要性”。其二，“無限期保留黃尾嶼和赤尾嶼，將其作為轟炸射擊靶場(chǎng)”。[注]《美國(guó)駐臺(tái)北大使致國(guó)務(wù)卿電》(Amembassy Taipei to Secstate WASHDC)，第1506號(hào)，1972年3月24日?！睹绹?guó)對(duì)日政策文件集》，第19期第10卷，第43-45頁(yè)。1972年3月29日,美國(guó)國(guó)務(wù)院向美國(guó)駐臺(tái)北大使頒布指令，授權(quán)馬康衛(wèi)答復(fù)如下：“(1)美國(guó)駐日大使已經(jīng)向日本政府表達(dá)降低公眾對(duì)這類敏感問題調(diào)子的必要性。(2)釣魚島群島的所有島嶼，包括美軍用作轟炸射擊靶場(chǎng)的兩個(gè)島嶼，將按照返還協(xié)定的規(guī)定返還日本。(3)美國(guó)關(guān)于釣魚島法律地位的立場(chǎng)保持不變?！盵注]《國(guó)務(wù)卿致美國(guó)駐臺(tái)北大使電》(Action: Amembassy Taipei)，第53707號(hào)，1972年3月29日?！睹绹?guó)對(duì)日政策文件集》，第19期第10卷，第56頁(yè)?？梢哉f，美國(guó)政府的這一答復(fù)徹底破除臺(tái)灣當(dāng)局的幻想。1972年5月8日，臺(tái)灣當(dāng)局公開發(fā)表關(guān)于美日返還沖繩協(xié)定的聲明。其中強(qiáng)調(diào)指出：“應(yīng)當(dāng)按照《開羅宣言》和《波茨坦宣言》的原則，由包括中國(guó)在內(nèi)的第二次世界大戰(zhàn)的主要戰(zhàn)勝國(guó)協(xié)商決定琉球群島歸屬；中華民國(guó)擁有釣魚島主權(quán)?！盵注]《美國(guó)駐臺(tái)北大使致國(guó)務(wù)卿電》，第2280號(hào)，1972年5月9日?！睹绹?guó)對(duì)日政策文件集》，第19期第6卷，第198-199 頁(yè)。將琉球地位問題與釣魚島歸屬問題相分離的原則立場(chǎng)，成為此后臺(tái)灣國(guó)民黨當(dāng)局對(duì)釣魚島主權(quán)歸屬問題的基本方針。

從日本政府的動(dòng)向來看，在美日兩國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)《美日關(guān)于琉球群島和大東群島協(xié)定》以后，佐藤榮作政府對(duì)釣魚島歸屬問題的政策，逐漸從要求將釣魚島群島納入美日返還沖繩協(xié)定的地域范圍向謀求突破美國(guó)政府對(duì)返還琉球群島施政權(quán)協(xié)定第一條的解釋、公開要求美國(guó)政府承認(rèn)日本對(duì)釣魚島群島擁有主權(quán)地位的方向發(fā)展。1972年3月8日，福田外相在眾議院沖繩和北方領(lǐng)土特別委員會(huì)發(fā)表日本政府對(duì)尖閣諸島地位的見解，聲稱“尖閣諸島無疑是日本領(lǐng)土”。[注]《美國(guó)駐日大使致國(guó)務(wù)卿電》(Amembassy Tokyo to Secstate WASHDC)，第2452號(hào)，1972年3月9日；第2453號(hào)，1972年3月9日。《美國(guó)對(duì)日政策文件集》，第19期第10卷，第20-24頁(yè)。3月17日，日本外務(wù)省向美國(guó)大使館提交福田外相聲明和支撐其立場(chǎng)的相關(guān)歷史資料，包括《尖閣諸島方位和所有關(guān)系的資料》、《尖閣諸島地圖資料》、《僅供官方使用的地圖》。同時(shí)，請(qǐng)求美國(guó)政府“不要讓其他外國(guó)人士或非美國(guó)官方人士使用這些地圖”。[注]《美國(guó)駐日大使致國(guó)務(wù)卿電》(Amembassy Tokyo to Secstate WASHDC)，第A—254號(hào)，1972年3月17日?！睹绹?guó)對(duì)日政策文件集》，第19期第10卷，第28-32頁(yè)。3月21日,佐藤榮作首相會(huì)見美國(guó)駐日大使邁耶，“希望美國(guó)政府明確闡明尖閣諸島是日本的領(lǐng)土”。[注]《美國(guó)駐日大使致國(guó)務(wù)卿電》(Amembassy Tokyo to Secstate WASHDC)，第2882號(hào)，1972年3月22日?！睹绹?guó)對(duì)日政策文件集》，第19期第10卷，第33-34頁(yè)。3月23日，日本駐美大使牛場(chǎng)信彥與美國(guó)副國(guó)務(wù)卿格林會(huì)談，“請(qǐng)求美國(guó)政府修改國(guó)務(wù)院發(fā)言人關(guān)于尖閣群島地位的談話，不再說尖閣群島主權(quán)問題存在爭(zhēng)端或?qū)α⒌囊蟆薄?duì)此，格林副國(guó)務(wù)卿答復(fù)說：“美國(guó)政府認(rèn)為，在所有關(guān)于尖閣群島地位的聲明中，美日保持協(xié)調(diào)是非常重要的。日本報(bào)界報(bào)道說日本政府認(rèn)為美國(guó)保留黃尾嶼和赤尾嶼轟炸射擊靶場(chǎng)是美國(guó)政府支持日本政府立場(chǎng)的象征，這是非常危險(xiǎn)的?！盵注]《國(guó)務(wù)卿致美國(guó)駐臺(tái)北大使電》(Action: Amembassy Taipei)，第51240號(hào)，1972年3月25日?！睹绹?guó)對(duì)日政策文件集》，第19期第10卷，第48-50頁(yè)。3月27日，羅杰斯國(guó)務(wù)卿指令駐日大使向日本政府重申美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)言人歷來在答記者問中表達(dá)的美國(guó)政府對(duì)尖閣群島地位的基本政策，拒絕了日本政府的請(qǐng)求。[注]《國(guó)務(wù)卿致美國(guó)駐臺(tái)北大使電》(Action: Amembassy Taipei)，第51921號(hào)，1972年3月27日。《美國(guó)對(duì)日政策文件集》，第19期第10卷，第54-55頁(yè)。

由上可見，在1972年3月末，尼克松政府分別拒絕了臺(tái)灣當(dāng)局和日本政府在釣魚島主權(quán)歸屬問題上的不同要求，固守1970年9月10日《美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)言人答記者問》確定的基本路線。從美國(guó)政府已經(jīng)解密的歷史檔案來看，至少在尼克松總統(tǒng)任期以內(nèi)，美國(guó)對(duì)釣魚島主權(quán)歸屬問題的政策沒有改變。在日本政府內(nèi)閣更迭、田中角榮內(nèi)閣建立以后，尼克松政府預(yù)見到遲早要解決《美日安保條約》第五條是否適用于釣魚島問題，竭力避免將釣魚島地位問題納入美日首腦會(huì)談議程，[注]美國(guó)國(guó)務(wù)院：《釣魚島》(Department of State, Senkaku)，1972年8月?！痘魻柕吕锲嬷禄粮竦膫渫?總統(tǒng)與田中首相在檀香山會(huì)談的談話要點(diǎn))》(Memorandum From John H. Holdridge For Dr. Kissinger, The Talking Point for President ‘s Meeting With Prime Minister Tanaka at Honolulu)，1972年8月28日。《美國(guó)對(duì)日政策文件集》，第25期第3卷，東京：柏書房，2013年版，第 110-114 頁(yè)，第97-98頁(yè)。集中力量解決美日關(guān)系在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)的各種新問題。

從中國(guó)政府在1972年7月日本政府更迭前后對(duì)釣魚島主權(quán)歸屬問題的立場(chǎng)來看，具有三個(gè)突出的特點(diǎn)。其一，在輿論上繼續(xù)闡明中國(guó)擁有釣魚島主權(quán)的原則立場(chǎng)，拒絕與佐藤政權(quán)討論中日邦交正?；瘑栴}。[注]關(guān)于這一時(shí)期中國(guó)政府對(duì)美日返還琉球群島協(xié)定的態(tài)度，見：《美國(guó)駐香港總領(lǐng)事致國(guó)務(wù)卿電》(Amconsul Hongkong to Secstate WASHDC)，第2187號(hào)，1972年3月31日；第3360號(hào)，1972年5月19日。《美國(guó)對(duì)日政策文件集》，第19期第10卷，第57-58頁(yè)，第66-67頁(yè)。中共中央文獻(xiàn)研究室編:《周恩來年譜(1949—1976)》，(下卷)北京：中央文獻(xiàn)出版社，1997年版，第465、525頁(yè)。其二，積極利用恢復(fù)中國(guó)在聯(lián)合國(guó)合法地位的國(guó)際政治條件，中國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)代表先后在海洋委員會(huì)和聯(lián)合國(guó)安理會(huì)闡明中國(guó)政府對(duì)釣魚島主權(quán)歸屬問題的嚴(yán)正立場(chǎng)。[注]《美國(guó)駐聯(lián)合國(guó)代表致國(guó)務(wù)卿電》(USUN to Secstate WASHDC)，第907號(hào)，1972年3月14日。《美國(guó)對(duì)日政策文件集》，第19期第10卷，第25-27頁(yè)?！睹绹?guó)駐聯(lián)合國(guó)代表致國(guó)務(wù)卿電》(USUN to Secstate WASHDC)，第1921號(hào)，1972年5月24日。《美國(guó)對(duì)日政策文件集》，第19期第7卷，第67-68頁(yè)。其三，田中內(nèi)閣建立以后，中國(guó)政府主動(dòng)提議在擱置釣魚島主權(quán)爭(zhēng)端、美日安保體制及其適用范圍、《美日首腦共同聲明》中的“臺(tái)灣條款”等問題的基礎(chǔ)上，談判中日國(guó)家關(guān)系正?；?。[注]石井明等編：《記錄與考證：日中國(guó)交正?；?、日中和平友好條約締結(jié)交涉》(記録と考証：日中國(guó)交正?；⑷罩衅胶蜅l約締結(jié)交涉)，東京：巖波書店，2003年版，第11、68、204頁(yè)。中國(guó)政府的這種現(xiàn)實(shí)主義外交取向，不僅打消了田中首相和大平外相對(duì)推動(dòng)中日國(guó)交正?；M(jìn)程的種種顧慮，[注]井上正也：《日中國(guó)交正?；恼问贰?日中國(guó)交正常化の政治史)，名古屋：名古屋大學(xué)出版會(huì)，2010年版，第505-506頁(yè)。而且也排除了美國(guó)政府干預(yù)田中內(nèi)閣對(duì)華政策的可能性。[注]《國(guó)務(wù)卿致美國(guó)駐日大使電》(Secstate WASHDC to Amembassy Tokyo)，第136204號(hào)，1972年7月27日?！睹绹?guó)對(duì)日政策文件集》，第25期第2卷，第7-8頁(yè)。1972年7月26日，日本駐美大使牛場(chǎng)信彥向美國(guó)副國(guó)務(wù)卿約翰遜詳細(xì)介紹大平外相對(duì)日中邦交正常化談判問題的考慮。其中包括：“如果中國(guó)堅(jiān)持要求日本承認(rèn)臺(tái)灣是中國(guó)領(lǐng)土的一部分，日華和平條約自始就沒有法律效力，那么，日中邦交正?；勁芯蛯⒈煌涎酉氯ァ?，“即使是在日中國(guó)家關(guān)系正?；院?，日本仍然要繼續(xù)維護(hù)美日安保體制和日臺(tái)之間的非官方關(guān)系。如果中國(guó)政府接受日本政府的立場(chǎng)，大平外相將建議田中首相訪問北京。如果中國(guó)政府不接受日本的立場(chǎng)，即使田中首相訪問北京，也不會(huì)簽署任何文件”。越是立足于從長(zhǎng)期的視閾來觀察，其歷史意義越不能低估。

四、結(jié) 論

首先，應(yīng)當(dāng)指出，美日兩國(guó)政府無不精心謀劃國(guó)會(huì)對(duì)策。雖然美日兩國(guó)政府追求的根本目標(biāo)都在于贏得本國(guó)國(guó)會(huì)支持批準(zhǔn)《美日關(guān)于琉球群島和大東群島協(xié)定》，不過，美日兩國(guó)政府說服國(guó)會(huì)的策略和重心有所不同。美國(guó)政府重在強(qiáng)調(diào)返還琉球群島和大東群島施政權(quán)全面符合美國(guó)的利益，這一重大決策不僅沒有削弱美國(guó)在亞洲太平洋地區(qū)的軍事戰(zhàn)略地位，而且還給美國(guó)帶來相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)利益。日本政府則重在強(qiáng)調(diào)“撤除核武器”、“沖繩基地與日本本土基地相同”原則的重大意義，竭力回避為實(shí)現(xiàn)返還沖繩施政權(quán)所付出的政治經(jīng)濟(jì)代價(jià)問題。美日兩國(guó)政府無不有意向本國(guó)國(guó)會(huì)隱瞞了談判期間簽署的秘密諒解文件，盡管隱瞞的數(shù)量不盡相同。從美日兩國(guó)政府解密檔案和已經(jīng)被美日兩國(guó)政府證實(shí)的事實(shí)來看，這些被有意隱瞞的秘密諒解文件包含兩種類型。其一，既不納入返還協(xié)定正文也不作為返還協(xié)定相關(guān)文件使用的秘密文件。最典型的莫過于1969年11月19日尼克松總統(tǒng)和佐藤榮作首相秘密簽署的關(guān)于緊急事態(tài)下美國(guó)在沖繩重新部署核武器的《諒解議事錄》和1969年12月2日美國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)特使安東尼·喬立克和日本大蔵省審議官柏木雄介秘密簽署的《關(guān)于財(cái)政補(bǔ)償諒解備忘錄》。之所以不能忽視這兩個(gè)秘密諒解文件，最根本的是因?yàn)槊绹?guó)尼克松政府將日本政府接受美軍在緊急事態(tài)下有權(quán)重新在沖繩部署核武器、收購(gòu)美國(guó)在沖繩的資產(chǎn)、承擔(dān)沖繩美軍轉(zhuǎn)移經(jīng)費(fèi)作為返還琉球群島施政權(quán)談判的前提條件。[注]《國(guó)家安全決定備忘錄第13號(hào)：對(duì)日政策》，1969年5月28日(NSDM13,Toward Japan,May 28,1969)，石井修編：《美國(guó)對(duì)日政策文件集》，第32期第6卷，東京：柏書房，2013年版，第235-238頁(yè)。正是由于解決了這些問題，才有1970年4月以后美日返還沖繩談判的展開。其二，在談判過程中的產(chǎn)生的“解釋文件”或“行政事務(wù)文件”。其中包括關(guān)于日本政府繼續(xù)向美軍提供軍事基地問題的“簡(jiǎn)易手續(xù)”換文、P3反潛偵察機(jī)使用那霸機(jī)場(chǎng)的換文[注]崔修竹：《1969—1972年美日關(guān)于琉球群島美軍基地的談判及其影響》，《世界歷史》，2015年第6期。、關(guān)于日本政府替代美國(guó)政府提供軍用土地恢復(fù)原狀補(bǔ)償費(fèi)的《討論記錄》、《關(guān)于返還沖繩后美國(guó)民航業(yè)務(wù)諒解備忘錄的諒解議事錄》。

其次，在美國(guó)國(guó)會(huì)審議返還協(xié)定的過程中，美國(guó)參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)、軍事委員會(huì)最關(guān)注的事項(xiàng)是返還琉球群島施政權(quán)和削減美軍基地對(duì)美國(guó)亞洲軍事戰(zhàn)略和美國(guó)經(jīng)濟(jì)利益的影響、尼克松政府調(diào)整對(duì)華政策與美日關(guān)系發(fā)展的相關(guān)性。盡管華裔人士出席對(duì)外關(guān)系委員會(huì)聽證會(huì)，但是，并沒有能夠影響美國(guó)國(guó)會(huì)支持尼克松政府對(duì)釣魚島主權(quán)歸屬問題的政策。美國(guó)共和黨籍議員與民主黨籍議員在批準(zhǔn)美日返還沖繩協(xié)定問題上具有高度的共識(shí)。在日本國(guó)會(huì)的審議過程中，關(guān)注的焦點(diǎn)是能否確認(rèn)美國(guó)政府撤除部署在沖繩的核武器、美國(guó)政府在返還施政權(quán)以后能否繼續(xù)削減駐沖繩軍事基地、財(cái)政補(bǔ)償條款各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用用途和計(jì)算依據(jù)等事項(xiàng)，在野黨議員盡其所能抵制批準(zhǔn)美日返還沖繩協(xié)定和相關(guān)法案。日本政府亦為此與美國(guó)政府進(jìn)行持續(xù)的協(xié)商。在日本國(guó)會(huì)批準(zhǔn)返還協(xié)定以后，執(zhí)政黨與在野黨之間關(guān)于美日返還沖繩談判過程中究竟是否存在秘密諒解文件、日本領(lǐng)有釣魚島群島的歷史正當(dāng)性、駐沖繩美軍基地遷移問題凸顯，并且成為長(zhǎng)期影響日本政黨關(guān)系的重大議題。

再次，在美日兩國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)返還協(xié)定以后，中日美三國(guó)以及臺(tái)灣當(dāng)局對(duì)釣魚島主權(quán)歸屬問題的政策呈現(xiàn)微妙地變化。盡管臺(tái)灣當(dāng)局通過在《中央日?qǐng)?bào)》國(guó)際版上發(fā)布將釣魚島劃入宜蘭縣行政區(qū)域的消息，低調(diào)宣示擁有釣魚島“主權(quán)”的立場(chǎng)，對(duì)美政策的重心卻在請(qǐng)求美國(guó)長(zhǎng)期控制黃尾嶼和赤尾嶼這兩個(gè)軍事基地。日本政府在實(shí)際獲得了對(duì)釣魚島的控制權(quán)以后，竭力謀求美國(guó)政府改變?cè)凇睹绹?guó)國(guó)務(wù)院發(fā)言人答記者問》中所表達(dá)的對(duì)釣魚島主權(quán)歸屬問題的雙重立場(chǎng)。在美中關(guān)系緩和、日中國(guó)家關(guān)系正?；臍v史條件下，中國(guó)政府提出“擱置爭(zhēng)議”的建議，積極為中國(guó)和平發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定的國(guó)際政治環(huán)境。美國(guó)政府對(duì)釣魚島主權(quán)歸屬問題的政策相對(duì)保持穩(wěn)定，始終堅(jiān)持重新解釋《舊金山對(duì)日和約》第三條地域的范圍，將“施政權(quán)”與“領(lǐng)有權(quán)/主權(quán)歸屬”相對(duì)分離、主張有關(guān)主權(quán)歸屬的爭(zhēng)端由當(dāng)事國(guó)協(xié)商解決或提交國(guó)際仲裁機(jī)構(gòu)裁決。當(dāng)然，我們也應(yīng)當(dāng)看到，《美日關(guān)于琉球群島和大東群島協(xié)定》第一條規(guī)定為美日兩國(guó)政府解釋《美日安保條約》第五條規(guī)定究竟是否適用于釣魚島區(qū)域留下了空間。當(dāng)1996年以來美日兩國(guó)政府越來越明確地申明《美日安保條約》第五條規(guī)定適用于釣魚島區(qū)域，特別是2012年11月30日美國(guó)國(guó)會(huì)參議院將這一解釋列入《2013年度國(guó)防授權(quán)法案修正案》以來，釣魚島主權(quán)歸屬問題就不可避免地成為影響中美關(guān)系和中日關(guān)系發(fā)展的重要因素。[注]羅伯特·艾爾德里奇：《美國(guó)對(duì)中國(guó)東海島嶼爭(zhēng)端政策的起源：沖繩返還與尖閣諸島》(Robert D. Eldridge, The Origins of U.S. Policy in the East China Sea Islands Dispute: Okinawa Reversion and the Senkaku Islands)，倫敦：羅德里奇出版社，2014年版，第 9-10頁(yè)。日譯本：吉田真吾、中島琢磨譯：《尖閣問題的起源：沖繩返還與美國(guó)的中立政策》(尖閣問題の起源：沖縄返還とアメリカの中立政策)，名古屋：名古屋大學(xué)出版會(huì)，2015年版，第12頁(yè)。