●秦前紅 石澤華

在監(jiān)察體制改革背景下，我國國家監(jiān)督體系形成“人大機關(guān)監(jiān)督—專責機關(guān)監(jiān)督—內(nèi)部自治監(jiān)督”的三維共治格局?！侗O(jiān)察法》第1條關(guān)于立法目的之規(guī)定明確提出“實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作”。為此，需要“在我們黨和國家形成巡視、派駐、監(jiān)察三個全覆蓋的統(tǒng)一的權(quán)力監(jiān)督格局”〔1〕李建國：《關(guān)于〈中華人民共和國監(jiān)察法（草案）〉的說明——2018年3月13日在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上》，《新華每日電訊》2018年3月14日第0203版。。其中，統(tǒng)一監(jiān)察是基礎(chǔ)，巡視機制是利劍，派駐監(jiān)督是探頭，三者合一，構(gòu)成我國特色監(jiān)察體制“三位一體”的立體化監(jiān)督格局?！?〕有關(guān)“巡視利劍”和“派駐探頭”等表述，參見《楊曉渡：發(fā)揮巡視利劍作用和派駐監(jiān)督“探頭”作用》， http://www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/19/c_129723004.htm， 2018年6月9日訪問。在化制度優(yōu)勢為治理效能的同時，如何運用法治思維和法治方式，研究監(jiān)察委員會派駐制度和監(jiān)察委員會派駐機構(gòu)〔3〕為行文方便，與監(jiān)察委員會派駐監(jiān)察機構(gòu)、派出監(jiān)察專員有關(guān)的諸項制度，本文合稱其為“監(jiān)察委員會派駐制度”；同時，考慮到監(jiān)察委員會派駐監(jiān)察機構(gòu)、派出監(jiān)察專員二者之相似性，為避免冗雜，本文合稱其為“監(jiān)察委員會派駐機構(gòu)”或“派駐機構(gòu)”。當然，行文中有必要具體區(qū)分時，仍采用具體表述。的基本問題和基本規(guī)律，使其沿著法治軌道有序推進，使之契合我國憲法精神和監(jiān)察法治一般規(guī)律，成為深化監(jiān)察體制改革必須直面的重要命題。

一、監(jiān)察委員會派駐對象之限定

根據(jù)《監(jiān)察法》第12條第1款，監(jiān)察委員會派駐機構(gòu)的派駐對象是“本級中國共產(chǎn)黨機關(guān)、國家機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務的組織和單位以及所管轄的行政區(qū)域、國有企業(yè)等”。這包括兩類對象，第一類是“單位”，即中國共產(chǎn)黨機關(guān)、國家機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務的組織和單位以及國有企業(yè)；第二類是“區(qū)域”，即“所管轄的行政區(qū)域”。

（一）派駐“單位”的具體范圍

1.第1和第2種單位是黨和國家機關(guān)。中國共產(chǎn)黨機關(guān)，指的是黨的中央組織和地方組織的工作部門、辦事機構(gòu)和派出機構(gòu)；國家機關(guān)，指的是中央和地方各級權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、檢察機關(guān)和審判機關(guān)（監(jiān)察機關(guān)如何自我監(jiān)督同樣值得考慮）。鑒于各級監(jiān)察委員會與本級黨的紀律檢查委員會合署辦公，其派駐機構(gòu)、派出專員與派駐紀檢組同樣合署辦公，因此對黨的機關(guān)之派駐和國家機關(guān)之派駐，可以合并理解。〔4〕新修改的《中國共產(chǎn)黨章程》第45條規(guī)定：“黨的中央和地方紀律檢查委員會向同級黨和國家機關(guān)全面派駐黨的紀律檢查組”，結(jié)合紀檢監(jiān)察合署辦公原則來看，各級監(jiān)察機關(guān)也將向本級中國共產(chǎn)黨機關(guān)及國家機關(guān)“全面派駐”。不過，在黨和國家機關(guān)之外，二者并不一定完全重合，因為我國黨組織遍及中央、地方乃至幾乎所有基層單位，因此紀檢派駐不受單位性質(zhì)等因素影響，理論上甚至可對任何單位進行派駐。（1）對本級黨組織的工作部門、辦事機構(gòu)和派出機構(gòu)的派駐，例如省紀委監(jiān)委駐省委宣傳部紀檢監(jiān)察組、駐某黨工委紀檢監(jiān)察組；（2）對本級權(quán)力機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)和本級政府組成部門、直屬機構(gòu)、派出機構(gòu)的派駐，例如中央紀委國家監(jiān)委駐全國人大機關(guān)紀檢監(jiān)察組、駐最高人民法院紀檢監(jiān)察組、駐財政部紀檢監(jiān)察組、駐國務院港澳事務辦公室紀檢監(jiān)察組〔5〕目前中央紀委國家監(jiān)委駐國務院港澳事務辦公室紀檢監(jiān)察組兼管港澳兩個中聯(lián)辦的紀檢監(jiān)察工作。等；（3）對人民政協(xié)機關(guān)的派駐，例如省紀委監(jiān)委駐省政協(xié)機關(guān)紀檢監(jiān)察組。從嚴格意義上講，人民政協(xié)不是國家機關(guān)，但其主要擔負著政治協(xié)商和民主監(jiān)督的職能，同國家權(quán)力機關(guān)活動聯(lián)系密切，很大程度影響權(quán)力機關(guān)的決策與活動。

分歧在于：對于各民主黨派機關(guān)和工商聯(lián)機關(guān)以及工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體和群眾團體機關(guān)，是否也應派駐？從當前現(xiàn)狀來看，根據(jù)中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關(guān)派駐紀檢機構(gòu)的方案》的有關(guān)決定，針對139家中央一級黨和國家機關(guān)，中央紀委共設置了27家綜合派駐和20家單獨派駐，由此實現(xiàn)了中央一級派駐全覆蓋。根據(jù)派駐機構(gòu)職責分工，中央紀委國家監(jiān)委駐全國總工會紀檢監(jiān)察組綜合監(jiān)督全國總工會、團中央和全國婦聯(lián)；同時，對工商聯(lián)機關(guān)及其他人民團體和群眾團體機關(guān)的紀檢監(jiān)察工作，主要由駐中央宣傳部紀檢監(jiān)察組、駐中央統(tǒng)戰(zhàn)部紀檢監(jiān)察組和駐中央外事領(lǐng)導小組辦公室紀檢監(jiān)察組來承擔；至于各民主黨派機關(guān)則未專門提及。

國家監(jiān)察委員會對上述單位進行派駐，是否具備充分依據(jù)？這里有必要引入“（參照）實施公務員法管理”的概念。2006年1月1日我國《公務員法》正式生效，其“附則”規(guī)定“法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員，經(jīng)批準參照本法進行管理”；同年4月，中共中央、國務院頒發(fā)了《〈中華人民共和國公務員法〉實施方案》，明確了對各民主黨派機關(guān)和工商聯(lián)機關(guān)按照公務員法實施管理；同年8月，中共中央組織部印發(fā)了《工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體和群眾團體機關(guān)參照〈中華人民共和國公務員法〉管理的意見》，列舉了21個“使用行政編制或由中央機構(gòu)編制部門直接管理機構(gòu)編制的”人民團體和群眾團體機關(guān)，并明確其參照公務員法管理。按照這一劃分標準，我們可對“派駐全覆蓋”這一改革舉措進行區(qū)分：（1）“實施公務員法管理”的黨和國家機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、各民主黨派機關(guān)和工商聯(lián)機關(guān)，屬于“派駐全覆蓋”對象；（2）“參照公務員法管理”（以下簡稱“參公管理”）的21個人民團體和群眾團體機關(guān)，也屬于“派駐全覆蓋”對象；（3）政協(xié)中“非參公管理”的部分，不屬于“派駐全覆蓋”對象，原則上不宜對其進行派駐。

2.第3種是法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務的組織和單位。“法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務的組織和單位”作為我國特有的立法表述，尚還屬于不確定法律概念，其具體的含義和范圍并不清晰。這也導致在本條規(guī)定的4類對象中，關(guān)于“法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務的組織和單位”的理解分歧最大?！?〕相較于法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務的組織和單位，其他三類對象至少已經(jīng)具備一定共識。有學者總結(jié)：“向黨政機關(guān)和國有企業(yè)派駐紀檢監(jiān)察部門和人員是中國特色反腐倡廉體系的重要組成部分，也是一種特殊的制度安排?！边^勇：《中國紀檢監(jiān)察派駐制度研究》，《國家行政學院學報》2014年第2期。

一個很直接而且極受關(guān)注的問題是：對于科研院所、高等學校、文化組織、衛(wèi)生醫(yī)療組織等，是否（不作區(qū)分）皆需派駐？首先，從當前現(xiàn)狀來看，國家監(jiān)委已向中國科學院、中國社科院等進行派駐；在地方層面，如河北省等省級監(jiān)委也已向省科學院、社科院等派駐。〔7〕值得注意的是，多數(shù)省份已經(jīng)對科學院、社科院等類似單位實施“參公管理”。尚無向高等院校派駐之先例，亦無對足球管理協(xié)會、紅十字會、公辦醫(yī)院等文化衛(wèi)生醫(yī)療組織派駐的情況。其次，從有關(guān)單位的性質(zhì)來看，我國不少組織和單位的法律地位還處在學理探討之中，還存在現(xiàn)實爭議，很難短時間內(nèi)對其逐一定性。因此，如果不作區(qū)分地對全部上述機構(gòu)派駐監(jiān)察機構(gòu)，顯然缺乏充分理據(jù)。再次，從法律依據(jù)來看，綜觀《監(jiān)察法》第15條第2項和第5項，對“法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機關(guān)依法委托管理公共事務的組織”和“公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位”采取的是并列規(guī)定，這似乎說明二者性質(zhì)有別，按照這一區(qū)分，甚至可以得出公辦科教文衛(wèi)體等單位不屬于第12條第1款規(guī)定的派駐對象這一結(jié)論。

我們認為，本條表述為“法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務的組織和單位”之本意，主要是將“參公管理”的事業(yè)單位納入派駐對象。我國事業(yè)單位分為“參公管理”事業(yè)單位和普通事業(yè)單位，前者并不實行事業(yè)單位的專業(yè)技術(shù)職務、工資、獎金等人事管理制度，而是實施與行政機關(guān)相同的人事管理制度，即公務員制度；同時，這類單位在特定范圍內(nèi)行使公共行政權(quán)力，發(fā)揮著與政府部門相似的管理職能，故而屬于“派駐全覆蓋”的對象。普通事業(yè)單位，因其以提供公共事業(yè)產(chǎn)品為主要宗旨，一般不參與公共事務管理，或者雖然參與但限于極為專業(yè)的特殊領(lǐng)域，并未對其施行“參公管理”，故是否對其派駐還需作進一步考慮。

具體至科研院所、高等學校、文化組織、衛(wèi)生醫(yī)療組織等單位，拆析如下：（1）如果對其不作區(qū)分地全部派駐監(jiān)察機構(gòu)，不僅缺少充分法理和法律依據(jù)，而且不利于監(jiān)察資源集約化利用，反腐整體效能偏低，與監(jiān)察體制改革初衷相悖。（2）鑒于“法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務的組織和單位”還是一個不確定的概念，以此為衡量是否派駐之依據(jù)難免過于主觀，有失公允。一方面，從本款“可以”的表述來看，即便有關(guān)單位符合該性質(zhì)，也并非必須派駐。另一方面，即便有關(guān)單位不符合前述性質(zhì)，也有可能對其派駐。本款有關(guān)派駐對象之列舉使用了“等”的修辭性表述，說明本條是非封閉式列舉。（3）比較合適的方案是，以是否“參照公務員法管理”為界限進行二分：“參公管理”的單位，納入“派駐全覆蓋”；“非參公管理”的單位，“以不派駐為原則，以派駐為例外”，并在既往“以內(nèi)部監(jiān)察和紀檢約束為主渠道”的模式之上進行完善創(chuàng)新。（4）具體而言，對于“非參公管理”的單位，一方面，監(jiān)察機關(guān)原則上不對其派駐，同時紀檢機關(guān)以派駐紀檢組的名義對其內(nèi)部紀檢監(jiān)察部門進行業(yè)務指導并合署辦公；另一方面，以不派駐為原則并不等于絕對不派駐，當工作存在需要時，經(jīng)法定批準程序及授權(quán)程序，監(jiān)察機關(guān)也可以對上述單位派駐監(jiān)察機構(gòu)，但是必須嚴守以“工作需要”為判斷標準。所謂“工作需要”，指的是有利于監(jiān)察資源集約化利用和提高反腐效能。例如，有的單位監(jiān)察對象或者涉案人員基數(shù)較為龐大，或者發(fā)生塌方式腐敗而需借以派駐恢復廉政生態(tài)，或者地處偏遠等因素導致監(jiān)督困難等，即符合“工作需要”之條件。（5）經(jīng)營管理國有資產(chǎn)的國有企業(yè)以派駐為原則，而利用國有資產(chǎn)設立的科研院所、高等學校、文化組織和衛(wèi)生醫(yī)療組織等單位以不派駐為原則，原因在于：其一，這些單位主要是為了提供公共事業(yè)產(chǎn)品，而不是管理公共事務；其二，這些單位中普通工作人員數(shù)量極為龐大（部分高等學校教職工多達萬人），而納入監(jiān)察對象的管理人員卻相對較少，尤其是中層職級以下的監(jiān)察對象較少，〔8〕按照管理權(quán)限，如果對這些單位派駐監(jiān)察機構(gòu)，后者僅對駐在單位中層職級以下的監(jiān)察對象進行調(diào)查、處置，而對于駐在單位的領(lǐng)導班子成員，則需要由本級監(jiān)察機關(guān)直接進行調(diào)查、處置。因此相較于由監(jiān)察機關(guān)對有關(guān)監(jiān)察對象進行直接監(jiān)察，大范圍派駐的集約化效益并不明顯；其三，也是更為重要的一點在于，這些單位一般屬于知識密集型組織，提供專業(yè)化公共服務，故需遵循其所在領(lǐng)域的獨特運作規(guī)律并尊重其中蘊含的獨特價值。總之，面對監(jiān)察法的解釋分歧、有關(guān)機構(gòu)的性質(zhì)爭議、不同領(lǐng)域的運行規(guī)律，在沒有充分把握之前，監(jiān)察改革應當用緩，保持權(quán)力行使的謙抑?！?〕參見秦前紅：《監(jiān)察法理解和適用的若干難點問題》，《人民法治》2018年Z1期。

3.第4種是國有企業(yè)。監(jiān)察機關(guān)對國有企業(yè)派駐監(jiān)察機構(gòu)的原因如下：（1）國有資產(chǎn)之性質(zhì)特殊。國有企業(yè)依法對國家授予其經(jīng)營管理的財產(chǎn)享有占有、使用和依法處分的權(quán)利，而其所經(jīng)營管理的財產(chǎn)之性質(zhì)是全民所有。（2）國有企業(yè)管理人員行使公權(quán)力。根據(jù)政企分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的原則，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)雖然“根據(jù)授權(quán)，依法履行出資人職責，依法對企業(yè)國有資產(chǎn)進行監(jiān)督管理”，但“不行使政府的社會公共管理職能”，〔10〕《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第6條和第7條。廠長、經(jīng)理等管理人員〔11〕根據(jù)《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》第7條規(guī)定，全民所有制工業(yè)企業(yè)實行廠長（經(jīng)理）負責制，廠長依法行使職權(quán)，受法律保護。對本企業(yè)經(jīng)營管理的財產(chǎn)享有相當程度的決策執(zhí)行權(quán)。（3）國有企業(yè)高級管理人員屬于公職人員?！豆珓諉T法》第63條規(guī)定公務員交流范圍除了公務員隊伍本身，還包括國有企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體和群眾團體，第66條亦將國有企業(yè)納入公務員掛職鍛煉范圍。

分歧在于，如何劃定“國有企業(yè)”界限。監(jiān)察派駐范圍是國有（獨資）企業(yè)，還是包括國有控股企業(yè)和國有資產(chǎn)占主導的企業(yè)，乃至符合一定條件的國有參股企業(yè)和中外合資企業(yè)？對此，除了考慮是否屬于“參公管理”外，還需將國有企業(yè)的概念嚴格限縮至“全民所有制企業(yè)”，避免因概念不明確導致的不必要爭議。理由如下：（1）個別特殊中央企業(yè)（主要指中國鐵路總公司和中國投資有限責任公司等），其在國家社會經(jīng)濟發(fā)展過程中所承擔的責任較為特殊，屬于國務院直屬部級單位，屬于“監(jiān)察全覆蓋”對象；（2）嚴格意義上的國有企業(yè)僅指遵循《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》經(jīng)營管理并實施“廠長（經(jīng)理）負責制”的全民所有制企業(yè)。這些單位也屬于“派駐全覆蓋”對象。（3）對于國有獨資、控股或者國有資產(chǎn)占主導的公司，盡管有的觀點認為應當根據(jù)具體情況認定其是否屬于國有企業(yè)，〔12〕例如，《財政部關(guān)于國有企業(yè)認定問題有關(guān)意見的函》（財企函[2003]9號）的意見是從企業(yè)資本構(gòu)成和企業(yè)控制力兩個方面認定是否屬于國有企業(yè)。從企業(yè)控制力角度看，國有股權(quán)超過50%的絕對控股企業(yè)屬于該范疇。國有股權(quán)處于相對控股的企業(yè)，因股權(quán)結(jié)構(gòu)、控制力的組合情況相對復雜，如需納入“國有公司、企業(yè)”范疇，也須認真研究提出具體的判斷標準。但其經(jīng)營管理并不施行廠長（經(jīng)理）負責制，而是遵循《公司法》，實行市場化運作并以股東會或股東大會作為最高權(quán)力機構(gòu)，故而即便其中可能存在一定監(jiān)察對象，原則上仍不宜對其進行派駐。（4）對于國有參股企業(yè)和中外合資企業(yè)，政府只是普通參股者，不應認定其為國有企業(yè)，監(jiān)察機關(guān)當然不應對其進行派駐。

綜上所述，《監(jiān)察法》第12條第1款所列舉的單位，可以歸納劃分為4類：（1）“實施公務員法管理”的單位，包括黨和國家機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、各民主黨派機關(guān)和工商聯(lián)機關(guān)；（2）“參照公務員法管理”的單位，包括符合該條件的人民團體和群眾團體、法律法規(guī)授權(quán)或委托管理公共事務的（“參公管理”的）組織和單位等；（3）按照《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》經(jīng)營管理的全民所有制企業(yè)以及個別特殊中央企業(yè)；（4）既不實施公務員法管理，也不參照公務員法管理的其他組織，以及不按照《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》經(jīng)營管理的企業(yè)。其中，前3類屬于“派駐全覆蓋”對象，應當對其全部派駐監(jiān)察機構(gòu)；最后一類不屬于“派駐全覆蓋”對象，對其應遵循“以不派駐為原則，派駐為例外”，并理順其內(nèi)部監(jiān)督與國家監(jiān)察之間的關(guān)系。

（二）派駐“區(qū)域”不應包括“地區(qū)”“盟”“旗”等行政區(qū)

有一種解讀認為，“地區(qū)”“盟”“旗”等行政區(qū)不設本級人大，故應由省級監(jiān)察委派駐監(jiān)察機構(gòu)?！?3〕“這里的行政區(qū)域主要是指街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及不設置人民代表大會的地區(qū)、盟等區(qū)域?！敝泄仓醒爰o律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，中國方正出版社2018年版，第97頁。但是，從試點實踐而言，各地主要采取省人大常委會產(chǎn)生“地區(qū)”“盟”等監(jiān)察委員會的方案。分歧由此產(chǎn)生：省人大常委會產(chǎn)生的“地區(qū)（盟）監(jiān)察委員會”，應該定性為獨立的一級監(jiān)察機關(guān)，還是省監(jiān)察委的派出機關(guān)？

“地區(qū)”“盟”“旗”等行政區(qū)設立的監(jiān)察委員會，應該定性為獨立一級的監(jiān)察機關(guān)，而不是上級監(jiān)察機關(guān)的派出機關(guān)。這是因為，只要具備設置獨立一級憲制機關(guān)之條件，便不必，也不應設立派出組織來“取代”憲制機關(guān)。（1）從必要性來看，監(jiān)察派駐制度以實現(xiàn)國家統(tǒng)一監(jiān)察全面覆蓋作為直接目標，因此，如果具備設立監(jiān)察委員會的客觀條件，那么就不必要設立派出機構(gòu)。（2）從可能性來看，如果監(jiān)察派駐抵牾人民代表大會這一根本政治制度，那么就難以設立。在我國，中央及各級地方皆有其權(quán)力機關(guān)，行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)和審判機關(guān)皆由其產(chǎn)生，對其負責、受其監(jiān)督。我國這種一元權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力的二層級架構(gòu)決定了，監(jiān)察機關(guān)乃是人大之下行使監(jiān)察職能的專責機關(guān)，國家各級監(jiān)察委員會都由對應的權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生，對其負責，受其監(jiān)督；各級監(jiān)察委員會之間，雖有上下級領(lǐng)導關(guān)系，但不得脫離權(quán)力機關(guān)而成為特殊機關(guān)。（3）從例外來看，其一，不存在設立派出機構(gòu)以“取代”獨立一級監(jiān)察機關(guān)的制度空間，即便是經(jīng)過本級權(quán)力機關(guān)某種程序性批準；其二，如欲設立派出機構(gòu)以與獨立一級憲制機關(guān)“并行”，甚或跨越行政區(qū)域設立派出機構(gòu)，那也必須提請共同的上級權(quán)力機關(guān)批準。（4）從制度實踐來看，各“地區(qū)”“盟”“旗”等監(jiān)察機關(guān)之產(chǎn)生、有關(guān)人員之任命，也都是按照與一級監(jiān)察委員會相對應的權(quán)限和程序完成的。

因此，參照《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》《法官法》和《檢察官法》關(guān)于中級人民法院和省級人民檢察院分院設置的規(guī)定，〔14〕根據(jù)《人民法院組織法》第22條，“在省、自治區(qū)內(nèi)按地區(qū)設立的中級人民法院”和“在直轄市內(nèi)設立的中級人民法院”都屬于中級人民法院；根據(jù)《人民檢察院組織法》第2條，“省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院分院”屬于獨立一級的地方人民檢察院。以及關(guān)于在省、自治區(qū)按地區(qū)設立的和在直轄市內(nèi)設立的法院或檢察院的正副院長（檢察長）、審判（檢察）委員會委員和法官（檢察官）的任免程序〔15〕見《人民法院組織法》第34條第2項、《法官法》第11條第4項、《人民檢察院組織法》第2條第3款和第24條以及《檢察官法》第12條第5項。規(guī)定，凡有關(guān)在省、自治區(qū)內(nèi)按行政地區(qū)設立的監(jiān)察機關(guān)，其組織和產(chǎn)生的適宜方案應是：（1）在產(chǎn)生方式上，由省、自治區(qū)人大常委會產(chǎn)生；（2）在組織關(guān)系上，屬于獨立一級的監(jiān)察機關(guān)；（3）在人事任免上，正副主任、委員及有關(guān)人員由省人大常委會任免。

綜上所述，“地區(qū)”“盟”“旗”等行政區(qū)并不屬于《監(jiān)察法》第12條第1款所指的“所管轄的行政區(qū)域”。進一步講，《監(jiān)察法》第12條所指的“所管轄的行政區(qū)域”，應作謙抑性解釋為“無對應權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生本級監(jiān)察機關(guān)的行政區(qū)域”，其外延主要是兩種：（1）依托各級“行政區(qū)”所設立的管理委員會所轄之各級“非行政區(qū)的區(qū)域”?！?6〕“非行政區(qū)的區(qū)域”并非最規(guī)范之表達，卻是最周延之表達。對于地方區(qū)域類型之劃分，有學者提出“行政區(qū)”和“開發(fā)區(qū)”的二分法。但是，從各國的特別地方制度發(fā)展經(jīng)驗來看，行政區(qū)和開發(fā)區(qū)之間并不是非此即彼的關(guān)系；同時，此二者也無法周延涵蓋全部地方區(qū)域。從我國地方制度實踐來看，行政區(qū)和開發(fā)區(qū)之間也并非完全互斥，反而大體趨勢是融合。對此，現(xiàn)行《檢察院組織法》第2條第3款采取的表述是“區(qū)域”，包括“工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)等”；《人民檢察院組織法（修訂草案）》（二次審議稿）第24條采取的表述是“轄區(qū)內(nèi)特定區(qū)域”。為避免爭議，本文采取“非行政區(qū)的區(qū)域”之表述，意在從邏輯上與“行政區(qū)”形成周延互斥，旨在排除任何“有對應權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生本級監(jiān)察機關(guān)”的區(qū)域。這某種程度也可稱作“跨行政區(qū)劃的區(qū)域”，例如經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、航空港、風景區(qū)等。所謂“行政區(qū)”，也包括“地區(qū)”“盟”和“旗”等，對此應設獨立一級監(jiān)察機關(guān)，并無必要派駐。（2）縣區(qū)級以下的“基層行政區(qū)”，例如鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道等。

二、監(jiān)察委員會派駐機構(gòu)的授權(quán)

派駐或者派出的監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員如欲履行監(jiān)察職能，必須以“根據(jù)授權(quán)”為前提。如何解釋本條所稱“授權(quán)”？這直接關(guān)乎監(jiān)察委員會派駐機構(gòu)的權(quán)力依據(jù)以及存在的正當性，進而決定它在我國憲制環(huán)境中處于何種地位，乃至依法治國背景下應如何設置、領(lǐng)導和運作。

1.對派駐機構(gòu)的授權(quán)屬于監(jiān)察機關(guān)的對內(nèi)授權(quán)。根據(jù)授權(quán)（資格）取得者的身份差異，有監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部取得或外部取得兩種。在公法領(lǐng)域，職權(quán)、授權(quán)和委托之間，有著明確的界限。從權(quán)力來源來看，狹義上的“職權(quán)”，僅指憲法賦予某國家機構(gòu)之憲制權(quán)力，嚴格講不同于“授權(quán)”。從授權(quán)形式來看公法授權(quán)，可分為機關(guān)授權(quán)和法條授權(quán)。機關(guān)授權(quán)以行政授權(quán)為代表；法條授權(quán)分為法律授權(quán)、法規(guī)授權(quán)和憲法授權(quán)，規(guī)章能否授權(quán)還有爭議（因其本身即依法律法規(guī)授權(quán)而制定）。法律授權(quán)和法規(guī)授權(quán)就其主體其實也是機關(guān)授權(quán)；憲法授權(quán)的主體是制憲主體，嚴格講不是“授權(quán)”，而是“職權(quán)”。主張憲法職權(quán)亦為授權(quán)者，認為憲法職權(quán)源于憲法授權(quán)，憲法作為根本大法，也是法。該觀點出發(fā)點值得肯定，缺陷在于，法律或法規(guī)授權(quán)、行政授權(quán)、專門授權(quán)等的授權(quán)主體都是某個憲制機關(guān)，但憲法（至少成文憲法）制定主體應當是全體國民或?qū)ｉT制憲機關(guān)而非議會。將之混同是危險的。因此，公法領(lǐng)域權(quán)力來源之更恰當?shù)膭澐郑瑧斒恰拔小薄笆跈?quán)”與“職權(quán)”的三分。

從法與國家的一般原理以及憲法和法律的關(guān)系看，“（創(chuàng)造）憲制職權(quán)”應當是憲法特別保留之事項,法律（包括基本法律）不得越權(quán)規(guī)定?！?7〕從這個意義上講，現(xiàn)行《憲法》第124條第4款頗受質(zhì)疑。該款規(guī)定，“監(jiān)察委員會的職權(quán)和組織由法律規(guī)定”。一個很直接的問題就是：我國權(quán)力機關(guān)能否依此授權(quán)，在組織法中補充甚至創(chuàng)設監(jiān)察委員會的新的憲制職權(quán)？筆者以為，首先，從《立法法》第8條第2項有關(guān)憲制機關(guān)之“職權(quán)”的事項“只能制定法律”的規(guī)定，無法推出法律有權(quán)創(chuàng)造憲制職權(quán)；其次，憲制職權(quán)并非《立法法》第9條規(guī)定的法律特別保留事項，而是憲法相對法律之特別保留事項；最后，即便有關(guān)法律貴為基本法律、有關(guān)事項貴為保留事項，仍僅能重復、細化或援引憲法關(guān)于“憲制職權(quán)”的規(guī)定，而不得創(chuàng)造新的憲制職權(quán)。因此，《憲法》第124條第4款關(guān)于“監(jiān)察委員會的職權(quán)由法律規(guī)定”之表述，如解釋為補充或創(chuàng)制，則不符合憲法保留原理；如解釋為執(zhí)行或細化，則與第123條邏輯重復?！侗O(jiān)察法》只能重復、細化或援引憲法關(guān)于“憲制職權(quán)”的規(guī)定，在既有框架內(nèi)確立組織邊界和權(quán)限邊界，而不得創(chuàng)造新的職權(quán)。如果派駐機構(gòu)是“法律法規(guī)授權(quán)的組織”，便是立法機關(guān)為非憲制機關(guān)創(chuàng)造憲制職權(quán)，不僅超越了立法權(quán)限，違背了憲法保留，還抵觸了監(jiān)察權(quán)獨立行使之憲法原則。所謂“法律法規(guī)授權(quán)的組織”，要求有二：（1）授權(quán)的對象是非國家機關(guān)，否則，任何法律法規(guī)規(guī)定權(quán)限的機關(guān)，也都可稱為“法律法規(guī)授權(quán)的組織”，這顯然是擴大性解釋；（2）授權(quán)的內(nèi)容不得超出公共事務管理的范圍，因為現(xiàn)行憲法明確規(guī)定了監(jiān)察權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)必須依法“獨立”行使。此外，法律授權(quán)不是設置國家機關(guān)的依據(jù)，也不是非國家機關(guān)成為國家機關(guān)的依據(jù)。因此，《監(jiān)察法》授權(quán)（資格）之取得者，只能是監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部。此時，“根據(jù)授權(quán)”既是關(guān)于監(jiān)察機關(guān)組織設置的規(guī)范，也是對于監(jiān)察機關(guān)憲制職權(quán)的細化。

2.授權(quán)屬于具體臨時授權(quán)。監(jiān)察委員會派駐機構(gòu)以何種形式取得授權(quán)？通過授權(quán)取得職權(quán)的方式，主要有兩種：一是普遍規(guī)則授權(quán)，二是具體臨時授權(quán)。（1）如果是普遍的規(guī)則授權(quán)，這意味著派駐機構(gòu)的監(jiān)察職權(quán)源于《監(jiān)察法》的“授與和確認”，授權(quán)主體是立法機關(guān)。具體而言，派駐機構(gòu)在其派出主體之外“單獨”具備部分監(jiān)察職權(quán)，在“所確認的”監(jiān)察權(quán)限范圍內(nèi)以自己名義實施監(jiān)察行為，并獨立承擔法律責任。（2）如果是具體的臨時授權(quán)，這意味著派出主體在《監(jiān)察法》許可之下將其部分監(jiān)察職權(quán)“授與和轉(zhuǎn)移”至其派駐機構(gòu)，授權(quán)主體是監(jiān)察機關(guān)。具體而言，派出主體基于本法許可而授予其派駐機構(gòu)不超過其本身監(jiān)察權(quán)限之部分職能，后者在“所轉(zhuǎn)移的”權(quán)限范圍內(nèi)以自己名義實施監(jiān)察行為，并獨立承擔法律責任。究竟是“確認”形式的直接取得，抑或“轉(zhuǎn)移”形式的間接取得？“根據(jù)授權(quán)”的表述，其實很難有確切結(jié)論。授權(quán)形式不同，將導致派駐機構(gòu)的權(quán)力來源、授權(quán)期限和職權(quán)內(nèi)容，以及派出主體的具體角色和自主判斷權(quán)等，會有極大的不同。

按照“派駐監(jiān)察機構(gòu)的具體職責權(quán)限，則需要根據(jù)派出它的監(jiān)察機關(guān)的授權(quán)來確定”〔18〕同前注〔13〕，中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編書，第102頁。的解釋，其傾向于主張具體臨時授權(quán)和“同派異權(quán)”。這種觀點是比較合理的，其優(yōu)勢在于賦予各級監(jiān)察委員會更多的自主判斷權(quán)，進而因時制宜、因地制宜，由此對不同層級、不同地域、不同領(lǐng)域的派駐對象，在授與職權(quán)的側(cè)重點和限度上有所區(qū)分。反之，如果采取普遍規(guī)則授權(quán)和“同派同權(quán)”，便很難在不同層級、地域和領(lǐng)域之間尋求最大公約數(shù)。鑒于此，差異化授權(quán)的依據(jù)、標準和限度等，即成為影響派駐機構(gòu)具體職權(quán)的決定因素，故有必要出臺法律文件加以明確。

綜上，監(jiān)察機關(guān)在對派駐機構(gòu)進行授權(quán)時，一要以《監(jiān)察法》之許可為前提，二要以未來制定的統(tǒng)一規(guī)定為授權(quán)上限，三要考慮實際工作需要進行自主判斷。

3.派駐機構(gòu)相對于監(jiān)察委員會的地位。既然是授權(quán)，不是委托，那么性質(zhì)必然是資格取得，而不是名義代表。這種性質(zhì)，描繪出監(jiān)察委員會派駐機構(gòu)相對其派出主體，是一種“產(chǎn)生于內(nèi)、獨立于外、接受監(jiān)管”的特殊存在。（1）派駐機構(gòu)產(chǎn)生于派出主體。其意蘊有四：一是，組織上由派出主體設置；二是，編制上隸屬于派出主體；三是，職權(quán)上直接或間接來源于派出主體；四是，財物上由派出主體資助。（2）派駐機構(gòu)形式上獨立于派出主體。其意蘊有三：一是，組織上區(qū)別于內(nèi)設機構(gòu)，獨立設置于一級政權(quán)體制之外；二是，職權(quán)上區(qū)別于內(nèi)設機構(gòu)，脫離于派出主體之外；三是，管理權(quán)限上相對獨立于派出主體而自主辦案。（3）派駐機構(gòu)實質(zhì)上對派出主體負責。其意蘊有三：一是對人的監(jiān)管，即工作人員之日?；顒咏邮芘沙鲋黧w之監(jiān)督管理；二是對業(yè)務的監(jiān)管，即派駐機構(gòu)之監(jiān)察活動接受派出主體之監(jiān)督管理，包括初查初核、立案調(diào)查等具體行為及可能之抽象行為；三是對單位的監(jiān)管，即派駐機構(gòu)的原則方向、發(fā)展方略和工作方法等接受派出主體之監(jiān)督管理。

監(jiān)察委員會派駐機構(gòu)與其派出主體之相對地位，透視出派駐機構(gòu)在權(quán)、名、責三要素上相對于派出主體處于一種游走于形式分離與實質(zhì)牽連之間的矛盾處境。一方面，前者相對后者在權(quán)、名、責的外在形式上具有分離性，這表現(xiàn)在職權(quán)分離和名、責獨立兩個方面。所謂“職權(quán)分離”，即派駐機構(gòu)之職權(quán)與派出主體是分離的，對于派駐機構(gòu)在授權(quán)范圍內(nèi)的具體行為，派出主體不得“直接”干涉；所謂“名責獨立”，即派駐機構(gòu)在授權(quán)范圍內(nèi)以自己的名義行使該職權(quán)，也自行承擔行使該職權(quán)所產(chǎn)生的法律責任。另一方面，前者相對后者在權(quán)、名、責的內(nèi)在實質(zhì)上還具有牽連性，這表現(xiàn)在統(tǒng)一管理、行為監(jiān)督和責任兜底三個方面。所謂“統(tǒng)一管理”，就是我們所說的“派駐統(tǒng)管”，有別于“雙重管理”，是領(lǐng)導體制層面的問題。依據(jù)是《監(jiān)察法》第12條第2款，其表現(xiàn)在編制管理、人員任命、財物管理、報告制度和交流制度等諸多方面。所謂“行為監(jiān)督”，即派出主體依照法律規(guī)定對派駐機構(gòu)履行監(jiān)管職責。所謂“責任兜底”，既指派出主體監(jiān)管不當則承擔相應責任，又指派駐機構(gòu)無力擔責時由派出主體代為承擔。

三、監(jiān)察委員會派駐機構(gòu)的派出條件

無論《監(jiān)察法》第12條“授權(quán)”是何種形式、實質(zhì)和內(nèi)容，都不影響派駐監(jiān)察機構(gòu)的設立和撤銷必須按照規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)徟?。?9〕《監(jiān)察法》第12條第1款規(guī)定的是“可以向……等派駐或派出……”，看似只涉及“設立”而無關(guān)“撤銷”。但是，作為一個行使國家公權(quán)之組織，既不應平白而“生”，也不應平白而“亡”；既然需要“設立”，當然也可能“撤銷”。二者都應事先規(guī)定好權(quán)限和程序。進一步講，監(jiān)察派駐是否仍須滿足一定實體條件？實質(zhì)要件與程序要件之確定，不僅要從行政和司法組織規(guī)范中總結(jié)和借鑒有益經(jīng)驗，還要上升到我國憲制環(huán)境層面進行更深層次的分析。

（一）參考經(jīng)驗

1.從地方政府組織規(guī)范來看，有2種參考對象。（1）派出機關(guān)。根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第68條規(guī)定，行政機關(guān)經(jīng)上級批準可設立“派出機關(guān)”。其中，除街道辦以外，都以“必要性”為前提?！?0〕根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第68條，行政公署、區(qū)公所之設立，以“在必要的時候”為實質(zhì)要件；反觀街道辦，則無此規(guī)定。（2）派出機構(gòu)。根據(jù)有關(guān)部委組織管理條例，行政機關(guān)職能部門按照規(guī)定程序可設立“派出機構(gòu)”。其中，面對不特定公民、執(zhí)行外部性事務的派出機構(gòu)，以法律法規(guī)授權(quán)為依據(jù)，一般也以“必要性”為實質(zhì)條件。以公安機關(guān)為例，根據(jù)《公安機關(guān)組織管理條例》第6條，設區(qū)的市公安局設置公安分局，以“根據(jù)工作需要”為實質(zhì)條件，以“按照規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)徟睘槌绦蛞?/p>

2.從檢察院組織規(guī)范來看，有3種參考對象。（1）作為派出機構(gòu)的人民檢察院。根據(jù)1979年《人民檢察院組織法》第2條第3款，派駐對象是“工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域”，性質(zhì)是“作為派出機構(gòu)”的人民檢察院，程序要件是“提請本級人大常委會批準”，實質(zhì)要件是“根據(jù)工作需要”；《人民檢察院組織法（修訂草案）》（二審稿）第24條在此基礎(chǔ)上，還要求“經(jīng)最高人民檢察院和省級有關(guān)部門同意”。（2）跨行政區(qū)劃的人民檢察院。《人民檢察院組織法（修訂草案）》（一審稿）第21條規(guī)定的是，以“全國人民代表大會常務委員會決定”為程序要件。目前這項改革目前已提上日程，應該說，它對于去行政化和地方化，推動司法公正，提升司法效率有一定的幫助，卻也面臨改革目標不明確，正當性與合法性不足，以及制度邏輯錯位等重大問題，與我國人大制度治理模式之間的縫隙不容忽視。近期公布的修訂草案（二審稿）則刪去了跨行政區(qū)劃人民檢察院有關(guān)內(nèi)容。（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)獄派駐檢察室。實踐中，不少檢察院還在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、監(jiān)獄等行政區(qū)域或單位中設立派駐檢察室。由于缺少組織法層面的依據(jù)〔21〕根據(jù)《立法法》有關(guān)規(guī)定，人民檢察院派駐檢察室屬于“人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)”，只能由法律規(guī)定；同時，該法律作為關(guān)涉國家機構(gòu)的法律，屬于基本法律。目前，關(guān)于派駐檢察室主要的兩部規(guī)范性文件是最高人民檢察院分別于1993年和2010年發(fā)布的《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》和《關(guān)于進一步加強和規(guī)范檢察機關(guān)延伸法律監(jiān)督視角促進檢力下沉工作的指導意見》。可見，檢察院派駐檢察室至今尚無組織法層面的依據(jù)。，各地做法不一。根據(jù)2018年5月31日最高人民檢察院的決定，自次月始至2019年5月，在8省市區(qū)開展監(jiān)獄巡回檢察試點工作。此次“派駐”改“巡回”試點，一定程度上被視作監(jiān)獄派駐檢察室之終結(jié)，但頗為吊詭的是，此前《人民檢察院組織法（修訂草案）》（一審稿）針對監(jiān)獄派駐檢察室有關(guān)事項卻在第23條作了專門規(guī)定，修訂草案（二審稿）第25條延續(xù)了該規(guī)定。改革前后舉措之間，怎樣系統(tǒng)地論證它們的外部邏輯和外在關(guān)聯(lián)，才能保證學理和邏輯關(guān)系上的周延自洽、避免多輪改革彼此脫節(jié)甚或互相沖突？〔22〕參見秦前紅：《中國政治體制改革“試點”模式需解決好四大問題》，《中國法律評論》2017年第4期。對此，外界仿若霧里看花。監(jiān)獄派駐檢察室之存留，還未可知。可知的是，《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》第4條作為內(nèi)部規(guī)范〔23〕《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》于1993年4月由最高人民檢察院發(fā)布。盡管該條例自稱“根據(jù)《中華人民共和國檢察院組織法》制定”，仍只能歸為檢察機關(guān)內(nèi)部規(guī)范。，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐檢察室以“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）地域、人口、經(jīng)濟狀況和工作需要”為實質(zhì)要件，以“省一級人民檢察院審批”為程序要件；《人民檢察院組織法（修訂草案）》（二審稿）第25條規(guī)定，對監(jiān)獄等場所設立的檢察室，以“根據(jù)檢察工作需要”為實質(zhì)要件，以“最高人民檢察院（省級人民檢察院）和省級有關(guān)部門同意”〔24〕《人民檢察院組織法（修訂草案）》（二審稿）第25條第2款原文表述是：“省級人民檢察院設立檢察室，應當經(jīng)最高人民檢察院和省級有關(guān)部門同意。市級人民檢察院、基層人民檢察院設立檢察室，應當經(jīng)省級人民檢察院和省級有關(guān)部門同意?！睘槌绦蛞?/p>

3.從法院組織規(guī)范來看，也有3種參考對象。（1）人民法庭。根據(jù)《人民法院組織法》第19條，基層人民法院可自行決定設立人民法庭。鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭、交通法庭等多種形式，都是基層人民法院的組成部分，二者判決和裁定等同視之，其設立以“地區(qū)、人口和案件情況”為實質(zhì)要件，這其實也是一種“根據(jù)工作需要”。（2）跨行政區(qū)劃法院。最高人民法院批復成立開發(fā)區(qū)法院之合憲性存疑，其實質(zhì)就是越過人大自行設置跨行政區(qū)劃法院。即便基于上一級甚至全國人大常委會的批準，其仍面臨類似跨行政區(qū)劃檢察院的諸多困境。（3）巡回法庭。從制度實踐來看，最高人民法院“根據(jù)有關(guān)規(guī)定和審判工作需要”，可自行決定設立巡回法庭。但是，巡回法庭的設立及其組織、職權(quán)和產(chǎn)生辦法等，依據(jù)只是最高人民法院審判委員會于2015年1月5日第1640次會議頒布的《最高人民法院關(guān)于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》，因此巡回法庭之設立依據(jù)是否充分，同樣存疑。

上述8種參考對象中，一級政府派出機關(guān)、跨行政區(qū)劃的人民檢察院（人民法院）、人民法庭和巡回法庭等5種都不符合監(jiān)察委員會派駐機構(gòu)之主體類型，可借鑒的只有（作為派出機構(gòu)的）公安分局（公安派出所）、特定區(qū)域的（作為一級檢察機關(guān)派出機構(gòu)的）人民檢察院和監(jiān)獄、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等的（作為一級檢察機關(guān)派出機構(gòu)的）派駐檢察室共3種，這涉及檢察機關(guān)和行政機關(guān)兩類組織規(guī)范。

（二）監(jiān)察派駐的程序要件和實質(zhì)要件

監(jiān)察委員會派駐機構(gòu)之設置，不應借鑒公安分局（公安派出所）。（1）從職權(quán)屬性看，監(jiān)察權(quán)一方面“在權(quán)源上的生發(fā)性使其具有天然的行政屬性，但又脫胎于行政權(quán)具有相對獨立性”，〔25〕徐漢明：《國家監(jiān)察權(quán)屬性研究》，《法學評論》2018年第1期。另一方面職務犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸自檢察院，故與檢察權(quán)也有相似處。（2）從央地關(guān)系看，行政權(quán)更注重中央事權(quán)和地方事權(quán)之間的權(quán)限分配與銜接協(xié)調(diào)，司法權(quán)則更多情況下被視作一種中央事權(quán)，而從監(jiān)察一體化的組織目標和“全國一盤棋”的改革目標來看，監(jiān)察權(quán)配置應該說更加強調(diào)中央事權(quán)。（3）從比較對象看，公安分局（派出所）是一級政府職能部門的派出組織，監(jiān)察委員會派駐機構(gòu)是一級獨立監(jiān)察機關(guān)的派出組織，二者不在同一維度。

但是，檢察系統(tǒng)派出組織還分為“作為派出機構(gòu)的人民檢察院”和“作為派出機構(gòu)的派駐檢察室”兩種，怎么借鑒呢？前者之設立以“根據(jù)工作需要”為實質(zhì)要件，以“經(jīng)本級人大常委會批準”為程序要件（甚至同時要求上級機關(guān)同意），后者之設立則一般以“根據(jù)工作需要”為前提，經(jīng)由上級機關(guān)批準。從監(jiān)察委員會派駐機構(gòu)的派駐對象來看，既有“區(qū)域”，也有“單位”，其中前者還區(qū)分“非行政區(qū)的區(qū)域”和“基層行政區(qū)”，比檢察派駐更為復雜。因此，哪種方案更優(yōu)化，需仔細衡量。這包括程序要件和實質(zhì)要件兩個方面。

1.程序要件層面，派出監(jiān)察機構(gòu)的審批程序之模式選擇，到底是擇一移植，抑或博采眾長？可能方案有二：（1）一分為二，對于“單位”，經(jīng)上級監(jiān)察機關(guān)批準可設立派駐機構(gòu)；在轄區(qū)內(nèi)“特定區(qū)域”設立派駐機構(gòu)，則必須“提請本級人大常委會批準”。（2）大而化之，無論任何派駐機構(gòu)，皆采取同一審批程序。

無論采取哪種方案，以下兩點值得采納：第一，無論向任何組織、單位或行政區(qū)域派駐監(jiān)察機構(gòu)，至少應該以“經(jīng)上級監(jiān)察機關(guān)同意”〔26〕至于“上級”，指全部由“上一級”批準，還是省級以下派駐皆由“省一級”批準，省一級派駐由“國家級”批準，抑或采取其他方案，有待進一步討論。作為審批程序的最低限度；第二，如果派駐對象是“所管轄的行政區(qū)域”，必須“提請本級人大常委會批準”。

2.實質(zhì)要件層面，監(jiān)察派駐是否以“根據(jù)工作需要”為前提？回溯監(jiān)察立法過程，《監(jiān)察法（草案）》曾經(jīng)借鑒并采取了《行政監(jiān)察法》關(guān)于“根據(jù)工作需要”的表述，但最終這一表述被刪除。此種做法究竟基于何種考量，尚需進一步探尋。這是否意味著監(jiān)察派駐乃無條件之派駐？若此，如何避免監(jiān)察資源低效甚至浪費？筆者以為，“為了派駐而派駐”不是改革初衷。“派駐全覆蓋”也不應理解為不顧實際地機械運用，而是要以我國人大制度為根本，圍繞憲法、監(jiān)察法規(guī)定的組織規(guī)范，聯(lián)系各個地方的實際需要，展開制度實踐。

例如，對于“地區(qū)”“盟”“旗”等具備設置獨立一級憲制機關(guān)之條件的行政區(qū)，便不必設立派出組織。又如，對于不實施也不參照公務員法管理的單位以及非全民所有制的企業(yè)，如果要突破“以不派駐為原則、派駐為例外”，應當對所謂“工作需要”統(tǒng)一制定條件。譬如，要求不屬于具有特殊價值考量的領(lǐng)域，派駐監(jiān)察之集約化效益顯著，監(jiān)察對象內(nèi)部比重達到一定比例等，否則便不對其派駐，或者采取更為緩和的派駐方式。唯如此，或可在派駐監(jiān)察與內(nèi)部監(jiān)督之間謀求更恰當之價值平衡。

四、細化完善“派駐”條款的建議

從立法技術(shù)上講，太過具體細化的立法安排若不合時宜，便會透支法律權(quán)威，束縛實踐。但是，過于原則、粗獷的立法可能因過多的空缺或留白而不能強力指引實踐，甚至造成實踐的困擾?；谏鲜鰧ΡO(jiān)察委員會派駐機構(gòu)的研究和主張，筆者針對《監(jiān)察法》“派駐”條款的完善和細化，提出以下建議：

1.完善監(jiān)察機關(guān)的組織規(guī)范。“地區(qū)”“盟”等監(jiān)察委員會不是一級監(jiān)察機關(guān)的派出機關(guān)或派出機構(gòu)，而是視作一級獨立監(jiān)察機關(guān)，應當納入監(jiān)察機關(guān)分級體系。《監(jiān)察法》第7條第2款關(guān)于地方各級監(jiān)察機關(guān)的分級設置，無法為這些監(jiān)察委員會作為一級獨立監(jiān)察機關(guān)的法律地位提供充分的組織法依據(jù)。與此同時，《監(jiān)察法》第9條關(guān)于地方各級監(jiān)察機關(guān)產(chǎn)生辦法的規(guī)定，并不符合它們產(chǎn)生、組成和任免的實際操作，必須盡快通過法律解釋或全國人大常委會決定，或在時機成熟時修改法律等方式來加以完善：（1）第7條第2款應當增設“在省、自治區(qū)內(nèi)按地區(qū)設立的監(jiān)察委員會”作為第二級地方監(jiān)察委員會。（2）第9條第1款應當增設“在省、自治區(qū)內(nèi)按地區(qū)設立的監(jiān)察委員會，由省、自治區(qū)人民代表大會常務委員會產(chǎn)生，負責本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作”。（3）第9條第2款應當增設“在省、自治區(qū)內(nèi)按地區(qū)設立的監(jiān)察委員會的主任、副主任、委員，由省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會任免”；并考慮是否必須增設“在直轄市內(nèi)設立的監(jiān)察委員會”與同級司法機關(guān)實現(xiàn)程序銜接。如增設，參考上述組織和產(chǎn)生辦法，第7條和第9條的有關(guān)規(guī)定一應修改。

2.完善派駐機構(gòu)的組織規(guī)范。監(jiān)察機構(gòu)并不是無條件、無程序的派出，要以我國人大制度為根本，服從憲法、監(jiān)察法規(guī)定的監(jiān)察組織體系，同時聯(lián)系地方實際需要：（1）第12條第1款在“可以”之前，增設“根據(jù)工作需要，經(jīng)某一級監(jiān)察委員會批準”，所謂“某一級”，可能是上一級監(jiān)察機關(guān)，也可能是省級監(jiān)察機關(guān)，具體要求及其表述有待進一步考量；（2）第12條第1款末尾，增設“其中，向行政區(qū)域派駐或者派出的，需要提請本級人民代表大會常務委員會批準”。

3.通過法律解釋明確派駐機構(gòu)的授權(quán)形式。賦予各級監(jiān)察委員會更多自主判斷權(quán)，進而因時制宜、因地制宜，具體臨時授權(quán)更加符合實際需要。建議通過出臺法律解釋，對差異化授權(quán)的依據(jù)、標準和限度等進行統(tǒng)一規(guī)定，同時明確監(jiān)察派駐形式究竟是常態(tài)性派駐還是臨時性派駐，是“一事一授權(quán)”還是“一次授與，終身享有”等問題。

總體來看，本文討論的問題主要是監(jiān)察委員會的組織法問題。相較于完善《監(jiān)察法》來解決問題，或許制定《監(jiān)察委員會組織法》是更加優(yōu)化的方案。監(jiān)察委員會派駐機構(gòu)法律地位研究之后續(xù)問題是：監(jiān)察委員會派駐機構(gòu)作為一個監(jiān)察主體，究竟有哪些“權(quán)”，哪些“名”，哪些“責”？這是監(jiān)察委員會派駐制度的關(guān)鍵問題，急需依法細化。關(guān)于派駐機構(gòu)與其派出主體之間的管轄程序銜接及其與司法執(zhí)法機關(guān)之間的辦案程序銜接，派駐機構(gòu)（獨立）調(diào)查活動的措施種類、限權(quán)程度和正當程序，能否限制公民人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利，能否采取留置措施，能否做出處置決定，能否制定普通監(jiān)察規(guī)范性文件及其內(nèi)容和效力，派駐機構(gòu)在監(jiān)察救濟體系和監(jiān)察賠償機制中的層級地位等等，也都需要盡快通過法律解釋或立法修改的方式，加以完善和細化。