●關(guān)保英

行政主體對(duì)行政職能的履行以及對(duì)行政執(zhí)法的完成，都是通過行政行為來實(shí)現(xiàn)的。〔1〕行政行為與行政管理、行政執(zhí)法等概念的關(guān)系在學(xué)界尚未有較為深入的研究。在筆者看來，行政行為處在行政權(quán)運(yùn)作的末端，具有承上啟下的作用。對(duì)上，它延展了國家行政管理的職能；對(duì)下，它聯(lián)系起了有關(guān)的行政相對(duì)人。由此可見，行政行為是行政法治的一個(gè)核心內(nèi)容。從一定意義上講，行政法治的改革和完善必須歸結(jié)到對(duì)行政行為作出機(jī)制的改變上。在我國傳統(tǒng)行政法中，行政行為在絕大多數(shù)情況下都是由行政主體單方面進(jìn)行的，行政相對(duì)人僅僅與行政行為的結(jié)果發(fā)生聯(lián)系，與行政行為的過程常常是“兩張皮”。即是說，在我國行政法治實(shí)踐中，行政相對(duì)人在絕大多數(shù)情況下是沒有機(jī)會(huì)介入到行政行為的過程之中的。這無論對(duì)于保障行政行為的程序嚴(yán)謹(jǐn)性，還是對(duì)于保障行政相對(duì)人的權(quán)利，都存在著非常大的制度瑕疵?；诖?，筆者系統(tǒng)探討行政相對(duì)人介入行政行為的相關(guān)問題，希望引起學(xué)界對(duì)該問題的重視。

一、現(xiàn)行行政相對(duì)人介入理論和立法存在偏向和不足

（一）學(xué)界關(guān)于參與行政行為的認(rèn)知存在偏差需要引入行政相對(duì)人介入理論

進(jìn)入21世紀(jì)后，行政法學(xué)研究在全球范圍內(nèi)都呈現(xiàn)出一種全新的氣息，諸如參與行政、民主行政和社會(huì)行政都是這種全新氣息的理論認(rèn)知。其中，諸多內(nèi)容都涉及行政行為的社會(huì)參與、公眾參與或行政相對(duì)人參與。

1.參與行政。這可以說是學(xué)界討論較多的一種理論。所謂參與行政，是指廣大社會(huì)公眾有參與行政權(quán)行使的機(jī)會(huì)。從廣義上講，參與行政所體現(xiàn)的是一種廣泛的社會(huì)主體對(duì)廣泛的行政過程的參與。如學(xué)者們提出的行政決策的公眾參與、公共行政參與、公民行政參與、公共參與行政法治等?！?〕參見張春莉：《論公民行政參與》，《學(xué)?！?003年第6期；姜明安：《公眾參與與行政法治》，《中國法學(xué)》2004年第2期；曾祥華：《論公眾參與及其行政立法的正當(dāng)性》，《中國行政管理》2004年第12期；江必新等：《公眾參與趨勢對(duì)行政法和行政法學(xué)的挑戰(zhàn)》，《中國法學(xué)》2005年第6期；等等。從狹義上講，受行政行為直接影響的行政相對(duì)人可以參與到具體的行政過程中來。如學(xué)者們提出的行政程序中的參與權(quán)等。〔3〕張曉光：《行政相對(duì)人在行政程序中的參與權(quán)》，《行政法學(xué)研究》2000年第3期?？梢哉f，參與行政已經(jīng)成為行政法若干具體制度構(gòu)建的基本方略。

2.民主行政。20世紀(jì)中期以前，行政權(quán)雖然已經(jīng)得到了行政法的有效控制，但不可否認(rèn)的事實(shí)是，行政法的運(yùn)作過程還基本上是行政系統(tǒng)范圍之內(nèi)的事情，其他社會(huì)主體常常只能夠接受和承受行政過程的行為后果，而與相對(duì)封閉的行政運(yùn)作并不必然發(fā)生聯(lián)系。在20世紀(jì)后期和21世紀(jì)初，這樣的格局發(fā)生了變化，行政過程越來越民主。以行政決策行為的作出而論，諸多行政決策已經(jīng)不能在行政系統(tǒng)之內(nèi)作出，而必須交由社會(huì)系統(tǒng)作出。在西方法治發(fā)達(dá)國家出現(xiàn)的全民公決制度就很有代表性。顯然，這種全民公決也常常會(huì)帶來諸多方面的弊端，但從行政民主的角度來講，它是非常進(jìn)步的。隨著行政系統(tǒng)與社會(huì)機(jī)制關(guān)系的日益密切，民主行政已經(jīng)成為諸國行政法治中一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。

3.社會(huì)行政理論。近年來，我國學(xué)者提出了行政法社會(huì)化和社會(huì)行政法的概念，〔4〕張淑芳：《社會(huì)行政法的范疇及規(guī)制模式研究》，《中國法學(xué)》2009年第6期。其基本含義是：一方面，行政法作為法的屬性有相對(duì)淡化之發(fā)展進(jìn)路，而作為社會(huì)屬性則具有日益強(qiáng)化之進(jìn)路；另一方面，在行政法體系中，有關(guān)社會(huì)行政法的構(gòu)成越來越多，例如，有關(guān)行政救助的行政法、有關(guān)民生的行政法以及其他具有社會(huì)屬性的行政法在行政法體系中占了很大比重。〔5〕美國學(xué)者奧利洛貝爾認(rèn)為，當(dāng)代行政法的發(fā)展形成了三個(gè)新型的領(lǐng)域：雇傭法領(lǐng)域、環(huán)境法領(lǐng)域和國際行政法領(lǐng)域等。（參見羅豪才主編：《行政法的新視野》，商務(wù)印書館2011年版，第193頁。）這個(gè)提法雖然不一定全面，但它反映了社會(huì)行政法在當(dāng)代行政法中的比重越來越大。上列兩個(gè)基本含義表明，行政法與社會(huì)系統(tǒng)的關(guān)系已經(jīng)不是傳統(tǒng)的“兩張皮”的關(guān)系形式，而是作為一個(gè)事物的兩個(gè)方面存在的。

學(xué)者們關(guān)于參與行政、民主行政和社會(huì)行政等的諸論點(diǎn)，都刻劃了這樣一個(gè)命題：行政過程乃至于行政行為的作出在當(dāng)下都必須體現(xiàn)參與精神，都必須以參與行政的特征對(duì)其進(jìn)行框定。在筆者看來，參與行政也罷，行政的社會(huì)化也罷，大多反映的都是行政法治的一種較為抽象的價(jià)值判斷。正如有學(xué)者所言：“為了使行政權(quán)的行使符合民主取向與公益目標(biāo), 就需擴(kuò)大公民對(duì)公共行政的參與, 以對(duì)行政權(quán)的行使予以約束、限制。公民對(duì)公共行政的直接參與既是公共行政的民主取向的突出表現(xiàn),也是使公共行政正確行使的重要保障。”〔6〕同前注〔2〕，張春莉文。它們與行政行為的過程還沒處在一個(gè)可以作出同等價(jià)值考量的平臺(tái)上。中共十九大以后，行政法治中強(qiáng)調(diào)過程管理，尤其在行政許可等行政行為中普遍強(qiáng)調(diào)行政主體不要把執(zhí)法的側(cè)重點(diǎn)放在事后，應(yīng)當(dāng)在事前和事中做文章。這樣，事后的問題也就迎刃而解了。傳統(tǒng)的社會(huì)化理論或行政參與理論并沒有超越考量行政行為后果，這是一個(gè)長期存在的認(rèn)知誤區(qū)。這一認(rèn)識(shí)誤區(qū)當(dāng)然要予以糾正。

基于此，筆者認(rèn)為，行政相對(duì)人介入行政行為是解決這一認(rèn)識(shí)誤區(qū)的有效途徑。行政相對(duì)人介入行政行為是行政相對(duì)人在行政行為過程中的一種程序權(quán)利，〔7〕行政相對(duì)人的程序權(quán)利可以有很多種，如過程介入的程序權(quán)利、平等對(duì)待的程序權(quán)利、獲取信息的程序權(quán)利、說明理由的程序權(quán)利、事實(shí)論辯的程序權(quán)利、適當(dāng)處置的程序權(quán)利、權(quán)益處分的程序權(quán)利和救濟(jì)選擇的程序權(quán)利等。參見關(guān)保英：《論行政相對(duì)人的程序權(quán)利》，《社會(huì)科學(xué)》2009年第7期。是指行政相對(duì)人以個(gè)體身份參與到行政行為的形成動(dòng)議、實(shí)施過程以及行為結(jié)果之中，并使該行政行為能夠在各個(gè)環(huán)節(jié)滲入個(gè)體意志，最終達(dá)到行政主體意志與行政相對(duì)人意志的合致。行政相對(duì)人介入行政行為超越了較為抽象的價(jià)值判斷，使行政行為在作出的過程中與相對(duì)人的理性關(guān)系更多體現(xiàn)在技術(shù)、操作和法治的運(yùn)作層面。行政相對(duì)人介入行政行為前移了對(duì)行政行為的主觀和客觀判斷，使行政行為在事中乃至事前就已經(jīng)處于理性運(yùn)作的狀態(tài)。因此，行政行為介入與當(dāng)下強(qiáng)調(diào)的行政法治的具體化、操作化、實(shí)效化和規(guī)范化等都是高度契合的，它所包括的科學(xué)內(nèi)涵用參與行政的理論還無法作出合理解釋。

（二）我國關(guān)于行政相對(duì)人介入行政行為的規(guī)定零散不集中

我國現(xiàn)行行政立法關(guān)于行政相對(duì)人介入行政行為僅有一些零散的規(guī)定，體現(xiàn)在個(gè)別立法中，并不適用于所有行政行為。

1.陳述、申辯和拒絕權(quán)。《行政處罰法》第6、32條，《行政許可法》第7、36條，《行政強(qiáng)制法》第8、18、35、36條規(guī)定了相對(duì)人在行政行為過程中的陳述和申辯權(quán)。如《行政處罰法》第32條規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行交換；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰?！?/p>

《行政處罰法》第49條規(guī)定了當(dāng)事人的拒絕權(quán)，該條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員當(dāng)場收繳罰款的，必須向當(dāng)事人出具省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)；不出具財(cái)政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)的，當(dāng)事人有權(quán)拒絕繳納罰款?！?/p>

2.要求說明理由?！缎姓幜P法》第31條，《行政許可法》第30、38、42、55條，《行政強(qiáng)制法》第18、25、32、36條都規(guī)定了行政機(jī)關(guān)說明理由的事項(xiàng)。如《行政處罰法》第31條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利?！?/p>

3.要求聽證?！缎姓幜P法》第42條第1款，《行政許可法》第47條規(guī)定了此項(xiàng)制度。如《行政處罰法》第42條第1款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證?！?/p>

4.提出建議。如《行政強(qiáng)制法》第15條第2款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織可以向行政強(qiáng)制的設(shè)定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)就行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施提出意見和建議。有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究論證，并以適當(dāng)方式予以反饋?！?/p>

（三）行政相對(duì)人介入之弱化導(dǎo)致相對(duì)人程序權(quán)利阻滯

上述理論研究和法治實(shí)踐的現(xiàn)狀表明，系統(tǒng)的行政行為介入制度在我國還不具備，立法中零散的幾種介入方式使得相對(duì)人程序權(quán)利的實(shí)現(xiàn)受到諸多阻滯。

1.因程序正當(dāng)性不足導(dǎo)致相對(duì)人程序權(quán)利無法實(shí)現(xiàn)。正當(dāng)程序是現(xiàn)代公法制度中一個(gè)非常重要的內(nèi)容，國家機(jī)關(guān)在對(duì)社會(huì)公眾行使公權(quán)力時(shí)，必須受嚴(yán)格的程序規(guī)則的制約，同時(shí)公權(quán)力行使過程也必須考慮諸如平等、公正等憲法制度所確立的基本價(jià)值。隨著社會(huì)的發(fā)展，正當(dāng)程序催促了各國行政程序法的制定，而作為一個(gè)嚴(yán)格意義上的行政程序法就必須確立行政權(quán)行使中的嚴(yán)格程序規(guī)則，同時(shí)這些程序規(guī)則還要求行政主體不能武斷地、封閉地、單方面地行使行政權(quán)力。即是說，一方面行政權(quán)在行使中必須在行政相對(duì)人之間構(gòu)造一種平等的關(guān)系形式，行政法中的同等情況同等對(duì)待就是一個(gè)具體要求；另一方面，行政主體和行政相對(duì)人之間必須建立對(duì)等的關(guān)系形式，而在這種對(duì)等關(guān)系形式之下，雙方是通過嚴(yán)格的權(quán)利義務(wù)關(guān)系聯(lián)系在一起的。這兩個(gè)方面是正當(dāng)程序在行政法治實(shí)踐中的具體要求，而這些要求在當(dāng)下的行政法體系中已經(jīng)不僅僅是一個(gè)法律理念上的問題，更為重要的是，它是行政法的一個(gè)規(guī)范問題和技術(shù)問題。

行政相對(duì)人對(duì)行政行為的介入可以體現(xiàn)行政相對(duì)人與行政主體的對(duì)等關(guān)系，行政相對(duì)人對(duì)行政行為的介入不僅僅對(duì)行政行為起到了制約作用，更為重要的是，私權(quán)對(duì)公權(quán)起到了制約作用，而私權(quán)能夠有機(jī)會(huì)對(duì)抗公權(quán)恰恰是正當(dāng)程序的基本內(nèi)涵。在我國行政法治中，有關(guān)正當(dāng)程序的行政法制度和行政法規(guī)范還是非常少的，其中一個(gè)重要原因就在于我們很難找到一種可靠的路徑來體現(xiàn)正當(dāng)程序的內(nèi)容，而行政相對(duì)人對(duì)行政行為的介入則是一個(gè)非常好的路徑選擇。這也就意味著介入制度的缺失就是程序正當(dāng)性的缺失。

2.行政行為過于剛性化導(dǎo)致相對(duì)人程序權(quán)利無法實(shí)現(xiàn)。任何法律部門和法律體系都必然與社會(huì)秩序發(fā)生聯(lián)系，行政法作為法律部門之一也不例外，它必然與社會(huì)秩序發(fā)生聯(lián)系。行政法對(duì)社會(huì)秩序和社會(huì)過程的作用是通過行政法構(gòu)造行政秩序而進(jìn)行的。而在行政法對(duì)行政秩序發(fā)生作用時(shí)，行政主體作為行政法治的核心主體在這個(gè)過程中是起主導(dǎo)作用的。那么，行政系統(tǒng)和行政主體通過什么樣的手段來實(shí)現(xiàn)行政秩序呢？西方學(xué)者將其概括為兩種：一種是剛性的手段，另一種是柔性的手段。所謂剛性的手段就是指行政系統(tǒng)或者行政主體通過使用國家強(qiáng)制力讓其他社會(huì)主體服從，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政秩序和社會(huì)秩序；而與之相反，柔性的手段則是用說服的方式，它要求行政系統(tǒng)和行政主體通過從心理上解決其他社會(huì)主體的服從問題，讓其他社會(huì)主體在認(rèn)同行政行為的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)行政秩序和社會(huì)秩序。

在行政權(quán)力強(qiáng)勢行使的時(shí)代，剛性的手段是最主要的。正如上述，現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入了民主行政和服務(wù)行政的時(shí)代，在這樣的時(shí)代背景下，柔性的手段取代了剛性的手段，成為行政權(quán)行使中最主要的手段，它要求行政主體通過與行政相對(duì)人建立相對(duì)和諧的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)行政秩序和社會(huì)秩序。我國在2004年憲法修正案中確立了私權(quán)保護(hù)制度，該制度要求行政主體對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行人身強(qiáng)制和財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制時(shí)都必須受到規(guī)范的制約。2011年出臺(tái)的《行政強(qiáng)制法》就對(duì)行政系統(tǒng)強(qiáng)制手段的運(yùn)用規(guī)定了嚴(yán)格的程序和條件?？梢哉f，我國行政法在今后若干年的發(fā)展進(jìn)路中仍然呈現(xiàn)出對(duì)剛性手段使用的謹(jǐn)慎處理和對(duì)柔性手段使用的不斷推廣。而行政相對(duì)人對(duì)行政行為的介入可以大大緩和行政相對(duì)人與行政主體在行政行為作出時(shí)的緊張關(guān)系，大大緩和行政主體在行政行為中對(duì)剛性手段的運(yùn)用。

3.行政行為依據(jù)不充分導(dǎo)致相對(duì)人程序權(quán)利無法實(shí)現(xiàn)。行政行為的作出通常需要有下列依據(jù)：（1）職權(quán)上的依據(jù)。這種職權(quán)一部分來自于憲法和政府組織法，〔8〕《憲法》第89、107條，以及《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第59、61條等對(duì)行政系統(tǒng)的職權(quán)做了集中的規(guī)定，這也是行政主體職權(quán)的最基本來源。還有一部分來自于部門行政管理法。行政主體如果有上列兩個(gè)方面的職權(quán)上的來源，就具有了合法的主體資格。行政主體的法律資格是具體的、現(xiàn)實(shí)的，而不是抽象的和相對(duì)概括的，行政主體作出每一個(gè)具體行政行為都應(yīng)當(dāng)有職權(quán)上的依據(jù)。（2）事實(shí)上的依據(jù)。任何一個(gè)行政行為都必然涉及具體的權(quán)利和義務(wù)，對(duì)于行政相對(duì)人而言，正是這種具體的權(quán)利和義務(wù)才對(duì)其有實(shí)質(zhì)的意義。權(quán)利和義務(wù)不能僅僅是對(duì)行政相對(duì)人的一種作為或者不作為的具體要求，而必須具有支撐這種要求的事實(shí)和其他的相關(guān)物質(zhì)內(nèi)容。對(duì)于行政行為的內(nèi)外在表現(xiàn)來講是如此，而對(duì)行政行為的實(shí)質(zhì)內(nèi)容來講則要求每一種權(quán)利和義務(wù)背后都有一個(gè)具體的客觀情形，包括當(dāng)事人的具體狀況，當(dāng)事人行為的前因后果，和當(dāng)事人行為的具體數(shù)量等。這些東西在法律上稱之為法律事實(shí)，行政主體也只有在占有大量法律事實(shí)的基礎(chǔ)上才能夠賦予行政相對(duì)人權(quán)利和為行政相對(duì)人設(shè)定義務(wù)。（3）法律上的依據(jù)。在行政法上，行政主體在作出行政行為時(shí)的法律依據(jù)可以稱之為行政的合法性，行政行為的作出必須按照行政實(shí)體法和行政程序法的規(guī)定而為之。通常情況下，行政實(shí)體法都存在于行政部門法之中。

一個(gè)行政行為的作出，上述3個(gè)方面的依據(jù)缺一不可，而且在通常情況下，上述3個(gè)方面的依據(jù)是緊密聯(lián)系在一起的。就第1個(gè)依據(jù)和第3個(gè)依據(jù)來講，行政主體常常能夠把握。而對(duì)于事實(shí)上的依據(jù)，行政相對(duì)人和行政主體的把握程度通常各占50%，甚至可以說行政相對(duì)人比行政主體有更大的優(yōu)勢。行政主體在作出行政行為時(shí)，如果完全將行政相對(duì)人排除在行為過程之外，它就很難了解具體事實(shí)。如果行政主體在不了解相應(yīng)事實(shí)的情況下作出行政行為，那么該行政行為就不具有一定的可靠性。事實(shí)上，在我國行政救濟(jì)的法治實(shí)踐中，諸多行政行為之所以被推入救濟(jì)途徑就是由于其缺乏相應(yīng)的事實(shí)依據(jù)，而其根本原因在于行政相對(duì)人被排斥在行政行為作出的過程之外。反過來說，行政相對(duì)人介入到行政行為之中，便必然使一個(gè)行政行為在作出時(shí)具有非常充分的事實(shí)依據(jù)，這是提升行政行為可靠性的一個(gè)很好路徑。

二、介入行政行為理論拓展到實(shí)踐可有效解決相對(duì)人程序權(quán)利的阻滯

（一）介入行政行為理論的拓展

本文提出的行政相對(duì)人介入行政行為理論與上述傳統(tǒng)行政參與理論有著內(nèi)涵上的較大區(qū)別，一旦系統(tǒng)的介入制度建立起來，上文中提及的諸多程序權(quán)利實(shí)現(xiàn)障礙均可得以解決。

1.行政行為主體由單一轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣Ｐ姓⑴c理論盡管有其他社會(huì)主體參與到行政權(quán)行使中，但不一定能真正成為行政行為的主體。而我們強(qiáng)調(diào)，行政相對(duì)人介入到行政行為之中必然要使行政行為在主體構(gòu)成上發(fā)生一定的變化，即是說，行政相對(duì)人介入行政行為以后，行政行為的主體便由單一主體變成了復(fù)合主體。這種變化必然改變了行政行為主體構(gòu)成的傳統(tǒng)格局，〔9〕在行政行為的傳統(tǒng)理論中，行政行為被解釋為行政主體對(duì)行政權(quán)的運(yùn)用，以及行政主體為實(shí)現(xiàn)行政目的而開展的活動(dòng)。在這樣的解釋中，基本上看不到行政行為與行政相對(duì)人之間的關(guān)系。同時(shí)，傳統(tǒng)行政行為理論也將行政行為理解為行政主體的單方意志?？偠灾?，行政行為主體的單一性是傳統(tǒng)行政行為理論的本質(zhì)屬性。這種變化對(duì)行政行為的作出而言是至關(guān)重要的。但同時(shí)我們還必須看到行政相對(duì)人介入行政行為僅僅是一種介入，無論如何它不能夠成為行政行為的主導(dǎo)者。進(jìn)一步講，無論在什么情況下，行政行為的主導(dǎo)者都是行政主體。

2.行政行為雙方主體之間的關(guān)系由行政關(guān)系轉(zhuǎn)化為法律關(guān)系。行政關(guān)系與行政法關(guān)系究竟有什么區(qū)別，學(xué)界對(duì)此存在一定的爭議。行政關(guān)系可以被理解為通過行政命令或者其他行政手段而形成的管理關(guān)系。與之相比，行政法關(guān)系則是被行政法規(guī)范強(qiáng)化以后而形成的關(guān)系。它們雖然都屬于管理關(guān)系的范疇，但從深層次上講則有著質(zhì)的區(qū)別。嚴(yán)格意義上講，通常情況下，行政主體在管理過程中形成的關(guān)系都屬于行政關(guān)系而不是行政法關(guān)系。但是，行政相對(duì)人介入行政行為則是一個(gè)相對(duì)嚴(yán)格的法理上或者法律制度上的概念，之所以這樣說是因?yàn)椋藭r(shí)行政相對(duì)人與行政主體是通過行政法強(qiáng)化以后形成的關(guān)系形式。在這里，行政相對(duì)人既是確定的，又是單一的。當(dāng)行政相對(duì)人可以介入到行政行為之中時(shí)，我們所強(qiáng)調(diào)的是行政相對(duì)人的個(gè)體身份，我們已經(jīng)將行政相對(duì)人和其他社會(huì)主體的關(guān)系作了相對(duì)獨(dú)立的處理。在行政管理實(shí)踐中，相關(guān)的社會(huì)公眾也有可能以這樣或那樣的形式參與到行政行為中來，而這樣的參與還不能夠與行政相對(duì)人介入行政行為同日而語。因?yàn)槿绻研姓鄬?duì)人介入行政行為與其他社會(huì)主體介入行政行為相混淆的話，那就會(huì)泛化行政相對(duì)人介入行政行為的概念。這一點(diǎn)也是它與行政行為社會(huì)參與的區(qū)別。相關(guān)社會(huì)主體的參與并不一定必然形成行政法關(guān)系，從這個(gè)角度講，行政相對(duì)人介入行政行為就使得行政過程中的行政關(guān)系轉(zhuǎn)化為行政法關(guān)系。因?yàn)?，隨著行政相對(duì)人的介入，其與行政主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是非常具體的、明確的，而不是非介入狀態(tài)下的模糊性和抽象化，甚至是單向的權(quán)利或義務(wù)狀態(tài)。

3.行政行為由強(qiáng)調(diào)事后判定轉(zhuǎn)化為同時(shí)重視事中考量。行政法的實(shí)施并不是一個(gè)簡單的法律問題，更是一個(gè)與行政秩序、社會(huì)過程發(fā)生密切聯(lián)系的問題。在通常情況下，當(dāng)行政主體實(shí)施行政行為時(shí)，它實(shí)質(zhì)上是對(duì)行政職權(quán)的一種運(yùn)作，是對(duì)行政管理職能的一種履行，是對(duì)行政過程的一種實(shí)現(xiàn)。當(dāng)憲法和相關(guān)的政府組織法確定行政系統(tǒng)的行政職能時(shí)，它將這種職能的義務(wù)主體確定為行政系統(tǒng)或者行政主體。這便在憲法和法律上認(rèn)可了行政主體職權(quán)行使的排他性。而行政相對(duì)人參與行政行為則在行政過程的實(shí)現(xiàn)中注入了新的內(nèi)涵，即行政過程的實(shí)現(xiàn)既是行政主體的義務(wù)或者責(zé)任，同時(shí)行政相對(duì)人也有完成行政過程的權(quán)利。在一個(gè)具體的行政行為中，行政相對(duì)人個(gè)人介入其中只是為了維護(hù)自身的權(quán)利，但對(duì)于行政過程的實(shí)現(xiàn)而論，行政相對(duì)人的介入則有著非常重要的意義。從深層次來講，行政相對(duì)人對(duì)行政行為的介入是對(duì)行政過程的參與，“本于‘兩造兼聽’的理念，當(dāng)事人在行政機(jī)關(guān)做成行政決定前應(yīng)有說明、答辯或防御之機(jī)會(huì)……行政機(jī)關(guān)并得以實(shí)際需要，與‘陳述意見之機(jī)會(huì)’外，增采部分聽證程序形成‘混合程序’”?！?0〕湯德宗：《行政程序法論》，元照出版社2005年版，第88頁。

4.行政行為由強(qiáng)調(diào)價(jià)值約束向技術(shù)制約轉(zhuǎn)化。行政行為的法律控制是行政法的核心功能之一，如何用行政法手段控制行政行為，人們提出了諸多價(jià)值判定，如使行政行為予以公開，使行政行為體現(xiàn)公正，使行政行為符合法律程序，等等。這些有關(guān)約束行政行為的法治理念都是對(duì)行政行為進(jìn)行法律規(guī)制的價(jià)值考量。而行政相對(duì)人介入行政行為則意味著行政行為約束的考量或判定已經(jīng)轉(zhuǎn)化到技術(shù)層面，就是用具體的方式或方法使約束行政行為的那些價(jià)值理念能夠進(jìn)入操作層面，能夠體現(xiàn)具體的約束過程等。

行政行為是行政主體對(duì)相關(guān)的社會(huì)主體作出的，通常情況下，一個(gè)行政行為必然牽涉到若干個(gè)社會(huì)主體。當(dāng)行政主體作出的行政行為直接影響公民、法人和社會(huì)組織的權(quán)益時(shí)，他們就是行政相對(duì)人。而當(dāng)行政主體的行政行為對(duì)相關(guān)公民、法人和社會(huì)組織的權(quán)益產(chǎn)生間接影響時(shí)，這些公民、法人和社會(huì)組織就是行政法上的利害關(guān)系人。當(dāng)然，還有一些社會(huì)主體既沒有間接受到行政行為的影響，也沒有直接受到行政行為的影響，但就整個(gè)行政過程而言，他們同樣與行政行為有著天然的聯(lián)系?！?1〕行政行為一旦做出，至少要對(duì)這樣一些主體發(fā)生作用：一是行政相對(duì)人，即直接承受行政行為的；二是直接利害關(guān)系人，即與行政行為有著一定的關(guān)聯(lián)性，但這種關(guān)聯(lián)性是通過與行政相對(duì)人的某種微妙關(guān)系而形成的；三是間接利害關(guān)系人，即與行政行為有間接關(guān)系的當(dāng)事人。學(xué)界將后面兩種當(dāng)事人或者統(tǒng)一稱之為利害關(guān)系人，或者稱之為當(dāng)事人。這些概念以及相關(guān)關(guān)系是比較復(fù)雜的，我們應(yīng)通過行政實(shí)在法對(duì)其作出規(guī)定。我們之所以強(qiáng)調(diào)行政相對(duì)人對(duì)行政行為的介入，而沒有擴(kuò)大到利害關(guān)系人或其他的社會(huì)公眾，就是要在更為微觀的技術(shù)層面上展開對(duì)行政行為的控制，當(dāng)行政相對(duì)人介入到行政行為時(shí)，他的身份關(guān)系只有一個(gè)，那就是權(quán)益直接受到影響的公民、法人和社會(huì)組織。利害關(guān)系人和其他社會(huì)主體也有機(jī)會(huì)介入到行政行為之中，但這是另一個(gè)范疇的問題。

（二）行政相對(duì)人可介入的具體環(huán)節(jié)

從理論上講，行政相對(duì)人可介入行政行為的具體環(huán)節(jié)主要體現(xiàn)在下列方面。

1.行政相對(duì)人介入行政行為的啟動(dòng)。行政行為的作出是一個(gè)非常復(fù)雜的行政法問題，各國行政程序法規(guī)定了行政行為的啟動(dòng)程序，例如，《意大利行政程序法》第39條第1款規(guī)定：“行政行為應(yīng)向其直接對(duì)象之人格者為完全之通知，應(yīng)依命令規(guī)定之行政文書當(dāng)面交付或送達(dá)之。”〔12〕應(yīng)松年主編：《外國行政程序法匯編》，中國法制出版社1999年版，第11頁。行政行為類型的復(fù)雜性決定了行政行為的啟動(dòng)程序也相對(duì)較為復(fù)雜，行政行為的類型不同，其在行政法治實(shí)踐中的啟動(dòng)方式和啟動(dòng)過程也必然有所不同，而行政程序法要對(duì)這種非常復(fù)雜的行政行為的啟動(dòng)狀況作出統(tǒng)一的規(guī)定，就必然有掛一漏萬之弊端。

由于行政行為的實(shí)施主體是行政主體，因此，行政程序法對(duì)行政行為啟動(dòng)的規(guī)定很少設(shè)立行政相對(duì)人參與的程序。在筆者看來，任何行政行為都必然與行政相對(duì)人發(fā)生密切聯(lián)系，在行政行為的啟動(dòng)階段，行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)介入其中。例如，當(dāng)行政主體決定對(duì)行政相對(duì)人實(shí)施行政處罰或者行政強(qiáng)制行為時(shí)，行政相對(duì)人就應(yīng)當(dāng)知曉這種決定的根據(jù)和理由，而且行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)針對(duì)該決定的理由提出自己的見解。這一環(huán)節(jié)的介入是非常關(guān)鍵的，因?yàn)樵谖覈姓ㄖ螌?shí)踐中，絕大多數(shù)行政行為的啟動(dòng)，行政相對(duì)人并沒有介入的機(jī)會(huì)和權(quán)利。這既有可能增加行政主體的行政成本，也可能侵害行政相對(duì)人的程序權(quán)利?！?3〕在我國行政法傳統(tǒng)理論中，實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利是有機(jī)統(tǒng)一在一起的，很少將程序權(quán)利作為一個(gè)具有獨(dú)立價(jià)值的權(quán)利來看待。近年來，隨著行政法學(xué)理論的日益深化，學(xué)者們賦予了程序權(quán)利以獨(dú)立的法律價(jià)值。程序權(quán)利完全可以不依賴于實(shí)體權(quán)利而存在，這對(duì)行政法治，尤其是行政程序制度的建構(gòu)有著非常深刻的理論和實(shí)踐意義。

2.行政相對(duì)人介入行政行為的過程。一定意義上講，行政行為的運(yùn)作過程是行政主體與其他社會(huì)主體發(fā)生法律關(guān)系的過程，是行政主體與其他社會(huì)主體在社會(huì)系統(tǒng)中互動(dòng)的過程。這個(gè)過程無論對(duì)于行政主體行政理念的社會(huì)化，還是對(duì)行政主體將行政法治普遍化，都有非常重要的意義。筆者注意到，法治發(fā)達(dá)國家的行政程序法典都非常注重對(duì)行政行為運(yùn)作過程的規(guī)范。例如，1948年《日本行政代執(zhí)行法》第3條規(guī)定：“義務(wù)人在規(guī)定了相當(dāng)?shù)穆男衅谙薅狡谌圆宦男械模姓C(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)其作出代執(zhí)行的書面告誡。義務(wù)人接到書面告誡，在指定期限內(nèi)仍不履行義務(wù)時(shí)，該行政機(jī)關(guān)應(yīng)以代執(zhí)行命令書的形式，將要進(jìn)行代執(zhí)行的事件、為代執(zhí)行而派遣的執(zhí)行負(fù)責(zé)人的姓名以及將要代執(zhí)行所需費(fèi)用估計(jì)的概算通知義務(wù)人?！薄?4〕胡建淼主編：《外國行政法規(guī)與案例評(píng)述》，中國法制出版社1997年版，第213頁。

我國尚未制定一部統(tǒng)一的行政程序法典，絕大多數(shù)行政行為的實(shí)施過程都是在相對(duì)封閉的情況下進(jìn)行的。這種封閉性主要體現(xiàn)為：一個(gè)行政行為的完成是由行政主體單方面為之的，其他社會(huì)主體沒有參與這個(gè)過程的機(jī)會(huì)，行政相對(duì)人也難以參與這個(gè)過程。令人欣慰的是，我國《行政處罰法》《行政許可法》和《行政強(qiáng)制法》中都確立了行政相對(duì)人對(duì)抗行政主體的若干權(quán)利，如申辯權(quán)、陳述權(quán)等。盡管這些規(guī)定還不十分完善，但至少將行政行為的實(shí)施過程確定為兩個(gè)主體，即行政主體和行政相對(duì)人。而在本文所提出的行政相對(duì)人介入行政行為的概念中，行政相對(duì)人在行政行為實(shí)施的過程中甚至與行政主體有著平等的權(quán)利，有著對(duì)等的關(guān)系形式。在現(xiàn)代行政法治中，行為過程的重要性甚至已經(jīng)超過了行為結(jié)果的重要性。之所以這樣說，是因?yàn)樵诂F(xiàn)代公法制度中，程序權(quán)利已經(jīng)與實(shí)體權(quán)利具有同等價(jià)值，而行政相對(duì)人對(duì)行政行為過程的介入就充分體現(xiàn)了其程序權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

3.行政相對(duì)人介入行政行為的論證。行政相對(duì)人與行政主體的關(guān)系模式是一個(gè)十分重要的行政法治問題。行政相對(duì)人與行政主體的關(guān)系模式不同，行政法治的質(zhì)量也就必然有所不同。例如，如果在行政法治體系中強(qiáng)調(diào)行政主體與行政相對(duì)人之間的對(duì)等模式，那么行政行為在作出時(shí)，行政相對(duì)人和行政主體就會(huì)有較少的行政糾紛。有些西方國家在行政法治中不賦予行政主體行政處罰權(quán)，或者不賦予行政主體作出行政處罰的最終權(quán)力，而是將這種最終權(quán)賦予司法機(jī)關(guān)，行政相對(duì)人與行政主體就不會(huì)產(chǎn)生激烈的行政沖突。

我國行政法治體系是以行政高權(quán)為特征而構(gòu)建的，在我國行政行為的實(shí)施中，行政主體具有非常大的優(yōu)先權(quán)，具有非常大的單方面作出行政決定的權(quán)力?！?5〕我國行政權(quán)的理論中有一個(gè)行政優(yōu)先權(quán)的理論，在行政法關(guān)系的理論中有行政法關(guān)系單方面性的理論。這兩個(gè)理論都認(rèn)可了行政主體在行政行為作出時(shí)的優(yōu)先地位。近年來，隨著我國學(xué)者對(duì)行政法治認(rèn)知的提高，這兩個(gè)理論也受到了諸多的質(zhì)疑。事實(shí)上，如果將行政主體和行政相對(duì)人都放在行政法規(guī)范之中，那么雙方都有成為權(quán)利主體和義務(wù)主體的均等機(jī)會(huì)。這種高權(quán)性是行政相對(duì)人與行政主體出現(xiàn)較多沖突關(guān)系的重要原因。因此，在我國行政行為的制度構(gòu)建中，應(yīng)當(dāng)將這種高權(quán)模式予以適當(dāng)調(diào)整。例如，我們可以在行政行為的作出制度中設(shè)立行政行為的論證制度，甚至可以把行政行為的論證作為行政法上的一個(gè)技術(shù)要素來處理。根據(jù)《行政法規(guī)制定程序條例》第12條和第14條的規(guī)定，我國已經(jīng)確立了抽象行政行為作出時(shí)的論證制度。相較而言，絕大多數(shù)具體行政行為的作出并沒有相應(yīng)的論證制度。對(duì)于行政法治過程而言，具體行政行為比抽象行政行為顯得更加敏感。我們可以將一個(gè)行政行為的作出作為一個(gè)技術(shù)問題來看待，相關(guān)主體都可以較為中立地參與到這個(gè)論證過程中。

三、行政相對(duì)人介入行政行為的路徑

行政相對(duì)人要充分介入行政行為的過程，還需要一定的路徑。結(jié)合我國的行政法治實(shí)踐，筆者對(duì)行政相對(duì)人介入行政行為的路徑提出如下觀點(diǎn)。

1.行政相對(duì)人通過闡明理由介入。在行政程序制度中，有一個(gè)非常重要的制度，即說明理由制度。該制度要求在行政行為被行政相對(duì)人或者其他社會(huì)主體質(zhì)疑的情況下，作出該行政行為的行政主體應(yīng)當(dāng)向其說明該行政行為的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，甚至說明該行政行為作出的過程。筆者認(rèn)為，這個(gè)制度建構(gòu)的前提之一，是行政相對(duì)人有權(quán)在行政主體作出行政行為時(shí)闡明自己的理由。上文已經(jīng)指出，當(dāng)行政主體和行政相對(duì)人在產(chǎn)生行政法上的關(guān)系時(shí)地位平等，具有對(duì)等的行為方式，行政行為才會(huì)是合法的和合理的。因此，當(dāng)行政主體作出行政行為時(shí)，行政相對(duì)人有權(quán)在這個(gè)過程中闡明自己的理由。行政相對(duì)人闡明理由可以體現(xiàn)在行政行為作出的全過程之中，而絕不能夠理解為行政行為作出以后針對(duì)行政行為采取的救濟(jì)措施。

2.行政相對(duì)人通過行使舉證權(quán)介入。在我國行政法中，證據(jù)制度存在于兩個(gè)范疇之中，一個(gè)范疇的證據(jù)制度是行政訴訟中的證據(jù)制度，《行政訴訟法》和其他行政訴訟程序規(guī)則對(duì)行政訴訟證據(jù)制度作了較為全面的規(guī)定；另一個(gè)范疇的證據(jù)制度是行政執(zhí)法過程中的證據(jù)制度，即行政主體在作出行政行為的過程中所應(yīng)當(dāng)遵循的證據(jù)規(guī)則。我國學(xué)界普遍將行政訴訟證據(jù)制度與行政執(zhí)法證據(jù)制度混為一談，認(rèn)為行政訴訟相關(guān)典則所確立的證據(jù)規(guī)則也是行政執(zhí)法的證據(jù)規(guī)則，這在筆者看來這是一個(gè)非常大的誤解。行政法關(guān)系和行政訴訟法關(guān)系是不相同的，盡管它們存在著邏輯上的先后關(guān)系，但二者畢竟是不同性質(zhì)的法律關(guān)系。例如，在行政訴訟法關(guān)系中，人民法院處于主導(dǎo)地位；而在行政法關(guān)系中，人民法院沒有介入。在行政訴訟中，我們強(qiáng)調(diào)行政主體必須負(fù)舉證責(zé)任，而在行政法關(guān)系中恐怕不能絕對(duì)地將舉證責(zé)任分配給行政主體，因?yàn)樾姓鄬?duì)人在一些行政行為中是主張權(quán)利的一方，他們要主張相應(yīng)的權(quán)利就應(yīng)當(dāng)提供主張?jiān)摍?quán)利的依據(jù)。

上述理念上的錯(cuò)誤，導(dǎo)致了我國行政管理和行政執(zhí)法階段還沒有一套完整的證據(jù)規(guī)則，這可以說是瑕疵行政行為不斷泛濫的一個(gè)重要原因?；诖耍P者認(rèn)為除了有行政訴訟的證據(jù)規(guī)則以外，我們還應(yīng)當(dāng)有行政執(zhí)法的證據(jù)規(guī)則。如果說在行政訴訟中舉證責(zé)任由行政主體完全承擔(dān)的話，那么在行政執(zhí)法中舉證責(zé)任則應(yīng)當(dāng)由行政主體和行政相對(duì)人分擔(dān)，這樣的分擔(dān)是保證行政行為準(zhǔn)確性的前提條件。顯然，應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政相對(duì)人有義務(wù)或者有權(quán)利進(jìn)行舉證，而這個(gè)舉證是存在于行政行為作出的過程中的。一旦確立了行政相對(duì)人舉證的權(quán)利或者義務(wù)，那么行政相對(duì)人介入行政行為就是一種必然，也是一個(gè)很好的路徑。

3.行政相對(duì)人通過聲明異議介入。行政聲明異議制度在我國臺(tái)灣地區(qū)的行政程序法中有具體規(guī)定，其是指行政主體的行政行為作出后，可以先向行政相對(duì)人予以透露而不是通過嚴(yán)格的法定程序向行政相對(duì)人送達(dá)；相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)之不當(dāng)行政措施，對(duì)其權(quán)益造成損害時(shí)，在法定期限之內(nèi)向原處分機(jī)關(guān)提出不同之意見或理由，請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)重新議定，對(duì)其損害加以救濟(jì)。〔16〕參見謝瑞智主編：《法律百科全書（行政法）》，三民書局2008年版，第281頁。行政主體的這種透露行為對(duì)行政相對(duì)人而言是比較柔和的，它具有向行政相對(duì)人征求意見之功能。在行政主體告知行政相對(duì)人行政行為的內(nèi)容之后，行政相對(duì)人有權(quán)對(duì)該具體行政行為提出不同見解，有權(quán)對(duì)該行政行為的結(jié)果以及該行政行為的過程提出反對(duì)意見。

顯然，行政聲明異議的提出主體是行政相對(duì)人，而接受行政聲明異議的主體則是作出行政行為的行政主體。在這個(gè)過程中，暫時(shí)沒有第三者介入，這就使得該行政行為的內(nèi)容僅僅存在于行政主體和行政相對(duì)人雙方之間。雙方在這個(gè)過程中各持不同的法律認(rèn)知，各有不同的權(quán)利和義務(wù)上的主張。這種關(guān)系形式從表面上看是非常對(duì)立的，但是，在行政相對(duì)人聲明異議以后，雙方之間有巨大的溝通的空間。行政主體可以在沒有其他主體壓力的情況下聽取行政相對(duì)人的意見，可以對(duì)行政行為的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)進(jìn)行重新審視，這樣便使一種有可能發(fā)展為完全對(duì)立的關(guān)系變得非常柔和。而且從本質(zhì)上講，行政聲明異議所體現(xiàn)的是行政相對(duì)人對(duì)行政行為的介入和參與，這是行政相對(duì)人介入行政行為的又一個(gè)路徑。

4.行政相對(duì)人通過行使拒絕權(quán)而介入。我國《行政處罰法》和農(nóng)業(yè)管理的部門行政法規(guī)定了行政相對(duì)人的拒絕權(quán)?！?7〕行政相對(duì)人拒絕權(quán)的確立對(duì)我國行政法治及其精神的改變有著非常重要的意義，因?yàn)樗鼘⑿姓鄬?duì)人與行政主體完全置于對(duì)等的關(guān)系形式之中。然而，我國行政法制度有關(guān)行政相對(duì)人拒絕權(quán)的規(guī)定是受到時(shí)間和空間控制的，這是我國今后的行政法制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)重視的問題，行政相對(duì)人的拒絕權(quán)應(yīng)當(dāng)在我國行政法制度中有所拓展。筆者認(rèn)為，在我國目前的行政法制度中，有關(guān)行政相對(duì)人拒絕權(quán)的規(guī)定還是十分零散的，該權(quán)利的運(yùn)用對(duì)于行政相對(duì)人而言還是非常有限的。然而，行政相對(duì)人的拒絕權(quán)確立了行政相對(duì)人單方面對(duì)抗行政主體的權(quán)利，而同時(shí)也確立了行政主體與行政相對(duì)人在一定范圍內(nèi)的相對(duì)公平和對(duì)等的關(guān)系形式。

從表面上看，行政相對(duì)人對(duì)行政行為的拒絕發(fā)生在行政行為作出以后，似乎是對(duì)行政行為結(jié)果的拒絕，但在筆者看來，行政相對(duì)人對(duì)行政行為的拒絕一旦予以施行，它就是全方位的。因?yàn)樗鼤?huì)引起行政主體對(duì)該行政行為過程的檢討。從這個(gè)角度講，行政相對(duì)人對(duì)行政行為的拒絕是其介入行政行為的一個(gè)很好的路徑。

四、行政相對(duì)人介入行政行為的主要法治舉措

行政相對(duì)人介入行政行為是一個(gè)相對(duì)微觀的行政法問題，但是在這個(gè)微觀問題的背后牽涉我國行政法治的若干重大問題。近年來，我國在行政法制度構(gòu)建方面取得了相當(dāng)大的成就，使我國的行政法治越來越理性化。然而，我國的行政法制度構(gòu)建至少存在下列問題，這些問題是制約行政相對(duì)人介入行政行為的法治保障瓶頸：（1）我國的行政程序立法相對(duì)比較分散，這導(dǎo)致諸多行政行為還游離在行政程序規(guī)則之外。我國先后制定了《行政處罰法》《行政許可法》和《行政強(qiáng)制法》等行政程序法典，這些程序法典單就一個(gè)典則的內(nèi)容來看，其所設(shè)定的程序是比較完整的，但是它們僅僅解決了行政處罰、行政許可和行政強(qiáng)制的程序規(guī)則，而這三個(gè)行政行為之外的其他行政行為則沒有完整的程序規(guī)則。它們的程序規(guī)則僅僅體現(xiàn)在一些部門行政法典之中?！?8〕依據(jù)《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》的規(guī)定，我國的行政行為共有27種，如行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可、行政裁決、行政確認(rèn)、行政登記、行政批準(zhǔn)、行政命令、行政合同、行政補(bǔ)償、行政征用、行政征購和行政救助等。然而，在這些眾多的行政行為中，除行政處罰、行政強(qiáng)制和行政許可外，其他行政行為都必須借助于部門行政法才能確定其相應(yīng)的程序。這種分散立法的立法技術(shù)不利于行政相對(duì)人對(duì)非常廣泛的行政行為進(jìn)行介入。在行政行為缺少統(tǒng)一程序規(guī)則的情況下，行政行為的作出實(shí)質(zhì)上是行政主體行政職權(quán)的一個(gè)延伸。換言之，在沒有統(tǒng)一行政程序規(guī)范行政行為時(shí)，行政主體有著非常大的決定權(quán)和裁量權(quán)；而在行政主體享有如此巨大的權(quán)力的情形下，行政相對(duì)人對(duì)該行政行為的介入就必然存在較大障礙。（2）我國在制定相關(guān)的行政程序法典時(shí)，將該典則的規(guī)制焦點(diǎn)集中在行政權(quán)的行使中。我們通過相應(yīng)的行政程序法典規(guī)范行政主體的行為過程，而沒有將行政主體和行政相對(duì)人之間的相互關(guān)系作為規(guī)制的焦點(diǎn)。因此，我國目前的行政程序規(guī)則還僅僅是按照行政邏輯運(yùn)作的。例如，我們盡管有《行政處罰法》，但我們無法通過該法對(duì)行政主體與行政相對(duì)人在行政處罰過程中的暗箱操作進(jìn)行有效制約，因?yàn)樵谛姓幜P實(shí)施中其他主體并沒有很好地介入。在這樣的暗箱操作過程中，最后受損失的要么是國家利益，要么是行政相對(duì)人的利益，因?yàn)檫@樣的暗箱操作是在行政權(quán)的主導(dǎo)下進(jìn)行的，而行政主體的行政權(quán)威正是在這種單方關(guān)系中得到體現(xiàn)的。由此可見，目前的行政程序設(shè)計(jì)盡管有嚴(yán)格的程序規(guī)則，但是它不利于行政相對(duì)人介入行政行為。

上列兩個(gè)方面是我國行政程序立法存在的兩個(gè)主要問題，它也是制約行政相對(duì)人參與行政行為乃至于社會(huì)參與行政行為的重大障礙。為了讓行政相對(duì)人介入行政行為，下列法治保障便是非常重要的。

1.行政相對(duì)人權(quán)利的體系化。行政相對(duì)人的權(quán)利與義務(wù)，與行政主體的權(quán)利與義務(wù)是一個(gè)事物的兩個(gè)方面，它們共同存在于行政法關(guān)系之中。然而，不幸的是，我國行政法理論長期以來強(qiáng)調(diào)行政法關(guān)系的不對(duì)等性，強(qiáng)調(diào)行政主體的行政優(yōu)先權(quán)，這便導(dǎo)致在我國行政法中，尤其在行政法治的實(shí)現(xiàn)過程中，行政權(quán)力處于主導(dǎo)地位。在行政權(quán)力處于主導(dǎo)地位的行政法格局中，行政主體當(dāng)然是行政法中的權(quán)利主體，而行政相對(duì)人當(dāng)然是行政法中的義務(wù)主體。這樣的權(quán)利義務(wù)關(guān)系形式基本上沒有給行政相對(duì)人介入行政行為提供很好的機(jī)會(huì)。正因?yàn)槿绱耍P者認(rèn)為，我們應(yīng)當(dāng)在我國行政法治體系中構(gòu)建行政相對(duì)人的權(quán)利體系。（1）我們要從法律概念上承認(rèn)行政相對(duì)人作為權(quán)利主體的資格，而不能夠僅僅將行政相對(duì)人視為行政法上的義務(wù)主體。這樣的資格應(yīng)該在有關(guān)的行政法典中予以規(guī)定。（2）我們要構(gòu)建行政相對(duì)人的權(quán)利體系。上文已經(jīng)指出，我國相關(guān)行政法典已經(jīng)認(rèn)可了行政相對(duì)人在行政行為過程中的陳述權(quán)、申辯權(quán)和拒絕權(quán)等權(quán)利，這些權(quán)利的出現(xiàn)本身就標(biāo)志著我國行政法治取得了巨大進(jìn)步。但就目前來看，我國行政相對(duì)人的權(quán)利還是不成體系的，還僅僅停留于個(gè)別行政行為中，而不是在所有行政行為中。同時(shí)，行政相對(duì)人僅僅有這些權(quán)利還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

行政相對(duì)人的權(quán)利必然是行政主體的義務(wù)。深而論之，行政相對(duì)人權(quán)利的體系化也就必然意味著行政主體義務(wù)的體系化。只有建立起雙方主體在行政法中對(duì)等的權(quán)利義務(wù)關(guān)系形式，行政相對(duì)人介入行政行為才有實(shí)現(xiàn)的可能。

2.行政行為論證的強(qiáng)化。如前所述，在我國抽象行政行為的制度中，論證制度已經(jīng)建立起來了。具體行政行為的作出同樣需要進(jìn)行相應(yīng)的論證，同樣需要通過具體的論證制度來保障行政行為的客觀性和準(zhǔn)確性。然而令人遺憾的是，我國絕大多數(shù)具體行政行為在作出時(shí)并沒有相應(yīng)的論證制度。具體行政行為通常都是由行政主體單方面作出的，而當(dāng)行政主體作出該行政行為時(shí)，甚至沒有征得相對(duì)一方當(dāng)事人的同意，更談不上對(duì)該行政行為進(jìn)行論證了。

行政行為在通常情況下涉及行政主體的權(quán)力行使和行政相對(duì)人的權(quán)利與義務(wù)，這兩個(gè)主體是行政行為的當(dāng)然主體。在行政行為的論證過程中，他們有著直接的利害關(guān)系，而且他們對(duì)行政行為的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)也最為熟悉，因此行政行為論證的主要主體是行政主體和行政相對(duì)人。筆者所講的行政行為的論證制度是一種相對(duì)柔和的制度形式，它與我國行政處罰法中的行政聽證制度是有所區(qū)別的?！缎姓幜P法》把聽證制度作為行政處罰作出的一個(gè)重要程序，這使得聽證程序成為一個(gè)非常嚴(yán)格的法律制度。而行政行為的論證制度可以在行政法中確立，但不能與聽證程序一樣嚴(yán)格和正式。因?yàn)樾姓袨榈恼撟C制度是行政行為作出過程中行政主體和行政相對(duì)人，以及行政主體和其他社會(huì)主體之間相互溝通和交流的一種相對(duì)柔和的制度形式。

3.行政行為舉證的雙向化。在行政執(zhí)法過程中，行政主體對(duì)職權(quán)運(yùn)用的把握，對(duì)法律依據(jù)的把握是優(yōu)于行政相對(duì)人的。因?yàn)樾姓黧w本身就是行政法的執(zhí)行主體，從公法學(xué)的眼光來看，它應(yīng)當(dāng)具有公法學(xué)上的法律人格。而這樣的法律人格是以其諳熟行政法知識(shí)和其他公法知識(shí)為前提條件的。與之相對(duì)應(yīng)，在行政行為實(shí)施的過程中，行政相對(duì)人把握行政事實(shí)的能力則往往要優(yōu)于行政主體，因?yàn)槿魏我粋€(gè)行政行為都有相對(duì)特殊的主客觀條件，行政行為在作出的過程中是一個(gè)一個(gè)產(chǎn)生的，而行政主體的行政職權(quán)則是相對(duì)抽象的，誰更有資格掌握這種一個(gè)一個(gè)的具體情況呢？毫無疑問，非行政相對(duì)人莫屬。

由此可見，在行政行為作出時(shí)，對(duì)有關(guān)事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)的了解和掌握，行政主體和行政相對(duì)人各掌握一部分。這便要求在一個(gè)行政行為作出時(shí)，雙方主體都應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的證據(jù)，無論把舉證責(zé)任單方面地分配給行政主體，還是單方面地分配給行政相對(duì)人，都是不科學(xué)的。這樣的雙向舉證在我國制定統(tǒng)一的行政程序法典時(shí)應(yīng)當(dāng)予以考慮。

4.行政行為決定的協(xié)商化。行政行為的最終決定權(quán)是一個(gè)非常關(guān)鍵的問題，法治發(fā)達(dá)國家對(duì)該問題的處理往往非常謹(jǐn)慎。尤其對(duì)一些有可能侵害行政相對(duì)人權(quán)益的行政行為，法治發(fā)達(dá)國家常常不把最終決定權(quán)放在行政系統(tǒng)，而由司法機(jī)關(guān)作出最終的決定。即是說，行政主體可以就行政行為的內(nèi)容作出一個(gè)行為，但該行為還不能夠產(chǎn)生法律效力，還要留給行政相對(duì)人足夠的辯解權(quán)乃至于足夠的否定權(quán)。這種由多方參與行政行為的決定機(jī)制既使行政行為作出時(shí)多方主體能夠表達(dá)意見，又使行政行為在作出的過程中體現(xiàn)主體之間的和諧關(guān)系。

我國長期以來強(qiáng)調(diào)行政權(quán)威原則，〔19〕所謂行政權(quán)威原則，是指行政系統(tǒng)有著獨(dú)立性、排他性和不可懷疑性。該原則的理論基礎(chǔ)就在于行政權(quán)屬于國家權(quán)力，而國家權(quán)力相對(duì)于私權(quán)具有更高的法律地位。從行政權(quán)的總體格局上看，行政權(quán)威原則應(yīng)當(dāng)是合理的，但是一旦行政權(quán)的運(yùn)作進(jìn)入到行政法關(guān)系層面，就不能夠再用行政權(quán)威原則來強(qiáng)化行政主體對(duì)行政相對(duì)人的干預(yù)和控制。這使得行政主體在作出行政行為時(shí)具有至高無上的地位，而且有些行政行為僅在行政系統(tǒng)之內(nèi)就能夠產(chǎn)生行政法上的效力，其甚至不能夠進(jìn)入救濟(jì)程序?！?0〕在我國行政法治中，有一部分行政行為叫做終局行政行為。所謂終局行政行為就是指行政機(jī)關(guān)所做出的行政行為不能夠再進(jìn)入到救濟(jì)程序之中。盡管我國行政法中終局行政行為越來越少，但仍然存在這樣的行政行為。無論從哪個(gè)角度講，行政行為如果不能夠進(jìn)入救濟(jì)狀態(tài)，這對(duì)實(shí)現(xiàn)行政法治是非常麻煩的。這樣的高權(quán)行政已經(jīng)與給付行政、參與行政、民主行政等存在巨大的制度設(shè)計(jì)上的反差。因?yàn)樵诟邫?quán)行政的情況下，行政行為的作出是相對(duì)封閉和強(qiáng)制性的。行政相對(duì)人對(duì)于這樣的行政行為當(dāng)然沒有介入的機(jī)會(huì)和可能。因此，應(yīng)當(dāng)改變我國行政行為決定的傳統(tǒng)方式，引入?yún)f(xié)商機(jī)制。在行政主體作出行政行為的決定時(shí)，邀請(qǐng)行政相對(duì)人介入決定過程。行政相對(duì)人介入以后便可以和行政主體進(jìn)行協(xié)商，當(dāng)然這樣的協(xié)商有程度和層次之分。在深層次協(xié)商的情況下，行政主體甚至可以與行政相對(duì)人作出相應(yīng)的和解，例如，《行政強(qiáng)制法》第42條就確立了在行政強(qiáng)制過程中行政主體和行政相對(duì)人之間的和解關(guān)系形式。總而言之，行政行為決定過程中的協(xié)商機(jī)制應(yīng)當(dāng)成為我國行政行為作出時(shí)的一個(gè)創(chuàng)新機(jī)制。如果我們能夠建立起這樣的創(chuàng)新機(jī)制，行政相對(duì)人對(duì)行政行為的介入也就是順理成章的事情了。