王吉春

(沈陽(yáng)工程學(xué)院 文法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110136)

一、開(kāi)化縣人民檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟一案概述

2017年，浙江省開(kāi)化縣檢察院為維護(hù)社會(huì)公共利益，依法向開(kāi)化縣人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟。開(kāi)化縣人民法院受理此案之后認(rèn)定，被告于2005年8月至2006年12月期間，擅自將生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的上百噸有機(jī)硅膠裂解產(chǎn)生的廢渣、廢活性炭等工業(yè)固廢填埋在該山坳中，未作防滲漏或者其他防止污染的措施，對(duì)當(dāng)?shù)刂苓叚h(huán)境造成了嚴(yán)重污染，破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分，應(yīng)依法承擔(dān)侵權(quán)的民事責(zé)任，最終支持了原告的訴訟要求，要求被告賠償生態(tài)環(huán)境損害共計(jì)154萬(wàn)余元，并明確款項(xiàng)用于該地塊的生態(tài)環(huán)境修復(fù)[1]。本案作為我國(guó)首例環(huán)境民事公益訴訟，無(wú)論是在司法實(shí)踐方面，還是在對(duì)未來(lái)的立法實(shí)踐方面都有著里程碑的作用。

二、開(kāi)化縣人民檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟一案焦點(diǎn)分析

1.確認(rèn)了檢察機(jī)關(guān)環(huán)境“公益訴訟人”的原告地位

(1)從刑事到民事——檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境司法的多元化實(shí)踐。公益訴訟是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)或者公民個(gè)人和社會(huì)組織，為了維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)利益和公眾利益而對(duì)侵犯這些利益的行為提起訴訟，要求法院予以審判的行為[2]245。所以這種民事訴訟類(lèi)型的目的在于保護(hù)國(guó)家的公共利益，維護(hù)國(guó)家的整體利益和可持續(xù)發(fā)展。一般來(lái)說(shuō)，作為代表國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)，干涉民事活動(dòng)僅僅是體現(xiàn)在其對(duì)民事審判的監(jiān)督，這主要體現(xiàn)在2013年9月23日頒布執(zhí)行的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》當(dāng)中。同時(shí)，根據(jù)我國(guó)《刑事訴訟法》及相關(guān)司法解釋，如果國(guó)家、集體財(cái)產(chǎn)因犯罪行為而遭受損失，受損失的單位未提起附帶民事訴訟的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以以附帶民事訴訟原告人的身份向人民法院提起訴訟。這些規(guī)定意味著我國(guó)法律并未賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)那些損害社會(huì)公共利益的行為直接向人民法院提起訴訟的權(quán)利，這一狀態(tài)直到2017年才發(fā)生了變化，即新《民事訴訟法》第五十五條第二款規(guī)定人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)……可以向人民法院提起訴訟。這表明我國(guó)自2015年修改《環(huán)境保護(hù)法》賦予符合一定條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟之外，檢察機(jī)關(guān)也被授予了同樣的權(quán)利，同樣可以對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟。

(2)開(kāi)啟了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的新模式。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟曾經(jīng)面臨的最大問(wèn)題就是起訴資格問(wèn)題，也就是檢察機(jī)關(guān)以什么身份參與環(huán)境民事公益訴訟。所以在2015年《環(huán)境保護(hù)法》生效以后，依據(jù)當(dāng)時(shí)的《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》等法律規(guī)定，僅僅賦予了有關(guān)機(jī)關(guān)和組織對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟，而檢察機(jī)關(guān)并未獲得支持或者獨(dú)立的起訴權(quán)。即便最高人民法院發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，然而司法實(shí)踐證明，這種規(guī)定往往由于各個(gè)地方對(duì)社會(huì)組織的主體資格在歷史語(yǔ)境、法律適用與立案受理，以及區(qū)域法院之間存在認(rèn)定偏差，從而導(dǎo)致環(huán)境民事公益訴訟原告的缺失，導(dǎo)致大量案件無(wú)法進(jìn)入到審判程序。所以在該年的中旬和年底，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)頒布了《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》以及最高人民檢察院發(fā)布了《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，先后賦予了檢察機(jī)關(guān)支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起公益訴訟以及其在沒(méi)有適格主體或者適格主體不提起訴訟的前提下，向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟權(quán)利。之后，最高人民法院發(fā)布了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》。雖然兩個(gè)文件僅僅是在個(gè)別省、自治區(qū)和直轄市適用，“對(duì)實(shí)踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律”。經(jīng)過(guò)兩年左右的司法實(shí)踐，我國(guó)在2017年修改了《民事訴訟法》，直接以法律的形式賦予了檢察機(jī)關(guān)環(huán)境民事公益訴訟權(quán)，促進(jìn)了我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟的立法進(jìn)程。

2.檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟的前提性條件

雖然本案是在2017年《刑事訴訟法》修改之后受理的由檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟案件，但是相關(guān)的程序性證明材料仍然不可或缺，這就意味著檢察機(jī)關(guān)必須證明沒(méi)有適格主體提起訴訟或者適格主體不提起訴訟的證明。本案中，衢州市人民檢察院于2017年7月1日在媒體上發(fā)布了公告，依法督促法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和建議轄區(qū)內(nèi)符合法律規(guī)定條件的有關(guān)組織對(duì)衢州瑞力杰化工有限公司嚴(yán)重污染環(huán)境、損害社會(huì)公共利益的違法行為提起訴訟，一個(gè)月后，由于沒(méi)有適格的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織提起訴訟，同時(shí)依法向人民法院依法提交了已經(jīng)履行督促、建議有關(guān)機(jī)關(guān)和組織提起環(huán)境民事公益訴訟的訴前程序的證明材料，從而為獲得本案的環(huán)境民事公益訴訟權(quán)利提供了前提條件。

3.檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟的實(shí)質(zhì)性條件

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的實(shí)質(zhì)性條件即為污染環(huán)境、破壞生態(tài)，侵害了眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的相關(guān)證明材料，這是在《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第二條第二款中予以明確規(guī)定的。本案中，衢州市檢察院依法將該案交由開(kāi)化縣檢察院進(jìn)行審查、核實(shí)、鑒定、評(píng)估，其結(jié)果認(rèn)定衢州瑞力杰化工有限公司的環(huán)境污染行為已經(jīng)侵害了社會(huì)公共利益，而且該狀態(tài)處于持續(xù)之中，所以應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)向人民法院提起訴訟。

4.賠償范圍的認(rèn)定——檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的技術(shù)性要求

與其他案件不同，環(huán)境污染案件的修復(fù)費(fèi)用及其鑒定費(fèi)用是很難計(jì)算的。在本案中，開(kāi)化縣檢察院要求被告賠償范圍包括生態(tài)環(huán)境損害期間服務(wù)功能損失、受損生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、鑒定評(píng)估費(fèi)、檢測(cè)費(fèi)等內(nèi)容。人民法院全部支持了檢察院的訴訟請(qǐng)求，這是因?yàn)槲覈?guó)相關(guān)法律文件規(guī)定，人民法院可以結(jié)合破壞生態(tài)環(huán)境的程度、其恢復(fù)的難易程度、被告因其堆放固體廢物而節(jié)省的成本、被告的過(guò)錯(cuò)程度以及結(jié)合環(huán)境保護(hù)部門(mén)和相關(guān)專家意見(jiàn)等因素，由此予以合理地確定154萬(wàn)余元的費(fèi)用。

5.賦予檢察機(jī)關(guān)“公益訴訟人”的原告地位有助于環(huán)境公益訴訟案件的效率提升

檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)依法行使檢察權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，在人力資源、取證保障、訴訟能力、財(cái)力支撐等方面比社會(huì)組織擁有無(wú)法比擬的可靠性和優(yōu)越性，完全能夠彌補(bǔ)社會(huì)組織在環(huán)境民事公益訴訟中維護(hù)社會(huì)公共利益方面的弊端和缺陷。同時(shí)，人民檢察院在履行職責(zé)中更容易發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)案件的線索，在立案、取證、提起環(huán)境民事公益訴訟方面的專業(yè)性優(yōu)勢(shì)也是其他社會(huì)組織望塵莫及的[3]，所以檢察院維護(hù)社會(huì)公眾利益的效率是不容置疑的，它能更好地維護(hù)社會(huì)環(huán)境秩序的公平和正義。

三、人民檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟引發(fā)的思考

本案是首例由檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟案件，但是相關(guān)法律依據(jù)仍有欠缺，所以最高人民法院和最高人民檢察院根據(jù)相關(guān)司法實(shí)踐于2018年3月2日起開(kāi)始施行了《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(下文簡(jiǎn)稱為《公益訴訟案司法解釋》)，對(duì)今后由檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟提供了新的法律依據(jù)。

1.訴訟主體的權(quán)限考察——檢察院作為環(huán)境民事公益訴訟主體應(yīng)更具主動(dòng)性

為了使檢察機(jī)關(guān)成為環(huán)境民事公益訴訟主體更為便利，兩高在《公益訴訟案司法解釋》中簡(jiǎn)化了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》當(dāng)中的規(guī)定，只要提交被告的行為已經(jīng)損害社會(huì)公共利益和檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)履行公告程序的證明材料即可，而無(wú)需向人民法院提交履行督促或者支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟的訴前程序的證明材料。兩高發(fā)布的《公益訴訟案司法解釋》中進(jìn)一步規(guī)定，人民檢察院擬提起環(huán)境民事公益訴訟的，無(wú)需督促法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或建議轄區(qū)內(nèi)符合法律規(guī)定條件的有關(guān)組織提起民事公益訴訟，只要依法公告三十日，公告期滿，相關(guān)機(jī)關(guān)或組織不提起訴訟的，人民檢察院即擁有環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利。

2.檢察院提起的環(huán)境民事公益訴訟案件應(yīng)當(dāng)由中級(jí)人民法院受理

由于本案發(fā)生在我國(guó)《民事訴訟法》第五十五條的修改之后，所以檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的法律依據(jù)不存在任何障礙。但是，《民事訴訟法》并沒(méi)有規(guī)定提起環(huán)境民事公益訴訟的檢察院是哪一級(jí)檢察院，所以本案中衢州市檢察院按照《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》的規(guī)定，由地市級(jí)人民檢察院進(jìn)行管轄，同時(shí)依照第二條第四款的規(guī)定，將本案移交給開(kāi)化縣檢察院提起訴訟，開(kāi)化縣人民法院依據(jù)《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》的相關(guān)規(guī)定受理此案。

雖然此案已經(jīng)終結(jié)，但是畢竟浙江省不是試點(diǎn)地區(qū)，如果依照相關(guān)試點(diǎn)工作辦法進(jìn)行辦案法律依據(jù)不足，所以兩高聯(lián)合發(fā)布的《公益訴訟案司法解釋》中規(guī)定，市(分、州)人民檢察院提起的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件，由中級(jí)人民法院管轄，以此為依據(jù)，今后原則上檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟一律由中級(jí)人民管轄，這樣能夠促進(jìn)案件審理的專業(yè)化、有效防止地方保護(hù)主義以及提高審判效率。

3.檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟的前期成本應(yīng)在賠償金中扣除

對(duì)于檢察院在訴訟前期承擔(dān)的費(fèi)用包括調(diào)查取證費(fèi)、檢驗(yàn)費(fèi)、鑒定評(píng)估費(fèi)、專家咨詢費(fèi)，以及為訴訟支出的其他合理費(fèi)用必須由被告承擔(dān)，是否應(yīng)當(dāng)在賠償金中予以扣除還存在爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，雖然檢察院在人力、物力、財(cái)力方面能夠保證環(huán)境民事公益訴訟的正常進(jìn)行，但是這一行為畢竟冠以“民事”，所以檢察院為環(huán)境民事公益訴訟所支付的前期合理費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)在賠償金中予以扣除。

4.環(huán)境民事公益訴訟勝訴賠償金使用權(quán)歸屬亟待明確

檢察院提起的環(huán)境民事公益訴訟的賠償金使用權(quán)歸屬在實(shí)踐當(dāng)中仍然存在爭(zhēng)議，各個(gè)地區(qū)對(duì)于這筆款項(xiàng)的歸屬權(quán)做法大相徑庭。由于角色、立場(chǎng)、價(jià)值取向、利益關(guān)系的不同，多元的主體必然產(chǎn)生更加多元的認(rèn)知，包括對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)知、對(duì)主體自身的認(rèn)知、對(duì)其他主體的認(rèn)知以及各主體間相互關(guān)系的認(rèn)知等等[4]。所以在這種理念的指導(dǎo)下，不同的地方存在著不同的做法：有的在地方政府支持下設(shè)立專項(xiàng)賬戶，有的是政府監(jiān)管使用，有的是歸屬環(huán)保機(jī)關(guān)監(jiān)管使用，有的是歸屬檢察院或者法院監(jiān)管使用。筆者認(rèn)為，既然是檢察院提起的環(huán)境民事公益訴訟，判決所得的賠償金不能歸屬于某個(gè)具體部門(mén)，而是應(yīng)當(dāng)歸屬于國(guó)家或者省一級(jí)政府設(shè)立的基金。今后政府或者是檢察院提起的環(huán)境民事公益訴訟所得賠償金，應(yīng)當(dāng)存入這一基金當(dāng)中統(tǒng)一使用。當(dāng)被破壞的生態(tài)環(huán)境得以恢復(fù)而賠償金有結(jié)余時(shí)，其結(jié)余部分可以用于其他環(huán)境污染的治理。

5.檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督賠償金的使用

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督環(huán)境民事公益訴訟案件賠償金的使用。環(huán)境民事公益訴訟作為一種訴訟類(lèi)型，其目的在追求勝訴之外，更在于保護(hù)已經(jīng)被破壞的公共利益。檢察院是法定的國(guó)家、社會(huì)利益代表者和維護(hù)者，在環(huán)境民事公益訴訟當(dāng)中要維護(hù)社會(huì)的公共利益，從起訴、審理、判決及執(zhí)行對(duì)人民法院都具有監(jiān)督權(quán)，對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟的賠償金使用問(wèn)題也應(yīng)當(dāng)具有監(jiān)督權(quán)，從而能夠保障相關(guān)款項(xiàng)的合理、科學(xué)的使用。

6.檢察院可以擴(kuò)展民事公益訴訟的請(qǐng)求類(lèi)型

在《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》當(dāng)中規(guī)定，如果是人民檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟，不僅可以提出要求被告恢復(fù)原狀、賠償損失，而且還可以要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、賠禮道歉等訴訟請(qǐng)求。而且依據(jù)《民法總則》的規(guī)定，這些方式既可以單獨(dú)適用，也可以合并適用。所以今后檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境民事主體完全可以依據(jù)《民法總則》的規(guī)定，擴(kuò)展相應(yīng)的訴訟請(qǐng)求，讓污染、破壞生態(tài)環(huán)境的違法者獲得更多種類(lèi)的制裁。

四、結(jié) 語(yǔ)

生態(tài)文明建設(shè)是中國(guó)特色社會(huì)主義新的“理論增長(zhǎng)點(diǎn)”，也是“發(fā)展新機(jī)遇”?！爸袊?guó)夢(mèng)”歸根到底是“人民夢(mèng)”，必須緊緊依靠人民來(lái)實(shí)現(xiàn)，造福于人類(lèi)的“生態(tài)大文明”的“社會(huì)愿景”同樣需要廣大人民的共同建設(shè)和奮斗[5]。伴隨著檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟的法律制度日趨完善，在可以預(yù)期的未來(lái)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)必將結(jié)出碩果。