劉云

食品安全的風(fēng)險預(yù)防是現(xiàn)代食品安全問題監(jiān)管的核心內(nèi)容，而風(fēng)險預(yù)防的具體措施是需要依靠一套科學(xué)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。在許多法治發(fā)達的國家，食品安全標(biāo)準(zhǔn)也被作為一項重要的食品安全監(jiān)管工具，對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的各項活動作出規(guī)制或指引，這也為消費者判斷食品質(zhì)量提供了具體的依據(jù)。①宋華琳：《中國食品安全標(biāo)準(zhǔn)法律制度研究》，載 《公共行政評論》2011年第4期。根據(jù)我國 《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) “十二五”規(guī)劃》，到2015年底，新的食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)體系全面形成。在食品安全標(biāo)準(zhǔn)改革接近尾聲之際，國務(wù)院于2015年3月發(fā)布 《深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革方案》；2017年11月4日，全國人大常委會正式審議通過了 《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法 （修訂草案）》，標(biāo)志著我國標(biāo)準(zhǔn)化工作進入新時代。在此之前的2016年6月30日，全國人大常委會對 《食品安全法》發(fā)布了實施情況評估報告 （《關(guān)于檢查<中華人民共和國食品安全法>實施情況的報告》），其中提出：食品安全標(biāo)準(zhǔn)修訂需要進一步加強。據(jù)此，結(jié)合標(biāo)準(zhǔn)化法及其最新改革政策，對我國現(xiàn)行食品安全標(biāo)準(zhǔn)法律制度進行總結(jié)和分析，為 《食品安全法》的進一步完善提供參考意見。

一、食品安全標(biāo)準(zhǔn)立法概述

盡管國外的標(biāo)準(zhǔn)一般屬于民間團體發(fā)布的自愿執(zhí)行的自治規(guī)范，但是在立法中構(gòu)建食品安全標(biāo)準(zhǔn)制度體系是世界主要國家的通行做法。例如，澳大利亞和新西蘭于1991年頒布了 《澳新食品標(biāo)準(zhǔn)法》（Food Standards Australia New Zealand Act），加拿大于1996年頒布了 《食品標(biāo)準(zhǔn)法》（Food Products Standards Act），英國于1999年頒布了 《食品標(biāo)準(zhǔn)法》（Food Standards Act），印度于2006年頒布了 《食品安全和標(biāo)準(zhǔn)法》（Food Safety and Standard Act）……除此之外，美國 《食品安全現(xiàn)代化法》（FDA Food Safety Modernization Act）和日本的 《食品安全基本法》《食品衛(wèi)生法》等也對各自國家的食品安全標(biāo)準(zhǔn)確立了法律規(guī)則。概而言之，將食品安全標(biāo)準(zhǔn)納入到法律的調(diào)整范圍，并將標(biāo)準(zhǔn)作為建立食品安全制度保障體系的重要工具，屬于成熟食品安全法律制度的共同做法。

在我國，對標(biāo)準(zhǔn)化工作的立法起步比較早。早在1962年，國務(wù)院就頒布了 《工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化管理辦法》，隨后在1979年頒布了 《標(biāo)準(zhǔn)化管理條例》，這兩部立法均是計劃經(jīng)濟條件的產(chǎn)物，故而在此時期的標(biāo)準(zhǔn)均是生產(chǎn)組織和個人必須遵守的強制性標(biāo)準(zhǔn)。②中國標(biāo)準(zhǔn)化研究院：《標(biāo)準(zhǔn)是這樣煉成的：當(dāng)代中國標(biāo)準(zhǔn)化的口述歷史》，中國質(zhì)檢出版社、中國標(biāo)準(zhǔn)化出版社2014年版，第107頁。與此同時，國務(wù)院于1965年10月以轉(zhuǎn)批的形式發(fā)布了 《食品衛(wèi)生管理試行條例》，該條例將食品標(biāo)準(zhǔn)劃分為兩大類，包括衛(wèi)生行政主管部門制定的標(biāo)準(zhǔn)和食品生產(chǎn)、經(jīng)營主管部門制定的標(biāo)準(zhǔn)。1979年8月，國務(wù)院頒布 《食品衛(wèi)生管理條例》，其中的第二章就專章規(guī)定了 “食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)”。根據(jù)該條例第四條的規(guī)定，食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)劃分為國家標(biāo)準(zhǔn)、部標(biāo)準(zhǔn)和地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)。1982年，全國人大常委會頒布的 《食品衛(wèi)生法 （試行）》，將行政法規(guī)中食品安全標(biāo)準(zhǔn)上升到法律之中。根據(jù)該法第五章的規(guī)定，食品衛(wèi)生國家標(biāo)準(zhǔn)由國家衛(wèi)生部制定或者批準(zhǔn)頒發(fā)，省級人民政府可以制定地方衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)在獲得同級衛(wèi)生行政部門同意的情況下，可以在企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中加入衛(wèi)生指標(biāo)。

進入到商品經(jīng)濟和市場經(jīng)濟時期之后，建立全面的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系成為了法律治理食品安全問題的主要途徑之一。第七屆全國人大常委會于1988年12月頒布了 《標(biāo)準(zhǔn)化法》，將標(biāo)準(zhǔn)分為國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)四級，并在我國首次將標(biāo)準(zhǔn)劃分為強制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)兩類。1995年，第八屆全國人大常委會頒布的 《食品衛(wèi)生法》首次將食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的批準(zhǔn)發(fā)布主體由標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門變更為衛(wèi)生行政主管部門。自此之后，國家食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院衛(wèi)生部制定或者批準(zhǔn)頒發(fā)。與此同時，1993年頒布、2000年修訂的 《產(chǎn)品質(zhì)量法》和2006年頒布的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，也對加強產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行、增強處罰力度做了一般性規(guī)定。然而，在重大食品安全事故頻繁發(fā)生的背景下，食品標(biāo)準(zhǔn)不完善、不統(tǒng)一和安全指標(biāo)不科學(xué)的情況已經(jīng)越來越無法滿足社會的需求。③曹康泰：《關(guān)于<中華人民共和國食品安全法 （草案）>的說明》，載 《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2009年第2期。2009年，第十一屆全國人大常委會頒布了 《食品安全法》，該法第三章將食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定原則、標(biāo)準(zhǔn)性質(zhì)、標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容、制定程序等內(nèi)容均納入到了法律的調(diào)整范圍，將食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)改為食品安全標(biāo)準(zhǔn)，確立了現(xiàn)行食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系的基礎(chǔ)。此外，為了配合 《食品安全法》的貫徹實施，相繼頒布了配套的實施條例和食品安全標(biāo)準(zhǔn)管理辦法。

2015年修訂 《食品安全法》時也特別關(guān)注了食品安全標(biāo)準(zhǔn)的改革，對食品安全標(biāo)準(zhǔn)的法律效力做了統(tǒng)一要求，即：食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，不得在此之外制定與食品有關(guān)的強制性標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此，食品安全標(biāo)準(zhǔn)在制度上成為一個獨立而統(tǒng)一的體系。④全國人大法工委：《中華人民共和國食品安全法釋義》，法律出版社2015年版，第64頁。經(jīng)過了復(fù)雜的變化發(fā)展過程，我國現(xiàn)行有效的食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)共計683項。⑤該數(shù)據(jù)由作者根據(jù)食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)檢索平臺自行統(tǒng)計得出：http://bz.cfsa.net.cn/db，2017年8月31日訪問。這些食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)成為保障食品安全的基本底線。

二、食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系及其問題

（一）食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系的內(nèi)容

食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系的內(nèi)涵在形式上就是指對本類標(biāo)準(zhǔn)的分類。從食品流通過程來看，生產(chǎn)、加工、包裝、貯運和銷售 （從農(nóng)場到餐桌）的全過程視角中各個環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)也可以構(gòu)成一個完整的標(biāo)準(zhǔn)體系。⑥李江華、趙蘇：《對中國食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系的探討》，載 《食品科學(xué)》2004年第11期。目前的政策文件主要是依據(jù)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)制定主體進行分類。從食品標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容來看，《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)整合工作方案 （2014年-2015年）》將食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)體系框架劃分為四大類：其一，基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)；其二，食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)；其三，食品生產(chǎn)經(jīng)營過程的衛(wèi)生要求標(biāo)準(zhǔn)；其四，檢驗方法與規(guī)程。從標(biāo)準(zhǔn)制定主體的角度來看，現(xiàn)行法律將食品安全標(biāo)準(zhǔn)劃分為國家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)與企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù) 《深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革方案》和2017年新修訂頒布的 《標(biāo)準(zhǔn)化法》，一般標(biāo)準(zhǔn)體系是由國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、團體標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)五種類型組成。其中，地方標(biāo)準(zhǔn)的范圍還擴大到了設(shè)區(qū)的市。相比較而言，食品安全標(biāo)準(zhǔn)取消了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)也僅僅只能由省級衛(wèi)生行政主管部門發(fā)布，地市級的行政部門尚無權(quán)發(fā)布食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)；企業(yè)只能在已有國家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上制定要求更嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)，社會團體能否制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)則未做規(guī)定。

（二）取消食品安全行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)值得肯定

我國的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)類型來源于部標(biāo)準(zhǔn)，而部標(biāo)準(zhǔn)則是借鑒前蘇聯(lián)的標(biāo)準(zhǔn)體系所確立的。為了掃除政府標(biāo)準(zhǔn)體系重復(fù)矛盾的問題，前蘇聯(lián)的主要繼承者俄羅斯已經(jīng)通過2002年頒布的 《俄羅斯聯(lián)邦技術(shù)法規(guī)法》取消了部標(biāo)準(zhǔn)。⑦國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會編譯：《國外標(biāo)準(zhǔn)化法規(guī)選編》，中國標(biāo)準(zhǔn)出版社2005年版，第3-26頁。為此，在 《深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革方案》起草的過程中，最初稿曾提出取消行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，但是因為各部門的反對意見較大而暫緩了這一方案。在食品安全標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域，《食品安全法》明確授權(quán)衛(wèi)生行政主管部門發(fā)布食品安全領(lǐng)域的國家標(biāo)準(zhǔn)，而 《標(biāo)準(zhǔn)化法》中的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)也是由國務(wù)院行業(yè)主管部門發(fā)布的政府標(biāo)準(zhǔn)，它們的制定主體、適用范圍均存在重合，故而在本領(lǐng)域整合國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹?/p>

（三）食品安全領(lǐng)域地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定范圍有待完善

地方標(biāo)準(zhǔn)屬于政府制定的標(biāo)準(zhǔn)，為了避免內(nèi)部市場形成貿(mào)易壁壘、節(jié)約政府成本，同時考慮政府借用標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)社會治理效果的需求，應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)范圍內(nèi)給予地方政府一定的標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)。鑒于上述目標(biāo)，給哪些地方政府標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)，則很大程度上取決于其標(biāo)準(zhǔn)制定能力和社會實際需求。隨著地方經(jīng)濟的發(fā)展和地方政府行政能力的提高，在簡政放權(quán)的大背景下，新的 《標(biāo)準(zhǔn)化法》借鑒2015年修訂 《立法法》的經(jīng)驗，附條件的將地方標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)下放到設(shè)區(qū)的市，允許設(shè)區(qū)的市根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀粭l件、風(fēng)俗習(xí)慣以及社會管理公共服務(wù)情況制定地方標(biāo)準(zhǔn)。完全禁止省級以下行政部門運用食品安全標(biāo)準(zhǔn)這一工具，顯然與 《立法法》和 《標(biāo)準(zhǔn)化法》的精神脫節(jié)較遠。不少地方都有本地特色的食品，故而允許設(shè)區(qū)的市制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)也具有合理性。

地方標(biāo)準(zhǔn)制定過程中需要確保地方標(biāo)準(zhǔn)不成為貿(mào)易壁壘，確保地方標(biāo)準(zhǔn)制定程序的規(guī)范透明。目前，《食品安全法》明確規(guī)定所有的食品安全標(biāo)準(zhǔn)均是強制性標(biāo)準(zhǔn)，而強制性標(biāo)準(zhǔn)必須遵循嚴(yán)格程序并保持其嚴(yán)肅性，故而對其權(quán)力下放造成特殊的障礙。筆者認(rèn)為，為了避免地方標(biāo)準(zhǔn)存在的問題造成過多不利影響，有必要取消食品安全標(biāo)準(zhǔn)均是強制性標(biāo)準(zhǔn)這一規(guī)定。標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)下放時應(yīng)當(dāng)是主要制定推薦性的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，只有經(jīng)過地方法規(guī)的引用方可具有強制性效力。授權(quán)設(shè)區(qū)的市制定地方標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)將其限定在一定范圍內(nèi)，該范圍應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)靥厥馇闆r相關(guān)，并且不得與其他政府標(biāo)準(zhǔn)相矛盾或重復(fù)。

對于企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，《標(biāo)準(zhǔn)化法》一直不對其制定范圍進行限制，同時鼓勵企業(yè)在沒有政府標(biāo)準(zhǔn)可執(zhí)行的情況下制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。在食品安全領(lǐng)域，2009年的 《食品安全法》就是采用了 《標(biāo)準(zhǔn)化法》的上述做法。然而，在2015年修訂 《食品安全法》時對企業(yè)制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)的范圍作了限定，也即：在已有國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)之上制定更嚴(yán)格的要求。對于這一改變，其實質(zhì)含義是：食品生產(chǎn)企業(yè)只能在食品國家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)要求上做更嚴(yán)的修改，不能在此之外制定任何食品安全標(biāo)準(zhǔn)。之所以如此修改，立法理由認(rèn)為：隨著食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)整合工作的基本完成，本領(lǐng)域的政府標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)齊全，不會出現(xiàn)食品安全政府標(biāo)準(zhǔn)存在空白的情況。⑧參見前引④，全國人大法工委書，第74頁。筆者認(rèn)為，食品安全屬于一門不斷發(fā)展的科學(xué)，現(xiàn)有食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)難以覆蓋現(xiàn)有和未來全國各地的各類食品安全要求。與此同時，《食品安全法》第二十四條就指出，在沒有食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的情況下，地方政府可以通過制定食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)予以補充。也即，食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)體系尚存在不完整的可能，其可以通過地方標(biāo)準(zhǔn)彌補空白，也自然可以在地方標(biāo)準(zhǔn)沒有彌補的時候運用企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)予以彌補。

（四）應(yīng)當(dāng)積極培育食品安全團體標(biāo)準(zhǔn)

團體標(biāo)準(zhǔn)是國外發(fā)達國家普遍運用的標(biāo)準(zhǔn)形式，也被稱之為 “私標(biāo)準(zhǔn)”（private standard），它是由公認(rèn)的民間團體根據(jù)市場需求，按照協(xié)商一致的程序制定的標(biāo)準(zhǔn)。如何認(rèn)識和看待私營標(biāo)準(zhǔn)成了近年來國際社會討論的熱門問題，也受到了國際食品法典委員會的積極關(guān)注，他們意識到私營標(biāo)準(zhǔn)與第二方或第三方認(rèn)證程序有聯(lián)系，已經(jīng)在國際貿(mào)易中發(fā)揮著越來越廣泛的作用。⑨Renata Clarke.Private Food Safety Standards:Their Role in Food Safety Regulation and their Impact,available at http://www.fao.org/docrep/016/ap236e/ap236e.pdf.世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的一份研究報告認(rèn)為：公共部門制定的公共標(biāo)準(zhǔn)和民間團體制定的私標(biāo)準(zhǔn)往往是互補的，其中公共標(biāo)準(zhǔn)在國家標(biāo)準(zhǔn)體系中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，從而成為消除市場信息不對稱、解決負面消費外部性和市場失靈的重要工具；而民間團體發(fā)布的私標(biāo)準(zhǔn)也可以為消費者提供有質(zhì)量保證的食品，在公共標(biāo)準(zhǔn)供給不足的情況下起到替代作用。⑩Garry Smith.Interaction of Public and Private Standards in the Food Chain.OECD Directorate for Food， Agriculture and Fisheries Working Papers，2009.國內(nèi)學(xué)者也指出，在合作規(guī)制的模式之下，食品安全標(biāo)準(zhǔn)既要強調(diào)政府的作用，也要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等市場主體的作用。①高秦偉：《私人主體與食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定基于合作規(guī)制的法理》，載 《中外法學(xué)》2012年第4期。

在 《食品安全法》頒布之時，“團體標(biāo)準(zhǔn)”的概念在我國各類法律、政策文件中均沒有出現(xiàn)。為了深化標(biāo)準(zhǔn)體制市場化改革，在借鑒發(fā)達國家的標(biāo)準(zhǔn)化工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中央 《深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革方案》中提出了 “團體標(biāo)準(zhǔn)”的概念。2017年11月4日通過的新 《標(biāo)準(zhǔn)化法》第十八條第三款提出，國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門以會同國務(wù)院有關(guān)行政主管部門的形式對團體標(biāo)準(zhǔn)的制定予以規(guī)范、引導(dǎo)和監(jiān)督。目前，國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會也已經(jīng)頒布了 《關(guān)于培育和發(fā)展團體標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》和 《團體標(biāo)準(zhǔn)化第1部分：良好行為指南》等團體標(biāo)準(zhǔn)管理文件。在未來完善 《食品安全法》時，我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)國內(nèi)外最新發(fā)展情況，積極培育食品安全團體標(biāo)準(zhǔn)。

三、食品安全標(biāo)準(zhǔn)的概念及其強制效力

標(biāo)準(zhǔn)的概念與標(biāo)準(zhǔn)的效力本來是兩個相互獨立的問題，但 《食品安全法》第二十五條僅僅用標(biāo)準(zhǔn)的效力來解釋食品安全標(biāo)準(zhǔn)的概念，使得這兩個問題變成了同一個問題。但是，該規(guī)則僅僅適用于食品安全標(biāo)準(zhǔn)的實施過程。在食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定過程中，該規(guī)則無法明確哪些內(nèi)容應(yīng)當(dāng)納入食品安全標(biāo)準(zhǔn)，也無法表明哪些內(nèi)容不屬于食品安全標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的范圍。

（一）食品安全標(biāo)準(zhǔn)的概念

食品安全標(biāo)準(zhǔn)是 《食品安全法》在整合過去多個相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上提出的新概念，其整合了四個方面的內(nèi)容：（1）農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)；（2）食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)；（3）食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；（4）與食品有關(guān)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中強制執(zhí)行的內(nèi)容。由此，《食品安全法》構(gòu)建了一個權(quán)威統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。然而，《食品安全法》及其實施條例均沒有對食品安全標(biāo)準(zhǔn)做出一個明確的定義。

立法者在立法釋義中指出：食品安全標(biāo)準(zhǔn)是保障公眾身體健康的強制性標(biāo)準(zhǔn)。②參見前引④，全國人大法工委書，第65頁。該定義包含兩層意思：其一，食品安全標(biāo)準(zhǔn)是以保障公眾身體健康為目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)。③徐鵬飛：《完善我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)的幾點法律建議》，載 《山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報 （社會科學(xué)版）》2012年第4期。此處用的表述是 “公眾健康”而非 “生命安全”，也即 “食品安全標(biāo)準(zhǔn)”不一定是安全要求，還可能是健康要求。其二，需要強制執(zhí)行的才能視為食品安全標(biāo)準(zhǔn)。評估某些內(nèi)容是否需要強制執(zhí)行，是制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)過程中必經(jīng)的一項工作，也是確定食品安全標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容的重要條件。然而，和法律法規(guī)中的倡導(dǎo)性條款相似，某些食品安全標(biāo)準(zhǔn)中的一些內(nèi)容也僅僅是沒有法律后果的指導(dǎo)規(guī)范。例如，2014年頒布的 《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)·輔食營養(yǎng)補充品》（GB 22570-2014）對輔食營養(yǎng)補充品的原料要求、感官要求、必需成分、可選擇成分、污染物限量、真菌毒素限量、微生物限量、食品添加劑和營養(yǎng)強化劑、脲酶活性、標(biāo)識做了技術(shù)性的要求。其中，“可選擇成分”的內(nèi)容就是沒有法律后果的指導(dǎo)規(guī)范。

也有學(xué)者從概念構(gòu)成上分析了食品、安全和標(biāo)準(zhǔn)這三個詞語的內(nèi)涵，據(jù)此認(rèn)為食品安全標(biāo)準(zhǔn)的定義是：“以在一定的范圍內(nèi)獲得最佳食品安全秩序、促進最佳社會效益為目的，以科學(xué)、技術(shù)和經(jīng)驗的綜合成果為基礎(chǔ)，經(jīng)各有關(guān)方協(xié)商一致并經(jīng)一個公認(rèn)機構(gòu)批準(zhǔn)的，對食品的安全性能規(guī)定共同的和重復(fù)使用的規(guī)則、導(dǎo)則或特性的文件。”④季任天：《論中國食品安全法中的食品安全標(biāo)準(zhǔn)》，載 《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2009年第4期。這種定義充分采納了國際標(biāo)準(zhǔn)化組織 （ISO）對標(biāo)準(zhǔn)所作的定義，但并不能反映食品安全標(biāo)準(zhǔn)的行業(yè)特性。從 《食品安全法》的視角而言，筆者認(rèn)為食品安全標(biāo)準(zhǔn)的定義為：以保障公眾身體健康為唯一目標(biāo)，按照標(biāo)準(zhǔn)化程序制定且需要強制執(zhí)行，對食品及相關(guān)產(chǎn)品、食品添加劑、食品生產(chǎn)經(jīng)營過程、相關(guān)基礎(chǔ)和檢驗規(guī)定共同且重復(fù)使用的規(guī)則、導(dǎo)則或特性的文件。

（二）食品安全標(biāo)準(zhǔn)與強制性標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系

根據(jù)1989年頒布的 《標(biāo)準(zhǔn)化法》第七條規(guī)定，有關(guān)人身、財產(chǎn)安全的標(biāo)準(zhǔn)均屬于強制性標(biāo)準(zhǔn)，其他標(biāo)準(zhǔn)是推薦性標(biāo)準(zhǔn)，《標(biāo)準(zhǔn)化法條文解釋》也明確將食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)歸入強制性標(biāo)準(zhǔn)的范圍。食品安全標(biāo)準(zhǔn)屬于保障人體健康和人身安全的標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)此也應(yīng)當(dāng)屬于強制性標(biāo)準(zhǔn)。在這些現(xiàn)有立法背景之下，《食品安全法》第二十五條將食品安全標(biāo)準(zhǔn)徑直定為強制性標(biāo)準(zhǔn)是順理成章之事。但是，強制性標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)當(dāng)僅僅通過內(nèi)容來判斷，而是需要根據(jù)制定主體和相關(guān)程序來判斷。為保障人身健康和生命安全的標(biāo)準(zhǔn)，可以制定為強制性標(biāo)準(zhǔn)，也可以制定為推薦性標(biāo)準(zhǔn)，是否需要強制則是根據(jù)制定機構(gòu)的權(quán)力范圍和實際需要來確定的。在我國，國家標(biāo)準(zhǔn)由中央政府機關(guān)頒布，為了使得保障人身健康和生命安全的目標(biāo)得以實現(xiàn)，其有權(quán)將此類標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為具有強制執(zhí)行效力的標(biāo)準(zhǔn)。

與此同時，1989年 《標(biāo)準(zhǔn)化法》第七條的規(guī)定與現(xiàn)行WTO規(guī)則并不一致。WTO規(guī)則中沒有強制性標(biāo)準(zhǔn)的概念，類似的概念是技術(shù)法規(guī)。就我國而言，強制性標(biāo)準(zhǔn)是技術(shù)法規(guī)的主要表現(xiàn)形式，這一中國特色已經(jīng)得到了WTO及其成員的承認(rèn)。⑤劉春青等：《國外強制性標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)法規(guī)研究》，中國質(zhì)檢出版社2012年版，第5頁。然而，從WTO/TBT協(xié)定定義看,技術(shù)法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)在制定目的、制定程序、規(guī)范內(nèi)容和應(yīng)用領(lǐng)域等方面都有著顯著的區(qū)別，我國的強制性標(biāo)準(zhǔn)與推薦性標(biāo)準(zhǔn)在制定程序上的區(qū)別卻并不明顯。因此，對于食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的制定程序等內(nèi)容需要更多的體現(xiàn)類似于法規(guī)的要求。2015年頒布的 《深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革方案》提出精簡整合強制性標(biāo)準(zhǔn)，將強制性標(biāo)準(zhǔn)的批準(zhǔn)發(fā)布權(quán)限統(tǒng)一納入到國務(wù)院，修訂后發(fā)布的 《標(biāo)準(zhǔn)化法》第十條第三款明確規(guī)定，強制性標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布或授權(quán)批準(zhǔn)發(fā)布，這就提高了強制性標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性?！妒称钒踩ā返诙邨l關(guān)于食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布主體的表述，也有必要做相應(yīng)的調(diào)整。

此外，食品安全標(biāo)準(zhǔn)至少包括了國家、地方、企業(yè)三級，未來還有可能參照修訂后的 《標(biāo)準(zhǔn)化法》承認(rèn)團體標(biāo)準(zhǔn)的法律地位，如果此時不加區(qū)分認(rèn)定食品安全標(biāo)準(zhǔn)具有強制約束力的情形，就會與事實相矛盾。首先，食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)具有強制執(zhí)行力的前提是其制定范圍和制定程序符合法律規(guī)定，同時，在食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)制定能力不足和制定程序不嚴(yán)的情況下統(tǒng)一賦予其強制性欠缺科學(xué)合理性。其次，食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和未來可能出現(xiàn)的團體標(biāo)準(zhǔn)是市場自發(fā)形成的，同樣的食品可能存在無數(shù)的相關(guān)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和團體標(biāo)準(zhǔn)，其執(zhí)行力來自于企業(yè)的自我約束，不應(yīng)當(dāng)通過法律賦予其強制執(zhí)行力。

（三）食品安全標(biāo)準(zhǔn)強制效力的實現(xiàn)

具有強制約束力的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，并不等同于該標(biāo)準(zhǔn)本身就是強制性標(biāo)準(zhǔn)。⑥汪江連：《行走于破解與重構(gòu)之間——我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)“強制性”的規(guī)范法學(xué)解讀》，載《行政與法》2009年第8期。這種觀點的基礎(chǔ)在于，強制性規(guī)范在法律框架內(nèi)是指依靠國家強制力保障實施的行為準(zhǔn)則，違反該行為準(zhǔn)則的行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)法律后果。然而，標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范文本中無法規(guī)定法律責(zé)任，其強制執(zhí)行效力只能是來自于法律的規(guī)定。如果法律沒有規(guī)定違反相應(yīng)強制性標(biāo)準(zhǔn)的后果，則即使該標(biāo)準(zhǔn)被稱為強制性標(biāo)準(zhǔn)，也僅僅是徒有虛名。

《食品安全法》第一百二十四條對于違反食品安全標(biāo)準(zhǔn)的法律責(zé)任做了詳細的規(guī)定，在行政責(zé)任方面包括沒收違法所得、沒收生產(chǎn)工具和其他生產(chǎn)資料，處以罰款、吊銷許可證等。構(gòu)成犯罪的，根據(jù) 《刑法》第一百三十四條的規(guī)定，以生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪論處，最高可判處無期徒刑，同時并處罰金或者沒收財產(chǎn)。除此之外，違反食品安全標(biāo)準(zhǔn)造成他人損害的，還需要根據(jù) 《侵權(quán)責(zé)任法》《合同法》或者 《產(chǎn)品質(zhì)量法》的規(guī)定承擔(dān)民事責(zé)任。

如果違反了食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，該如何處理呢？一種觀點認(rèn)為，企業(yè)生產(chǎn)的食品不符合企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，屬于企業(yè)違反了自己所作的承諾。但是，該觀點同時認(rèn)為：如果它已經(jīng)被證明符合國家食品安全標(biāo)準(zhǔn)，那么依然對此作出行政處罰就違背了立法者的意圖。⑦陳佳維、李保忠：《中國食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系的問題及對策》，載 《食品科學(xué)》2014年第9期。筆者認(rèn)為，《產(chǎn)品質(zhì)量法》第二十六條明確要求：產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)符合在產(chǎn)品或者其包裝上注明采用的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此，食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)如果作為產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)作出了標(biāo)注，則應(yīng)當(dāng)作為該產(chǎn)品是否合格的依據(jù)。對于不合格的產(chǎn)品，則可以依據(jù)《合同法》《消費者權(quán)益保護法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》或者 《侵權(quán)責(zé)任法》要求其承擔(dān)民事責(zé)任。同時，違反 《產(chǎn)品質(zhì)量法》需承擔(dān)行政責(zé)任的，也應(yīng)依法進行處罰。對于未在產(chǎn)品上進行標(biāo)注，但是在相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)信息平臺做出自我聲明的食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，也可以認(rèn)為其構(gòu)成有約束力的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

四、未來食品安全標(biāo)準(zhǔn)的改革方向

（一）加強食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)化

技術(shù)法規(guī)是國外常見的法律概念，在我國則是以強制性標(biāo)準(zhǔn)代替技術(shù)法規(guī)，這一做法在食品安全標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域尤為顯著。對于這種現(xiàn)象，有學(xué)者提出：按照WTO/TBT協(xié)定，參照發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，遵循市場經(jīng)濟競爭原則，迫切需要改革食品標(biāo)準(zhǔn)體系，將強制性標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為技術(shù)法規(guī)。⑧劉錄民、侯軍岐、董銀果：《論我國食品標(biāo)準(zhǔn)體系改革與食品技術(shù)法規(guī)建設(shè)》，載 《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報 （社會科學(xué)版）》2009年第4期。筆者認(rèn)為，根據(jù) 《中國入世承諾書》第3.13項的內(nèi)容，我國有義務(wù)按照 《TBT協(xié)定》項下的含義使用“技術(shù)法規(guī)”和 “標(biāo)準(zhǔn)”的表述。但是，該承諾并沒有要求我國必須在所有法律中用 “技術(shù)法規(guī)”的表述。對于技術(shù)法規(guī)的使用模式，世界發(fā)達國家也均有不同的模式。⑨李玫、趙益民：《技術(shù)性貿(mào)易壁壘與我國技術(shù)法規(guī)體系的建設(shè)》，中國標(biāo)準(zhǔn)出版社2007年版，第72-91頁。在南非，其2008年專門頒布了 《南非共和國強制性規(guī)范國家監(jiān)管機構(gòu)法》，以強制性規(guī)范代替部分技術(shù)法規(guī)。此外，絕大多數(shù)國家也明確承認(rèn)通過法律賦予標(biāo)準(zhǔn)以強制執(zhí)行力。因此，食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)未來的改革不在于是否需要更名為 “技術(shù)法規(guī)”，而在于食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)在制定方式和實質(zhì)內(nèi)容上具備技術(shù)法規(guī)的各項規(guī)則要求，這也可被稱之為食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)化。

在標(biāo)準(zhǔn)化工作總體改革中，為了突出強制性標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)屬性，2015年發(fā)布的 《深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革方案》提出：整合精簡強制性標(biāo)準(zhǔn)，其中的一項重要舉措就是要求強制性國家標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布或授權(quán)批準(zhǔn)發(fā)布，這就可以使得強制性國家標(biāo)準(zhǔn)取得類似于行政法規(guī)的層級和效力。目前，食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)由國家衛(wèi)計委批準(zhǔn)發(fā)布，其有必要密切關(guān)注標(biāo)準(zhǔn)化改革的這一政策發(fā)展方向。無論如何，通過提高食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的制定主體級別并完善制定程序，可以有效增強食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性，實現(xiàn)強制性標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)化改造。

（二）提高食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性與協(xié)調(diào)性

在人口數(shù)量龐大和國土面積廣闊的中國，地方標(biāo)準(zhǔn)有其存在的必要性。然而，在我國技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系中，始終對地方標(biāo)準(zhǔn)持有提防之心、警惕之意。⑩宋華琳：《中國食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)法律制度研究》，載 《北京行政學(xué)院學(xué)報》2012年第6期。根據(jù) 《食品安全法》的規(guī)定，地方衛(wèi)生行政主管部門可以在國家標(biāo)準(zhǔn)存在空白時制定地方標(biāo)準(zhǔn)。此外，一些地方專門發(fā)布了食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)管理辦法。例如，2013年發(fā)布的 《海南省食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》?？梢哉f，地方標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展有現(xiàn)實的需要，但是在體系上需要兼顧權(quán)力下放的大趨勢和標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、協(xié)調(diào)性要求，這是未來食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)需要解決的首要問題。

對于地方標(biāo)準(zhǔn)的制定規(guī)則和發(fā)布程序，原衛(wèi)生部于2011年發(fā)布的 《食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第六條要求其參照 《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》執(zhí)行。然而，部分地方在制定標(biāo)準(zhǔn)時，沒有能力完成標(biāo)準(zhǔn)的各項測試，尤其是在遇到采用國際標(biāo)準(zhǔn)制定地方標(biāo)準(zhǔn)的情況下，不可或缺的適用性分析和科學(xué)測試都難以開展，最終導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)的實用性和科學(xué)性不能得到必要的保障。①王萍等：《食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)存在的問題及建議》，載 《食品安全質(zhì)量檢測學(xué)報》2012年第4期。此外，地方制定的食品安全標(biāo)準(zhǔn)與上級政府部門制定的標(biāo)準(zhǔn)相互之間交叉重復(fù)、矛盾的情況時常發(fā)生，這也破壞了國家標(biāo)準(zhǔn)體系的統(tǒng)一性。

筆者認(rèn)為，在提高地方標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性與協(xié)調(diào)性方面，地方食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定部門可以從以下幾個方面予以完善。其一，設(shè)立地方標(biāo)準(zhǔn)的跨區(qū)域、跨部門協(xié)調(diào)機制。目前，我國的地方食品安全標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)常是以省內(nèi)科研項目團隊的形式完成，這種標(biāo)準(zhǔn)制定方式容易缺乏廣泛的代表性。相反，如果設(shè)立利益相關(guān)方廣泛參與的技術(shù)委員會，同時吸納省外利益相關(guān)方和技術(shù)專家積極參與，則有利于提高地方標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和協(xié)調(diào)性。其二，嚴(yán)格執(zhí)行法定程序要求，建立正當(dāng)程序監(jiān)督機制。根據(jù)《食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》的要求，地方的食品安全標(biāo)準(zhǔn)在發(fā)展規(guī)劃、計劃、立項、起草、審查、修改和復(fù)審方面都有一套法定的程序要求，這些程序是標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量的重要保障。然而，食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)是否嚴(yán)格履行了法定程序，目前來看缺乏監(jiān)督機制，這就導(dǎo)致各地的食品安全標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量參差不齊。因此，應(yīng)當(dāng)設(shè)立正當(dāng)程序監(jiān)督機制，保障各項法定程序得到嚴(yán)格的執(zhí)行。

（三）擴大市場標(biāo)準(zhǔn)的開放性

食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)均是政府部門制定的政府標(biāo)準(zhǔn)，而企業(yè)和社會團體還可以根據(jù)不同需要制定相應(yīng)的市場標(biāo)準(zhǔn)。要擴大市場標(biāo)準(zhǔn)的開放性，可以從兩個方面入手。其一，擴大市場標(biāo)準(zhǔn)的制定主體。目前，我國的食品安全非政府標(biāo)準(zhǔn)只能由企業(yè)制定，未來應(yīng)當(dāng)借鑒國際通行做法，承認(rèn)社會團體制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)的法律地位。其二，擴大市場標(biāo)準(zhǔn)的制定范圍。市場標(biāo)準(zhǔn)是推薦性標(biāo)準(zhǔn)，其活力就在于發(fā)揮市場的競爭機制，形成各自有公信力的市場標(biāo)準(zhǔn)。 《食品安全法》對企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的范圍限定在于政府標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)制定更加嚴(yán)格的要求，筆者認(rèn)為有必要擴大市場標(biāo)準(zhǔn)的制定范圍，創(chuàng)造更具有活力的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。值得一提的是，無論企業(yè)、社會團體在什么范圍內(nèi)制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)，都必須符合強制性食品安全標(biāo)準(zhǔn)的要求。也即，只要食品安全強制性標(biāo)準(zhǔn)的底線得到保障，市場標(biāo)準(zhǔn)范圍的開放性就不會影響法定范圍的統(tǒng)一性，反而可以在更多的層面上發(fā)揮引領(lǐng)作用。