陳曉東，張書芳

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發(fā)展型社會(huì)政策視角下的社區(qū)老年服務(wù)

陳曉東，張書芳

（沈陽(yáng)化工大學(xué) 人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110142）

從發(fā)展型社會(huì)政策的視角出發(fā)，通過(guò)探究發(fā)展型社會(huì)政策在社區(qū)老年服務(wù)中的應(yīng)用，以及當(dāng)前社區(qū)老年服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前社區(qū)老年服務(wù)存在老年人可獲得資源少、老年服務(wù)人才流失嚴(yán)重、老年人不重視自身發(fā)展等問(wèn)題，提出加強(qiáng)政策落實(shí)、健全人力資本發(fā)展機(jī)制、提升老年群體的自我發(fā)展意識(shí)等對(duì)策，以此來(lái)發(fā)揮發(fā)展型社會(huì)政策的積極作用，推動(dòng)社區(qū)老年服務(wù)的發(fā)展與完善。

發(fā)展型社會(huì)政策；社區(qū)；老年服務(wù)

隨著我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化，人口老齡化問(wèn)題日益凸顯，做好社區(qū)老年人服務(wù)工作，讓老年人老有所樂(lè)、老有所養(yǎng)、老有所為已成為城市社區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)。大力發(fā)展社區(qū)老年服務(wù)，從小方面來(lái)看，能夠豐富老年人的晚年生活，為老年人提供生活便利的同時(shí)給予心理支持，對(duì)提升老年生活質(zhì)量有著重大意義；從大方面來(lái)看，能夠讓老年人參與社區(qū)建設(shè)，為社區(qū)治理貢獻(xiàn)自己的力量，對(duì)推動(dòng)社區(qū)治理、構(gòu)建和諧社會(huì)也有著極為重要的意義。而當(dāng)前我國(guó)社區(qū)老年服務(wù)與西方福利國(guó)家相比發(fā)展較為落后，現(xiàn)有的社區(qū)老年服務(wù)還停留在較為基礎(chǔ)的服務(wù)層次上，很難滿足社區(qū)老年人的多樣化需求，基于此，國(guó)家出臺(tái)了許多社會(huì)政策，試圖從發(fā)展型社會(huì)政策的視角出發(fā)來(lái)推動(dòng)社區(qū)服務(wù)建設(shè)，維護(hù)社區(qū)內(nèi)老年群體的合法權(quán)益，提升老年群體的晚年幸福感，從而緩解人口老齡化對(duì)我國(guó)發(fā)展帶來(lái)的沖擊。

一、發(fā)展型社會(huì)政策

發(fā)展型社會(huì)政策，是由安東尼·哈爾詹姆斯·梅志里在《發(fā)展型社會(huì)政策》一書中首次提出來(lái)的，又被稱為“積極的社會(huì)政策”，這一政策萌芽于西方福利國(guó)家的過(guò)度福利化，最初是為了應(yīng)對(duì)福利國(guó)家的制度困境，相比傳統(tǒng)的制度型和剩余型社會(huì)政策有了極大的飛躍，這一政策改變了社會(huì)政策有史以來(lái)的輔助性角色，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要與社會(huì)發(fā)展相結(jié)合。由瑪格麗特·哈德曼和詹姆斯·梅志里合著的《發(fā)展的社會(huì)維度》系統(tǒng)地談及了工業(yè)化國(guó)家以外的社會(huì)政策發(fā)展情況，然而隨著發(fā)展中國(guó)家的快速發(fā)展，各學(xué)者關(guān)于社會(huì)政策的理論和實(shí)踐上的爭(zhēng)論越來(lái)越多，繼而衍生了發(fā)展型社會(huì)政策這一新概念。發(fā)展型社會(huì)政策強(qiáng)調(diào)社會(huì)成果惠及各個(gè)社會(huì)階層，重視福利項(xiàng)目的生產(chǎn)性和投資性取向，是人們對(duì)于當(dāng)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行反思的結(jié)果，是社會(huì)理性發(fā)展的產(chǎn)物[1]。

自發(fā)展型社會(huì)政策引入中國(guó)之后，各學(xué)者就對(duì)發(fā)展性社會(huì)政策在中國(guó)的發(fā)展和應(yīng)用極為關(guān)注，經(jīng)文獻(xiàn)查閱和梳理，可以看到發(fā)展型社會(huì)政策在中國(guó)的發(fā)展受到歡迎，發(fā)展型社會(huì)政策的理論內(nèi)涵對(duì)于當(dāng)前我國(guó)福利政策的發(fā)展具有借鑒和啟示意義，推動(dòng)了政策在具體實(shí)施過(guò)程中更加完善，培養(yǎng)了政策制定者長(zhǎng)遠(yuǎn)性和戰(zhàn)略性的目光，在我國(guó)未來(lái)的發(fā)展上離不開(kāi)發(fā)展型社會(huì)政策理念的指導(dǎo)。另外，發(fā)展型社會(huì)政策在老年服務(wù)領(lǐng)域也具有積極作用，能夠完善家庭護(hù)理制度，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合建設(shè)，明確各主體責(zé)任，拉動(dòng)社會(huì)投資，實(shí)現(xiàn)老年人的全面發(fā)展。

二、發(fā)展型社會(huì)政策在社區(qū)老年服務(wù)中的應(yīng)用

（一）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策相互融合

發(fā)展型社會(huì)政策強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策的相互促進(jìn)關(guān)系，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)政策能夠?yàn)樯鐣?huì)政策創(chuàng)造進(jìn)一步發(fā)展的空間，而社會(huì)政策促使經(jīng)濟(jì)政策意識(shí)到公平、公正與平等。這一理念應(yīng)用到社區(qū)老年服務(wù)中，首先，經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策相互融合有效動(dòng)員了第三方力量參與社區(qū)老年服務(wù)。要推動(dòng)社區(qū)老年服務(wù)的發(fā)展，單單靠政府經(jīng)濟(jì)方面財(cái)政撥款、出臺(tái)經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策等是不夠的，它只能為社區(qū)老年服務(wù)提供指導(dǎo)原則，要保證具體措施的有效實(shí)施，就必須配合社會(huì)政策，調(diào)動(dòng)社會(huì)性的社區(qū)組織、團(tuán)體等積極性，為社區(qū)老年服務(wù)提供發(fā)展方向，才能創(chuàng)造更大發(fā)展空間；其次，兩者相結(jié)合提升了社區(qū)老年服務(wù)發(fā)展過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。社會(huì)政策有改善社會(huì)福利、穩(wěn)定社會(huì)秩序的功能，其核心就在于解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下公民的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，這有效保證了經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施每一環(huán)節(jié)的公平與公正，使資源得以有效分配，資本得以有效使用，從而促進(jìn)社區(qū)老年服務(wù)的均衡發(fā)展；最后，兩者結(jié)合在一起能推動(dòng)社區(qū)老年服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。發(fā)展型社會(huì)政策強(qiáng)調(diào)發(fā)展，注重長(zhǎng)期目標(biāo)和短期目標(biāo)的結(jié)合，對(duì)社區(qū)老年人來(lái)說(shuō)，養(yǎng)老、醫(yī)療等基本需求是隨著時(shí)代發(fā)展而不斷變化的，要滿足這些需求，就需要政策在制定之初就具備遠(yuǎn)瞻性。

（二）重視人力資本與社會(huì)資本投入

發(fā)展型社會(huì)政策重視社會(huì)投資，尤為重視人力資本和社會(huì)資本的投入，即將投資重點(diǎn)放在能夠提高社會(huì)群體參與社會(huì)建設(shè)的能力，消除群體間差異上。首先，資本建設(shè)能保證社區(qū)老年服務(wù)體系的運(yùn)行。我國(guó)既是發(fā)展中國(guó)家，又是人口大國(guó)，人口老齡化的速度和程度使我國(guó)面臨嚴(yán)峻的壓力，另外老年群體處于人生后一階段，是社區(qū)服務(wù)需兜底的群體，在社區(qū)服務(wù)方面需求更大，這就需要我國(guó)必須盡快建立完善的社區(qū)老年服務(wù)體系，投入大量的社會(huì)資本和人力資本；其次，深厚的社會(huì)資本需要多元化的投資主體。在社會(huì)資本投入方面，政府撥款注重社區(qū)老年服務(wù)的基礎(chǔ)需求，服務(wù)領(lǐng)域較窄，難以保證老年人個(gè)別化需求的滿足，引進(jìn)社會(huì)企業(yè)和基金會(huì)組織提供資本支持，能夠?yàn)樯鐓^(qū)老年服務(wù)提供多元化籌資渠道，從而為社區(qū)老年服務(wù)拓寬服務(wù)領(lǐng)域；最后，人力資本是保證服務(wù)可持續(xù)的重要資源。在人力資本投入方面，國(guó)家要加強(qiáng)教育和文化建設(shè)，培養(yǎng)專業(yè)人才，營(yíng)造尊老愛(ài)老的社會(huì)氛圍，在社區(qū)內(nèi)引進(jìn)專業(yè)社工人才、專業(yè)醫(yī)護(hù)人才、專業(yè)教育人才等，從而提升老年人自我社會(huì)參與和社會(huì)建設(shè)的能力。

（三）倡導(dǎo)各主體發(fā)揮自身作用

發(fā)展型社會(huì)政策倡導(dǎo)社會(huì)各主體發(fā)揮自身作用，積極承擔(dān)起自身的社會(huì)責(zé)任，為社會(huì)謀利益。這一理念應(yīng)用在社區(qū)老年服務(wù)中，一是多主體參與體現(xiàn)了社會(huì)的包容性發(fā)展，社區(qū)老年服務(wù)涵蓋內(nèi)容廣泛，不能單靠政府一方力量來(lái)進(jìn)行管理和扶持，需要政府為其他各方力量提供發(fā)展空間，為社區(qū)老年服務(wù)問(wèn)題的解決提供多元化的發(fā)展思路；二是多方主體的參與使政策行動(dòng)更加規(guī)范，在政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時(shí)，非政府民間組織的參與能夠?qū)φ邎?zhí)行主體形成監(jiān)督，也能實(shí)際參與政策的實(shí)施，在避免資源浪費(fèi)的同時(shí)也體現(xiàn)了政策的人性化；三是保證了基層工作人員的工作質(zhì)量，對(duì)基層社區(qū)工作人員來(lái)說(shuō)，社區(qū)老年服務(wù)不單單是社區(qū)工作人員在政策要求下執(zhí)行工作任務(wù)，這更是一種社會(huì)責(zé)任，需要挖掘社區(qū)資源，發(fā)動(dòng)社區(qū)骨干，調(diào)動(dòng)社區(qū)居民家庭、社區(qū)非正式組織等力量參與其中，從而保證老年政策的制定、實(shí)施、監(jiān)督和評(píng)估環(huán)節(jié)順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)服務(wù)資源與資金支持的多元化，建立完善的社區(qū)老年服務(wù)體系。

三、當(dāng)前社區(qū)老年服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀

自1986年民政部提出“社區(qū)服務(wù)”一詞以來(lái)，社區(qū)服務(wù)就不斷得到發(fā)展，本文重點(diǎn)關(guān)注其中的社區(qū)老年服務(wù)領(lǐng)域，對(duì)當(dāng)前社區(qū)老年服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行了梳理。

（一）社區(qū)老年服務(wù)不斷引起社會(huì)關(guān)注

隨著2018年“兩會(huì)”的召開(kāi)，各地人大代表對(duì)民眾較為關(guān)注的領(lǐng)域進(jìn)行建言獻(xiàn)策，其中在當(dāng)前社區(qū)老年服務(wù)等方面提出了較多建設(shè)性意見(jiàn)。全國(guó)人大代表袁紅梅建議在社區(qū)推廣建立社區(qū)社會(huì)工作室，緊密結(jié)合社區(qū)居家養(yǎng)老提供專業(yè)服務(wù)，以助老服務(wù)為主，滿足居民日間照料、短期托養(yǎng)、全時(shí)陪護(hù)的需求，設(shè)置老年餐桌、文化娛樂(lè)活動(dòng)室等。人大代表郭曉燕建議增加老年大學(xué)數(shù)量，讓老年人老有所學(xué)。人大代表朱國(guó)蘋針對(duì)老年人在智能時(shí)代面臨著各種困難等情況，建議社區(qū)發(fā)動(dòng)力量幫助老年人學(xué)習(xí)新技術(shù)，在方便、智能的生活中安享晚年。全國(guó)政協(xié)委員黃改榮建議建設(shè)社區(qū)多功能服務(wù)平臺(tái)，使其具有家政預(yù)約、智慧購(gòu)物購(gòu)藥、健康管理、就醫(yī)預(yù)約、看護(hù)預(yù)約、綠色轉(zhuǎn)診等多功能網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，滿足社區(qū)老年需求。這些建議都以發(fā)展的眼光看待老年問(wèn)題，認(rèn)識(shí)到了老年服務(wù)中的發(fā)展特點(diǎn)，在一定程度上體現(xiàn)了發(fā)展型社會(huì)政策加強(qiáng)資本投入、技術(shù)投入等理念。

（二）社區(qū)老年服務(wù)領(lǐng)域的相關(guān)政策不斷完善

早在2011年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年） 的通知》，其中提到每個(gè)社區(qū)至少擁有一名大學(xué)生或一名社會(huì)工作專業(yè)人員，并明確指出要大力發(fā)展以家政服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)照料服務(wù)和病患陪護(hù)服務(wù)等為重點(diǎn)的家庭服務(wù)業(yè)，建立老年人保健檔案，法律援助服務(wù)進(jìn)社區(qū)。到2016年，國(guó)務(wù)院又發(fā)布《關(guān)于印發(fā)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2016-2020年） 的通知》，其中重點(diǎn)提出加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，擴(kuò)大城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)有效供給，探索并推進(jìn)失能老年人家庭照顧、社區(qū)照料、機(jī)構(gòu)照護(hù)相互銜接的長(zhǎng)期照護(hù)體系，切實(shí)保障老年人的服務(wù)需求，提升對(duì)老年群體的服務(wù)能力。2017年2月28日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》，持續(xù)健全和完善社會(huì)保障體系，涉及老年人的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助和公益慈善等內(nèi)容；健全老年人健康支持體系，如醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，體育健身，繁榮老年消費(fèi)市場(chǎng)；推進(jìn)老年宜居環(huán)境建設(shè)；豐富老年人精神文化生活；擴(kuò)大老年人社會(huì)參與?？梢钥吹?，當(dāng)前政府出臺(tái)的各類老年政策更加符合我國(guó)國(guó)情，注重解決老年人剛需的同時(shí)日益關(guān)注老年人的時(shí)代需求，追求老年人的全面統(tǒng)籌式發(fā)展，這符合發(fā)展型的社會(huì)理念。

（三）社區(qū)老年服務(wù)范圍和內(nèi)容不斷拓展

當(dāng)前意義上的社區(qū)老年服務(wù)不同于老年社會(huì)工作，也不單單是指社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，其范圍和內(nèi)容都在不斷地拓展。從范圍上來(lái)看，社區(qū)老年服務(wù)由最初的養(yǎng)老、醫(yī)療和保健等基礎(chǔ)領(lǐng)域，逐漸擴(kuò)展到老年群體的社區(qū)再教育、社區(qū)參與及文娛服務(wù)等領(lǐng)域，之后又添加了其他服務(wù)領(lǐng)域，如老年婚介所、乘車、旅游等領(lǐng)域的服務(wù)。從內(nèi)容上來(lái)看，社區(qū)老年服務(wù)已基本涵蓋老年人的入戶服務(wù)、緊急援助、日間照料、保健康復(fù)和文體娛樂(lè)等多項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容。如社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)包括街道、社區(qū)提供的長(zhǎng)期性和臨時(shí)性養(yǎng)老場(chǎng)所、老人家庭服務(wù)中心、老年人生活服務(wù)點(diǎn)等；社區(qū)醫(yī)療服務(wù)包括社區(qū)老年人醫(yī)療保健服務(wù)中心、老年人緊急呼叫中心等；社區(qū)教育服務(wù)包括社區(qū)內(nèi)各類老年學(xué)校、老年大學(xué)、老年資料圖書室等；社區(qū)參與服務(wù)包括各類老年人協(xié)會(huì)、老年小組等；文化娛樂(lè)服務(wù)包括由社區(qū)、街道組織興辦的各種文體娛樂(lè)活動(dòng)及設(shè)施。社區(qū)老年服務(wù)范圍和內(nèi)容上的拓展，正是滿足社區(qū)老年人群體多樣化服務(wù)需求的體現(xiàn)。

（四）社區(qū)老年服務(wù)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)初具規(guī)模

民政部將健全社區(qū)老年服務(wù)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)作為工作的重點(diǎn)任務(wù)，通過(guò)一系列行動(dòng)來(lái)推動(dòng)社區(qū)老年服務(wù)在設(shè)施與網(wǎng)絡(luò)方面的發(fā)展。一是老年服務(wù)設(shè)施。在發(fā)展社區(qū)老年服務(wù)設(shè)施方面，根據(jù)老年人口數(shù)量、服務(wù)需求及資源配置等，合理確定老年服務(wù)設(shè)施的數(shù)量、規(guī)模、選址，將服務(wù)設(shè)施用房分為工作用房和公益性服務(wù)設(shè)施，并提倡“一室多用”，從而提高使用效益，另外加強(qiáng)對(duì)服務(wù)設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)，建立社區(qū)組織、社區(qū)居民輪值輪管制度。二是老年服務(wù)網(wǎng)絡(luò)智能化。在健全社區(qū)老年服務(wù)網(wǎng)絡(luò)方面，隨著“智慧養(yǎng)老”這一詞匯的提出，部分地區(qū)開(kāi)始建設(shè)基于社區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老的新型服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，將養(yǎng)老服務(wù)信息集成到手機(jī)客戶端，為老年人建立智能化呼叫系統(tǒng)、智能化監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，提供親情呼叫、醫(yī)療咨詢、健康管家、醫(yī)院預(yù)約掛號(hào)等服務(wù)，使得社區(qū)老年服務(wù)在互聯(lián)網(wǎng)飛速發(fā)展的大背景下日益智能化。社區(qū)老年服務(wù)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)的延伸正是將經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策相聯(lián)系的結(jié)果，用設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)的健全來(lái)保證老年服務(wù)需求的滿足。

（五）社區(qū)老年服務(wù)方式和方法日益專業(yè)

在發(fā)展社區(qū)老年服務(wù)的過(guò)程中，具體服務(wù)方式和方法的專業(yè)性日益得到體現(xiàn)。首先，服務(wù)方式全面化。在社區(qū)老年服務(wù)具體方式上，全國(guó)許多地方改進(jìn)服務(wù)方式，在街道社區(qū)層面開(kāi)展“一站式”服務(wù)，在社區(qū)配備勞動(dòng)保障、家政衛(wèi)生、醫(yī)療護(hù)理、心理輔導(dǎo)、社會(huì)工作等專業(yè)人員，組成專業(yè)服務(wù)團(tuán)隊(duì)，使其在社區(qū)老年服務(wù)方面發(fā)揮各自專業(yè)優(yōu)勢(shì)，合力為社區(qū)老年群體提供專業(yè)化的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。其次，管理方法合理化。在社區(qū)老年服務(wù)方法上，一些社區(qū)工作人員在管理老年服務(wù)人才、資源及網(wǎng)絡(luò)方面，引用了較多專業(yè)管理方法，使其人才得以合理分配、資源得以有效配置、網(wǎng)絡(luò)得以高效運(yùn)行。最后，服務(wù)方法專業(yè)化。在提供社區(qū)老年服務(wù)方面，借鑒了較多社會(huì)工作領(lǐng)域的專業(yè)服務(wù)方法，如個(gè)案工作、小組工作、社區(qū)工作和社會(huì)行政等專業(yè)方法，便于社區(qū)老年檔案盡快建立，社區(qū)內(nèi)外資源高效鏈接。這一方式方法的日益專業(yè)化和人性化在一定程度上體現(xiàn)了對(duì)服務(wù)成效及人力資本的重視。

四、當(dāng)前社區(qū)老年服務(wù)存在的問(wèn)題及原因分析

通過(guò)對(duì)當(dāng)前社區(qū)老年服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，筆者看到，當(dāng)前社區(qū)老年服務(wù)正在不斷發(fā)展與完善的道路上，但仍不可避免地存在一些問(wèn)題。

（一） 老年人可獲得資源少

社區(qū)老年服務(wù)領(lǐng)域所需資源較多，但老年人實(shí)際可獲得的資源較少，主要表現(xiàn)在三方面：一是老年人受教育資源不足。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)及社區(qū)并沒(méi)有足夠數(shù)量的老年大學(xué)，甚至較多地區(qū)的老年大學(xué)出現(xiàn)“一座難求”的現(xiàn)象，另外，通過(guò)游學(xué)、網(wǎng)絡(luò)課程等方式使老年人接受教育的機(jī)會(huì)也并不多。二是老年資源利用率不高。社區(qū)內(nèi)的老年活動(dòng)中心經(jīng)常成為兒童玩樂(lè)的場(chǎng)地，社區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施因無(wú)人使用日益陳舊，圖書角內(nèi)的健康養(yǎng)生書籍等借閱量極少等。三是老年資源分配不均衡。我國(guó)的沿海及經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城市地區(qū)在社區(qū)老年服務(wù)方面有較為完善的基礎(chǔ)設(shè)施和較為充足的醫(yī)療及養(yǎng)老資源，而在發(fā)展較為緩慢的內(nèi)陸及西部城市地區(qū)，老年人的醫(yī)療、養(yǎng)老、娛樂(lè)等資源分配相對(duì)較少，享受服務(wù)的層次較低。

導(dǎo)致這一問(wèn)題出現(xiàn)的主要原因是政策落實(shí)不到位，在滿足社區(qū)老年人實(shí)際服務(wù)需求方面存在一定偏差。據(jù)中國(guó)科協(xié)第三方評(píng)估課題組對(duì)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新政策落實(shí)情況的評(píng)估[2]了解到，個(gè)別地方政策名目繁多，信息不對(duì)稱，政策執(zhí)行者缺乏必要的政策解讀能力，政策信息傳達(dá)不到位，致使許多社會(huì)人員在不理解政策內(nèi)涵的基礎(chǔ)上遺漏有用信息，從而放棄了申報(bào)合適的政策；一些政策在實(shí)施過(guò)程中接力效應(yīng)差，傳導(dǎo)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，相關(guān)工作人員工作形式化、相互推諉責(zé)任，致使政策難以覆蓋受益人群，政策文件只停留在口頭上；甚至個(gè)別政策存在因人、因地、因制而異的現(xiàn)象，個(gè)別社區(qū)工作人員在提供社區(qū)老年服務(wù)時(shí)主觀設(shè)限，使老年人在享受優(yōu)惠政策時(shí)存在差異，導(dǎo)致政策的普惠性差。

（二） 社區(qū)老年服務(wù)人才流失嚴(yán)重

社區(qū)老年服務(wù)的發(fā)展需要大量的專業(yè)人才投入，但在實(shí)際發(fā)展中，這一領(lǐng)域的人才流失極為嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在三方面：一是老年服務(wù)人才數(shù)量少。據(jù)民政部最新社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，截止2017年底，我國(guó)60歲以上老年人口的數(shù)量達(dá)到了2.41億人，而根據(jù)2017年的最新數(shù)據(jù)，全國(guó)有開(kāi)辦老年服務(wù)專業(yè)的高職院校86所，每所學(xué)校招生人數(shù)不超過(guò)100人，相比巨大的市場(chǎng)需求而言老年服務(wù)人才數(shù)量嚴(yán)重不足。二是老年服務(wù)人才質(zhì)量參差不齊。當(dāng)前從事社區(qū)老年服務(wù)的人員中“40、50人員”居多，他們的學(xué)歷和學(xué)習(xí)能力普遍不高，專業(yè)服務(wù)經(jīng)驗(yàn)不夠，專業(yè)資質(zhì)缺乏，很難滿足社區(qū)老年人的多元化、個(gè)性化需求。三是專業(yè)人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理。社區(qū)老年服務(wù)需要社工、醫(yī)護(hù)、康復(fù)師、助老志愿者等專業(yè)人才隊(duì)伍，而當(dāng)前社區(qū)內(nèi)的醫(yī)療、康復(fù)師人才較為缺乏，社區(qū)助老志愿者多為低齡老人。

導(dǎo)致這一問(wèn)題出現(xiàn)的根本原因是社區(qū)老年服務(wù)的人力資本發(fā)展機(jī)制不健全，致使老年服務(wù)人力資源不穩(wěn)定，影響社區(qū)老年服務(wù)的發(fā)展。如當(dāng)前專門培養(yǎng)和招收老年服務(wù)與管理人才高校極少，在人才的吸納和培養(yǎng)方面嚴(yán)重不足，老年服務(wù)市場(chǎng)上缺乏技能和專業(yè)知識(shí)都過(guò)關(guān)的服務(wù)人才；另外，在老年服務(wù)人才的管理方面較為松散，缺乏嚴(yán)格的入職程序和晉升渠道，學(xué)歷文化較低、專業(yè)水平較低、薪酬福利較低、社會(huì)評(píng)價(jià)較低幾乎成為老年護(hù)理員的“標(biāo)簽”，致使老年服務(wù)人才缺乏職業(yè)自信與認(rèn)同感，帶來(lái)了較高的人才流失率；老年服務(wù)市場(chǎng)在人才供需上難以對(duì)等，老年人和其子女對(duì)護(hù)理質(zhì)量要求較高，希望護(hù)理人員能夠滿足老年人的精神和心理需求，而老年護(hù)理人員的專業(yè)能力水平參差不齊，在年齡梯度、等級(jí)比例和需求上不相適應(yīng)。

（三） 社區(qū)老年人不重視自身發(fā)展

社區(qū)老年服務(wù)的發(fā)展致力于發(fā)揮老年人自我的能力，讓老年人老有所學(xué)、老有所樂(lè)、老有所用，但當(dāng)前存在老年人不重視自我發(fā)展的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下三方面：一是社區(qū)老年人的社會(huì)參與積極性低。老年人退休之后，大多賦閑在家，減少了對(duì)社會(huì)時(shí)代發(fā)展的關(guān)注，也極少參與社區(qū)內(nèi)舉行的各類活動(dòng)。二是老年人對(duì)新知識(shí)的學(xué)習(xí)興趣不高。老年人面臨發(fā)展迅速的信息時(shí)代，知識(shí)日新月異，但大多數(shù)老年人自感學(xué)習(xí)能力下降，新知識(shí)學(xué)習(xí)難度大，不再注重培養(yǎng)新興趣。三是老年人對(duì)政府及家庭成員的依賴心理嚴(yán)重。社區(qū)老年人在生活上的保障大多來(lái)源于個(gè)人退休金和子女贍養(yǎng)費(fèi)，受傳統(tǒng)的養(yǎng)兒防老思想的影響，在情感上的支持則多來(lái)源于家庭成員的照顧，在實(shí)際生活中遇到困難，較少向外部尋求支持與幫助。

導(dǎo)致這些現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因是老年人的自我發(fā)展意識(shí)薄弱。如脫離理論就提出，個(gè)別老年人隨著生理年齡的老化，認(rèn)為自身失去了參與和管理社會(huì)的能力與機(jī)會(huì)，喪失了原有的活動(dòng)能力和社會(huì)角色，以致于很難意識(shí)到社會(huì)倡導(dǎo)“老有所樂(lè)、老有所學(xué)、老有所為”背后的真正價(jià)值所在；一些老年人受到傳統(tǒng)意義上社會(huì)角色的影響，退休之后將生活的重心放在了對(duì)子女和孫輩的照護(hù)上，對(duì)自我需求的關(guān)注減少；社區(qū)工作人員忙于行政類事務(wù)，對(duì)老年人缺乏合理的需求引導(dǎo)與動(dòng)員，使其忽視了自身享有的權(quán)利與義務(wù)，制約了社區(qū)老年人深層次的發(fā)展需求。

五、當(dāng)前社區(qū)老年服務(wù)發(fā)展的政策建議

在發(fā)展型社會(huì)政策的視角下，筆者針對(duì)以上問(wèn)題及原因分析提出了以下建議：

（一） 加強(qiáng)政策落實(shí)

從發(fā)展型社會(huì)政策視角出發(fā)，要切實(shí)加強(qiáng)政策的落實(shí)性。一是政策的精準(zhǔn)度。加大老年政策的精準(zhǔn)支持，適當(dāng)把握出臺(tái)的頻率和節(jié)奏，及時(shí)加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行和實(shí)施的各部門人員的專業(yè)培訓(xùn)，專業(yè)培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)涉及政策解讀、社區(qū)管理、服務(wù)理念、及經(jīng)驗(yàn)交流等，提升工作人員的專業(yè)水平，使政策在轉(zhuǎn)換為具體服務(wù)的過(guò)程中，避免信息的遺漏和程序的繁瑣，社區(qū)內(nèi)外資源能夠高效整合，得到充分運(yùn)用。二是政策的銜接性。需要注意老年相關(guān)政策之間的銜接性，借鑒典范地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)明確各部門之間的界限與職責(zé)，實(shí)行社區(qū)工作人員業(yè)績(jī)與薪酬掛鉤制度，用真實(shí)的服務(wù)成效取代以往的服務(wù)數(shù)量與輸出，加強(qiáng)社區(qū)工作人員的自律性，從而提升政策執(zhí)行的有效性。三是政策的普惠性?？砂l(fā)揮智慧時(shí)代互聯(lián)網(wǎng)的作用，建立公共服務(wù)平臺(tái)，讓社會(huì)監(jiān)督各類政策，在具體社區(qū)內(nèi)可由黨員、社區(qū)居民以及社工機(jī)構(gòu)組成社區(qū)監(jiān)督小組，從不同角度對(duì)社區(qū)內(nèi)老年人可獲得資源進(jìn)行不定時(shí)跟進(jìn)與評(píng)估，保證政策全盤落實(shí)，社區(qū)資源得以均衡分配，保證政策的普惠性。

（二） 健全社區(qū)老年服務(wù)的人力資本發(fā)展機(jī)制

人力資本的投入主要表現(xiàn)在對(duì)社區(qū)專業(yè)人才、老年護(hù)理人才、老年服務(wù)人才等方面的培養(yǎng)與教育，這在發(fā)展型社會(huì)政策理念中是極為重要的一個(gè)內(nèi)容。要健全社區(qū)老年服務(wù)的人力資本發(fā)展機(jī)制，一是人力資本培養(yǎng)，需要增加老年服務(wù)領(lǐng)域人力資本的存量，加強(qiáng)各高校對(duì)人才資源的培養(yǎng)與吸納，扶持各高校開(kāi)設(shè)老年課程的同時(shí)注重提升課程質(zhì)量，為高校學(xué)生提供專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐訓(xùn)練的機(jī)會(huì)與平臺(tái)，培養(yǎng)老年服務(wù)領(lǐng)域的精尖人才；二是人力資本管理，把握國(guó)家“三社聯(lián)動(dòng)”的口號(hào)，推進(jìn)社區(qū)良性治理，建立社區(qū)老年服務(wù)領(lǐng)域的人才管理機(jī)制和工作督導(dǎo)制，明確行業(yè)所需專業(yè)人才，規(guī)范行業(yè)人員入職門檻，為專業(yè)人才提供入職培訓(xùn)、對(duì)外交流的機(jī)會(huì)，以及相應(yīng)的職業(yè)規(guī)劃服務(wù)，使專業(yè)人才明確自身晉升渠道，并為工作人員配備專業(yè)督導(dǎo)，定期與工組人員交流，為工作人員提供心理與社會(huì)支持，舒緩其工作壓力，提升工作人員對(duì)老年服務(wù)工作的認(rèn)同感和歸屬感，從而減少人才流失率；三是人力資本市場(chǎng)化，可引入市場(chǎng)機(jī)制，建立老年服務(wù)的供需平臺(tái)，為供需雙方提供自由選擇的機(jī)會(huì)，使需要服務(wù)的老年人能夠選擇適合自身需求的服務(wù)，尋找到年齡梯度、等級(jí)比例和雙方需求相適應(yīng)的服務(wù)人員，同時(shí)也為老年服務(wù)人員提供了提升工作能力的方向。

（三） 提升社區(qū)老年群體的自我發(fā)展意識(shí)

發(fā)展型社會(huì)政策重視人力資本，強(qiáng)調(diào)人的主觀能動(dòng)性，社區(qū)老年人作為服務(wù)的主體，需要具備自我改變的意識(shí)。要提升社區(qū)老年群體的自我發(fā)展意識(shí)，一是加強(qiáng)老年知識(shí)的宣傳，在社會(huì)范圍內(nèi)加強(qiáng)對(duì)老有所學(xué)、老有所樂(lè)、老有所用理念的宣傳，通過(guò)各類媒體如報(bào)紙、廣播、公益廣告、標(biāo)語(yǔ)等傳播老年自我發(fā)展的理念，鼓勵(lì)老年人保持年輕的心態(tài)和生活方式，在社區(qū)建設(shè)中吸引老年人積極參與起來(lái)，發(fā)揮自身能力；二是注重參與式氛圍的營(yíng)造，發(fā)揮社區(qū)家庭成員的作用，鼓勵(lì)家庭成員參與社區(qū)服務(wù)，發(fā)揮社區(qū)互助小組和社區(qū)志愿者的作用，為老年人營(yíng)造一種人人參與社區(qū)建設(shè)的良好氛圍，激發(fā)老年人內(nèi)心的參與感和融入感；三是重視老年人個(gè)別化需求，在社區(qū)引進(jìn)品牌服務(wù)項(xiàng)目，對(duì)老年群體進(jìn)行必要的需求引導(dǎo)和動(dòng)員，挖掘老年人深層次的需求，為老年人提供專業(yè)化服務(wù)，使老年人體驗(yàn)服務(wù)樂(lè)趣，感受到鄰里互助的便利之處，成為社區(qū)互助網(wǎng)絡(luò)里的一份子。

[1]安東尼·哈爾，詹姆斯·梅志里.發(fā)展型社會(huì)政策：理論與實(shí)踐[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006:23.

[2]中國(guó)科協(xié)“關(guān)于推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè),萬(wàn)眾創(chuàng)新政策措施落實(shí)情況”第三方評(píng)估課題組.“推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”政策措施落實(shí)情況的評(píng)估[J].科技導(dǎo)報(bào),2016(10):61-68.

Community Elderly Service from the Perspective of Developmental Social Policy

CHEN Xiao-dong, ZHANG Shu-fang

(School of Humanities and Social Sciences, Shenyang University of Chemical Technology, Liaoning 110142, Shenyang)

This paper aims at the problem of community elderly service, from the perspective of developmental social policy, through exploring the application of development-oriented social policy in community elderly service and the current situation of community elderly service development. It is found that there are some problems in the current community service for the elderly, such as the lack of resources available to the elderly, the serious brain drain of the elderly service, the lack of attention to their own development, and so on. The countermeasures are proposed to promote the self-development consciousness of the elderly group, so as to give play to the positive role of the developmental social policy, and promote the development and improvement of the community elderly service.

Developmental social policy; community; geriatric service

2018-09-11

陳曉東（1964- ） ，女，江蘇無(wú)錫人，沈陽(yáng)化工大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，教授，研究方向：社會(huì)福利與社會(huì)政策；張書芳（1994- ） ，女，河南安陽(yáng)人，沈陽(yáng)化工大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院碩士研究生，研究方向：社會(huì)工作理論與實(shí)務(wù)。

10.14096/j.cnki.cn34-1044/c.2018.06.21

C913

A

1004-4310（2018） 06-0121-06