張明廣

(山東師范大學(xué) 教育學(xué)部，山東 濟南 250001)

新時代呼喚新思想，新思想指導(dǎo)新實踐。十九大之后，我國全面改革將更加深化，高等教育作為改革的重要領(lǐng)域，需要新思想、新實踐，需要面向未來、面向世界。當(dāng)前，我國高等教育領(lǐng)域還沒有正式引入問責(zé)制，高等教育問責(zé)制無論在理論上還是在實踐上都存在缺失和空白。本文嘗試借鑒美國經(jīng)驗，以自愿問責(zé)為視角，為我國公立高校推行問責(zé)制提供新思維、新路徑。

一、自愿問責(zé)制的意蘊與特點

20世紀(jì)70年代以來，美國在高等教育領(lǐng)域引入問責(zé)制。經(jīng)過近半個世紀(jì)的演變與發(fā)展，美國高等教育問責(zé)制由最初注重經(jīng)費使用的外部問責(zé)，逐步發(fā)展到注重教育教學(xué)質(zhì)量的內(nèi)部專業(yè)問責(zé)，但無論是外部問責(zé)還是內(nèi)部專業(yè)問責(zé)，高校都處于被動境地。為了規(guī)避因為高校自身的不作為而遭受政府、社會強制性問責(zé)的風(fēng)險，美國公立高校變被動回應(yīng)為主動應(yīng)對，建立了注重民主參與的自愿問責(zé)制度。

(一)自愿問責(zé)制的發(fā)展與演變

公立高校在美國發(fā)揮著重要作用，并肩負(fù)著促進個人在經(jīng)濟和社會中的流動以及促進社會文化、科學(xué)和技術(shù)進步的職責(zé)和使命。鑒于公立高校的重要性和資金來源的公共性，公立高校長期以來常常受到來自地區(qū)認(rèn)證機構(gòu)、州、聯(lián)邦政府等部門多樣化的問責(zé)。雖然問責(zé)對公立高校來說并不是一個新概念，每所公立高校都認(rèn)真且持續(xù)地投入大量的時間和資源致力于問責(zé)考核。但遺憾的是，多渠道收集到的信息經(jīng)常是碎片化的，以致模糊了什么樣的信息對公立高校做出改進最有幫助。

2006年9月，美國教育委員會在發(fā)布的關(guān)于高等教育未來的最終報告中指出：“缺乏有用的問責(zé)數(shù)據(jù)不利于決策者進行決策，損害了公眾的知情權(quán)，同時也妨礙了高校向公眾展示其公益性?！边@一結(jié)論將矛頭直接指向了高校經(jīng)常采用的問責(zé)報告。問責(zé)報告的模型、指標(biāo)是各州立法機構(gòu)批準(zhǔn)使用的，但報告的結(jié)構(gòu)性缺陷也是顯而易見的。因為高校自身的不作為，高校將會面臨政府強制性問責(zé)的風(fēng)險。這一論斷被許多立法和政府機構(gòu)的官員所引用，其中就包括高等教育委員會主席查爾斯·米勒(Charles. Miller)。

他警告說：“如果高等教育不適應(yīng)變化，沒有戰(zhàn)略眼光，那么事情就會被強制執(zhí)行?！盵1]鑒于此，美國公立高校問責(zé)制需要采用新形式來應(yīng)對新局面、解決新問題，于是，自愿問責(zé)制呼之欲出。美國州立大學(xué)協(xié)會(AASCU)和美國公立與贈地大學(xué)協(xié)會(APLU)開發(fā)了自愿問責(zé)系統(tǒng)(VSA)的量表和軟件去回應(yīng)利益相關(guān)者的問題，為學(xué)生和家長選擇不同的院校進行比較提供一個可靠的依據(jù)。兩大協(xié)會目前擁有超過520所公立本科院校，覆蓋了超過三分之二的美國本科生。因此，該問責(zé)制如果能夠廣泛推行將會具有很強的代表性。

社區(qū)學(xué)院作為美國高等教育中規(guī)模最大、最容易入學(xué)的部門，對學(xué)生和社區(qū)的生活質(zhì)量都有著重要貢獻。面臨著在提高學(xué)生畢業(yè)率，為結(jié)果負(fù)責(zé)和回報教育投資等方面的績效壓力，社區(qū)學(xué)院正積極尋求以數(shù)據(jù)為導(dǎo)向的證據(jù)改進學(xué)院工作，提高學(xué)生學(xué)習(xí)成果，證明其自身價值。“實現(xiàn)夢想”(Achieving the Dream)和“全國社區(qū)學(xué)院基準(zhǔn)測試項目”(National Community College Benchmarking Project)是回應(yīng)外部問責(zé)壓力的兩大積極行動。與此同時，奧巴馬政府將社區(qū)學(xué)院作為經(jīng)濟復(fù)蘇的核心驅(qū)動力。奧巴馬政府呼吁社區(qū)學(xué)院到2020年為美國再培養(yǎng)500萬名大學(xué)生。2010年10月，在白宮舉行了關(guān)于社區(qū)學(xué)院的歷史性峰會，隨后又舉行了幾次小型會議，商議如何更好地提高學(xué)生畢業(yè)率和促進學(xué)生學(xué)業(yè)的成功。美國新任總統(tǒng)特朗普鼓勵社區(qū)學(xué)院多開設(shè)社會所需專業(yè)和培訓(xùn)項目，幫助更多的學(xué)生在未來取得成功。越來越多的政策制定者、教育專家和其他有影響力的利益相關(guān)者認(rèn)識到社區(qū)學(xué)院對美國高等教育至關(guān)重要。在高等教育領(lǐng)域加強問責(zé)的大背景下，國家助推社區(qū)學(xué)院促進學(xué)生學(xué)業(yè)成功并重新認(rèn)識到社區(qū)學(xué)院的重要性，這為社區(qū)學(xué)院進行變革創(chuàng)造了一個良好的外部環(huán)境。社區(qū)學(xué)院正在利用這些有利因素來解決這個行業(yè)長期存在的問題:現(xiàn)行的問責(zé)制沒有充分評估社區(qū)的績效。社區(qū)學(xué)院需要一個核心問責(zé)制評估其有效性，包括發(fā)展性或補習(xí)教育、學(xué)院課程、轉(zhuǎn)學(xué)以及勞動力培訓(xùn)等方面。一個更好的問責(zé)制是以高質(zhì)量數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，可以幫助社區(qū)學(xué)院集中資源完成其肩負(fù)的使命，能夠讓大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)、管理者、教師、資助者、政策制定者以及其他利益相關(guān)者對社區(qū)學(xué)院的價值和重要性有更明確的認(rèn)識。

就像公立四年制的本科院校，他們設(shè)計了VSA，社區(qū)學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識到有必要設(shè)計自己的問責(zé)制。于是美國社區(qū)學(xué)院協(xié)會(AACC)與社區(qū)學(xué)院受托人協(xié)會(ACCT)和大學(xué)理事會(College Board)合作，在比爾和梅林達·蓋茨基金會(Bill & Melinda Gates Foundation)和露米婭(Lumina)教育基金會的支持下，為社區(qū)學(xué)院設(shè)計了一套新的問責(zé)制:自愿問責(zé)框架(VFA)。VFA是有史以來第一個全國性的、衡量兩年制社區(qū)學(xué)院的問責(zé)制方案。該框架基本上能夠全面體現(xiàn)社區(qū)學(xué)院的使命，覆蓋不同學(xué)生群體多樣化的學(xué)習(xí)目標(biāo)和需求。

(二)自愿問責(zé)制的內(nèi)涵

根據(jù)美國賓夕法尼亞教授肯尼斯(Kenneth)的觀點，外部問責(zé)制必須由專業(yè)的正式授權(quán)的機構(gòu)負(fù)責(zé),這些機構(gòu)包括專業(yè)的實踐人士和教授專業(yè)知識的大學(xué)教授。美國加州大學(xué)伯克利分校的馬丁·特羅(Martin·Trow)認(rèn)為，外部問責(zé)制是學(xué)院與大學(xué)對他們的支持者和學(xué)校外部的所有公眾所承擔(dān)的一種責(zé)任，保證他們忠實地履行自己的職責(zé)，誠實并負(fù)責(zé)任地使用他們的資源，以及滿足他們合法的期望。美國公立四年制本科大學(xué)的自愿問責(zé)系統(tǒng)和社區(qū)學(xué)院的自愿問責(zé)框架，都是由正式的專業(yè)機構(gòu)負(fù)責(zé)，其職責(zé)也是誠實并負(fù)責(zé)任地使用公眾的資源以及滿足公眾的期望。所以，從實施機構(gòu)和職責(zé)上看，自愿問責(zé)應(yīng)當(dāng)歸于高等院校的外部問責(zé)。而根據(jù)美國學(xué)者克羅克(Kroc RJ.)和漢森(Hanson G)列舉的高校內(nèi)部問責(zé)制管理的范圍：理解教育途徑、理解學(xué)生選擇、收益率(yield rates)、招生規(guī)劃、學(xué)生的學(xué)術(shù)準(zhǔn)備、學(xué)生選拔、課程設(shè)置、課程研究、校園風(fēng)氣、學(xué)術(shù)項目與個人支持項目、學(xué)生保持、畢業(yè)及校友問題等13項內(nèi)容。美國公立高校的自愿問責(zé)在內(nèi)容上能夠滿足高校內(nèi)部問責(zé)制的條件。

綜上所述，本文認(rèn)為美國公立高校自愿問責(zé)制是美國公立高校領(lǐng)導(dǎo)層面對內(nèi)外部壓力做出的積極應(yīng)對策略，自愿問責(zé)制的主體是高等院校認(rèn)可的專業(yè)正式的機構(gòu)，問責(zé)的內(nèi)容是教學(xué)、師生質(zhì)量、校園環(huán)境等內(nèi)部指標(biāo)，基于市場與民主需要，介于高校內(nèi)部與外部問責(zé)之間的，能夠有效平衡內(nèi)外部壓力，保障大學(xué)內(nèi)部自治的信息公開制度。

(三)自愿問責(zé)制的特點

1.靈活性

作為一個自愿的、高校主導(dǎo)的項目，VSA是敏捷的、靈活的。它能夠比聯(lián)邦授權(quán)的系統(tǒng)更快地進行調(diào)整以滿足其用戶——學(xué)生、家庭、學(xué)業(yè)顧問、政策制定者和高校的需要。與在同一時間創(chuàng)建的其他自愿系統(tǒng)一樣，VSA允許及時地進行數(shù)據(jù)的更新與調(diào)整，鼓勵引入新工具，適應(yīng)新的政治環(huán)境，滿足不斷變化的信息需求。靈活性在VSA的數(shù)據(jù)設(shè)計和應(yīng)用中得到了很好的體現(xiàn)，比如在學(xué)生學(xué)習(xí)成果的公共報告中，VSA提供了三種測量工具供參與院校進行選擇，分別是大學(xué)學(xué)術(shù)能力評估(CAAP)、大學(xué)學(xué)習(xí)能力評價(CLA)、學(xué)術(shù)水平和進展測量(MAPP)。

學(xué)生學(xué)習(xí)成果的最初報告格式被設(shè)計為一項為期四年的試點項目，允許以前沒有使用標(biāo)準(zhǔn)化測量工具的公立大學(xué)探索如何將其納入現(xiàn)有的評估計劃中。試點還提供了一個時間框架，用來判斷院校是否達到預(yù)期并根據(jù)實際情況做出調(diào)整改進。

2.高質(zhì)量的數(shù)據(jù)支撐

可靠的、值得信賴的數(shù)據(jù)信息是任何公共問責(zé)的基石。VSA盡可能利用國家認(rèn)可的數(shù)據(jù)來源保證數(shù)據(jù)的一致性和可接受度。通過大學(xué)一瞥(At A Glance)， VSA可以為既定的受眾量身定制一套大學(xué)的肖像數(shù)據(jù)。大學(xué)一瞥工具可以向州議員描述學(xué)生結(jié)果，展示學(xué)生在校的學(xué)習(xí)生活體驗，說明學(xué)生的學(xué)習(xí)進度和成功，為學(xué)生尤其是來自低收入家庭的學(xué)生提供關(guān)于大學(xué)費用和財政資助的信息。此外，VSA還可以報告跨多個院校學(xué)習(xí)的學(xué)生學(xué)習(xí)進度和畢業(yè)情況，比聯(lián)邦畢業(yè)率更全面。VSA定義的新學(xué)生群體(如退伍軍人、佩爾助學(xué)金的接受對象)使得數(shù)據(jù)的分析更加有效、可信。

3.集體統(tǒng)一行動

作為一個自愿的項目，VSA影響力在很大程度上依賴參與院校的集體聲音。從美國公立高校問責(zé)制的實施效果上看，多數(shù)公立高校的集體行動遠(yuǎn)比單個院校更具影響力。VSA是高校集體自愿行動回應(yīng)聯(lián)邦政策制定者要求強化問責(zé)和透明度的典范。超過300所公立大學(xué)最初愿意加入VSA，并致力于共同衡量和報告學(xué)生學(xué)習(xí)成果，這有助于提高透明度和達成問責(zé)目標(biāo)，同時避免斯佩林斯建議聯(lián)邦強制高校進行報告的要求。在外部要求問責(zé)呼聲加劇的同時，高校通過集體發(fā)聲、集體行動回應(yīng)外部問責(zé)的壓力，捍衛(wèi)大學(xué)自治。

4.報告有意義、有針對性的信息

以正確的方式向正確的受眾報告正確的信息是必要的。參與VSA和VFA開發(fā)的院校領(lǐng)導(dǎo)并不想讓“大學(xué)肖像”(College Portrait)和“框架概覽”(VFA Profile)成為另一項排名，而是為消費者和決策者提供根據(jù)個人偏好和優(yōu)先次序選取的信息，自己去做排名。隨著時間的推移，很明顯，僅僅為決策提供各種數(shù)據(jù)是不夠的。公眾，特別是高等教育之外的公眾，通常只需要在小范圍內(nèi)做出合理的選擇。事實上，提供少量的、有意義的、有針對性的信息而不是提供大量的數(shù)據(jù)更適合用戶做出合理的選擇。“大學(xué)肖像”中的訪問量顯示，一些我們認(rèn)為最重要的信息(比如學(xué)生學(xué)習(xí)成果)很少被瀏覽，用戶不知道要問什么問題，也不知道提供的一些數(shù)據(jù)為什么是重要的。向用戶解釋哪些信息值得他們考慮，幫助他們了解信息，并通過決策過程指導(dǎo)他們。如果一個問責(zé)制或透明項目的目標(biāo)是讓消費者或決策者根據(jù)信息而不是故事或奇聞軼事做出決策，那么就必須確定關(guān)鍵指標(biāo)，并解釋為什么有些數(shù)據(jù)比其他的更重要。

二、我國公立高校推行問責(zé)制的時代要求

(一)“雙一流”建設(shè)的需要

2017年9月21日，教育部、財政部、國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于公布世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)高校及建設(shè)學(xué)科名單的通知》，公布了世界一流大學(xué)和一流學(xué)科(簡稱“雙一流”)建設(shè)高校及建設(shè)學(xué)科名單，一流大學(xué)建設(shè)高校一共42所，一流學(xué)科建設(shè)高校一共95所，“雙一流”建設(shè)就此全面啟動。好學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)也由原來的“985”、“211”替換成一流大學(xué)加一流學(xué)科。“雙一流”政策以新公共管理理念為指導(dǎo)，更加強調(diào)政府分權(quán)、高校自主、需求導(dǎo)向和公開競爭，更加強調(diào)經(jīng)濟、效率、績效和社會參與，體現(xiàn)出更加鮮明的市場化取向。[2]“雙一流”建設(shè)的這些特征與我國公立高校推行問責(zé)制的發(fā)展方向共軛共生。根據(jù)美國紐約州立大學(xué)教授約瑟夫·博克(Joseph C.Burke)“問責(zé)制三角形”觀點，健全的問責(zé)體系應(yīng)該包括國家優(yōu)先的政治問責(zé)、市場在資源配置中起決定性作用的市場問責(zé)、基于“資源—聲望”的學(xué)術(shù)專業(yè)問責(zé)。由于之前我國公民社會、市場機制的不健全，高校問責(zé)也僅是單一的政府外部問責(zé)，“雙一流”建設(shè)為我國公立高校推行政治、市場、專業(yè)互動的高等教育問責(zé)制提供了良好的契機。

(二)供給側(cè)改革的需要

2015年11月10日，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第 11 次會議上首次提到要“加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。2017年10月18日，習(xí)近平總書記在十九大報告中指出，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。教育部原部長袁貴仁在十二屆全國人大四次會議舉行記者會上指出，中國高校的轉(zhuǎn)型發(fā)展，實質(zhì)上是中國高等教育供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。供給側(cè)改革這個原本適用于經(jīng)濟改革的名詞，同樣適用于高等教育領(lǐng)域，高等教育在許多方面也存在著“產(chǎn)能過?！薄ⅰ叭齑妗?、“降成本”、“補短板”的問題。因此，這就不難解釋，為何一方面國內(nèi)部分高學(xué)歷人才過剩，普通高校畢業(yè)生難就業(yè)，另一方面一些緊缺行業(yè)卻找不到合適的人才；一方面國內(nèi)需求不振，另一方面消費外溢導(dǎo)致“出國”熱度不減，不少消費者去境外購買教育服務(wù)。[3]優(yōu)化資源配置和提高資源利用率，進行制度創(chuàng)新是供給側(cè)改革的出路之一。無論是注重經(jīng)費使用的外部問責(zé)，還是注重學(xué)術(shù)聲望的內(nèi)部專業(yè)問責(zé)以及注重大學(xué)自治的自愿問責(zé)都是為了使大學(xué)更好地提高教育質(zhì)量，合理高效地使用高校資源，為促進社會發(fā)展服務(wù)。因此，高等教育供給側(cè)改革的重要制度建設(shè)之一就是建立健全我國公立高校問責(zé)制。

(三)實現(xiàn)大學(xué)治理能力現(xiàn)代化的需要

大學(xué)治理分為“外部治理”和“內(nèi)部治理”。“外部治理”強調(diào)高校與政府、社會等利益關(guān)系的協(xié)調(diào)?！皟?nèi)部治理”主要指向了以高校內(nèi)部行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力為代表的各種權(quán)力關(guān)系的協(xié)調(diào)。理想的大學(xué)內(nèi)外部關(guān)系秩序，首先表現(xiàn)為大學(xué)內(nèi)各群體能夠各安其分、各司其職，人盡其才、才盡其用，敬業(yè)樂群，具有良好的精神風(fēng)貌。其次表現(xiàn)為大學(xué)外部為大學(xué)的良性運轉(zhuǎn)提供全面法律保護和制度支持，大學(xué)內(nèi)部通過提供高質(zhì)量的社會服務(wù)反哺社會。[4]而美國著名高等教育學(xué)家伯頓·克拉克(Burton R.Clark)把高等教育系統(tǒng)的協(xié)調(diào)看作是國家、市場、學(xué)術(shù)三股力量之間相互博弈、制衡的關(guān)系。[5]159大學(xué)教育質(zhì)量也不再單單只是高等教育的內(nèi)部事務(wù)，而是與民族國家發(fā)展休戚與共、與普通民眾切身利益息息相關(guān)的事務(wù)。在現(xiàn)代社會，大學(xué)已成為一個典型的利益相關(guān)者組織，通過采用高等教育問責(zé)制來有效回應(yīng)高等教育利益相關(guān)者的訴求，不僅是順應(yīng)高等教育自身生存與發(fā)展的內(nèi)在需求，也是加強我國高校大學(xué)治理，實現(xiàn)大學(xué)治理能力現(xiàn)代化的必要選擇。

(四)高教領(lǐng)域“放管服”改革的需要

2017年1月，教育部下發(fā)了《教育部2017年工作要點》的通知，在全面深化體制機制改革，不斷激發(fā)教育發(fā)展活力的要求中，把推進高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革作為工作重點。加快推進教育“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作，研究制訂關(guān)于推進教育政務(wù)公開工作的意見?！胺拧焙汀肮堋笔恰胺殴芊备母镏凶钪匾囊画h(huán)，是對高校長期存在的過度行政化狀態(tài)的破除，其目的在于擺脫高等教育對傳統(tǒng)體制機制的路徑依賴?！胺笔且筠D(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理思維，樹立為高校、為師生、為社會服務(wù)的意識。在高教領(lǐng)域“放管服”改革的大背景下，高校要充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的契機，借鑒美國公立大學(xué)自愿問責(zé)的網(wǎng)絡(luò)運行模式，建立高校公共數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)院校間的信息共建、信息共享，借此推進我國高校校務(wù)黨務(wù)信息公開，建立與政府、社會的良好互動機制。與此同時，基于“服”的要求，還要鼓勵高校采用多種方式進行問責(zé)，之所以要求高校采用多種方式進行問責(zé)，是因為單一的問責(zé)方式，不能服務(wù)并且滿足來自政治、法律、專業(yè)、市場等方面不同目標(biāo)、不同利益主體的多樣要求。

三、我國公立高校問責(zé)缺失的現(xiàn)狀查考

(一)問責(zé)實體的缺失

通過對美國公立高校問責(zé)制進行研究發(fā)現(xiàn)，無論是外部問責(zé)還是內(nèi)部問責(zé)、自愿問責(zé)，雖然各自問責(zé)的側(cè)重點不同，但它們都有著相同的構(gòu)成要素。高校問責(zé)的核心構(gòu)成要素包括：問責(zé)主體(誰來問)、問責(zé)客體(來問誰)、問責(zé)內(nèi)容(問什么)、問責(zé)程序(怎么問)。從不同的問責(zé)視角出發(fā)，其問責(zé)的主體、客體、內(nèi)容、程序各不相同。以自愿問責(zé)為例，其問責(zé)的主體是美國公立院校的各大協(xié)會組織包括美國州立大學(xué)協(xié)會(AASCU)、美國公立與贈地大學(xué)協(xié)會(APLU)、美國社區(qū)學(xué)院協(xié)會(AACC)、社區(qū)學(xué)院受托人協(xié)會(ACCT)和大學(xué)理事會(College Board)。問責(zé)的客體是加入該組織的各成員。問責(zé)的內(nèi)容則根據(jù)不同高校的任務(wù)和使命，最大限度地保持美國高等教育的多樣性，在為公眾提供更多有用信息的同時，也彰顯不同院校的特色，即求同又存異。在問責(zé)程序上，由于自愿問責(zé)是高校自主發(fā)起的問責(zé)項目，院校擁有自愿加入、自愿退出的自由。

反觀我國高校，雖然并沒有正式引入高校問責(zé)制，但由于政府對高校的管控極強，高校長期處于政府問責(zé)的階段，計劃經(jīng)濟體制的思維慣性、集權(quán)管理運作模式、官本位的文化觀念使我國高校問責(zé)顯現(xiàn)出很強的路徑依賴性。高校問責(zé)在問責(zé)主體上缺失師生主體、市場主體、公民主體等多元參與。在問責(zé)內(nèi)容上，強調(diào)黨政官員行政問責(zé)的內(nèi)容多，專業(yè)學(xué)術(shù)問責(zé)和信息公開的內(nèi)容少。在問責(zé)程序上，一般都是自上而下的審查或者評估，而基層的院系及其教師和學(xué)生無權(quán)審查和評估行政部門和領(lǐng)導(dǎo)。高校歸根到底是一個特殊的學(xué)術(shù)組織，行政問責(zé)雖必不可少，但是基于學(xué)術(shù)的高校內(nèi)部專業(yè)問責(zé)以及基于社會廣泛民主參與的市場問責(zé)更是不可替代。行政問責(zé)應(yīng)該在位不缺位、補位不錯位。建立政府、學(xué)術(shù)、市場多元互動的問責(zé)機制，是我國公立高校今后努力的方向。

(二)問責(zé)文化的缺失

不少學(xué)者將問責(zé)視為西方的舶來品，其實不然，我國傳統(tǒng)文化的“自律”和“自省”文化可以視為我國問責(zé)文化的早期形態(tài)。在《論語·里仁》中“見賢思齊焉，見不賢而內(nèi)自省也”和《左傳·哀公十六年》中“嗚呼哀哉！尼父，無自律?！?，是最早的關(guān)于“自省”和“自律”的提法，孔子所說的“自省”其實就是一種自我評價、自我反省、自我批評、自我調(diào)控和自我教育過程。美國公立高校之所以集體發(fā)起旨在促進高校自身教育質(zhì)量提高的自愿問責(zé)，外在原因是外部強烈的問責(zé)壓力，其根本的內(nèi)在原因在于美國公立高校根深蒂固的大學(xué)自治文化。自治文化賦予每所公立高校強烈的“自律”意識和“自省”精神。因此構(gòu)建我國公立高校問責(zé)制，關(guān)鍵在于建設(shè)問責(zé)文化，問責(zé)文化是問責(zé)制的靈魂。

由于我國公立高校從辦學(xué)伊始，就缺乏大學(xué)自治和辦學(xué)自主的土壤，大學(xué)“自省”和“自律”文化顯得比較薄弱。隨著我國高校辦學(xué)自主權(quán)的增強，面向社會自主辦學(xué)，高校法人地位的確立，高校由主要依靠政府管控的“他律”時代將一去不復(fù)返，高校將越來越多的依靠“自律”來實現(xiàn)大學(xué)自治，贏得公眾信任和支持。根植于我國傳統(tǒng)文化中的“自律”和“自省”文化將會是我國問責(zé)文化建設(shè)的精神內(nèi)核。

(三)問責(zé)法規(guī)的缺失

美國聯(lián)邦憲法第十條修正案規(guī)定：“憲法沒有授予美國聯(lián)邦政府的權(quán)力，而又未禁止各州政府使用的權(quán)力，保留給各州政府或其公民?！备叩冉逃墓芾頇?quán)下放到各州，各州通過立法強化對高等教育的管理，規(guī)定轄區(qū)內(nèi)各高校定期發(fā)布問責(zé)報告。1973年，在問責(zé)制出現(xiàn)后不久,美國有些州政府已經(jīng)意識到了問責(zé)對大學(xué)自治可能帶來的沖擊,并且賦予了該州的公立大學(xué)的憲法地位,公立大學(xué)已經(jīng)成為了政府的第四個權(quán)力部門,與立法機構(gòu)、司法機構(gòu)、行政機構(gòu)一樣享有憲法權(quán)威。[6]雖然法律跟進具有滯后性，但是法律的形式可以使問責(zé)變得更加規(guī)范，更具執(zhí)行力。

在構(gòu)建我國公立高校問責(zé)制的過程中，最重要的一環(huán)就是豐富和健全高校問責(zé)法規(guī)。缺少法理依據(jù)和支撐，高校問責(zé)在我國就會流于形式，難以形成長效機制?，F(xiàn)存的法規(guī)主要集中于對高校黨政干部的問責(zé)，包括《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等。制定高校問責(zé)法規(guī)，落實高校法人地位，發(fā)揮大學(xué)章程治校總綱領(lǐng)的作用，明確高校權(quán)力邊界是我國公立高校依法依規(guī)進行問責(zé)的努力方向。

四、我國公立高校推行自愿問責(zé)制的建議與展望

美國公立高校自愿問責(zé)制的出現(xiàn)，并不是對其他問責(zé)制的替代而是對公立高校問責(zé)制的補充和擴展。正如美國紐約州立大學(xué)教授約瑟夫·博克所描述的那樣，高等教育問責(zé)的目標(biāo)在隨著時代的變化而變化，從最初要求大學(xué)績效到要求提高教育質(zhì)量，再到滿足外部公共利益和市場需求的響應(yīng)……就像政府制定公共政策的情況一樣，新的目標(biāo)總是在不斷增加，但是以前的目標(biāo)卻很少被丟掉。[7]我國公立高校問責(zé)制雖然起步較晚，在問責(zé)核心構(gòu)成要素、問責(zé)文化以及問責(zé)法規(guī)等方面比較薄弱，但我國公立高校問責(zé)制的構(gòu)建具有后發(fā)優(yōu)勢。通過借鑒美國公立高校問責(zé)制實施的成功經(jīng)驗，嘗試對未來我國公立高校推行自愿問責(zé)制提出以下幾點建議與展望。

(一)構(gòu)建高?；谫|(zhì)量、服務(wù)、自律、自省的自愿問責(zé)文化

強調(diào)質(zhì)量與服務(wù)的問責(zé)文化，是美國公立高校自愿問責(zé)制成功實施的關(guān)鍵?？煽康?、值得信賴的數(shù)據(jù)信息是任何公共問責(zé)的基石，高質(zhì)量的數(shù)據(jù)收集、展示為公立高校贏得了公眾的信任。以高質(zhì)量的數(shù)據(jù)信息作支撐，知情的消費者可以“用腳投票”，獎勵那些以最實惠的價格提供最好服務(wù)的院校，并懲罰那些未能達到目標(biāo)的學(xué)校，這就是美國基于質(zhì)量和服務(wù)的自愿問責(zé)文化。我國高校當(dāng)前正在進行的“雙一流”建設(shè)，就是要建設(shè)強調(diào)質(zhì)量的高品質(zhì)大學(xué)和高品質(zhì)學(xué)科。教育部2017年工作要點強調(diào)“放管服”改革，就是要加快推進高?！叭バ姓备母?，面向社會辦學(xué)，立足于服務(wù)社會?？梢?，構(gòu)建基于質(zhì)量和服務(wù)的自愿問責(zé)文化，不僅是我國未來推行自愿問責(zé)制的優(yōu)先發(fā)展方向，也是推進高?！半p一流”建設(shè)和去行政化改革的迫切要求。

如前所述，自律和自省可以視為我國早期問責(zé)文化的形態(tài)，自律、自省的我國傳統(tǒng)文化完全可以與自愿問責(zé)實施無縫對接。高校不同于行政機構(gòu)，也不同于經(jīng)濟組織，是一個特殊的學(xué)術(shù)組織，政治問責(zé)、績效問責(zé)并不完全適用于高校，而且還可能會對大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由造成破壞和干擾。建立在自律和自省文化基礎(chǔ)上的自愿問責(zé)，是對政治問責(zé)、績效問責(zé)不足的彌補和擴展，可以幫助公立高校實現(xiàn)問責(zé)的軟著陸。鑒于此，我國公立高校未來推行自愿問責(zé)的關(guān)鍵，在于構(gòu)建基于質(zhì)量、服務(wù)、自律、自省的自愿問責(zé)文化。

(二)借助民主參與、準(zhǔn)市場問責(zé)，實現(xiàn)大學(xué)自治

民主是美國社會的代名詞，在高等教育領(lǐng)域也不例外。在這一點上，充分體現(xiàn)了“自愿”的本意：即大學(xué)駕馭變革的自主性和主導(dǎo)性。[8]作為高校自愿發(fā)起的問責(zé)項目，院校享有加入和退出的自由，高校根據(jù)加入?yún)f(xié)議，向?qū)W生家長、政策制定者、官員及其他利益相關(guān)者集體、透明地公布所需的信息，在展現(xiàn)高校自信的同時，也贏得了公眾的信任。自愿問責(zé)作為一種準(zhǔn)市場問責(zé)，秉持市場出競爭、競爭出質(zhì)量的觀點。十九大報告也指出要使市場在資源配置中起決定性作用，高等教育作為一種教育資源也有許多需要進一步開放的市場。高校之間廣泛而充分的競爭，使得不同類型的高校都能夠在市場競爭中找到自己的準(zhǔn)確定位，最終使得整個高等教育系統(tǒng)能夠?qū)Σ粩嘧兓纳鐣枰龀鲎羁斓姆磻?yīng)和最大的適應(yīng)。[9]

無論是“雙一流”建設(shè)還是高等教育領(lǐng)域“放管服”改革，政府在其中發(fā)揮著主導(dǎo)的作用，市場性資源配置和行政性資源配置交叉重疊，使高校面臨著兩難選擇，之所以出現(xiàn)這種情況，原因在于我國目前不成熟的市場機制以及高校行政化所產(chǎn)生的后遺癥。自愿問責(zé)的準(zhǔn)市場競爭，可以使高校通過民主參與、準(zhǔn)市場問責(zé)在政治問責(zé)之間形成一道防火墻，在回應(yīng)問責(zé)壓力的同時，最大限度地排除外部政治干擾，實現(xiàn)高校自治。由此我們看到，自愿問責(zé)之所以能在美國取得成功，不僅僅是因為其設(shè)計的合理性，其深層次的原因在于其健全的公民社會、市場經(jīng)濟體制。因此，建立健全我國的問責(zé)制度，不僅僅需要制度設(shè)計，還需要從我國公民社會、市場經(jīng)濟的體制機制建設(shè)抓起。

(三)依靠信息共建、共享、公開，規(guī)避“逆向選擇”和“敗德行為”

美國公立大學(xué)恪守一個關(guān)鍵性原則：教育是公眾福利的一部分，大學(xué)是為了給社會謀福利而建立的，其州屬性質(zhì)決定了 80%以上的本科生在州內(nèi)錄取。[10]自愿問責(zé)設(shè)計的初衷，就是為了給學(xué)生、家長提供他們想要的信息。如何定義、搜集和展示這些信息是工作的重點?？紤]到成本問題，其使用的數(shù)據(jù)信息盡量與政府要求的數(shù)據(jù)報告相銜接。這種方法旨在提高數(shù)據(jù)的可比性、準(zhǔn)確性和可信度，并使院校的負(fù)擔(dān)最小化。之所以如此強調(diào)信息的重要性，是因為在信息不對稱的情況下，會出現(xiàn)“逆向選擇”(逆向選擇是指在買賣雙方信息不對稱的情況下，差的商品總是將好的商品驅(qū)逐出市場，當(dāng)交易雙方的其中一方對于交易可能出現(xiàn)的風(fēng)險狀況比另一方知道的更多時,便會產(chǎn)生逆選擇問題)和“敗德行為”(敗德行為也稱道德風(fēng)險，它是指在協(xié)議達成后協(xié)議的一方通過改變自己的行為來損害對方的利益)。[11]212,217在“大學(xué)肖像”設(shè)計中，加入了凈價計算器，該工具就是為了方便學(xué)生尤其是低收入的學(xué)生獲取關(guān)于學(xué)費信息，避免因為信息的缺失造成“逆向選擇”。

高校作為一個典型的利益相關(guān)者組織，其利益相關(guān)者是多元的。信息不對稱、信息溝通不暢，就會引起利益相關(guān)者對高校的不信任。要重拾公眾對公立院校的信任，必須要使信息溝通順暢。在信息共建、共享方面，我國高校除在圖書信息共建共享方面有著共同的利益和需求，在其他方面尚缺少利益共同體，動力不足。在信息公開方面，早在2010年，教育部公布的《高等學(xué)校信息公開辦法》，涉及辦學(xué)、招生、獎助學(xué)金、財務(wù)管理、教學(xué)科研等多方面，但是落實的成效并不令人滿意。在最關(guān)鍵的財務(wù)信息方面，許多高校要么沒有顯示，要么沒有更新，要么鏈接失效。信息殘缺、信息溝通不順暢，加之近年來學(xué)術(shù)不端、學(xué)術(shù)腐敗事件的曝光，加劇了公眾對大學(xué)的不信任。因此，鑒于我國的實際情況，在未來推行自愿問責(zé)制的過程中，信息共建、共享、公開是其中最重要的一環(huán)。公眾掌握不了全面、準(zhǔn)確、有效的信息，高校問責(zé)也就無從談起。

參考文獻：

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