何　浩，李洪屏，包兵兵，張　箭

(1.銅仁幼兒師范高等?？茖W(xué)校學(xué)前教育學(xué)院，貴州銅仁　554300；2.銅仁市教育局，貴州銅仁　554300)

一、問題提出

黨的十九大提出要“辦好學(xué)前教育，努力讓每一個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”，而辦好學(xué)前教育的重點與難點在農(nóng)村[1]。近年來，在國家與各級政府高度重視下，各地區(qū)紛紛開展鄉(xiāng)村幼兒園建設(shè)工作，農(nóng)村學(xué)前教育得到前所未有的發(fā)展[2]。農(nóng)村幼兒“入園難”問題得到較大程度緩解。但當前農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的重點在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園建設(shè)而不進村，許多省份已實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園全覆蓋，但小規(guī)模的無園村屯數(shù)量眾多[3]。邊遠農(nóng)村兒童就近入園問題極為突出[4]。邊遠貧困農(nóng)村最底層20%的兒童缺乏早期教育機會[5]。城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展失衡加劇了我國兒童發(fā)展嚴重的不平等，貧困農(nóng)村幼兒的語言、認知能力與城市在園幼兒相差40%～60%，隨著年齡的增長，兩者間的發(fā)展差異有擴大的趨勢[6]。因此，在大力建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園的同時要兼顧邊遠農(nóng)村幼兒園發(fā)展，“從關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)延伸到關(guān)注村屯地區(qū)”是我國農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的必然道路[3]。

與此同時，在邊遠農(nóng)村地區(qū)普及學(xué)前教育存在諸多困難：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園無法解決邊遠農(nóng)村幼兒入園問題。不少村/屯距離鎮(zhèn)區(qū)較遠，交通不便，若讓家長每天來回接送，既增加了家庭經(jīng)濟成本，也存在較多的路途風(fēng)險[7-10]；若將幼兒集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制幼兒園，幼兒與家人長期分離，對幼兒身心發(fā)展極為不利[11]。二是不適宜發(fā)展大型公辦園。多數(shù)村/屯適齡幼兒人數(shù)較少、居住分散且流動性較大，建立大型公辦園前期建設(shè)與后期維持投入耗資較大，辦園成本高但效益偏低。三是缺乏高質(zhì)量民辦園生存的土壤。受地理環(huán)境與村民收入消費水平限制，邊遠農(nóng)村生源固定且數(shù)量偏少，無法形成市場和競爭，難以吸引社會資源[12]。綜上，在邊遠農(nóng)村地區(qū)普及發(fā)展學(xué)前教育，必須探索一條政府主導(dǎo)下適合邊遠農(nóng)村特點的、低費用、高效益的發(fā)展路徑。

二、銅仁市發(fā)展邊遠農(nóng)村學(xué)前教育的主要舉措①

銅仁市屬于國家集中連片特困地區(qū)，其邊遠農(nóng)村地區(qū)教育資源極其匱乏，學(xué)前教育發(fā)展尤其薄弱。2013年，銅仁市完成第一期學(xué)前教育三年行動計劃，全市學(xué)前三年毛入園率從40.17%上升到70.11%，但農(nóng)村學(xué)前教育三年毛入園率僅為45%。全市2302個行政村中，僅有19所村級公立幼兒園，90%以上的邊遠山區(qū)適齡幼兒無法接受學(xué)前教育。為解決邊遠貧困農(nóng)村處境不利幼兒入園難的問題，保障教育起點公平，銅仁市因地制宜、合理規(guī)劃，以政府為主導(dǎo)、創(chuàng)新體制機制、不斷加大投入力度，大力發(fā)展“山村幼兒園”，以“一村一園”實現(xiàn)邊遠農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育全覆蓋。

(一)明確山村幼兒園性質(zhì)定位，強化落實政府主體責(zé)任

邊遠貧困農(nóng)村學(xué)前兒童屬于處境不利兒童，他們的個人生活和學(xué)習(xí)狀況、社交地位、權(quán)益保護、競爭能力在發(fā)展過程中處于相對困難與不利的狀態(tài)[13]。對處境不利兒童實施補償性學(xué)前教育，有益于促進其身心健康、習(xí)慣養(yǎng)成和智力發(fā)展，對打破貧困的代際傳遞和社會階層的固化具有重要的意義[14]。正是基于對發(fā)展學(xué)前教育的戰(zhàn)略意義以及其公益普惠屬性的深刻認識，銅仁市將學(xué)前教育視為邊遠農(nóng)村減貧、脫貧的根本之舉，通過山村幼兒園建設(shè)，讓每一個適齡幼兒都能接受基本的、有質(zhì)量的學(xué)前教育，推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)和教育精準扶貧。為此，銅仁市將山村幼兒園作為“新兩基”攻堅和“四項教育突破工程”重要內(nèi)容，明確提出“以山村幼兒園建設(shè)為抓手，在2015年實現(xiàn)全市基本普及學(xué)前教育，全市學(xué)前教育三年毛入園率達85%以上”。為此，銅仁市政府于2014年4月頒布實施《銅仁市第二期學(xué)前教育三年行動計劃(2014-2016年)》，提出“以區(qū)(縣)政府為主，在人口分散的邊遠山區(qū)建設(shè)山村幼兒園，實現(xiàn)全市所有行政村學(xué)前教育資源全覆蓋”。與此同時，《銅仁市山村幼兒園建設(shè)兩年行動計劃(2014—2015年)》(以下簡稱《兩年行動計劃》)規(guī)定政府是山村幼兒園建設(shè)與投入的責(zé)任主體，并在建設(shè)過程中逐步形成市-縣-鄉(xiāng)-村四級政府權(quán)責(zé)明晰的山村幼兒園管理體制。在市級政府層面，成立全市山村幼兒園建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市長擔(dān)任組長，相關(guān)市級政府部門為小組成員，加強對全市山村幼兒園建設(shè)的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，并建立區(qū)(縣)級政府山村幼兒園建設(shè)目標責(zé)任制度，完善督導(dǎo)評估機制；區(qū)(縣)政府承擔(dān)山村幼兒園建設(shè)的主體責(zé)任，負責(zé)轄區(qū)內(nèi)山村幼兒園園所建設(shè)、設(shè)備購置、經(jīng)費投入、師資管理等工作；鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府負責(zé)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)山村幼兒園規(guī)劃布點、日常監(jiān)管、群眾工作等工作；村委會則負責(zé)山村幼兒園師生安全保障、設(shè)施設(shè)備維護、食材購買等工作。

(二)創(chuàng)新體制機制，構(gòu)建“政府主體、社會參與”的邊遠農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展模式

1.“財政投入為主、多渠道籌資”的山村幼兒園經(jīng)費投入體制

完善的經(jīng)費投入與保障機制是山村幼兒園發(fā)展的根本保障。一方面，銅仁市強化落實政府投入的主體責(zé)任。作為山村幼兒園投入的主渠道，銅仁市以財政投入為主的機制主要表現(xiàn)為以下兩個方面：一是在政策上明確山村幼兒園經(jīng)費投入體制，明確規(guī)定“山村幼兒園建設(shè)采取以政府投入為主的辦法，建立“以縣為主”的投入機制，由縣級財政負責(zé)統(tǒng)籌。市級財政對評估驗收達標的山村幼兒園按1萬元/所進行獎補”；二是將山村幼兒園經(jīng)費列入各級財政預(yù)算，設(shè)立專項經(jīng)費，并按300元/年的標準向每所山村幼兒園劃撥生均公用經(jīng)費。通過強化落實政府投入主體責(zé)任，銅仁市實現(xiàn)了所有幼兒免費入園，并按照每生每天4元的膳食補助標準對山村幼兒園的兒童全部實行營養(yǎng)干預(yù)。2014-2016年，銅仁市共投入山村幼兒園發(fā)展經(jīng)費7.924億元。

在強化政府投入的同時，銅仁市還通過多種渠道籌措資金，拓寬山村幼兒園建設(shè)經(jīng)費來源。一方面，銅仁市政府統(tǒng)籌整合農(nóng)村低保、扶貧資金、慈善機構(gòu)捐贈、社會募集等資金建設(shè)山村幼兒園，如中國發(fā)展研究基金會2015年投入資金238.8萬元，建立了100所山村幼兒園，2014-2015年兩年間全市山村幼兒園接受社會捐助達842.83萬元。另一方面，銅仁市制定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和部門幫扶計劃，要求市、縣政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員分別聯(lián)系一所山村幼兒園，市直相關(guān)部門聯(lián)系一個行政村，定點幫建山村幼兒園建設(shè)，黨政領(lǐng)導(dǎo)及部門幫扶山村幼兒園數(shù)量要達到總數(shù)的15%，并明確幫扶措施、款項及成效，調(diào)動全市政府機關(guān)、事業(yè)單位助力山村幼兒園建設(shè)。

2.“公辦為主，多方共建”的山村幼兒園辦園體制

一方面，以“公辦園為主體”，構(gòu)建“廣覆蓋、?；?，有質(zhì)量”的邊遠農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)體系。銅仁市按照政府主導(dǎo)的基本思路和“分散布點、就近入園，一村一園”的建設(shè)原則，整合利用村小撤點并校后的閑置校舍、村委會辦公樓等村級富余公共資源，按“五有”辦園條件，即至少有一間30-40平方米的教室、有衛(wèi)生廁所、有教學(xué)活動場所、有教學(xué)設(shè)施設(shè)備、有必需生活用品改建成山村幼兒園，由政府投入建設(shè)2005所山村幼兒園。另一方面，銅仁市采取多種舉措鼓勵和支持企事業(yè)單位、慈善組織、社會團體和個人等參與山村幼兒園建設(shè)，擴大邊遠農(nóng)村學(xué)前教育資源供給，如通過財稅減免、基建支持、經(jīng)費獎補、購買服務(wù)、授予個人榮譽稱號等多種方式對普惠性民辦園實施優(yōu)惠政策，充分調(diào)動與激發(fā)社會力量參與。截止2016年底，銅仁市在邊遠農(nóng)村建立幼兒園2565所，其中政府舉辦村級公辦園291所，山村幼兒園2005所，民辦村級園112所，慈善團體捐資舉辦157所，初步構(gòu)建起公辦為主，多方共建的山村幼兒園辦園體制。

3.“補數(shù)量、保穩(wěn)定、促發(fā)展”并舉的山村幼教師資隊伍保障體制

穩(wěn)定、高素質(zhì)的幼兒教師隊伍是保障與提升學(xué)前教育質(zhì)量的關(guān)鍵。銅仁市通過“補數(shù)量、保穩(wěn)定、促發(fā)展”建設(shè)山村幼兒園師資隊伍。首先是通過“購買服務(wù)”、“資源整合”、“特崗招聘”等多渠道補充師資。銅仁市通過市、縣團委面向社會購買服務(wù)的方式，招募山村幼教志愿者作為山村幼兒園教師，緩解了幼兒教師事業(yè)編制不足的困境，并聘請當?shù)卮迕駬?dān)任保育員；與此同時，銅仁市還通過轉(zhuǎn)崗小學(xué)富余教師、招聘特崗教師等多種渠道充實山村幼兒園保教人員，形成志愿者為主、轉(zhuǎn)崗教師、特崗教師為輔的山村幼教師資隊伍。

其次是通過“保障待遇、招考加分、就地轉(zhuǎn)崗”等多措施穩(wěn)定志愿者隊伍。第一，銅仁市要求各區(qū)(縣)不僅要保障志愿者基本待遇，購買社會保險，還將志愿者納入邊遠艱苦地區(qū)鄉(xiāng)村教師生活補助范圍；第二，規(guī)定在山村幼兒園服務(wù)期滿一年以上，經(jīng)教育部門考核合格的幼教志愿者，在參加本市公辦幼兒教師招考中實行加3分的優(yōu)惠政策，在市內(nèi)事業(yè)單位人員招聘中與西部志愿者同等對待；第三，實行志愿者選招轉(zhuǎn)正政策，各區(qū)(縣)每年從志愿者隊伍中定向招考轉(zhuǎn)為正式教師，并繼續(xù)在當?shù)厣酱逵變簣@服務(wù)。

再次是通過“專項培訓(xùn)、集團教研”等多舉措提升教師專業(yè)素養(yǎng)。一方面，銅仁市根據(jù)山村幼兒園教師隊伍特點與發(fā)展需要，每年由市教育局組織幼教專家分層次、有重點地為教師提供培訓(xùn)。另一方面，以幼教集團為依托，建立城鄉(xiāng)學(xué)前師資互動交流機制。銅仁市要求各區(qū)(縣)整合本地幼教資源組建幼教集團，龍頭優(yōu)質(zhì)園和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園在開展園本培訓(xùn)教研活動時，要將所轄山村幼兒園教師一并納入，同時組織優(yōu)秀骨干教師赴山村幼兒園定期進行對口支援、送教下鄉(xiāng)，實現(xiàn)集團內(nèi)城鄉(xiāng)學(xué)前師資良性互動。

(三)實施“提質(zhì)升級工程”，構(gòu)建具有山村幼教特色的課程模式

在解決“有園上”問題后，銅仁市將發(fā)展重點轉(zhuǎn)向“上好園”。為此，銅仁市實施了“山村幼兒園提質(zhì)升級工程”，改善辦園條件、建立教研網(wǎng)絡(luò)、提升師資水平、探索適宜山村幼教特色的課程模式，解決山村幼兒園小學(xué)化和城市化問題，提高山村幼兒園保教質(zhì)量。

1.實施“山村幼兒園提質(zhì)升級工程”

銅仁市于2016年頒布《山村幼兒園提質(zhì)升級三年行動計劃(2016-2018年)》，開始分階段、有重點推動山村幼兒園質(zhì)量提升。一方面，改善辦園條件。通過制定《山村幼兒園辦園標準(試行)》，要求所有山村幼兒園按標準合理改造園舍，配備睡房，盥洗間(或池)，打造戶外活動場所等，并添置室外大中型活動器械、玩教具等；另一方面，提升師資水平，提高入職門檻。銅仁市要求每園至少配備一名在編在崗教師，并兼任園長；轉(zhuǎn)崗教師需接受轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)并取得培訓(xùn)合格證書；任專任教師崗位的志愿者需持有幼兒教師資格證書；保育員需接受保育員崗位培訓(xùn)并取得合格證書。

2.建立教研指導(dǎo)與集團化辦園制度

教師的“校本研究”是求得每一個教師專業(yè)成長的唯一有效的路徑[15]。建立完善的教研網(wǎng)絡(luò)是促進教師專業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)條件。為此，銅仁市采取以下舉措完善教研指導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)：一是創(chuàng)建四級學(xué)前教育教研責(zé)任指導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)。建立山村幼兒園教研管理與指導(dǎo)團隊，在市、縣、鄉(xiāng)三級教育主管部門配備幼教專干，在市、縣配備學(xué)前教育專職教研員，鄉(xiāng)、村配備兼職教研員，構(gòu)建市、縣、鄉(xiāng)、村四級教研網(wǎng)絡(luò)，制定教研指導(dǎo)責(zé)任區(qū)工作制度，形成教研常態(tài)化機制，以研促教。二是推行優(yōu)質(zhì)幼兒園+鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園+山村幼兒園的集團化辦園模式。以各區(qū)(縣)優(yōu)質(zhì)幼兒園為龍頭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園為骨干，山村幼兒園為基礎(chǔ)，建立了42個覆蓋縣鄉(xiāng)村的學(xué)前教育發(fā)展共同體，在區(qū)域內(nèi)形成“資源共享，優(yōu)勢互補，以強帶弱，共同發(fā)展”的良性格局，在集團內(nèi)部推行“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、互動交流、資源共享、統(tǒng)一管理”的管理機制，促進城鄉(xiāng)學(xué)前教育資源合理流動和共同發(fā)展。

3.構(gòu)建具有山村特色的幼兒園課程模式

課程質(zhì)量是幼兒園教育質(zhì)量的核心。銅仁市以幼兒園課程本土化為突破口，探索構(gòu)建適宜山村特點的幼兒園課程模式。首先，將幼兒園課程建構(gòu)與實施列為全市幼教教研工作重點，以山村幼兒園一日生活與環(huán)境創(chuàng)設(shè)為切入口，要求全市教研指導(dǎo)責(zé)任區(qū)以專家講座、帶研培訓(xùn)、跟崗指導(dǎo)等形式開展教研活動，以此幫助山村幼兒園教師樹立正確的課程觀。其次，加強山村幼兒園本土課程資源的開發(fā)與利用。銅仁市根據(jù)山村具有獨特的地域特點和豐富的鄉(xiāng)土資源，要求各教研指導(dǎo)責(zé)任區(qū)挖掘本土資源，收集民族民間游戲、兒歌童謠等資源，將地域文化和鄉(xiāng)土元素融入課程，讓教育貼近幼兒生活。最后，探索適宜山村幼兒園的混齡教育課程。銅仁市根據(jù)山村幼兒園混齡教育特點，組織幼教專家編寫并出版《山村幼兒園混齡班主題活動課程教師指導(dǎo)用書》，并初步構(gòu)建了一套適宜山村幼兒園混齡教育課程體系。

三、銅仁市邊遠農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展實施成效

從2014-2016年，銅仁市在財政能力和教育基礎(chǔ)都極為薄弱的情況下，因地制宜，創(chuàng)新體制機制，實現(xiàn)了邊遠農(nóng)村學(xué)前教育跨越式發(fā)展，取得顯著成效。一方面，邊遠農(nóng)村學(xué)前教育普及率大幅度提升。建成山村幼兒園2005所，在園幼兒41322人，基本實現(xiàn)學(xué)前教育資源行政村全覆蓋，農(nóng)村學(xué)前三年毛入園率從2013年的45%上升到2017年的87.6%，全市學(xué)前三年毛入園率從2013年的70.11%上升到2017年的93.3%，遠高于全國及貴州省平均水平，構(gòu)建起一套“低成本、廣覆蓋、保基本、有質(zhì)量”的邊遠農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)體系。

另一方面，縮小了邊遠農(nóng)村處境不利幼兒與城鎮(zhèn)幼兒在身心發(fā)展上的差距。在對銅仁市山村幼兒園在園幼兒、相似地區(qū)未入園幼兒及城鎮(zhèn)幼兒園幼兒進行抽樣測試后發(fā)現(xiàn)：上過山村幼兒園的幼兒在動作、語言、認知、情緒和社會性發(fā)展等各方面的表現(xiàn)，均顯著優(yōu)于未入園的幼兒，經(jīng)過半年的學(xué)前教育后，接受山村幼兒園教育的3-4歲幼兒在語言、動作、認知、記憶四個方面分別提升了18%、31%、20%、29%；4-5歲幼兒分別提升了23%、36%、27%、34%；5-6歲幼兒在語言、動作、認知、記憶和社會規(guī)則五個方面分別提升了約18%、4%、16%、20%、9%[16]。

基于此，銅仁市以“貧困地區(qū)辦普惠性學(xué)前教育之路”榮獲“第四屆全國教育改革創(chuàng)新典型案例特別獎”與“第四屆全國教育改革創(chuàng)新特別獎”[17]。并于2016年2月被教育部確定為36個國家學(xué)前教育改革發(fā)展實驗區(qū)之一[18]。其改革經(jīng)驗對我國其他地區(qū)尤其是貧困地區(qū)和農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展具有重要的啟示與借鑒意義。

四、對銅仁市邊遠農(nóng)村學(xué)前教育普及發(fā)展的進一步思考

經(jīng)過幾年的改革與發(fā)展，銅仁市實現(xiàn)了邊遠農(nóng)村學(xué)前教育基本普及，但同時也面臨著經(jīng)費來源短缺、師資素質(zhì)不高、辦園質(zhì)量偏低等問題。為此，銅仁市邊遠農(nóng)村學(xué)前教育改革發(fā)展重點要放在質(zhì)量提升上，關(guān)鍵在于建立邊遠農(nóng)村學(xué)前教育可持續(xù)發(fā)展的體制機制。首先，要建立邊遠農(nóng)村學(xué)前教育財政投入與合理分擔(dān)機制。在強化落實地方政府財政投入主體責(zé)任的同時，中央與省級政府要加大對西部貧困地區(qū)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展財政支持力度并適當傾斜，合理劃分各級政府事權(quán)與財權(quán)；[19]。其次，要加強山村幼教師資隊伍建設(shè)，提升教師專業(yè)素養(yǎng)。一是按照山村幼兒園崗位需要設(shè)置編制數(shù)，為山村幼兒園配備在編教師，逐步減少志愿者比例；二是要建立山村幼教師資資格準入制度和持證上崗制度，逐步減少非學(xué)前專業(yè)人員、轉(zhuǎn)崗人員比重，對不符合任職要求的人員進行調(diào)整或辭退；三是要提高山村幼兒教師待遇，保障在編教師與公辦中小學(xué)教師享受同等待遇，幼教志愿者作為非在編教師享有與在編教師同等的工資待遇和基本權(quán)益；四是要建立山村幼教師資培訓(xùn)機制。既要增加山村幼兒教師培訓(xùn)機會，又要保障培訓(xùn)適宜山村幼兒園保教特點與需要，讓培訓(xùn)更“接地氣”[20]。

[注釋]

①數(shù)據(jù)資料均來源于銅仁市教育局2014、2015、2016年山村幼兒園建設(shè)專報。