趙士謙

（沈陽(yáng)師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110034）

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)大學(xué)發(fā)展在不同的歷史階段實(shí)行不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式，政府行政體制的改革成為大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)變化的主要因素。雖然在大學(xué)的權(quán)力配置上經(jīng)歷了數(shù)次改革，但是中央政府與地方政府之間以及相關(guān)機(jī)構(gòu)的各個(gè)部門之間在權(quán)力分配上始終沒有形成比較穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)和關(guān)系。換句話說(shuō)，是集權(quán)還是分權(quán)、要集中還是分散始終沒能得到確定的答案。與此同時(shí)，大學(xué)的舉辦部門和管理部門在定位上經(jīng)常存在交叉重復(fù)，而作為辦學(xué)者的大學(xué)也在此博弈過程中搖擺不定，很難定位。隨著“依法治教”向縱深方向發(fā)展，特別是大學(xué)章程的制定和實(shí)施，大學(xué)的舉辦者、管理者和辦學(xué)者日益面臨更加復(fù)雜的情況，一些比較突出的問題正逐步暴露出來(lái)。這就需要在高等教育改革的過程中依據(jù)大學(xué)的舉辦者、管理者、辦學(xué)者相分離的原則，明確并強(qiáng)化在高等教育中政府以及其他相關(guān)部門諸如社會(huì)和市場(chǎng)在高等教育體系中的舉辦者的地位，厘清各自的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)，在逐步弱化教育行政機(jī)關(guān)行政干預(yù)權(quán)的同時(shí)進(jìn)一步明確它的管理服務(wù)權(quán)力，明確高等教育行政管理者的職能需要由過去的政府和其他部門轉(zhuǎn)移到由政府高等教育行政部門來(lái)專門管理。與此同時(shí)，隨著《中華人民共和國(guó)高等教育法》和《高等學(xué)校章程制定暫時(shí)辦法》等相關(guān)教育法律和法規(guī)的頒布，大學(xué)正在依法制定具有自己特色的大學(xué)章程，大學(xué)從獲得“一定程度”的自主辦學(xué)權(quán)逐步過渡到了享有“完全辦學(xué)自主權(quán)”的新階段，以一種“經(jīng)營(yíng)”之姿態(tài)開創(chuàng)新局面，大學(xué)開始迸發(fā)出新的生機(jī)和活力。然而，在大學(xué)實(shí)際運(yùn)行體系中，大學(xué)的舉辦者、管理者、辦學(xué)者這三者權(quán)限存在諸多交叉，角色劃分不夠清楚，這給大學(xué)章程的制定和實(shí)施帶來(lái)了棘手的現(xiàn)實(shí)問題。因此，在新的發(fā)展形勢(shì)下，明確三者的權(quán)限關(guān)系對(duì)大學(xué)健康穩(wěn)定的運(yùn)行以及順暢發(fā)展起著重要的推動(dòng)作用。

一、大學(xué)舉辦者的多元化定位

從宏觀的范疇而言，大學(xué)的舉辦者應(yīng)該包括公辦、社會(huì)辦和市場(chǎng)辦三種基本類型[1]。所謂公辦即國(guó)家辦，具體指各級(jí)政府發(fā)起和出資創(chuàng)辦設(shè)立的大學(xué)；社會(huì)辦主要指由民間主導(dǎo)的包括社會(huì)各界出資興辦的且不以營(yíng)利為目的而創(chuàng)設(shè)的大學(xué)，換言之，就是非營(yíng)利性的民辦高等學(xué)?；蛩搅⒌母叩葘W(xué)校；而市場(chǎng)辦則指私人和團(tuán)體出資或市場(chǎng)籌資，以營(yíng)利為目的的舉辦方式，也就是通常所說(shuō)的營(yíng)利性的民辦高等學(xué)校。事實(shí)上，對(duì)于高等學(xué)校而言，國(guó)家、社會(huì)以及市場(chǎng)是有著千絲萬(wàn)縷聯(lián)系的三種創(chuàng)辦主體狀態(tài)，它們之間從始至終存在著一種互動(dòng)、博弈的關(guān)系，高等學(xué)校辦學(xué)主體的健康發(fā)展是各方力量在超越利益之爭(zhēng)后彼此博弈的結(jié)果。

（一）選擇合適的大學(xué)舉辦主體模式

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》對(duì)大學(xué)的舉辦主體進(jìn)行了更加明確的解釋，“積極探索營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理”為大學(xué)舉辦主體的多元化確定了主旋律?？v觀新中國(guó)大學(xué)發(fā)展歷史，經(jīng)過20世紀(jì)50年代的院校調(diào)整以后，國(guó)家就禁止社會(huì)和市場(chǎng)舉辦大學(xué)，政府壟斷了大學(xué)的舉辦權(quán)，這導(dǎo)致了大學(xué)的舉辦者過于單一。這種單一的發(fā)展模式使得大學(xué)的舉辦權(quán)逐漸地?cái)U(kuò)張為大學(xué)的行政管理權(quán)和學(xué)校辦學(xué)權(quán)的合體，最終在一定程度上導(dǎo)致大學(xué)發(fā)展的權(quán)力配置混亂不清。改革開放后，政府對(duì)舉辦大學(xué)的管制開始放松，慢慢出現(xiàn)了市場(chǎng)辦和社會(huì)辦相混合的民辦大學(xué)，形成了“三分大學(xué)有其一”的局面。但三十多年來(lái)，由于民辦大學(xué)總體偏弱、偏少和偏小而致使“雙翼騰飛、三叉沖天”的大學(xué)舉辦格局難以實(shí)現(xiàn)。

毋庸置疑，政府、社會(huì)和市場(chǎng)都是大學(xué)的重要舉辦者，但是，因?yàn)槿齻€(gè)舉辦者各自的性質(zhì)和地位不同，其作用力和作用方向也不同，其權(quán)力配置方式的表現(xiàn)也迥乎不同。分而言之，社會(huì)作為大學(xué)的舉辦主體，首先需要考慮的是自身的發(fā)展規(guī)律和公益性，在遵循高等教育發(fā)展規(guī)律和體現(xiàn)自身特點(diǎn)的同時(shí)更多地要表達(dá)其合理訴求。社會(huì)舉辦權(quán)會(huì)更多地表現(xiàn)為在符合國(guó)家和政府相應(yīng)法規(guī)的基礎(chǔ)上來(lái)自主地、科學(xué)地配置自己的權(quán)力體系并與政府展開合理的競(jìng)爭(zhēng)。而政府作為大學(xué)的舉辦主體是在符合高等教育基本發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，在尊重個(gè)人和社會(huì)發(fā)展與進(jìn)步的同時(shí)更多地實(shí)現(xiàn)自身的政治需要和國(guó)家發(fā)展的整體需求，其舉辦權(quán)則更多地顯示出政治功能性。而市場(chǎng)一旦參與到大學(xué)的舉辦“叢林”則更多地突出了其在短期內(nèi)較為分散而多樣的訴求，其舉辦權(quán)顯示出利益尋租的痕跡。這里必須鮮明指出的是，市場(chǎng)參與大學(xué)的舉辦，其前提在于一定要尊重高等教育自身發(fā)展規(guī)律而不應(yīng)該用所謂的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律來(lái)變相地取代高等教育自身的發(fā)展規(guī)律，這應(yīng)該是大學(xué)舉辦權(quán)自身所追求的應(yīng)有之義。作為大學(xué)的舉辦主體，政府、社會(huì)和市場(chǎng)三者存在較大的差別。政府和社會(huì)可以看作是有形的實(shí)體組織，其可以通過不同的手段對(duì)大學(xué)產(chǎn)生重要的影響；而市場(chǎng)作為“無(wú)形的手”并不直接對(duì)大學(xué)進(jìn)行操作，其僅是作為虛體組織在一定程度上影響高等學(xué)校的發(fā)展，但其作用也是異常深遠(yuǎn)的。

（二）大學(xué)舉辦主體多元化的發(fā)展

在很大程度上，不同主體舉辦的大學(xué)在辦學(xué)宗旨與教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源渠道方面存在差異。公辦大學(xué)通常是由國(guó)家承擔(dān)舉辦經(jīng)費(fèi)，并且有自己明確的辦學(xué)宗旨；民辦（即社會(huì)和市場(chǎng)）大學(xué)主要是由社會(huì)民間獨(dú)資、集資或融資等形式來(lái)籌措并由此產(chǎn)生各自不同的辦學(xué)宗旨。這將直接導(dǎo)致舉辦權(quán)力的變化。但是，就最終發(fā)展來(lái)看，無(wú)論哪一種舉辦者，首先必須要充分考慮國(guó)家和市場(chǎng)的需要；其次，在法律的監(jiān)督下和市場(chǎng)的導(dǎo)引下行使各自的權(quán)利并履行相應(yīng)義務(wù)，這種舉辦的權(quán)利和義務(wù)是對(duì)等的。

大學(xué)的舉辦者充分利用法律、政策、條例、信息、評(píng)價(jià)、行政、經(jīng)費(fèi)等“有形之手”引導(dǎo)大學(xué)進(jìn)行科學(xué)的定位，能夠?qū)λe辦的大學(xué)有一個(gè)總體性的規(guī)劃以及長(zhǎng)期的發(fā)展戰(zhàn)略思路，能夠有權(quán)力、有實(shí)力獲得優(yōu)質(zhì)的舉辦資源，并能夠在構(gòu)建有利于大學(xué)發(fā)展的組織體系和基本運(yùn)作模式的過程中提出綱領(lǐng)性的要求與方向。同時(shí)，大學(xué)的舉辦者還需配合監(jiān)管部門做合法合規(guī)性的多維度監(jiān)督，與監(jiān)管部門明確權(quán)責(zé)，對(duì)所辦大學(xué)在規(guī)章制度、獎(jiǎng)懲方案、防范風(fēng)險(xiǎn)等層面上起到方向性的作用。另外，大學(xué)的舉辦者需要管好自己的“手”，克制自己，不干預(yù)辦學(xué)過程與發(fā)展中出現(xiàn)的細(xì)節(jié)問題，讓更加專業(yè)化的教育行政部門來(lái)合理地管理大學(xué)，讓懂得高等教育自身發(fā)展規(guī)律的能人志士來(lái)辦高等教育，這就是高等教育的舉辦權(quán)、管理權(quán)和辦學(xué)權(quán)的有機(jī)并合理的分離。大學(xué)的舉辦者應(yīng)本著著眼未來(lái)的思維并尊重高等教育發(fā)展的基本規(guī)律，讓所創(chuàng)辦的大學(xué)始終保持原有的定位并沿著預(yù)定發(fā)展的軌道健康運(yùn)行。

大學(xué)的舉辦者需要多元化。舉辦者的多元化不僅能夠使高等學(xué)校吸納各方的優(yōu)質(zhì)資源，還可以滿足國(guó)家和社會(huì)對(duì)各類不同人才以及高級(jí)專門人才的需求[2]。同時(shí)，對(duì)于個(gè)人來(lái)講，舉辦者多元化可以擴(kuò)大個(gè)人對(duì)高等教育多元化的需求。對(duì)大學(xué)本身來(lái)說(shuō)，多元化的舉辦形式會(huì)合理地敦促各種形式的高校之間的合作與競(jìng)爭(zhēng)，最大程度地提高高等教育實(shí)際資源的利用率。

二、大學(xué)辦學(xué)者身份的重塑

在國(guó)際上，大學(xué)的舉辦者和辦學(xué)者是兩個(gè)截然不同的概念，前者主要指大學(xué)的創(chuàng)立，更多反映的是大學(xué)由誰(shuí)設(shè)立、為誰(shuí)所有的“所有權(quán)”問題；而后者則更多地反映了大學(xué)由誰(shuí)經(jīng)營(yíng)的“經(jīng)營(yíng)權(quán)”問題[3]。所以，為了避免舉辦者和辦學(xué)者因?yàn)楦拍畹倪^于寬泛而造成的研究邏輯和問題解決思路不清晰的弊端，下面所闡述的大學(xué)辦學(xué)者就是從微觀角度而言的具體高校的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者，其辦學(xué)活動(dòng)主要圍繞著“高校經(jīng)營(yíng)權(quán)”而逐步展開。

（一）大學(xué)經(jīng)營(yíng)權(quán)的合理內(nèi)涵

所謂大學(xué)經(jīng)營(yíng)權(quán)，就是指大學(xué)作為相對(duì)獨(dú)立的辦學(xué)主體，具有獨(dú)立的法人資格，結(jié)合自身的戰(zhàn)略目標(biāo)和實(shí)際的辦學(xué)特點(diǎn)以及未來(lái)發(fā)展訴求，獨(dú)立地制定自己的大學(xué)章程，以《中華人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)高等教育法》等法律為基本的權(quán)利和義務(wù)依據(jù)，以“以人為本、學(xué)術(shù)自由、尊重科學(xué)”為基本原則，不受其他任何組織和個(gè)人的非法干涉和阻撓，直面社會(huì)和市場(chǎng)，自覺地遵守和尊重高等教育自身的發(fā)展規(guī)律來(lái)自主決策、自主實(shí)施、自主承擔(dān)責(zé)任，努力地把高等教育作為國(guó)家和民族的“百年大計(jì)”來(lái)兢兢業(yè)業(yè)地經(jīng)營(yíng)的權(quán)力[4]。

第一，大學(xué)的經(jīng)營(yíng)權(quán)是法人組織權(quán)利的應(yīng)有之義。從大學(xué)的舉辦者、經(jīng)營(yíng)者、管理者三者之間的關(guān)系來(lái)看，大學(xué)的經(jīng)營(yíng)權(quán)就是大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)在學(xué)校范圍內(nèi)的具體展開。大學(xué)作為高等教育的經(jīng)營(yíng)主體無(wú)疑具有面向社會(huì)和市場(chǎng)而獨(dú)立自主應(yīng)對(duì)的權(quán)利。大學(xué)的義務(wù)主體必然是政府、其他社會(huì)組織以及個(gè)人，他們有義務(wù)保障大學(xué)經(jīng)營(yíng)權(quán)在合理合法的狀態(tài)里得到實(shí)現(xiàn)。大學(xué)的經(jīng)營(yíng)權(quán)是權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一。一方面，在國(guó)家相關(guān)法律規(guī)范允許的范圍內(nèi)，大學(xué)能夠自主地經(jīng)營(yíng)；另一方面，大學(xué)也需要接受政府的合理監(jiān)督并恰當(dāng)?shù)芈男凶约旱纳鐣?huì)義務(wù)。

第二，大學(xué)的經(jīng)營(yíng)權(quán)是大學(xué)章程發(fā)展的客觀需要?！吨腥A人民共和國(guó)高等教育法》等法律法規(guī)從國(guó)家宏觀層面上賦予了大學(xué)自主經(jīng)營(yíng)的法律依據(jù)。而把這種法律依據(jù)轉(zhuǎn)換成真正的大學(xué)內(nèi)部法律運(yùn)行依據(jù)只有通過大學(xué)章程才能實(shí)現(xiàn)。大學(xué)章程作為現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的重要組成部分，是現(xiàn)代大學(xué)制定各項(xiàng)辦學(xué)規(guī)章必須要遵守的“憲章”，建構(gòu)完善的現(xiàn)代大學(xué)制度要堅(jiān)持大學(xué)章程的核心地位[5]。大學(xué)章程使得大學(xué)的法律權(quán)利進(jìn)一步轉(zhuǎn)化成為內(nèi)部的、具體可行的、約束各方面行為的并保障大學(xué)未來(lái)健康發(fā)展的組織性契約。大學(xué)的主體性和能動(dòng)性在大學(xué)章程中得以凸顯出來(lái)，科學(xué)的大學(xué)章程能充分地體現(xiàn)出了大學(xué)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。

第三，保障學(xué)術(shù)自由，遵循高等教育規(guī)律是大學(xué)經(jīng)營(yíng)權(quán)的不二宗旨。大學(xué)的經(jīng)營(yíng)權(quán)不僅包括形而下的，更要囊括形而上的，它最終匯集為尊重高等教育自身發(fā)展規(guī)律的學(xué)術(shù)自由，只有尊重并遵守高等教育發(fā)展規(guī)律的大學(xué)經(jīng)營(yíng)權(quán)才能是真正的大學(xué)經(jīng)營(yíng)權(quán)。在這一過程中，大學(xué)經(jīng)營(yíng)權(quán)一定要努力彰顯大學(xué)的精神。大學(xué)作為一種追求人類精神家園的學(xué)術(shù)性組織，具有引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展的偉大使命，甚至在某些歷史的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上具有改造社會(huì)的偉大功能。因此，在辦學(xué)目標(biāo)、專業(yè)設(shè)置、培養(yǎng)方式的經(jīng)營(yíng)上，大學(xué)的獨(dú)立自主使象牙寶塔永遠(yuǎn)閃耀著靈光。

第四，大學(xué)的經(jīng)營(yíng)權(quán)是權(quán)利自由和資格能力的總和。在大學(xué)經(jīng)營(yíng)權(quán)這個(gè)復(fù)雜的概念體系中，存在著自由馳騁的最大可能性。所謂“經(jīng)營(yíng)的權(quán)利”就是大學(xué)“自主權(quán)利”的外在表現(xiàn)形式；所謂“經(jīng)營(yíng)的自由”就是在法律和法規(guī)所能容忍的范圍內(nèi)的“自由裁量權(quán)”；所謂“經(jīng)營(yíng)資格”就是從外部形態(tài)上高校法人所具有的行為可能性和法律平等性；所謂“經(jīng)營(yíng)能力”就是從內(nèi)部形態(tài)上大學(xué)顯示出的權(quán)利的本身?yè)碛行?，并且還進(jìn)一步顯示出其權(quán)利的未來(lái)發(fā)展的可能性。

第五，大學(xué)的經(jīng)營(yíng)權(quán)是以文化協(xié)同發(fā)展為前提和未來(lái)發(fā)展方向。大學(xué)章程是現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的重要組成部分，在大學(xué)發(fā)展進(jìn)程中，大學(xué)面臨著重組和擴(kuò)張，逐步地形成大規(guī)?；蚨嘈^(qū)的形式。在校校合并和新校區(qū)生成的過程中，那些在歷史上已經(jīng)形成了具有自己特色的學(xué)校先進(jìn)文化不會(huì)因?yàn)闀r(shí)代的發(fā)展而立刻發(fā)生變化，大學(xué)的經(jīng)營(yíng)權(quán)就需要在這樣的文化背景下有效使用，甚至最終要進(jìn)一步定位自己的教育教學(xué)理念，從而形成新的大學(xué)精神[6]。

（二）大學(xué)辦學(xué)者身份的科學(xué)定位

大學(xué)的辦學(xué)者在經(jīng)營(yíng)高等學(xué)校的過程中應(yīng)充分地明確自己與舉辦者和管理者的關(guān)系，分清舉辦權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，在《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)高等教育法》等相關(guān)的法律、法規(guī)及規(guī)章的指導(dǎo)下進(jìn)行合法經(jīng)營(yíng)，尊重人才培養(yǎng)發(fā)展的自身規(guī)律，真正地做到“十年樹木，百年樹人”，尊奉“為天地立心，為生民立命，為往圣繼絕學(xué)，為萬(wàn)世開太平”的精神，并始終秉承“正其義，不謀其利；明其道，不計(jì)其功”的信仰，最終成為追求真理、淡泊名利的經(jīng)營(yíng)大師。

第一，大學(xué)的辦學(xué)者在經(jīng)營(yíng)的過程中要適時(shí)地找到自己的經(jīng)營(yíng)特色，要能夠跟緊時(shí)代的腳步，反映時(shí)代的精神，保持創(chuàng)新的思維和動(dòng)力，并將理論思想與實(shí)踐探索緊密聯(lián)系在一起。學(xué)校的辦學(xué)特色應(yīng)當(dāng)相對(duì)的穩(wěn)定，內(nèi)涵可以根據(jù)不同時(shí)代的要求而不斷更新。大學(xué)的辦學(xué)者應(yīng)該決定學(xué)校發(fā)展方向，發(fā)揮學(xué)校的科研、教學(xué)與社會(huì)服務(wù)的職能，使學(xué)校的辦學(xué)精髓能夠得到明確的體現(xiàn)。

第二，就目前的實(shí)際情況來(lái)看，大學(xué)的辦學(xué)者應(yīng)按照加強(qiáng)專業(yè)適用性的原則，對(duì)其專業(yè)設(shè)置、教學(xué)過程的安排和設(shè)計(jì)等進(jìn)行全面的優(yōu)化和有針對(duì)性的調(diào)整，使其能夠符合時(shí)代與社會(huì)的要求。加強(qiáng)專業(yè)適用性，首先是學(xué)以致用，要有明確的適用性規(guī)劃。大學(xué)的辦學(xué)者可以擴(kuò)大征求意見的范圍，邀請(qǐng)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的專家、研究人員、學(xué)有所成并有一定影響力的校友、高校教師等人員對(duì)當(dāng)前高校的教學(xué)狀況和專業(yè)建設(shè)等問題進(jìn)行準(zhǔn)確的分析并做出有效的教育發(fā)展規(guī)劃。這個(gè)規(guī)劃能夠?qū)π袠I(yè)的發(fā)展前景、社會(huì)對(duì)人才的剛性需要以及市場(chǎng)帶來(lái)的無(wú)法預(yù)估的風(fēng)險(xiǎn)做出相對(duì)準(zhǔn)確并有效的判斷和指導(dǎo)，使高等教育的發(fā)展更能適應(yīng)社會(huì)大環(huán)境的變革。其次，大學(xué)的辦學(xué)者要不斷地豐富高等教育的層次。多層次的辦學(xué)結(jié)構(gòu)是和一個(gè)學(xué)校的辦學(xué)定位、辦學(xué)理念和傳統(tǒng)，尤其是和大學(xué)的人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會(huì)三大基本功能密切關(guān)聯(lián)的。大學(xué)的辦學(xué)者要努力地做到因材施教，讓擁有不同才能的人都有良好的學(xué)業(yè)規(guī)劃和順暢的社會(huì)晉升空間。再次，大學(xué)的辦學(xué)者應(yīng)當(dāng)適時(shí)有選擇地降低學(xué)習(xí)成本，以及學(xué)生的心理預(yù)期，讓學(xué)生認(rèn)識(shí)到要實(shí)現(xiàn)個(gè)人理想還需要在后期的實(shí)踐中付出極大的學(xué)習(xí)和努力。實(shí)踐證明，很多行業(yè)的優(yōu)秀分子，未必是名校出身，建立普惠制的高等教育體系是提升全民族素質(zhì)和增強(qiáng)青年謀生能力的基本手段。最后，在體現(xiàn)高等教育基本公益性質(zhì)的同時(shí)，大學(xué)的辦學(xué)者要不斷地探索經(jīng)營(yíng)方式的多樣化，利用一切可以利用的資源來(lái)促進(jìn)高校的發(fā)展。

第三，大學(xué)應(yīng)該成為超越意識(shí)形態(tài)、超越各種黨派和民間社團(tuán)之外的甚至是超越各種利益紛爭(zhēng)的獨(dú)立的社會(huì)公器。其經(jīng)營(yíng)者是秉持中立立場(chǎng)的盡顯“愛利天下”的真正職業(yè)教育家，而不應(yīng)該是擁有行政職務(wù)職權(quán)的公務(wù)員，也不是主張意識(shí)形態(tài)的政治家。高等教育的經(jīng)營(yíng)過程要充分考慮高等教育的自身發(fā)展規(guī)律和人的發(fā)展規(guī)律以及整個(gè)社會(huì)的發(fā)展變化規(guī)律，以嚴(yán)謹(jǐn)不茍的態(tài)度在順應(yīng)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的大背景下不斷地創(chuàng)生新的高等教育發(fā)展形態(tài)，這是大學(xué)辦學(xué)者的經(jīng)營(yíng)權(quán)行使的最高層次。

三、大學(xué)管理者的有限張力

上面從宏觀和微觀的角度分別探討了大學(xué)的舉辦者和大學(xué)的經(jīng)營(yíng)者問題，接下來(lái)我們從中觀的角度來(lái)進(jìn)一步探析大學(xué)的管理者問題。這里所謂的大學(xué)的管理者是指在國(guó)家宏觀調(diào)控的背景下政府為大學(xué)的發(fā)展而成立的專門的行政組織機(jī)關(guān)，這種教育行政機(jī)關(guān)是依照憲法和行政組織法成立的，代表國(guó)家行使教育行政管理職能、領(lǐng)導(dǎo)和管理高等教育事業(yè)的行政機(jī)關(guān)[7]。

（一）大學(xué)管理權(quán)的科學(xué)定位

大學(xué)管理者主要是在《中華人民共和國(guó)憲法》和有關(guān)教育相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上對(duì)大學(xué)施以合法的行政行為，從而將高等教育合法的行政權(quán)力很好地體現(xiàn)出來(lái)。就教育行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，它與大學(xué)之間形成了一種垂直性的行政法律關(guān)系，這種行政性的管理權(quán)力不會(huì)因?yàn)楣⒑退搅⒒蛎褶k等形式而發(fā)生變化。換言之，在中國(guó)社會(huì)主義國(guó)家范疇里的所有高等學(xué)校，無(wú)論是公辦的還是民辦的，都必須在國(guó)家教育行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、管理和監(jiān)督下，并依據(jù)國(guó)家的教育方針和法律法規(guī)舉辦高等學(xué)校。這種行政性的法律關(guān)系并不排除大學(xué)的自主舉辦權(quán)，也不排除大學(xué)可以在其合理而合法的權(quán)力范圍內(nèi)依法自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。這樣，在高等教育領(lǐng)域中就形成了權(quán)力運(yùn)行的新模式，即高等學(xué)校舉辦者的舉辦權(quán)、高等學(xué)校行政管理組織機(jī)關(guān)的行政權(quán)即管理權(quán)及高等學(xué)校辦學(xué)者的經(jīng)營(yíng)權(quán)，所有的高等教育行為都在這“三權(quán)”模式下，在符合法律并尊重高等教育發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上穩(wěn)健發(fā)展。

大學(xué)行政管理者扮演著連接大學(xué)舉辦者和大學(xué)實(shí)際經(jīng)營(yíng)者的紐帶的角色。為使高等教育的辦學(xué)宗旨和總體思路符合其舉辦者的整體要求，大學(xué)行政管理者需要很好地理解舉辦者的規(guī)劃想法，并能在實(shí)際工作過程中為學(xué)校經(jīng)營(yíng)者提供相應(yīng)的符合國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見。換句話說(shuō)，在大學(xué)實(shí)際的舉辦和經(jīng)營(yíng)中，大學(xué)的行政管理者不僅應(yīng)該保證有關(guān)高等教育的各種規(guī)章制度、方案措施符合國(guó)家的基本規(guī)定和要求，也應(yīng)該保證高等教育的行政管理適應(yīng)高校教學(xué)、科研的需要，努力強(qiáng)化高校行政管理的服務(wù)定位。

（二）大學(xué)管理權(quán)的去行政化

在大學(xué)管理權(quán)的去行政化過程中，原來(lái)的高等教育行政管理者的權(quán)力得到了一定程度的約束，其行使的條件和適用情況的變化使高等教育的行政管理者在行使權(quán)力的過程中更加謹(jǐn)慎。然而，大學(xué)的去行政化并不應(yīng)該完全地使大學(xué)的行政管理喪失應(yīng)有的職能，而是應(yīng)該讓大學(xué)的行政管理更加科學(xué)和符合高等教育的自身發(fā)展規(guī)律。另外，恰當(dāng)?shù)拇髮W(xué)行政管理也是黨和國(guó)家政府對(duì)大學(xué)進(jìn)行規(guī)范的實(shí)際需要。大學(xué)的行政管理者必須崇尚知識(shí)與學(xué)問，承認(rèn)學(xué)術(shù)至上，在獨(dú)立設(shè)定權(quán)限上應(yīng)符合高等教育的發(fā)展規(guī)律和要求，要讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，依托專業(yè)的理論基礎(chǔ)和豐富的管理經(jīng)驗(yàn)保障高等教育的穩(wěn)健發(fā)展[8]。

在大學(xué)的所有資源中，人力資源與硬件設(shè)施是關(guān)乎其發(fā)展水平的重要資源。對(duì)于公立高校而言，其資源配置需要政府決定，學(xué)校經(jīng)營(yíng)者只有人力資源的普通使用權(quán)而缺少關(guān)鍵的決定權(quán)，且重要的硬件設(shè)施需要政府調(diào)撥，這些都需要大學(xué)的行政管理者做出恰當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)。民辦大學(xué)的資源雖然由自己來(lái)自行解決，但是，其資源的實(shí)際質(zhì)量情況仍然需要大學(xué)行政管理者來(lái)把關(guān)并進(jìn)行有效的規(guī)范。隨著高等教育發(fā)展的縱向深入，生產(chǎn)要素市場(chǎng)化配置的確立與發(fā)展進(jìn)一步影響著大學(xué)行政管理者的管理行為，大學(xué)行政管理者應(yīng)該充分發(fā)揮已有資源并爭(zhēng)取各類資源來(lái)豐富高等教育的內(nèi)容并加速高等教育的穩(wěn)健發(fā)展。總體來(lái)講，高等教育的人事權(quán)通常都是由高等教育的行政管理者來(lái)把握著的，因此，大學(xué)的行政管理者就需要營(yíng)造出能夠聚集人才的環(huán)境。大學(xué)雖然是專家、學(xué)者密集的地方，在各自的領(lǐng)域擁有充分的說(shuō)服力，但如果缺乏動(dòng)力、活力、向心力與凝聚力，大家在一起就不能很好的配合并發(fā)揮出應(yīng)有的聰明才智而創(chuàng)造出卓越的效益。這就要求大學(xué)行政管理者在具體的管理活動(dòng)中，應(yīng)通過規(guī)劃、指導(dǎo)等一系列措施，激發(fā)人才的動(dòng)力與活力，調(diào)動(dòng)人才的積極性，形成人才群體的向心力、凝聚力，充分地發(fā)揮出大學(xué)行政管理者對(duì)人才掌控的能力。隨著高等教育改革與發(fā)展進(jìn)入深水區(qū)，大學(xué)的管理者不能再靠窒息學(xué)校經(jīng)營(yíng)者的首創(chuàng)精神、大學(xué)教師和學(xué)生的創(chuàng)新精神的行政命令來(lái)進(jìn)行管理，而是必須依靠法律、真理、人格的力量，依靠規(guī)劃指導(dǎo)、政策導(dǎo)向、客觀評(píng)價(jià)來(lái)進(jìn)行科學(xué)的管理。

四、大學(xué)舉辦者、管理者、辦學(xué)者的辯證關(guān)系

就我國(guó)大學(xué)的實(shí)際來(lái)說(shuō)，大學(xué)舉辦者、管理者和辦學(xué)者對(duì)應(yīng)著大學(xué)的舉辦權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，要厘清三者之間的權(quán)力關(guān)系并對(duì)其進(jìn)行配置重塑，必須要明確各自在高等教育運(yùn)行中所扮演的角色。

（一）明確舉辦者、管理者及辦學(xué)者各自的角色

大學(xué)的舉辦者在大學(xué)的籌建與發(fā)展過程中起著導(dǎo)向與指引的作用。大學(xué)舉辦者對(duì)高等學(xué)校的定義與未來(lái)的規(guī)劃應(yīng)與大學(xué)經(jīng)營(yíng)者在經(jīng)營(yíng)過程中所遵循的規(guī)則與方案區(qū)別開來(lái)。大學(xué)舉辦者對(duì)高等教育的闡述和設(shè)計(jì)是宏觀的，是可行性方向以及有效約束政策的制定者，是基于國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)的發(fā)展而總結(jié)或開創(chuàng)出的有利于高等教育健康穩(wěn)健發(fā)展的設(shè)計(jì)師。大學(xué)的舉辦者通常不會(huì)參與大學(xué)實(shí)際的經(jīng)營(yíng)與發(fā)展，只做宏觀方向上的引導(dǎo)。

大學(xué)的經(jīng)營(yíng)者則應(yīng)該依照其舉辦者的意圖來(lái)實(shí)際操作大學(xué)籌建與發(fā)展的具體實(shí)施步驟，這相對(duì)于高等教育發(fā)展來(lái)講是微觀的，細(xì)致入微的執(zhí)行及對(duì)大學(xué)舉辦者意圖的準(zhǔn)確理解成為大學(xué)經(jīng)營(yíng)者在整個(gè)高等教育運(yùn)行的過程中能夠平穩(wěn)立足的重要基礎(chǔ)。因此，不管是大學(xué)的舉辦者還是大學(xué)的經(jīng)營(yíng)者都要在整個(gè)高等教育運(yùn)行體系中擺正地位并發(fā)揮相應(yīng)職能，明確各自的權(quán)利與義務(wù)，制定好相應(yīng)的資源配置與溝通反饋機(jī)制，做到不越權(quán)的同時(shí)合理并有效地行使自己的權(quán)利，全面履行自己的義務(wù)，確保高等教育穩(wěn)健的發(fā)展。

大學(xué)的行政管理者作為大學(xué)舉辦者與大學(xué)經(jīng)營(yíng)者的橋梁與潤(rùn)滑劑在高等教育運(yùn)行體系中起著監(jiān)督與促進(jìn)的作用。大學(xué)的管理者向上按照大學(xué)舉辦者的意圖和宗旨辦學(xué)，向下指導(dǎo)大學(xué)經(jīng)營(yíng)者的具體辦學(xué)行為，對(duì)大學(xué)經(jīng)營(yíng)者在經(jīng)營(yíng)過程中遇到的問題與進(jìn)展情況向大學(xué)舉辦者做相應(yīng)的反饋。大學(xué)行政管理者享有對(duì)辦學(xué)進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)力，并對(duì)大學(xué)舉辦者負(fù)責(zé)。大學(xué)管理者在行使權(quán)力的過程中既不同于大學(xué)舉辦者做宏觀方向的指引，又不同于大學(xué)經(jīng)營(yíng)者做微觀方向的實(shí)施，其只是在充分理解大學(xué)舉辦者想要達(dá)到的效果和目的后，去判斷社會(huì)發(fā)展的大環(huán)境以及根據(jù)自身的管理經(jīng)驗(yàn)，通過出臺(tái)政策、法規(guī)、方法等一系列措施或運(yùn)用資源的配置等經(jīng)濟(jì)手段對(duì)高等學(xué)校的經(jīng)營(yíng)過程進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，進(jìn)而影響經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)路線，保證高等教育健康有序的發(fā)展。

（二）大學(xué)舉辦權(quán)、管理權(quán)及經(jīng)營(yíng)權(quán)的重組

就我國(guó)大學(xué)的實(shí)際來(lái)說(shuō)，高等教育的權(quán)力運(yùn)行是三種舉辦形式、多種經(jīng)營(yíng)方式、一種管理模式的有機(jī)統(tǒng)一。大學(xué)舉辦者、管理者、經(jīng)營(yíng)者是在整個(gè)高等教育發(fā)展運(yùn)行體系中處于不同地位的三個(gè)重要參與主體，三者在實(shí)際高等教育體系的構(gòu)建過程中發(fā)揮著不同的職能，是高等教育權(quán)力體系中的基本組成部分。他們擁有各自不同的權(quán)力，需要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，他們相互制約又需要互不干涉。大學(xué)的舉辦者、管理者以及經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)充分明確各自的職能及擁有的權(quán)力，同時(shí)，還需要明確各參與主體與其他參與主體的關(guān)系和基本的溝通形式，讓三者能夠以合理的方式聯(lián)系到一起。除此之外，三者還應(yīng)該形成穩(wěn)定的合作與制約的關(guān)系，使權(quán)力既在規(guī)定合理的范圍內(nèi)行使又能充分體現(xiàn)各參與主體的特點(diǎn)。各參與主體只行使各自范圍內(nèi)的權(quán)力，做到不越權(quán)、勤溝通，讓權(quán)力的行使在法律法規(guī)及其他規(guī)則框架內(nèi)運(yùn)行。明確大學(xué)舉辦者、管理者、經(jīng)營(yíng)者三者的地位并厘清各主體相互之間的關(guān)系，有利于大學(xué)參與者合理安排工作重心，提高工作效率，激發(fā)工作熱情。各參與主體在權(quán)力關(guān)系重塑后可釋放相應(yīng)領(lǐng)域的改革動(dòng)力，保障高等教育工作在各方努力下穩(wěn)健運(yùn)行，促進(jìn)高等教育的健康發(fā)展。

綜上，在當(dāng)代大學(xué)章程制定和完善的過程中，大學(xué)需要全面考量辦學(xué)規(guī)律、管理體制和法律制度等因素，恰當(dāng)?shù)嘏渲煤投ㄎ慌e辦者、管理者和辦學(xué)者的權(quán)力，重塑三者的權(quán)力關(guān)系，唯其如此，才能保證我國(guó)高等教育的健康發(fā)展。