王旭偉，馬麗莎

（1.沈陽師范大學 法學院，遼寧 沈陽 110034；2.黑龍江大學 法學院，黑龍江 哈爾濱 150080）

自從黨的十八屆四中全會作出“推進以審判為中心的訴訟制度改革”的重大決策以來，學術界和實務界即從司法責任制改革、庭審實質化、落實非法證據(jù)排除規(guī)則等方面，對如何從源頭上防范冤假錯案展開了深入研究，希望通過提高案件審判質量，從根本上解決涉訴信訪的難題。同時，也對刑事審判監(jiān)督程序的完善從各個角度展開了深入研究和討論。2012年《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《刑事訴訟法解釋》）的修改也從賦予申訴人委托律師代為申訴等方面對刑事審判監(jiān)督程序進行了改進。但實踐中“申訴難”，特別是“立案難”的問題沒有從根本上得到解決。在各級法院特別是中級以上人民法院門前依然能夠看到申訴人為了立案用各種方式表達訴求的身影。與其他司法程序一樣，刑事審判監(jiān)督程序作為生效裁判的糾錯程序，進入該程序的首道門檻是“立案”，如果跨不過這道門檻，申訴意見得不到實質審查，糾錯程序就無從啟動。然而在實踐中，大量申訴人在“立案”環(huán)節(jié)碰壁，“立案”已經(jīng)成為申訴人需要攻克的首道難關。最高人民法院第二巡回法庭（以下簡稱第二巡回法庭）為了滿足申訴人“立案”需求進行了卓有成效的探索，但在不合理的制度設計面前，仍然“心有余而力不足”。通過對第二巡回法庭“立案”環(huán)節(jié)的典型問題和有益做法的對比研究，針對當前我國刑事審判監(jiān)督程序在立法和司法保障機制層面的問題提出合理化建議，對進一步優(yōu)化、完善我國刑事審判監(jiān)督制度具有重要現(xiàn)實意義。

一、“立案難”的具體體現(xiàn)

刑事審判監(jiān)督程序（又稱刑事非常救濟程序、刑事再審程序）是指：“人民法院、人民檢察院對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決或者裁定，因發(fā)現(xiàn)在認定事實上或者在適用法律上確有錯誤，而依法提起并對案件進行重新審判的程序”[1]。根據(jù)提起主體的不同，可分為人民檢察院提起的再審和人民法院自行啟動的再審。為了維護生效裁判的穩(wěn)定性和權威性，當事人的申訴并不具有必然啟動再審的效力，而僅僅是法院或檢察院啟動再審的線索來源。對于當事人的申訴，法院和檢察院有各自不同的審查流程，本文僅從法院的角度對刑事再審立案的問題加以分析。

實踐中，我國法院對申訴案件的審查主要為三個階段、兩道門檻①我國各地各級法院對申訴案件的審查模式有所不同。有的地區(qū)尚未建立專門的刑事申訴立案窗口。：第一個階段是申訴材料形式審查階段。法官根據(jù)《刑事訴訟法解釋》第372條對當事人提交的申訴材料進行形式審查，符合第一款規(guī)定的接收材料、“后備立案”②即根據(jù)案件情況決定是否立案。，如不具備必要材料的，告知并要求申訴人補充材料，或者經(jīng)過初步審查確定原判沒有問題的，則予以口頭駁回。第二個階段是實質審查階段。承辦法官團隊對已經(jīng)立案的申訴材料進行內容審查，必要時調卷、詢問當事人或實地調查等，核查清楚案情后形成書面審查報告，由合議庭評議，最后出具書面審查結論，即依據(jù)《刑事訴訟法》第242條及《刑事訴訟法解釋》第375條決定是否重新審判，不具備重新審判條件的書面通知駁回或說服申訴人撤回申訴。第三個階段是重新審理階段。

由此可見，能否立案是能否啟動再審的第一道門檻；是否符合《刑事訴訟法》第242條及《刑事訴訟法解釋》第375條規(guī)定的重審情形是能否啟動再審程序的第二道門檻。實踐中申訴人常反映的“立案難”，正是在第一道門檻就被攔截在了再審程序之外。

刑事再審程序不同于一審程序和二審程序，是為了糾正確有錯誤的生效裁判而設立的特殊救濟程序。我國實行二審終審制，為了維護生效裁判的既判力、維護司法權威、保障社會秩序的盡快恢復和司法資源的合理配置，對刑事再審程序的啟動設置了嚴格條件。最突出的表現(xiàn)就是規(guī)定申訴人沒有直接啟動這一程序的權利，申訴人的申訴只能作為人民法院、人民檢察院發(fā)現(xiàn)錯誤的線索來源。而嚴格的申訴理由和“確有錯誤”③參見《刑事訴訟法》242條。的重審標準則是保護生效裁判既判力不被輕易動搖的“守門員”。為刑事再審程序設置嚴格的啟動條件符合國際慣例，任何一個國家都不會對申訴人任意敞開啟動這一特殊救濟程序的大門。但是在對申訴案件有效分類的基礎上，接納申訴、立案審查刑事申訴意見卻是各國通行的做法。認真審查申訴意見，并對申訴人進行書面回復，既是對申訴人申訴權的尊重，又是司法機關自我嚴格監(jiān)督、及時發(fā)現(xiàn)并糾正錯誤的必然要求。畢竟，刑事審判關乎國家追訴權行使的正當性，而刑事案件關乎當事人及其整個家庭的命運。但從現(xiàn)階段我國刑事申訴案件的立案情況來看，無論是在最高人民法院還是在地方人民法院，申訴人的申訴權并未得到應有的保障和重視。

二、“立案難”的原因分析

刑事申訴“立案難”的原因是多方面的，長久以來，“案多人少”“申訴意見溝通不暢”被視為解決這一問題的障礙。顯然，這樣的障礙是確實存在的，但是形成這一障礙的原因卻是我國在刑事申訴立法方面的不足和配套保障機制的欠缺。

（一）案多人少的原因分析

1.申訴審級的無限性導致我國刑事申訴案件在各級人民法院的分布呈倒金字塔型，最高人民法院不堪重負?！缎淌略V訟法解釋》第373條規(guī)定申訴由終審人民法院審查處理，第377條規(guī)定申訴人對駁回申訴不服的，可以向上一級人民法院申訴。據(jù)此，申訴人經(jīng)逐級申訴最終都可訴至最高人民法院。例如，第二巡回法庭管轄東北三省經(jīng)過高級人民法院復查的刑事申訴案件，無論是基層法院作為終審法院的案件還是中級人民法院作為終審法院的案件，只要在東北三省范圍內最終都可以申訴至第二巡回法庭。

2.我國現(xiàn)行法律及司法解釋未區(qū)分有利于被告人的申訴和不利于被告人的申訴④《刑事訴訟法》第242條規(guī)定：“當事人及其法定代理人、近親屬，對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，可以向人民法院或者人民檢察院提出申訴?！币虼?，被告人和受害人都可以提出申訴。，未對申訴提起的期限按照有利于被告人的原則和不利于被告人的原則進行區(qū)分，也未針對不同申訴理由提起申訴的時限進行區(qū)分，因而生效刑事裁判全盤擁有無限期逐級申訴的權利，這樣的制度設計不僅增加了司法機關受理申訴案件的工作壓力，更使得確有定罪量刑錯誤的案件夾雜其中，不易發(fā)現(xiàn)，影響真正冤假錯案的及時糾正。筆者曾在第二巡回法庭實習期間接觸過這樣一起案例。被告人與被害人系鄰居，因排水問題發(fā)生糾紛并廝打，造成被害人輕微傷。被害人向法院起訴，法院對被告人采取強制措施期間，被告人胞姐主動與被害人達成和解協(xié)議，賠償被害人8 000元，被害人向法院申請撤訴，法院準許撤訴。該案案情簡單明了，原審法院裁判合法合理，但被告人對法院的準許撤訴裁定不服，逐級申訴，最后申訴到了最高人民法院。這起案件經(jīng)歷了基層法院、中級法院、高級法院、最高人民法院四級法院五次審查處理，一方面申訴人投入了大量的精力和成本；另一方面，也不利于生效裁判既判力的維護，同時，對于投入其中的司法資源來說也不能不說存在一定程度的浪費。

3.復查力量的有限性。復查力量不足是全國各地法院面臨的普遍問題，目前尚有地方法院未設立專門的刑事申訴立案窗口。例如，2016年青島市人大常委會向青島市中級人民法院提出的《關于解決刑事申訴立案難問題的建議》中指出：“沒有像民事再審案件一樣設立單獨的立案部門”“青島市各法院目前沒有專門的刑事申訴法官。各申訴案件都是由作出生效判決的刑庭安排本案承辦法官之外的其他法官進行審查。出于法官們相互之間的保護，刑事申訴很難被決定再審。”[2]青島市中級人民法院接受該意見才制定出臺了《青島市中級人民法院刑事申訴案件受理與審查規(guī)定》，設立了專門的刑事申訴案件的審查人員，由青島市中級人民法院立案二庭負責刑事再審立案工作，并在中院立案大廳設立專門窗口負責刑事申訴材料受理工作。

4.“應當審查處理”與未明確規(guī)定立案及立案期限的矛盾。我國《刑事訴訟法解釋》對申訴案件提出了“應當審查處理”的原則①《刑事訴訟法司法解釋》第371條規(guī)定：“當事人及其法定代理人、近親屬對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定提出申訴的，人民法院應當審查處理?！保瑢α负髮彶槠谙拮鞒隽艘?guī)定②《刑事訴訟法司法解釋》第375條規(guī)定：“對立案審查的申訴案件，應當在三個月內作出決定，至遲不得超過六個月。”，但未明確規(guī)定符合申訴條件是否應予立案及立案期限③《刑事訴訟法解釋》只規(guī)定了抗訴必然引起立案，第380條規(guī)定：“對于人民檢察院依照審判監(jiān)督程序提出抗訴的案件，人民法院應當在收到抗訴書后一個月內立案?！薄＿@為法官“有選擇的”立案提供了自由裁量權，有些早就提交申訴材料的案件遲遲無法得到立案，引起申訴人重復來訪，而有些申訴案件當天就能得到立案。這樣的規(guī)定，一方面對申訴人而言有失公平，造成申訴成本的增加；另一方面，也造成司法資源的浪費④由于值班接談法官的不同，雖然系統(tǒng)有所記錄，但每次接談法官都需重新了解申訴人的理由和訴求，這對本來就緊張的復審資源來說顯然是一種浪費。而對于申訴人本身而言，為了申訴而支出的往返交通費、住宿費、準備材料的費用等也必然因重復申訴而增加，這也使得申訴人情緒易于激動，不利于矛盾的化解。同時如果一位申訴人接談時間平均為20分鐘，另一位申訴人就有可能因此失去當天得到接談的機會，因而重復申訴也造成了他人申訴機會的減少。和司法權威的損害。

（二）申訴意見表達不暢的原因分析

1.律師代理率低，申訴意見表達不充分。與上訴狀不同，申訴狀作為申訴人針對已生效刑事裁判提出異議，并請求推翻原裁判的“意見表述書”，不能僅僅表明不服的心理意愿，而應對其申訴的事實和理由有相當程度的闡述，以證明已生效裁判存在錯誤的概率極大[3]。因此，申訴人申訴意見的表述及申訴材料內容的質量，對能否引起審查法官產(chǎn)生原判確有錯誤的內心確信從而決定重新審判起到至關重要的作用。由于刑事案件的申訴人中相當一部分是無業(yè)的當事人，受到經(jīng)濟條件的限制，只有少數(shù)選擇委托律師代為申訴。沒有委托律師代為申訴的部分當事人，因有礙于文化水平、法律知識的限制無法清晰表達申訴事由。實踐中，申訴書中大量存在諸如：請求法院、法官為其申冤翻案的無實質內容的申訴請求；無任何線索的對原審法官、檢察官、偵查人員的貪污瀆職的控告；無關乎案件主要事實的枝節(jié)事實的描述等。由于申訴審查主要是通過查閱申訴材料發(fā)現(xiàn)原裁判是否有誤，故在案多人少的現(xiàn)實情況下，申訴材料內容的質量對審查效果有實質影響。

2.申訴人閱卷權保障力度不足，申訴材料短缺不全，影響立案進度。目前，我國刑事訴訟法僅規(guī)定了辯護律師的閱卷權，尚未明確肯定被告人的閱卷權。雖然，在《最高人民法院辦公廳關于案件當事人及其代理人查閱訴訟檔案有關問題的復函》中，最高人民法院回復湖北省高級人民法院：當事人也可以查閱刑事案件、行政案件和國家賠償案件的正卷。但是，由于正卷中附有證人個人信息等內容，各級法院出于保護證人安全等各方面考慮，不讓當事人閱卷的情況屢見不鮮，需要當事人通過律師才能獲得閱卷。但近年來的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，全國刑事案件律師參與的比例不足30%，也就是說有超過70%的刑事案件是在沒有律師的參與下進行的[4]。而如上所述，對于原審沒有委托辯護律師的申訴人而言，其出于經(jīng)濟困難等原因在申訴階段委托律師的可能性極低，因此在申訴人向做出生效裁判的上級法院申請再審時往往難以提交原審證據(jù)材料。而缺乏原審證據(jù)材料對于復審來說就成了無本之木，在前述案多人少的現(xiàn)實情況下一一調卷又存在極大困難，因而法官不得不“有選擇的”立案。

三、“立案難”的解決思路

“有錯必糾”的理念雖然鼓舞人心，但認定“錯”與進行“糾”這一目標實現(xiàn)的前提之一是擁有一套科學、合理的發(fā)現(xiàn)與審查錯案的機制。在這套機制中申訴案件的受理數(shù)量與司法力量的承受能力、申訴案件的疑難復雜程度與復查機構的司法水平之間的比例應當盡可能持平，這樣才能趨近效率的最大化和質量的最優(yōu)化，并節(jié)省申訴人的申訴成本。從現(xiàn)有條件看，增加或者調配司法力量、提升司法水平都將是長期性的工作。在這兩方面情況得以改觀之前，應從合理限定申訴條件、充分挖掘高校司法力量、落實律師代理申訴案件制度等方面著手，緩解申訴案件的積壓量，推動當前及今后一段時期刑事申訴工作的有序開展。

第一，合理限定申訴時限。筆者認為，最高人民法院于2002年頒布實施的《關于規(guī)范人民法院再審立案的若干意見（試行）》（以下簡稱《意見》）第10條的規(guī)定較為合理，但也有不足之處，需要加以完善?！兑庖姟芬?guī)定：人民法院對刑事案件的申訴人在刑罰執(zhí)行完畢后兩年內提出的申訴，應當受理；超過兩年提出申訴，具有下列情形之一的，應當受理：（一）可能對原審被告人宣告無罪的；（二）原審被告人在本條規(guī)定的期限內向人民法院提出申訴，人民法院未受理的；（三）屬于疑難、復雜、重大案件的。不符合前款規(guī)定的，人民法院不予受理。該規(guī)定既有申訴時限上的明確要求，又從有利于被告人的原則，規(guī)定了例外情形。但不足之處在于，僅規(guī)定了可能對原審被告人宣告無罪的例外情形，沒有規(guī)定可能對原審被告人處以顯著較輕的罪名和刑罰的例外情形。而國際通行的做法是不限制提起有利于被告人（受判決人）的刑事再審，而將提起不利于被告人（受判決人）的刑事再審限定在追訴時效以內。比如，法國和日本對刑事申請再審的時間未作限制，因為法國和日本只允許提起對原審被告人有利的再審，出于充分保障原審被告人利益的考慮，沒有對申請再審的時間進行限制。奧地利則對有利于受判決人的重新進行刑事訴訟的請求未作限制，對檢察官或自訴人提出的不利于受判決人的重新進行刑事訴訟的請求限定為該行為的追訴時效以內①《奧地利刑事訴訟法》第354條規(guī)定，對有利于受判決人的重新進行刑事訴訟的請求，即使在被告人死后，也可提出。但對不利于受判決人的重新進行刑事訴訟的請求，檢察官或自訴人只有在該行為尚未失去追訴時效時方可請求重新進行刑事訴訟。。俄羅斯規(guī)定因有利于被判刑人的新情況或新發(fā)現(xiàn)而恢復刑事案件訴訟沒有時間限制，被判刑人死亡亦不妨礙；但對于無罪判決，或者以量刑過輕等為由提出的不利于被判刑人的復審請求，必須同時滿足具有新情況、在自發(fā)現(xiàn)新情況之日起1年內、在法定的追究刑事責任的時效期內三個條件才允許復審②《俄羅斯聯(lián)邦刑事訴訟法典》第414條規(guī)定，因新的情況或新發(fā)現(xiàn)的情況有利被判刑人而復審有罪判決的，沒有期限的限制。為了給被判刑人平反，被判刑人死亡不妨礙因新的情況或新發(fā)現(xiàn)的情況而恢復刑事案件訴訟。只有在法典規(guī)定的追究刑事責任的時效期內，并且必須是在自發(fā)現(xiàn)新情況之日起的1年內，才允許復審無罪判決或者關于終止刑事案件的裁定或裁決，或者以量刑過輕或必須對被判刑人適用關于更重犯罪的刑事法律為由而復審有罪判決。。

關于不限制有利于原審被告人提起再審請求的法理依據(jù)，有學者指出“錯誤的刑事生效裁判根本不應該適用民法中的取得時效，不因時間的流逝而獲得正當性。民事訴訟解決的是私人利益之爭，民事訴訟強調既判力有利于迅速解決糾紛，而刑事訴訟所要解決的是國家刑罰權的正當性問題”[5]。筆者同意該觀點。況且即便在民事訴訟中，也規(guī)定當“有新的證據(jù)，足以推翻原判決、裁定的”“原判決、裁定認定事實的主要證據(jù)是偽造的”“審判人員審理該案件時有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的”“據(jù)以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的”，自知道或應當知道之日起六個月內提出③參見《民事訴訟法》第205條。?？梢?，無論是從刑事訴訟理念本身出發(fā)，還是參考民事再審程序制度理念，當有新證據(jù)、新情況能夠證明原判決確有錯誤時，都應充分保障受到錯誤判決不利于當事人的申訴權利。但鑒于刑事審判監(jiān)督程序作為特殊救濟序的性質，需要兼顧保障人權和維護法的安定性的雙重價值，因此筆者認為，《意見》中超出兩年應當受理的情形中應該增加一條“有新證據(jù)、新情況，能夠證明原判決確有量刑畸重錯誤的，應當自知道或應當知道新證據(jù)、新情況之日起兩年（具體時限有待斟酌）內提出?！?/p>

值得指出的是，根據(jù)“任何人不得從違法行為中獲利”原理，如果被告人因實施了行賄、偽造證據(jù)等不法行為而從判決中獲益，法律亦應規(guī)定在新事實、新證據(jù)發(fā)現(xiàn)之日起一定期限內，并且在追訴期限內，由檢察院提起對被告人不利的抗訴。

另外，有學者指出《意見》還存在“申訴人認為人民法院的生效裁判可能有錯誤時，向檢察院提出申訴的期限也沒有明確規(guī)定。因此，前述意見中規(guī)定的申訴期限難以實現(xiàn)申訴權節(jié)制性和督促當事人盡快行使申訴權之目的”[6]，筆者贊同該學者的觀點。其實這也反映出該《意見》的法律位階較低的問題。由于《意見》僅為最高人民法院頒布的司法解釋，而在刑事訴訟法未限制申訴期限的前提下，該解釋不僅有欠缺法律依據(jù)之嫌，也容易造成人民法院和人民檢察院兩家有權力啟動再審的主體規(guī)定不統(tǒng)一、難銜接的問題。因此只有在刑事訴訟法中加以規(guī)定才能解決上述問題。

第二，合理限定申訴審級?！兑庖姟返?5條規(guī)定：上級人民法院對經(jīng)終審法院的上一級人民法院依照審判監(jiān)督程序審理后維持原判或者經(jīng)兩級人民法院依照審判監(jiān)督程序復查均駁回的申請再審或申訴案件，一般不予受理。但再審申請人或申訴人提出新的理由，且符合《刑事訴訟法》第204條（現(xiàn)修正為第242條）及本規(guī)定第7、8、9條規(guī)定的，以及刑事案件的原審被告人可能被宣告無罪的除外。筆者認為，該《意見》同樣存在上述問題，應當在例外情況中增加“原判決確有量刑畸重錯誤的”應當受理的情形。

最高人民檢察院于2014年頒布實施《人民檢察院復查刑事申訴案件規(guī)定》第20條規(guī)定：對不服人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的刑事判決、裁定的申訴，經(jīng)兩級人民檢察院辦理且省級人民檢察院已經(jīng)復查的，如果沒有新的事實、證據(jù)和理由，不再立案復查，但是原審被告人可能被宣告無罪或者判決、裁定有其他重大錯誤可能的除外。同樣是對申訴審級的限定，其中“但是原審被告人可能被宣告無罪或者判決、裁定有其他重大錯誤可能的除外”，作為兜底條款，能夠避免“量刑畸重”的申訴人申訴權受到阻礙的情形，但沒有就不利于被告人的重大錯誤情形按照“任何人不得從不法行為中獲利”的原理進行限定，筆者認為這是該條款的缺陷。

就上述規(guī)定的可行性而言，筆者認為，一方面，隨著司法系統(tǒng)招錄條件的提升，大批受過法學系統(tǒng)教育的法科畢業(yè)生進入基層法院，基層法院工作水平將不斷提升；另一方面，隨著司法體制改革的不斷深入，“以審判為中心”“司法責任終身制”“非法證據(jù)排除規(guī)則”等一系列錯案防范機制的建立和執(zhí)行，特別是《最高人民法院、司法部關于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》的貫徹落實將推動一、二審案件審判質量逐步提升。在此條件下，申訴案件由兩級人民法院復查的條件漸趨成熟。而從我國刑事訴訟法所規(guī)定的中級人民法院所管轄的第一審案件的性質來看，其在出現(xiàn)錯誤時對當事人造成的傷害也將是更大的，賦予這一部分案件當事人向最高人民法院進行申訴的權利是必要的。各級人民法院各自發(fā)揮功能、最高人民法院和高級人民法院分流把好最后一關，確保申訴案件都能得到及時回應，這樣才能最大程度上兼顧司法權威與當事人申訴權的保護。

有必要指出的是，這一規(guī)定應僅限于實施之后作出生效裁判的案件，即該規(guī)定不具有溯及力。

第三，應在確立申訴有限性原則的基礎上，對立案的期限作出明確規(guī)定?！睹袷略V訟法》第204條規(guī)定：人民法院應當自收到再審申請書之日起三個月內審查，符合本法規(guī)定的，裁定再審；不符合本法規(guī)定的，裁定駁回申請?！吨腥A人民共和國民事訴訟法司法解釋》（以下簡稱《民事訴訟法解釋》）第385條規(guī)定：人民法院應當自收到符合條件的再審申請書等材料之日起五日內向再審申請人發(fā)送受理通知書，并向被申請人及原審其他當事人發(fā)送應訴通知書、再審申請書副本等材料。第377條對《民事訴訟法》第203條當事人申請再審應當“提交再審申請書等材料”作出了具體規(guī)定。上述法律規(guī)定形成了立案前形式審查的完整程序，申請人對于自己需要提交哪些材料、提交材料后何時能夠立案及何時能夠收到書面受理通知書有了明確的時間期待。而當前刑事申訴案件對收到申訴材料后何時立案、是否為申訴人發(fā)送受理通知書等都未進行規(guī)定。一些申訴人也因長時間得不到回饋而采取了越級訪等非法上訪途徑，從而激化了信訪矛盾?！傲浮眱H僅是申訴人的申訴理由得以實質審查的一個環(huán)節(jié)，并不代表“重新審判”，更不代表原審“得以改判”，因此立案不構成對原審裁判既判力的威脅，更不會對法的安定性造成影響。相反，對申訴意見的及時、正式反饋，能達到有錯依法糾錯、無錯及時疏導，真正實現(xiàn)案結事了人和的效果。筆者認為，可以參照《民事訴訟法》及其司法解釋，對收到申訴材料后何時立案，以及向申訴人發(fā)送受理通知書等作出明確規(guī)定。

第四，貫徹律師代理申訴制度，暢通訴求表達渠道，引導申訴人理性、有效申訴。第二巡回法庭成立以后，律師代理申訴數(shù)量明顯增加，但占比仍然不到10%。律師代理申訴的案件，當事人能夠理性反映訴求。2014年10月23日，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：對不服司法機關生效裁判、決定的申訴，逐步實行由律師代理制度。對聘不起律師的申訴人，納入法律援助范圍。2015年6月8日，中央政法委出臺《關于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》。2017年4月1日，最高人民法院、最高人民檢察院、司法部聯(lián)合制定文件《關于逐步實行律師代理申訴制度的意見》（以下簡稱《意見2》）?！兑庖?》規(guī)定：當事人對人民法院、人民檢察院作出的生效裁判、決定不服，提出申訴的，可以自行委托律師；人民法院、人民檢察院可以引導申訴人、被申訴人委托律師代為進行。申訴人因經(jīng)濟困難沒有委托律師的，可以向法律援助機構提出申請。同時，提出探索建立律師駐點工作制度，就申訴法律援助工作、依法保障代理申訴律師的閱卷權、會見權及執(zhí)業(yè)保障、激勵措施等做出了全面規(guī)定?！兑庖?》中還明確了以“完善申訴立案審查程序”“尊重申訴代理律師意見”“完善律師代理申訴公開機制”來賦予律師較當事人更有利的申訴條件，以此鼓勵當事人積極委托律師代為申訴?！兑庖?》的出臺為建立律師代理申訴制度提供了具有可操作性的執(zhí)行辦法，有助于暢通申訴意見的表達渠道。但應當看到就“材料不符合要求時”人民法院和人民檢察院的一次性告知義務、“公開立案及審查程序并告知申訴人及代理律師審查結果的義務”等關乎能否順利立案及知情權的規(guī)定還不夠明確，這些內容在《意見2》中僅表述為授權性語言，這與民事案件中立案條件的明確性①參見《民事訴訟法》第203條、204條，《民事訴訟法解釋》第385條。、審查結果告知的強制性②參見《民事訴訟法》第204條、《民事訴訟法解釋》第395條。還有一定差距。另外，對于不符合法律援助經(jīng)濟困難標準和事項范圍的低收入群體，將僅能通過駐法院值班律師獲得法律咨詢方面的幫助，在閱卷方面仍然存在困難。因此，對于無法獲得法律援助的低收入群體，各地各級法院還應當充分保障當事人的閱卷權。

第五，可在建立律師代理申訴制度的基礎上，逐步對提交原審證據(jù)材料作出相應規(guī)定?！睹袷略V訟法解釋》第377條第一款規(guī)定：當事人申請再審，應當提交下列材料：……（四）反映案件基本事實的主要證據(jù)及其他材料。原審證據(jù)材料的審查是復審的剛性需求，鑒于刑事案件中申訴人獲得和提交原審證據(jù)可能遇到的現(xiàn)實困難和阻礙，刑事訴訟法及其司法解釋未對當事人提交除新證據(jù)以外的其他證據(jù)作出要求，但隨著《最高人民法院、司法部關于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》的貫徹落實，普通程序審理的一、二審案件、按照審判監(jiān)督程序審理的案件將實現(xiàn)辯護律師全覆蓋，適用簡易程序、速裁程序審理的案件被告人沒有辯護人的，也將由值班律師為其提供的法律幫助。這一規(guī)定將有助于化解當事人閱卷方面的困難和阻礙，在此基礎上，逐步規(guī)范申訴材料的提交。

第六，充分利用高校資源，擴充司法力量，緩解案多人少矛盾。建立法律實習生制度不僅可為大量高校法科生提供實踐平臺，也將在一定程度上解決長期存在的案多人少矛盾問題。但以往學生實習大多停留在短時期的、臨時性的、松散型的層面，沒有形成規(guī)范化管理，這使得長期以來，實習生沒有發(fā)揮應有的作用，對于學生自身而言，也無法形成系統(tǒng)化的實踐教學，很難達到實質性效果。搭建起長效交流機制和規(guī)范化管理的橋梁才能實現(xiàn)法學教育和司法實踐的雙贏[7]。2015年7月29日，最高人民法院印發(fā)《關于建立法律實習生制度的規(guī)定》，提出要“加強與法律院校交流合作，建立人民法院法律實習生制度”“人民法院根據(jù)工作實際，定期接收法律院校學生實習”。可見，今后一段時期，各級法院均需探索建立符合自身條件的法律實習生管理制度，以有效發(fā)揮實踐教學的作用。第二巡回法庭在這方面進行了有益探索，值得有條件的各級法院學習效仿。

第二巡回法庭按照《最高人民法院關于建立法院與法學院校的雙向交流機制指導意見》，與包括吉林大學法學院、沈陽師范大學法學院和黑龍江大學法學院等在內的東北三省各主要高校法學院簽訂了《最高人民法院第二巡回法庭與高校合作協(xié)議書》，每年兩次在東北三省各高校法學院公開擇優(yōu)選拔聘用實習助理。實習助理以在校碩士或博士研究生為主，在主審法官及法官助理的指導下，協(xié)助法官進行法律研究，起草法律文書及其他與案件準備和案件管理有關的工作。為了規(guī)范對實習助理的管理，第二巡回法庭制定了《實習助理遴選辦法》，規(guī)范了資格條件、招聘方式、遴選程序等；制定了《實習助理管理辦法》，規(guī)范了實習內容、紀律與監(jiān)督、日常保障、退出機制等；制定了《實習助理座談交流方案》，規(guī)定每兩個月召開一次座談會，及時關注實習生工作生活情況，了解學習體會；制定了《實習助理評價考核機制》，規(guī)范了考核的目的、時間、內容、具體流程；建立了“保密承諾書”簽訂制度，要求每位實習助理嚴格遵守保密制度，并簽署書面“保密承諾書”；為實習助理編纂了實習助理培訓手冊，內容涵蓋各種工作注意事項①如“民事、刑事、行政案件接談注意事項”“導訴工作注意事項”“審查報告的注意事項”等。，配合導師制②第二巡回法庭實行“導師制”，由主審法官和法官助理親自教授和指導實習助理日常具體工作。，確保對實習助理進行全方位指導。截至目前，第二巡回法庭共聘用了五屆實習助理，由于實習助理配合法官助理和書記員承擔了大量的審判輔助方面的工作，使得主審法官能夠集中精力進行疑難案件的審判，取得了良好的效果。但應當看到，實習法官助理制度的作用是有限的，在刑事申訴案件大量積壓且每日不斷增加的情況下，依然無法滿足審查需求。

鑒于地域差異、經(jīng)濟條件的限制，各地法院還需結合自身實際探索具體操作路徑，但為實習生提供便利的學習條件、規(guī)范實習生管理制度，與高校建立長期的交流機制，是充分利用實習生資源、擴充司法力量的有效途徑。