張娣英

（韶關(guān)學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，廣東 韶關(guān)512005）

小城鎮(zhèn)建設(shè)是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的背景下開啟城鄉(xiāng)一體化的有效路徑之一。隨著小城鎮(zhèn)建設(shè)的大力發(fā)展，全國已經(jīng)興起一股土地流轉(zhuǎn)熱潮。在城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中，“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地三權(quán)分置制度”［1］，是農(nóng)村土地使用權(quán)有效流轉(zhuǎn)和保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的根本舉措。

韶關(guān)作為一個(gè)相對(duì)落后的粵北山區(qū)城市，小城鎮(zhèn)建設(shè)既是城鄉(xiāng)一體化大背景的現(xiàn)實(shí)要求，更是廣大老百姓提高生活水平的迫切向往。韶關(guān)小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展至今，一方面使農(nóng)村閑置土地得到了集約利用；另一方面“宅基地?fù)Q住房,承包地?fù)Q社?！焙艽蟪潭壬细淖兞宿r(nóng)民的生活方式。但是在小城鎮(zhèn)建設(shè)中依然存在著一些關(guān)乎社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定的瓶頸問題，如：土地使用規(guī)劃有待科學(xué)化；用地矛盾亟需解決；土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制有待建立健全；土地的動(dòng)態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有待完善；土地流轉(zhuǎn)的社會(huì)化服務(wù)體系還有待優(yōu)化等等。因此必須把發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的著力點(diǎn)放在破解土地流轉(zhuǎn)難題上，把提高土地供給質(zhì)量作為主攻方向。

一、小城鎮(zhèn)建設(shè)中的土地流轉(zhuǎn)難題

長期以來，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)力度不大、流轉(zhuǎn)速度慢，但隨著近年來城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快，土地流轉(zhuǎn)已變得十分普遍，因此破解小城鎮(zhèn)建設(shè)中的土地流轉(zhuǎn)難題是韶關(guān)乃至全社會(huì)城鄉(xiāng)改革的重要問題。

（一）小城鎮(zhèn)建設(shè)中的土地使用規(guī)劃不完善

目前小城鎮(zhèn)建設(shè)的一個(gè)最大瓶頸就是農(nóng)村土地如何流轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)后如何有效利用。要解決這個(gè)矛盾，必須規(guī)劃先行，但針對(duì)目前韶關(guān)的實(shí)際，小城鎮(zhèn)建設(shè)中的土地使用規(guī)劃還需進(jìn)一步完善。

一是可持續(xù)發(fā)展理念有待進(jìn)一步加強(qiáng)。不同層面的思維衍生不同視角的理念，“發(fā)展理念是發(fā)展行動(dòng)的先導(dǎo)，是管全局、管根本、管方向、管長遠(yuǎn)的東西，是發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點(diǎn)的集中體現(xiàn)?！保?］個(gè)別地方基層領(lǐng)導(dǎo)急功近利的傳統(tǒng)意識(shí)依然強(qiáng)烈，為追求政績，不切實(shí)際地過度開展城鎮(zhèn)化建設(shè)，盲目引進(jìn)開發(fā)項(xiàng)目，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。針對(duì)當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)存在的不確定、不穩(wěn)定因素、城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的資源浪費(fèi)嚴(yán)重、創(chuàng)新能力不夠等問題，轉(zhuǎn)變發(fā)展理念不僅具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，更會(huì)對(duì)未來中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方向起到積極的引領(lǐng)作用，從而催生城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展能力。

二是城鎮(zhèn)化建設(shè)和保護(hù)土地資源統(tǒng)籌不合理。主要表現(xiàn)在一些地方不顧實(shí)際盲目追求小城鎮(zhèn)數(shù)量而不顧及質(zhì)量，造成重復(fù)建設(shè)和土地資源的浪費(fèi)。有些地方好大喜功，不做深入細(xì)致的可行性研究，盲目追求“高大上”的面子工程，造成低水平的土地粗放利用。對(duì)耕地占補(bǔ)平衡考核把關(guān)不嚴(yán)，標(biāo)準(zhǔn)不一致，甚至存在著占優(yōu)補(bǔ)劣的問題，嚴(yán)重影響耕地保護(hù)。

三是主體功能布局缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。就韶關(guān)地區(qū)而言，現(xiàn)在區(qū)、縣和鎮(zhèn)都在強(qiáng)調(diào)主體功能劃分，這種各自為政、條塊分割的建設(shè)方式，其實(shí)是對(duì)土地資源的極大浪費(fèi)，也不利于韶關(guān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和未來城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。

（二）小城鎮(zhèn)建設(shè)中用地矛盾突顯

“農(nóng)村土地制度關(guān)乎農(nóng)村的根本穩(wěn)定，也關(guān)乎中國的長遠(yuǎn)發(fā)展，其核心是要保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，底線是嚴(yán)守18億畝耕地紅線?！保?］因此在小城鎮(zhèn)建設(shè)中要嚴(yán)守耕地紅線，確保耕地質(zhì)量，目前韶關(guān)小城鎮(zhèn)建設(shè)主要涉及兩大用地矛盾。

一是耕地儲(chǔ)量少和建設(shè)用地需求大之間的矛盾。韶關(guān)位于粵北山區(qū)，山多地少，而小城鎮(zhèn)作為農(nóng)村的物流商貿(mào)中心，需要一定的商業(yè)用地和住宅用地，因而占用的農(nóng)田較多。在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，如何堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，解決好城鎮(zhèn)建設(shè)和節(jié)約用地的矛盾已成為當(dāng)今農(nóng)村土地改革的重中之重。

二是招商引資項(xiàng)目的落戶與建設(shè)用地日趨緊張的矛盾。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本要求是保護(hù)耕地資源，我國的耕地保護(hù)制度明確界定土地流轉(zhuǎn)的用途為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，而不是建設(shè)項(xiàng)目用地。但現(xiàn)代化的小城鎮(zhèn)必須對(duì)農(nóng)村有經(jīng)濟(jì)輻射作用，要有一定的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和帶動(dòng)效應(yīng)，需要引進(jìn)一些招商引資項(xiàng)目。目前韶關(guān)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展除了依托對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的改造提升，就是承接珠三角的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，如何處理好項(xiàng)目落戶與土地保護(hù)也是韶關(guān)目前亟需解決的一個(gè)問題。

（三）土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制不完善

目前土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化機(jī)制不完善，尚未形成真正規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。因此目前我國土地還不能真正按市場(chǎng)規(guī)則自由流轉(zhuǎn)，在土地流轉(zhuǎn)過程中，人為因素、政府干預(yù)過多等現(xiàn)象依然存在，由此導(dǎo)致農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加大。

第一，引領(lǐng)土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制尚未完善。在土地管理上依然存在著壟斷和不公，存在著權(quán)利配置資源的現(xiàn)象，某些大資本可以通過政府管制來獲得一些競爭優(yōu)勢(shì)，這和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)有的資源配置方式很不協(xié)調(diào)。土地確權(quán)、土地交易規(guī)則及土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)如果不遵循市場(chǎng)規(guī)律，就容易給某些腐敗行為可乘之機(jī)。在開發(fā)狂潮下，土地流轉(zhuǎn)引得一些大資本的進(jìn)入，某些開發(fā)商打著發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的名義，寬占窄用或圈而不用。由于缺少市場(chǎng)定價(jià)要素，土地不能真正地按市場(chǎng)價(jià)格自由流轉(zhuǎn)。某些地方官員違法亂紀(jì)，在買進(jìn)賣出過程中撈取巨額差價(jià)?？上攵坏┩恋亓鬓D(zhuǎn)失控，不僅會(huì)嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的利益，也會(huì)嚴(yán)重?fù)p害城鎮(zhèn)化政策的實(shí)施。

第二，土地流轉(zhuǎn)程序欠規(guī)范，尚未建立真正規(guī)范的土地交易市場(chǎng)。土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，缺乏引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，流轉(zhuǎn)程序就容易出現(xiàn)不規(guī)范操作。在土地流轉(zhuǎn)過程中，跟土地最直接相關(guān)的農(nóng)民往往被邊緣化，有些地方甚至置農(nóng)民訴求于不顧，純粹在開發(fā)商和政府之間強(qiáng)買強(qiáng)賣，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益，因而容易引發(fā)嚴(yán)重的群體暴力抗征（地）事件，從而影響社會(huì)穩(wěn)定和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

隨著土地流轉(zhuǎn)越來越普遍，失地農(nóng)民會(huì)越來越多，如果不從市場(chǎng)機(jī)制的源頭上解決根本問題，今后將不可避免地會(huì)發(fā)生更多的事端和法律訴訟事件，甚至?xí)斐缮鐣?huì)動(dòng)蕩。

（四）土地補(bǔ)償機(jī)制有待進(jìn)一步完善

一是補(bǔ)償機(jī)制不完善，政策宣傳不到位。對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)牽涉到的土地流轉(zhuǎn)，許多農(nóng)民感到十分茫然和恐慌。對(duì)即將被征用的土地或置換的宅基地，農(nóng)民無法獲知土地的實(shí)際交換價(jià)格，也無法預(yù)知土地未來的增值效益，因而不敢輕易把自己承包經(jīng)營的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出去。

二是補(bǔ)償方式單一，缺乏可持續(xù)性的補(bǔ)償制度安排。失地農(nóng)民的補(bǔ)償機(jī)制不健全，農(nóng)民補(bǔ)償不到位，嚴(yán)重影響社會(huì)環(huán)境的穩(wěn)定和可持續(xù)性發(fā)展。一方面，韶關(guān)大多數(shù)小城鎮(zhèn)建設(shè)中的失地農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償較低；另一方面，后續(xù)保障機(jī)制也不健全，大批失地農(nóng)民無謀生的一技之長，成為鎮(zhèn)區(qū)的邊緣化人口，一旦補(bǔ)償款項(xiàng)用完，全家將生計(jì)無靠，這無疑是影響社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)極大因素。

現(xiàn)在小城鎮(zhèn)建設(shè)涉及到的土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償，農(nóng)民多半是一次性獲得征收款，征收款一旦用完，農(nóng)民的后續(xù)保障無著落，將會(huì)由此引發(fā)很多社會(huì)矛盾。隨著城市化進(jìn)程加快，農(nóng)村土地會(huì)急劇升值，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收入存在很大的風(fēng)險(xiǎn)折價(jià)，如果配套補(bǔ)償方式不能動(dòng)態(tài)調(diào)整的話，今后農(nóng)民鬧事、毀約或者要求補(bǔ)償收益的事端勢(shì)必會(huì)時(shí)有發(fā)生。

（五）土地流轉(zhuǎn)的社會(huì)化服務(wù)體系有待健全

在目前的小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，社會(huì)化服務(wù)的環(huán)境還有待完善。目前政府雖然出臺(tái)了一些土地方面的宏觀調(diào)控政策，但真正完備的土地流轉(zhuǎn)法制體系尚未建立，由此帶來的矛盾將是深層次的。

第一，由于土地流轉(zhuǎn)缺乏法律規(guī)范，地方政府難以找到土地流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)，如土地流轉(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)用途、定價(jià)、對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償都缺乏強(qiáng)有力的法律保障。目前我國的土地流轉(zhuǎn)立法還需進(jìn)一步完善，包括產(chǎn)權(quán)制度和分配制度在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)制度還需進(jìn)一步優(yōu)化。

第二，引領(lǐng)土地流轉(zhuǎn)的體制機(jī)制需進(jìn)一步完善。體制和機(jī)制不僅關(guān)系到土地等資源配置方式的方向性選擇問題，也關(guān)系到城鄉(xiāng)一體化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向。由于缺乏完善的體制機(jī)制約束，有些地方政府違背當(dāng)?shù)貙?shí)際片面強(qiáng)調(diào)流轉(zhuǎn)規(guī)模和流轉(zhuǎn)力度，甚至把土地流轉(zhuǎn)作為地方財(cái)政的重要來源，把土地流轉(zhuǎn)面積當(dāng)成政績來考核。

第三，政府的服務(wù)功能還需進(jìn)一步加強(qiáng)。目前有些地方政府在土地管理上的功能定位不明確，政府在政策制定、土地交易、土地使用上的引導(dǎo)還需科學(xué)化，政府的管理水平和服務(wù)意識(shí)亟待加強(qiáng)，窗口的辦事效率和服務(wù)態(tài)度有待優(yōu)化，個(gè)別職能部門在政策宣傳和引導(dǎo)上不到位。

第四，土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管機(jī)制還需進(jìn)一步完善。如對(duì)政府官員在土地流轉(zhuǎn)中濫用權(quán)利的違規(guī)行為監(jiān)管薄弱；對(duì)基層單位的不作為的懲治力度還需加大；對(duì)土地流轉(zhuǎn)和使用的執(zhí)法檢查力度還需加強(qiáng)。

二、破解土地流轉(zhuǎn)難題的對(duì)策

小城鎮(zhèn)建設(shè)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新一輪改革，我們?nèi)绻茏プ〈舜胃母锲鯔C(jī)，有效推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，必將給農(nóng)村乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入新的活力。因此破解小城鎮(zhèn)建設(shè)中的土地流轉(zhuǎn)瓶頸，必將加快城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。

（一）科學(xué)規(guī)劃小城鎮(zhèn)建設(shè)

習(xí)近平在《十九大報(bào)告》中指出：“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化?！保?］管理者在謀劃小城鎮(zhèn)建設(shè)的未來發(fā)展時(shí)，要有城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展理念，做到技術(shù)層面和倫理層面、戰(zhàn)術(shù)層面和戰(zhàn)略層面的有機(jī)統(tǒng)一。管理者首先要在認(rèn)識(shí)層面上創(chuàng)新發(fā)展理念，用科學(xué)發(fā)展觀應(yīng)對(duì)土地管理中復(fù)雜的利益博弈，堅(jiān)持走可持續(xù)性發(fā)展之路。在規(guī)劃城鎮(zhèn)發(fā)展時(shí)，既要關(guān)注小城鎮(zhèn)建設(shè)的價(jià)值層面，更要關(guān)注小城鎮(zhèn)建設(shè)的倫理層面，注重長遠(yuǎn)發(fā)展和社會(huì)責(zé)任，突破單純的“速度情結(jié)”，以新的發(fā)展理念規(guī)劃城鎮(zhèn)發(fā)展。具體要做到如下幾點(diǎn)：

一是創(chuàng)新管理體制，提高城鎮(zhèn)化建設(shè)的管理水平。要根據(jù)韶關(guān)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境狀況，從科學(xué)發(fā)展觀的視角謀劃小城鎮(zhèn)建設(shè)，把眼光放在小城鎮(zhèn)建設(shè)的“根”上。堅(jiān)持以人為本，遵循客觀規(guī)律，著力提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，確保人與自然、人與社會(huì)的和諧統(tǒng)一。進(jìn)一步完善目標(biāo)責(zé)任考核制度，今后應(yīng)把耕地保護(hù)目標(biāo)和生態(tài)建設(shè)目標(biāo)作為領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績考核的重點(diǎn)。小城鎮(zhèn)建設(shè)要逐步從追求量轉(zhuǎn)到追求質(zhì)上，確保土地等資源得到有效利用。

二是實(shí)行差異化發(fā)展策略。差異化策略是目前規(guī)劃韶關(guān)小城鎮(zhèn)建設(shè)的一個(gè)戰(zhàn)略重點(diǎn)，差異化策略既可以讓我們的城鎮(zhèn)各具特色、各顯優(yōu)勢(shì)、更加充滿活力，又可以集約用地、保護(hù)環(huán)境。因此韶關(guān)要依托各地的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)來實(shí)施小城鎮(zhèn)的差異化發(fā)展。找準(zhǔn)小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的切入口，突出比較優(yōu)勢(shì)，讓土地、環(huán)境等資源更好地發(fā)揮強(qiáng)農(nóng)富民的作用。對(duì)于交通便利、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的區(qū)鎮(zhèn)可以采取城鄉(xiāng)同質(zhì)化發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)于相對(duì)落后的區(qū)鎮(zhèn)采取集中有限資源優(yōu)先發(fā)展城鎮(zhèn)，進(jìn)而輻射帶動(dòng)周邊農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略。

三是統(tǒng)籌規(guī)劃小城鎮(zhèn)的主體功能布局。在“按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！保?］的總要求下，各鎮(zhèn)的主體功能劃分應(yīng)該站在整個(gè)韶關(guān)的角度上進(jìn)行規(guī)劃。根據(jù)各鎮(zhèn)的比較優(yōu)勢(shì)，對(duì)每個(gè)鎮(zhèn)的主體功能進(jìn)行定位，如有的鎮(zhèn)定位為物流區(qū)，有的鎮(zhèn)定位為休閑慢城，有的定位為特色產(chǎn)品的集散地等，同時(shí)包括諸如生態(tài)區(qū)域、優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)區(qū)域、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)域和居民生活區(qū)都要統(tǒng)籌規(guī)劃，以避免條塊分割帶來的土地、環(huán)境等資源的內(nèi)耗。

（二）集約使用土地資源

在小城鎮(zhèn)建設(shè)的土地使用上，必須“堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，牢牢守住耕地紅線”［4］的基本國策，以土地整理和規(guī)劃為龍頭，努力挖掘現(xiàn)有建設(shè)用地的開發(fā)潛力，最大限度地拓寬用地空間，有效提高土地利用率。

第一，通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，積極盤活存量建設(shè)用地，以擴(kuò)充小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃用地。在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃及確保農(nóng)業(yè)用地尤其是耕地面積總體不減少、質(zhì)量得到保證的前提下，通過土地置換、土地使用權(quán)調(diào)整及改變土地用途等方式盤活存量建設(shè)用地。

第二，加大力度優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。政府要明確總體思路，“必須清醒認(rèn)識(shí)到，發(fā)展方式粗放，不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題仍然突出”［5］，在城鎮(zhèn)建設(shè)用地上注重市場(chǎng)行為的引導(dǎo)和社會(huì)預(yù)期，為新一輪土地改革營造良好的宏觀環(huán)境。一方面嚴(yán)格控制小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的行政辦公及生活配套用地面積；另一方面加強(qiáng)工業(yè)園區(qū)建設(shè)，將項(xiàng)目向園區(qū)集中以提高產(chǎn)業(yè)集聚度和單位土地面積的產(chǎn)出率。在制度約束的同時(shí)，采用激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)集約用地?！皩?duì)現(xiàn)有工業(yè)用地，在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下，提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價(jià)款；對(duì)新增工業(yè)用地，廠房建筑面積高于容積率控制指標(biāo)的部分，不再增收土地價(jià)款?！保?］

第三，引進(jìn)高起點(diǎn)項(xiàng)目。在引進(jìn)項(xiàng)目前，要對(duì)土地投入和產(chǎn)出率做可行性的市場(chǎng)調(diào)查分析。重點(diǎn)引進(jìn)有戰(zhàn)略性意義的兩類產(chǎn)業(yè)，一是選擇那些有帶動(dòng)性和增長能力的產(chǎn)業(yè)，尤其是能夠帶動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提升的產(chǎn)業(yè)；二是選擇那些自身有搶占制高點(diǎn)可能的企業(yè)，（自己有較強(qiáng)的人才、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)和其他優(yōu)質(zhì)條件），既實(shí)現(xiàn)節(jié)約用地，又能打造具有比較優(yōu)勢(shì)的價(jià)值鏈環(huán)節(jié)。

（三）建立健全土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制

在城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中必須“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)”［1］。只有建立健全土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制，才能確保土地自由流轉(zhuǎn)和保護(hù)農(nóng)民的根本利益。

第一，完善價(jià)格形成機(jī)制。要真正建立土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，增強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的公平度和透明度，防止暗箱操作，變政府定價(jià)為市場(chǎng)定價(jià)，確保農(nóng)民的權(quán)益和土地開發(fā)商的權(quán)益都不受侵犯。

第二，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)操作程序。土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化機(jī)制健全，操作程序就會(huì)更加透明、公正，農(nóng)民補(bǔ)償就會(huì)日趨合理，土地流轉(zhuǎn)會(huì)更順暢，城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程也會(huì)加快。為防止暗箱操作，要在遵循市場(chǎng)機(jī)制的前提下，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)操作程序，嚴(yán)格實(shí)行土地的招投標(biāo)和拍賣制度。

第三，加強(qiáng)執(zhí)法力度，從法律制度上確保市場(chǎng)秩序的公正合理。嚴(yán)格土地的使用，從用途上杜絕土地被低價(jià)占用。對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中引進(jìn)的工業(yè)、企業(yè)項(xiàng)目，要積極尋求其用地成本自求平衡。一方面，為防止借機(jī)低價(jià)圈地，應(yīng)根據(jù)商業(yè)投入、建筑基地面積投資密度、容積率和產(chǎn)出效益等指標(biāo)嚴(yán)格控制其用地規(guī)模及地價(jià)補(bǔ)貼，對(duì)那些占地多、產(chǎn)出少、稅收貢獻(xiàn)度低的項(xiàng)目及時(shí)取締，依法收回土地使用權(quán)；另一方面，要嚴(yán)格把關(guān)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，商品住宅用地要實(shí)行公開拍賣。對(duì)任意改變土地用途進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的要依法收回，重新進(jìn)行招標(biāo)、拍賣或掛牌出讓。

（四）進(jìn)一步完善配套補(bǔ)償機(jī)制

小城鎮(zhèn)建設(shè)無疑要占用農(nóng)民的大量土地，生態(tài)環(huán)境也會(huì)遭到一定程度破壞，如果對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償不合理、補(bǔ)償不到位，將會(huì)引發(fā)巨大的社會(huì)問題。因此完善配套補(bǔ)償機(jī)制，確保土地占補(bǔ)平衡和切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，是促進(jìn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

第一，要健全耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。以土地等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)為突破口，全面推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制改革?！皣?yán)格建設(shè)占用耕地、改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理、推進(jìn)耕地質(zhì)量提升和保護(hù)、健全耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、強(qiáng)化保障措施和監(jiān)管考核等方面的具體措施?！保?］在以城鎮(zhèn)化建設(shè)為切入點(diǎn)促進(jìn)城鄉(xiāng)之間良性互動(dòng)的同時(shí)，必須完善耕地保護(hù)的激勵(lì)機(jī)制，推進(jìn)跨地區(qū)耕地占補(bǔ)平衡的利益調(diào)節(jié)。

第二，建立更加有效的動(dòng)態(tài)失地補(bǔ)償調(diào)整機(jī)制，切實(shí)解決和農(nóng)民根本利益相關(guān)聯(lián)的失地補(bǔ)償問題。建立動(dòng)態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，除了綜合考慮土地現(xiàn)有的市場(chǎng)價(jià)值，還要評(píng)估土地未來的價(jià)值增值情況，制定合理的補(bǔ)償辦法，確保農(nóng)民的權(quán)益得到制度保障。同時(shí)，完善韶關(guān)市的社會(huì)保險(xiǎn)制度，從根本上解決失地農(nóng)民的后顧之憂。

第三，創(chuàng)立創(chuàng)新補(bǔ)償辦法，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。以往小城鎮(zhèn)建設(shè)涉及到的土地往往是一次性征收款補(bǔ)償，征收款一旦用完，就會(huì)產(chǎn)生很多后續(xù)矛盾。為保障農(nóng)民權(quán)益和讓農(nóng)民獲得更多的安全感，應(yīng)采取多樣化的補(bǔ)償方式。如通過農(nóng)村股份合作制的形式，把土地作為主要的股份內(nèi)容投入到土地流轉(zhuǎn)建設(shè)中，讓農(nóng)民以股權(quán)形式持續(xù)獲利，最大限度保證農(nóng)民的土地收益權(quán)；也可以以出租的形式，根據(jù)市場(chǎng)變化獲取動(dòng)態(tài)的租金、利息等等。

（五）構(gòu)建完備的社會(huì)化服務(wù)體系，營造土地流轉(zhuǎn)的良好環(huán)境

一是進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)的法律政策體系。國家要在法律層面上明確土地流轉(zhuǎn)屬于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的范疇，各級(jí)政府要為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造更加平等、開放、可持續(xù)發(fā)展的體制機(jī)制保障，最大限度地保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。

二是構(gòu)建多層次、全方位的社會(huì)化服務(wù)體系。政府及職能部門通過宏觀引導(dǎo)及提供公共服務(wù)，為土地流轉(zhuǎn)營造公平的競爭環(huán)境。要通過不斷增強(qiáng)服務(wù)實(shí)效使土地交易規(guī)則更加公平，流轉(zhuǎn)形式更加多樣化。要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律，建立完善的社會(huì)化、專業(yè)化、市場(chǎng)化的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。

三是強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督管理。各級(jí)部門要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督，嚴(yán)肅紀(jì)律，規(guī)范各類行政行為，堅(jiān)決依法查處各種違法違紀(jì)行為。進(jìn)一步完善績效考核標(biāo)準(zhǔn),樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀，進(jìn)一步提高服務(wù)水平，減少行政干預(yù)，有效遏止地方政府濫用權(quán)利，確保高效便捷的服務(wù)。要依法監(jiān)督失地補(bǔ)償?shù)穆鋵?shí)情況，把對(duì)鎮(zhèn)區(qū)失地補(bǔ)償評(píng)估作為小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略選擇的重要依據(jù)。

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