陳明珠

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改革開放四十年的扶貧進(jìn)程與展望

陳明珠

（山東行政學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014）

改革開放四十年來，中國(guó)的扶貧道路走過了體制改革推動(dòng)扶貧、大規(guī)模開發(fā)式扶貧、村級(jí)扶貧攻堅(jiān)、精準(zhǔn)扶貧全面建成小康社會(huì)四個(gè)主要階段。在這一歷史進(jìn)程中，我國(guó)的扶貧實(shí)現(xiàn)了從宏觀到微觀、從面到點(diǎn)的變化，體現(xiàn)了從組織保證、體制機(jī)制創(chuàng)新、扶貧目標(biāo)瞄準(zhǔn)定位、政策全面性等領(lǐng)域逐步完善和深化的過程，構(gòu)筑了中國(guó)特色的反貧困行動(dòng)、制度體系。下一步，在全面建成小康社會(huì)絕對(duì)貧困現(xiàn)象消失后，應(yīng)該以解決相對(duì)貧困為目標(biāo)，進(jìn)一步推進(jìn)以城鄉(xiāng)一體和基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的扶貧綜合治理制度建設(shè)，讓新時(shí)代精準(zhǔn)扶貧的成果體現(xiàn)連貫性、可持續(xù)性，更能體現(xiàn)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。

改革開放；扶貧；體制機(jī)制；城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化

新中國(guó)成立尤其是改革開放以來，中國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家一直致力于解決貧困問題。建國(guó)后改革開放前的工業(yè)化和現(xiàn)代化初期，土地改革、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化、人民公社等措施和載體在一定程度上起到了扶貧的效果，但是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的低效率、工農(nóng)“剪刀差”、自然災(zāi)害和“文化大革命”等諸多因素影響下，一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)農(nóng)村土地生產(chǎn)效益低，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性被挫傷，農(nóng)民的收入和福利水平不高，農(nóng)村依然存在較多貧困人口。以十一屆三中全會(huì)和改革開放為契機(jī)，經(jīng)過近四十年的長(zhǎng)足發(fā)展，我國(guó)逐漸探索出一條適合中國(guó)國(guó)情的反貧困行動(dòng)、制度體系，取得了反貧困的顯著的成就，在扶貧領(lǐng)域積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，為世界有關(guān)國(guó)家和地區(qū)的脫貧工作貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧、提供了中國(guó)方案。

一、改革開放四十年中國(guó)扶貧政策的演進(jìn)

改革開放的過程是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展并不斷實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的過程，同時(shí)也是我國(guó)反貧困行動(dòng)不斷深化的過程。以十一屆三中全會(huì)為起點(diǎn)，改革開放四十年來我國(guó)扶貧政策的演進(jìn)呈現(xiàn)出反貧困工作與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展相一致的趨勢(shì)，同時(shí)又具有階段性特征。其中，大致可以分為以下幾個(gè)階段：

1．體制變遷與貧困的初步緩解（1978—1985年）。1978年開始，中國(guó)政府開始了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，并實(shí)行了對(duì)外開放。這種轉(zhuǎn)型和開放伴隨有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格政策變動(dòng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、人口流動(dòng)限制政策松動(dòng)等解放和發(fā)展生產(chǎn)力的重要舉措，同時(shí)還配套有以工代賑、“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)、連片貧困區(qū)的集中確定等專項(xiàng)扶貧措施以及各項(xiàng)鼓勵(lì)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的政策。這些措施一經(jīng)推出就成為助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展、解決貧困問題的主要推動(dòng)力。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力的全面釋放，這個(gè)時(shí)期成為了中國(guó)減貧工作成績(jī)最為顯著的時(shí)期——農(nóng)村絕對(duì)貧困人口從1978年的2.5億人下降到1985年的1.25億人。[1]這一時(shí)期的扶貧政策體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型帶來的巨大經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)，這種效應(yīng)最初體現(xiàn)為以輸血式的政策運(yùn)用來普惠貧困人口，從而有效地消除國(guó)家范圍內(nèi)的大規(guī)模貧困人口，為以后國(guó)家開展有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模扶貧奠定基礎(chǔ)。

2．以區(qū)域?yàn)橹鞯拈_發(fā)式扶貧時(shí)期（1986—2000年）。隨著貧困人口的大量減少，由于地理位置、自然稟賦的特殊性而深度貧困的集中地區(qū)凸顯了出來，這些集中地區(qū)成為了扶貧的關(guān)鍵區(qū)域。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期，“效率優(yōu)先、兼顧公平”拉開了中國(guó)城鄉(xiāng)、區(qū)域、工農(nóng)之間的差距，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的邊際效益逐漸下降，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和農(nóng)民收入的改善狀況趨于停滯，尤其是中西部地區(qū)的農(nóng)村貧困問題凸顯出來，于是我國(guó)正式開啟了針對(duì)貧困地區(qū)的有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模扶貧開發(fā)計(jì)劃。通過確立開發(fā)式扶貧的方針、確定貧困標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)扶持區(qū)域、實(shí)施信貸扶貧政策、勞動(dòng)力流動(dòng)政策的進(jìn)一步放松等，這一時(shí)期的扶貧瞄準(zhǔn)定位切換到了區(qū)域（貧困縣），國(guó)家貧困縣可以獲得更多的財(cái)政等支持。同時(shí)開發(fā)式扶貧把農(nóng)民的自力更生與國(guó)家、社會(huì)扶持結(jié)合起來，通過支援貧困區(qū)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)貧困區(qū)自我積累、自我發(fā)展的能力，從源頭上改善了貧困地區(qū)生產(chǎn)條件。這些針對(duì)性政策標(biāo)志著我國(guó)政府主導(dǎo)、有組織扶貧工作的開始，在一定程度上也彌補(bǔ)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增速放緩帶來的貧困率下降變緩的趨勢(shì)。到1993年，我國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口數(shù)量減少到8000萬人。1994年國(guó)家啟動(dòng)的“國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”是我國(guó)歷史上第一個(gè)有明確目標(biāo)、明確對(duì)象、明確措施和明確期限的扶貧綱領(lǐng)性文件，進(jìn)一步強(qiáng)化了扶貧開發(fā)的力度，調(diào)整了相關(guān)的扶貧政策，截至2000年中國(guó)農(nóng)村的絕對(duì)貧困人口數(shù)下降到3200萬人，溫飽問題得到解決，貧困問題開始從普遍性、絕對(duì)貧困向小范圍、相對(duì)貧困轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，經(jīng)過十幾年的努力，這個(gè)時(shí)期形成了我國(guó)完整的反貧困行動(dòng)體系?？傮w來看，這個(gè)時(shí)期我國(guó)反貧困行動(dòng)的主要特點(diǎn)是通過瞄準(zhǔn)區(qū)域來聚焦貧困人口，對(duì)貧困縣給予政策、資源優(yōu)惠，這種扶貧方式在貧困縣人口占貧困人口多數(shù)的情況下是十分有效的，對(duì)于大部分人口的脫貧發(fā)揮了重要作用，但是仍然存在扶貧瞄準(zhǔn)定位偏離的問題，這就推動(dòng)我國(guó)的扶貧政策進(jìn)入新的階段。

3．扶貧目標(biāo)向村級(jí)推進(jìn)時(shí)期（2001—2011年）。進(jìn)入新世紀(jì)后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，“國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”的順利結(jié)束，意味著我國(guó)基本上解決了貧困問題，但是城鄉(xiāng)、區(qū)域、工農(nóng)間的差異格局仍然存在，并成為了新世紀(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期需要面對(duì)的主要挑戰(zhàn)。全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)確立后，針對(duì)貧困問題的新特點(diǎn)，即原有的扶貧重點(diǎn)縣依然無法覆蓋全部貧困人口，仍有相當(dāng)數(shù)量的生活在非國(guó)定貧困縣的貧困人口無法享受國(guó)家的扶貧資源的支持，而有一些貧困縣的非貧困人口卻占有一定的扶貧資源。所以，在繼續(xù)堅(jiān)持開展開發(fā)式扶貧的同時(shí)，我國(guó)扶貧政策著力點(diǎn)逐漸從貧困縣轉(zhuǎn)移到貧困村進(jìn)而深入到貧困戶，通過以工促農(nóng)產(chǎn)業(yè)扶貧、以城帶鄉(xiāng)帶動(dòng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)整村推進(jìn)等方式來促進(jìn)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，提高了貧困人口的收入和生活水平。尤其是各種惠農(nóng)政策的不斷出臺(tái)，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，農(nóng)民的工資性收入和農(nóng)業(yè)收入均有明顯增加，這些對(duì)全面脫貧都帶來了積極影響。這一階段是我國(guó)扶貧開發(fā)政策進(jìn)一步下沉瞄準(zhǔn)到村到戶的階段，旨在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。雖然此時(shí)“精準(zhǔn)扶貧”概念尚未提出，但是區(qū)域發(fā)展要與個(gè)人幫扶相結(jié)合，扶貧效果要更多的體現(xiàn)在貧困戶上的理念已經(jīng)明確提了出來，扶貧的政策更加靈活、更體現(xiàn)全面性，以往扶貧中非貧困人口受益比貧困人口多的現(xiàn)象得到了解決，這是扶貧政策更進(jìn)一步體現(xiàn)以人為本理念的一個(gè)重要轉(zhuǎn)變，也明確了小康社會(huì)建設(shè)目標(biāo)指引下的扶貧價(jià)值導(dǎo)向。

4．以全部脫貧為基準(zhǔn)的精準(zhǔn)扶貧新階段（2012年至今）。新世紀(jì)的第二個(gè)十年，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就更加矚目，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。與此同時(shí)，黨中央對(duì)于如何徹底解決貧困問題的思路更加清晰，對(duì)于全面建成小康社會(huì)確保所有人不掉隊(duì)的要求、責(zé)任和目標(biāo)也更加明確。隨著社會(huì)財(cái)富總量的進(jìn)一步增加，原本受制于資源不足而只能采取開發(fā)式區(qū)域性扶貧的政策得到改觀，大部分的扶貧問題在現(xiàn)有的框架內(nèi)能夠得到解決，只剩下幾千萬生活在深度貧困地區(qū)的最難脫貧的人口，我們的社會(huì)財(cái)富已經(jīng)能夠支撐進(jìn)行瞄準(zhǔn)個(gè)人的全面脫貧，所以，以到村到戶幫扶的精準(zhǔn)扶貧成為一切扶貧工作的重心。通過精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理，瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象，進(jìn)行重點(diǎn)施策，徹底解決了粗放扶貧中存在的“誰是貧困居民”“貧困原因是什么”“怎么針對(duì)性幫扶”“幫扶效果又怎樣”等不確定問題，進(jìn)一步細(xì)化扶貧的目標(biāo)人群，比以往的扶貧力度更大、針對(duì)性更強(qiáng)、作用更直接、效果更可持續(xù)，為徹底消除貧困問題、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕、全面建成小康社會(huì)找到了落腳點(diǎn)。目前，精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)進(jìn)入了攻堅(jiān)階段，各級(jí)扶貧機(jī)構(gòu)正在集中力量攻克難關(guān)，確保深度貧困地區(qū)和貧困群眾同全國(guó)人民一道進(jìn)入全面小康社會(huì)。

二、四十年扶貧積累的經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)特色扶貧制度的確立

改革開放四十年來，從最初實(shí)行體制改革推動(dòng)扶貧到扶貧目標(biāo)瞄準(zhǔn)區(qū)域的開發(fā)式扶貧再到現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)到村到戶到人的精準(zhǔn)扶貧，中國(guó)的扶貧道路實(shí)現(xiàn)了從宏觀到微觀、從面到點(diǎn)的變化，這種變化在不斷減少貧困人口數(shù)量、降低貧困率的同時(shí)，逐漸確立了中國(guó)特色扶貧制度，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，為其他國(guó)家的扶貧貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧。

1．黨的領(lǐng)導(dǎo)是保障脫貧攻堅(jiān)的正確方向。中國(guó)的扶貧是建立在社會(huì)主義制度基礎(chǔ)上的，扶貧戰(zhàn)略的調(diào)整始終體現(xiàn)著黨的領(lǐng)導(dǎo)以人民為中心的發(fā)展理念，體現(xiàn)著社會(huì)主義制度可以集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)。回顧四十年的扶貧歷程，我國(guó)逐漸形成了中央統(tǒng)籌、區(qū)域負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的脫貧攻堅(jiān)工作機(jī)制。在這個(gè)機(jī)制中，黨中央始終是扶貧開發(fā)大政方針政策的制定和統(tǒng)籌者，始終把脫貧的責(zé)任扛在肩上，把脫貧的任務(wù)抓在手上。中央規(guī)劃重大項(xiàng)目，出臺(tái)重要規(guī)定，從宏觀層面的《國(guó)家八七扶貧計(jì)劃》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》到《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，都對(duì)不同歷史時(shí)期的扶貧戰(zhàn)略要點(diǎn)做了定位，并拿出了有針對(duì)性的解決措施和保障性政策，分工明確，責(zé)任清晰，任務(wù)到村到人，系統(tǒng)回答和解決了“誰來扶”“怎么扶”的問題。而黨的領(lǐng)導(dǎo)力層層傳遞，扶貧同樣也注重發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。比如，黨的十八大之后精準(zhǔn)扶貧就提出要加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，加強(qiáng)貧困村的兩委班子建設(shè)，深入推進(jìn)黨建促脫貧的攻堅(jiān)工作，更加充實(shí)貧困村的組織力量，發(fā)揮第一書記和駐村工作隊(duì)作用，把夯實(shí)農(nóng)村基層黨組織同脫貧攻堅(jiān)有機(jī)結(jié)合起來，把黨的戰(zhàn)斗力體現(xiàn)在每一名基層黨員干部的為民實(shí)干能力上。從這一點(diǎn)來看，始終全面加強(qiáng)黨對(duì)扶貧工作的領(lǐng)導(dǎo)，是我們的反貧困工作取得實(shí)效的保證，也是我們扶貧行動(dòng)體系的比較優(yōu)勢(shì)。

2．解決貧困問題要依托體制機(jī)制創(chuàng)新。制度的創(chuàng)新和體制的變革，解放了生產(chǎn)力的同時(shí)也帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，特別是社會(huì)財(cái)富的增長(zhǎng)，往往能夠?yàn)榇笠?guī)模的減貧創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境。四十年扶貧制度變遷也是我國(guó)不斷深化改革開放在扶貧領(lǐng)域的體現(xiàn)，宏觀政策的不斷調(diào)整在反貧困工作中的應(yīng)用始終是顯著的。比如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的試驗(yàn)、推廣，在改革開放初期極大地發(fā)展和解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，使得長(zhǎng)期困擾中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的物品短缺問題得到了基本緩解，使得長(zhǎng)期處于貧困中的農(nóng)民溫飽問題得到了基本解決。再比如二元戶籍制度壁壘的逐漸消除，對(duì)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)具有重要作用，大量曾經(jīng)被束縛在土地上的貧困農(nóng)村人口通過進(jìn)城務(wù)工等方式逐漸增加可支配收入并且在城市里定居，進(jìn)一步釋放了社會(huì)活力并推動(dòng)了新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。而從財(cái)稅體制上看，中央多渠道增加扶貧開發(fā)收入，建立健全財(cái)政綜合扶貧體系，對(duì)于脫貧攻堅(jiān)也發(fā)揮了重要作用。雖然，扶貧工作不只是黨和政府的單向度行為，但是體制機(jī)制的創(chuàng)新是扶貧工作有序開展的基礎(chǔ)保障，能夠?yàn)榉鲐毺峁┯行У闹С?，我們也已?jīng)基本上構(gòu)筑了涵蓋扶貧全過程的政策機(jī)制，同樣下一步的扶貧體制機(jī)制的創(chuàng)新要更加突出體制機(jī)制政策的匹配，以促進(jìn)社會(huì)資源的繼續(xù)公平分配作為加快脫貧的必要條件。

3．扶貧的目標(biāo)定位要體現(xiàn)循序漸進(jìn)。綜觀改革開放的扶貧歷程可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的扶貧是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，即根據(jù)不同時(shí)期的國(guó)情、區(qū)域、民情等，扶貧政策體現(xiàn)不同的目標(biāo)導(dǎo)向和特點(diǎn)，基本遵循了從體制改革促脫貧扶貧、開發(fā)式扶貧以縣級(jí)為單位再到以村以戶以人口為目標(biāo)的變動(dòng)過程。這種扶貧變遷體現(xiàn)了扶貧目標(biāo)瞄準(zhǔn)定位的不斷具體化過程，也體現(xiàn)了社會(huì)資源的再分配從注重效率到更加注重公平的變化。這種變化最根本的原因是日益積累的社會(huì)財(cái)富為實(shí)行以人為本的精準(zhǔn)扶貧提供了足夠的保障。具體來看，這種逐漸具體化的立論基礎(chǔ)是：為不同階段出現(xiàn)的扶貧滲漏問題尋找解決之道是扶貧目標(biāo)定位的基準(zhǔn)。因?yàn)椋鲐氈胸毨后w和貧困資金使用管理兩級(jí)目標(biāo)的偏離是造成一段時(shí)間內(nèi)扶貧資源滲漏的主要原因，所以解決問題的辦法是，首先要實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困群體的定位，其次是扶貧資金管理使用的定位。這兩種定位目標(biāo)的糾正是我國(guó)扶貧目標(biāo)瞄準(zhǔn)變遷的主要催動(dòng)因素。[2]從我國(guó)扶貧的發(fā)展歷程來看，循序漸進(jìn)的扶貧過程更能合理有效的找準(zhǔn)突破點(diǎn)，逐漸地把我們的扶貧資源聚焦到真正貧困的人，更好地匹配扶貧的人財(cái)物，避免出現(xiàn)扶貧資源的浪費(fèi)和扶貧失效的現(xiàn)象。

4．徹底實(shí)現(xiàn)脫貧要更加重視工作的全面性。扶貧工作是系統(tǒng)的工程，扶貧必須形成合力，形成各方力量各司其職、各展所長(zhǎng)的全面性體制機(jī)制。對(duì)于我國(guó)的扶貧體系來看，這種全面性具體體現(xiàn)在：第一，扶貧參與主體的多元性。除了黨和政府的主導(dǎo)作用，來自企業(yè)和社會(huì)的力量也發(fā)揮了重要的作用。比如，黨政機(jī)關(guān)定點(diǎn)扶貧，東西部地區(qū)對(duì)口扶貧，民營(yíng)企業(yè)和社會(huì)組織的資金和人力支持等，這些主體不僅提供了各種扶貧資源，還提出了不少有助于脫貧的創(chuàng)新思路和做法，構(gòu)織了中國(guó)特色的社會(huì)扶貧體系。第二，扶貧過程的全面性。在注重做好當(dāng)下扶貧工作的同時(shí)，更加注重建立長(zhǎng)效的扶貧機(jī)制，堅(jiān)持采用開發(fā)式的扶貧，不斷調(diào)整完善幫扶的方式，激發(fā)貧困人口自力更生、自主創(chuàng)業(yè)的內(nèi)生動(dòng)力，重視脫貧工作前后的銜接，努力建立可持續(xù)脫貧機(jī)制，確保真脫貧，不返貧。第三，扶貧內(nèi)容的全面性。隨著扶貧工作的深入推進(jìn)，中國(guó)的扶貧戰(zhàn)略不僅僅體現(xiàn)為要解決溫飽問題，貧困人口的健康、教育、社會(huì)福利等方面也成為了扶貧的重要內(nèi)容，如，為了實(shí)現(xiàn)扶貧戶思想上的脫貧，提出了扶貧先扶志、扶智的要求。第四，扶貧合作的全面性。我國(guó)的扶貧工作始終堅(jiān)持開放的要求，在注重總結(jié)內(nèi)部經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)還重視借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，重視與國(guó)際組織的合作，把國(guó)外先進(jìn)的做法應(yīng)用到我國(guó)的扶貧工作中，增添了我國(guó)扶貧政策的多樣性?？傮w而言，這些全面性的扶貧脫貧措施，完善了我們的反貧困制度體系，體現(xiàn)了我國(guó)扶貧制度的特色和包容性，增強(qiáng)了我國(guó)扶貧工作的實(shí)效性。

三、脫貧攻堅(jiān)和全面建成小康社會(huì)后的扶貧工作展望

隨著精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)入攻堅(jiān)階段，目前在反貧困領(lǐng)域，我們已經(jīng)建立了相對(duì)完善的制度體系，全面脫貧和全面建成小康社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)已經(jīng)指日可待。但是，貧困始終是一個(gè)相對(duì)的概念，2020年后，現(xiàn)有扶貧標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口全部脫貧后，相對(duì)貧困人口貧困問題的解決會(huì)成為下一步脫貧工作的重點(diǎn)。

1．以城鄉(xiāng)一體為目標(biāo)，深化扶貧體制機(jī)制建設(shè)。脫貧攻堅(jiān)后，以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提升為目標(biāo)的改革需要在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，更加注重實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的制度匹配，增強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)內(nèi)生的社會(huì)保障兜底能力，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化。比如，應(yīng)該繼續(xù)在堅(jiān)持使用開發(fā)性扶貧方式的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶貧的可持續(xù)發(fā)展能力，尤其要在鄉(xiāng)村振興的背景下注重規(guī)?；?jīng)營(yíng)扶貧的長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，創(chuàng)新思路方法，繼續(xù)增加農(nóng)民收入，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場(chǎng)，確保農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化過程自身依然能夠產(chǎn)生足夠的財(cái)富作為解決相對(duì)貧困問題的主要依靠資源。再者，要繼續(xù)推行社會(huì)保障兜底，破解制度慣性，實(shí)現(xiàn)低保、救濟(jì)的科學(xué)化、制度化設(shè)計(jì)。目前，雖然針對(duì)貧困人口的社會(huì)安全網(wǎng)已經(jīng)建立，但是城鄉(xiāng)之間的社會(huì)保障兜底機(jī)制還存在一定的差距，農(nóng)村社會(huì)保障的兜底強(qiáng)度往往不足以抵御較大風(fēng)險(xiǎn)，各種社會(huì)保障在制度上呈現(xiàn)碎片狀，因?qū)W致貧、因大病致貧的可能性依然存在。[3]所以，2020年后新的貧困態(tài)勢(shì)中，需要在進(jìn)一步突破城鄉(xiāng)社會(huì)保障二元壁壘的基礎(chǔ)上，將扶貧的重點(diǎn)放在中小學(xué)校教育和醫(yī)療服務(wù)等社會(huì)公共服務(wù)在數(shù)量和質(zhì)量上的均等化方面，讓社會(huì)公共服務(wù)的均等化更多的惠及相對(duì)貧困人口。第三，要深化現(xiàn)有扶貧體制的改革力度，針對(duì)現(xiàn)有扶貧工作中未解決的政策問題，繼續(xù)尋找破解之道。如在資金投入領(lǐng)域，要進(jìn)一步加大金融扶貧力度，在合理的政策范圍內(nèi)提升貧困戶的貸款授信額度，滿足相對(duì)貧困人口的資金需求，用金融政策的創(chuàng)新為可持續(xù)穩(wěn)定脫貧提供有力保障。

2．繼續(xù)聚合各方資源，保證扶貧的連貫性。全面脫貧的逐漸實(shí)現(xiàn)，意味著精準(zhǔn)扶貧這種通過政治和行政手段進(jìn)行集中動(dòng)員扶貧的方式將結(jié)束，因此當(dāng)“第一書記”和“扶貧工作隊(duì)”以及各個(gè)幫扶單位撤出之后的扶貧政策連貫性就成為了扶貧工作成效的關(guān)鍵，這就需要思考推動(dòng)扶貧工作從運(yùn)動(dòng)式向常規(guī)化的轉(zhuǎn)型。首先，要建立扶貧資源的整合機(jī)制，促進(jìn)與扶貧有關(guān)的各個(gè)部門在其專業(yè)管理中形成一種相互協(xié)調(diào)機(jī)制，打破條塊分割和部門利益，保證扶貧政策制定體現(xiàn)出必要的全面性、連貫性和統(tǒng)籌性。其次，要探索建立發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)功能的扶貧機(jī)構(gòu)。2020年后的扶貧工作，貧困問題已經(jīng)不是單純的收入問題，更多的體現(xiàn)為法律、民政、衛(wèi)生、教育、醫(yī)療等多個(gè)部門，為了避免資源的低效率運(yùn)用帶來的碎片化治理，需要在進(jìn)行體制創(chuàng)新的同時(shí)進(jìn)行機(jī)構(gòu)創(chuàng)新，探索建立反貧困協(xié)同治理的專門化機(jī)構(gòu)。第三，繼續(xù)構(gòu)建扶貧的多元化參與治理格局。黨的十九大提出的形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)治理格局也為未來的扶貧提供了新的思路。未來的扶貧工作應(yīng)該以構(gòu)建大扶貧格局為方向，把政府的專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧有機(jī)結(jié)合起來，撬動(dòng)更多社會(huì)資本參與到扶貧工作中去，形成多層次的脫貧保障機(jī)制，聚合各類資源，保證長(zhǎng)期穩(wěn)定脫貧。第四，要做好扶貧工作與其他農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略的有效銜接工作，如與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的結(jié)合，借助鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的要求，用宏觀大戰(zhàn)略的效應(yīng)帶動(dòng)相對(duì)貧困人口可持續(xù)脫貧。

3．繼續(xù)創(chuàng)新扶貧策略，助力民族偉大復(fù)興。既然2020年后的貧困問題不是單純的經(jīng)濟(jì)問題，而是一個(gè)包含有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然生態(tài)等因素的復(fù)合問題，因此扶貧戰(zhàn)略的制定從宏觀更應(yīng)該反映2020年后的世情、國(guó)情、黨情、民情。比如，在未來創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、生態(tài)環(huán)保要求增加、大外交的宏觀政策背景下，有關(guān)地區(qū)可以探索實(shí)行“生態(tài)脫貧”“新動(dòng)能脫貧”“新能源脫貧”“文化脫貧”等戰(zhàn)略，豐富全面建成小康社會(huì)之后的減貧策略。[4]此外，未來一段時(shí)間的脫貧，要結(jié)合國(guó)家宏觀戰(zhàn)略，體現(xiàn)中國(guó)脫貧的國(guó)際示范作用，有必要把解決國(guó)內(nèi)的貧困問題與國(guó)際減貧合作相結(jié)合，利用“一帶一路”機(jī)遇，增強(qiáng)減貧脫貧之間的國(guó)際交流，利用國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)，推動(dòng)新時(shí)代減貧治理戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型。再者，要探索科學(xué)化的后貧困時(shí)代的貧困指標(biāo)監(jiān)測(cè)機(jī)制，在合理確定2020年后的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)之后，對(duì)于貧困人口的定義、類型等制定動(dòng)態(tài)衡量標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)要具有彈性特征，根據(jù)全社會(huì)的福利水平調(diào)整指標(biāo)，體現(xiàn)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)公平和社會(huì)公共服務(wù)均等化要求，實(shí)現(xiàn)貧困人口的動(dòng)態(tài)檢測(cè)，真正做到公共資源的全面公平覆蓋。

總體來看，改革開放后我國(guó)的扶貧工作不斷取得新進(jìn)展、新成就并積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過四十多年的努力，我們成功走出了一條中國(guó)特色扶貧開發(fā)道路，使得7億多農(nóng)村貧困人口成功脫貧，為全面建成小康社會(huì)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。從統(tǒng)計(jì)意義上看，我國(guó)成為世界上減貧人口最多的國(guó)家，也即將真正成為沒有貧困人口的國(guó)家，是世界上率先完成聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)的國(guó)家。未來一段時(shí)間，在實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的道路上，我們依然要認(rèn)識(shí)到脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的艱巨性，繼續(xù)貫徹落實(shí)黨的十九大精神，調(diào)動(dòng)各方資源和力量，堅(jiān)定信念，撲下身子，了解民意，掌握實(shí)情，繼續(xù)創(chuàng)新脫貧攻堅(jiān)的對(duì)策，推出更精準(zhǔn)的舉措，奮力打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

[1] 張磊.中國(guó)扶貧開發(fā)政策演變:1949—2005年[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2007:64、139.

[2] 李小云，許漢澤.2020年后扶貧工作的若干思考[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào).2018(1).

[3][4]谷樹忠.貧困形勢(shì)研判與減貧策略調(diào)整[J].改革.2016(8).

2018-07-04

2017年山東行政學(xué)院創(chuàng)新工程一般項(xiàng)目“山東省農(nóng)村黨建促脫貧實(shí)效性研究”（2017KY031）研究成果。

陳明珠（1988-），女，山東莒南人，山東行政學(xué)院政治學(xué)教研部副教授，主要從事科學(xué)社會(huì)主義基本理論、社會(huì)治理創(chuàng)新研究。

F323.8

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1674-1072（2018）05-022-05

責(zé)任編輯：蘭豐豐