施新州

如何處理好法與政治的關(guān)系，是任何一個(gè)政治體都要認(rèn)真對(duì)待的基本問(wèn)題。黨的十九大報(bào)告提出，要“增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強(qiáng)和改善對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)”。①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利—在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社2017年版，第68-69頁(yè)。這表明，在全面深化改革和全面依法治國(guó)的關(guān)鍵時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨不僅不斷強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政治的法治化轉(zhuǎn)型，也正不遺余力地推進(jìn)著自身的法治化構(gòu)建。具體而言，在國(guó)家政治生活中，一方面，黨嚴(yán)格按照憲法和法律要求依憲治國(guó)和依法執(zhí)政；另一方面，在黨內(nèi)政治生活中，黨還要通過(guò)不斷完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系以優(yōu)化自身的結(jié)構(gòu)和功能，進(jìn)而推進(jìn)黨內(nèi)治理的法治化建設(shè)。在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理法治化與國(guó)家治理法治化的共同推進(jìn)和協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在中國(guó)語(yǔ)境下，黨內(nèi)法規(guī)及其制度體系在一定范圍內(nèi)直接、生動(dòng)地體現(xiàn)著法與政治的現(xiàn)實(shí)關(guān)系。因此，黨內(nèi)法規(guī)研究應(yīng)對(duì)當(dāng)前的研究路徑和方法進(jìn)行深刻反思，從法與政治關(guān)系切入，探尋新的研究范式。

一、對(duì)黨內(nèi)法規(guī)研究的總結(jié)與反思

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，當(dāng)代中國(guó)法治建設(shè)成就顯著，包括黨內(nèi)法規(guī)體系在內(nèi)的中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系正逐步完善。依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的治國(guó)理政模式也逐步引起中外學(xué)界的關(guān)注，黨內(nèi)法規(guī)體系的結(jié)構(gòu)與功能已經(jīng)進(jìn)入研究者視野。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)研究業(yè)已成為一門(mén)顯學(xué)。②參見(jiàn)王偉國(guó)：《國(guó)家治理體系視角下黨內(nèi)法規(guī)研究的基礎(chǔ)概念辨析》，載《中國(guó)法學(xué)》2018年第2期。然而，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)研究在方法上卻面臨著困境，局限性越來(lái)越明顯，已經(jīng)制約到研究的深化。因此，需要在總結(jié)梳理的基礎(chǔ)上進(jìn)行深刻反省。

（一）學(xué)術(shù)簡(jiǎn)史的梳理：黨內(nèi)法規(guī)研究經(jīng)歷的四個(gè)階段

黨內(nèi)法規(guī)一詞，在較早時(shí)期簡(jiǎn)稱為“黨規(guī)”，作為一個(gè)約定俗成的“政治性用語(yǔ)”，是從毛澤東1938年提出開(kāi)始的。其在政治實(shí)踐中逐步發(fā)展成為一個(gè)“規(guī)范性稱謂”，則是1990年在《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》）中正式確認(rèn)下來(lái)的，該條例首次給黨內(nèi)法規(guī)作了規(guī)范性界定。在當(dāng)前，“黨內(nèi)法規(guī)”發(fā)展成為一個(gè)“學(xué)術(shù)性概念”，則大致經(jīng)歷了四個(gè)階段。

一是議題引入階段（主要是20世紀(jì)的最后十年）。在該階段，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的研究資料大量涌現(xiàn)，但是沒(méi)有引起學(xué)界太多關(guān)注。這些資料包括中央檔案館編輯并由中共中央黨校出版社1989年至1992年陸續(xù)出版的《中共中央文件選集（1921—1949）》（共18冊(cè)），中共中央相關(guān)法規(guī)部門(mén)編輯出版的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（1978—1996）》（以下簡(jiǎn)稱《黨內(nèi)法規(guī)選編》），以及中央文獻(xiàn)出版社陸續(xù)出版的《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》和歷次黨代會(huì)之后的黨的重要文獻(xiàn)，等等。尤其是在《暫行條例》頒布施行之后，有研究者注意到了黨的法規(guī)建設(shè)對(duì)于中國(guó)政治發(fā)展的重要意義，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)概念和特征進(jìn)行了初步討論。

二是初步研究階段（大致是2001年至2012年）。在該階段，《黨內(nèi)法規(guī)選編（1996—2000）》和《黨內(nèi)法規(guī)選編（2001—2007）》公開(kāi)發(fā)行，黨內(nèi)法規(guī)研究開(kāi)始受到學(xué)界注意。有研究者開(kāi)始從不同學(xué)科不同層面開(kāi)展研究，但研究視角較為宏觀且稱謂上也不一致。此時(shí)的研究主要是基于對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)際狀況的關(guān)注，例如提出關(guān)于完善黨內(nèi)法規(guī)的具體建議。當(dāng)然，該階段對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的概念也進(jìn)行了不同角度的界定，但總體上還沒(méi)有形成大家共同接受的核心概念和研究領(lǐng)域。

三是理論醞釀階段（大致是2013年至2017年）。黨的十八大召開(kāi)尤其是《黨內(nèi)法規(guī)選編（2007—2012）》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《制定條例》）和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》頒布以后，學(xué)界研究黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)者開(kāi)始不斷增多，研究成果也大幅增加，出現(xiàn)了具有代表性的研究性著作，③具體包括宋功德的《黨規(guī)之治》（法律出版社2015年版），李忠的《黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)研究》（中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2015年版），王振民等的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究》（人民出版社2016年版），李軍的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究》（天津人民出版社2016年版），殷嘯虎的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)通論》（北京大學(xué)出版社2016年版）。試圖從不同角度對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)化的理論建構(gòu)，黨內(nèi)法規(guī)研究的理論形態(tài)開(kāi)始萌芽。

四是理論形成階段（即2017年及其之后一段時(shí)間）。該階段的黨內(nèi)法規(guī)研究有三個(gè)基本特點(diǎn)：第一，研究成果大幅度增加。不僅在論文數(shù)量上出現(xiàn)猛增，④筆者在2018年1月底以“黨內(nèi)法規(guī)”為篇名在中國(guó)知網(wǎng)查詢，2001年至2012年共有研究文章87篇，2013年至2016年共336篇，而2017年則顯示有165篇，達(dá)到2013年至2016年論文總量的一半以上。本次查詢范圍包括七類：期刊、教育期刊、特色期刊、碩博論文、學(xué)術(shù)輯刊、國(guó)內(nèi)會(huì)議和國(guó)際會(huì)議。如果增加“報(bào)紙”這一項(xiàng)，則2001年至2012年共有研究文章154篇，2013年至2016年共467篇，而2017年則顯示有283篇。當(dāng)然，這一統(tǒng)計(jì)僅是粗略的，還有以“黨章”“黨規(guī)”“黨紀(jì)”“黨的制度”等為篇名的文章未列其中。另外，有些報(bào)紙（如《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》等）上的文章是很有學(xué)術(shù)價(jià)值的研究成果，有的僅是新聞報(bào)道性質(zhì)的，這里并未作甄別。而且在論文質(zhì)量上也大幅度提升，擴(kuò)展了黨內(nèi)法規(guī)研究的深度和廣度。第二，研究力量初具規(guī)模。新成立了若干具有影響力的研究機(jī)構(gòu)和組織，研究隊(duì)伍不斷壯大，形成了相對(duì)穩(wěn)定、跨多學(xué)科的研究者群體。第三，黨內(nèi)法規(guī)學(xué)的學(xué)科建設(shè)取得重大進(jìn)展，部分高校已經(jīng)開(kāi)始招收黨內(nèi)法規(guī)方向的研究生，黨內(nèi)法規(guī)學(xué)教材也正在編纂之中。在這一階段，黨內(nèi)法規(guī)研究將迎來(lái)它蓬勃發(fā)展的春天。

這一研究簡(jiǎn)史的粗線條梳理表明：當(dāng)前的黨內(nèi)法規(guī)研究已經(jīng)從不同角度展開(kāi)，初步形成了該領(lǐng)域的核心概念和基本研究領(lǐng)域。具體來(lái)說(shuō)，主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：一是關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)基本問(wèn)題的研究，包括對(duì)其概念、屬性、特征等的研究及其重要性的論證；二是關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)地位的研究，包括其法律地位、法理基礎(chǔ)及其與法和法律概念的比較分析；三是關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度體系的研究，有對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度體系構(gòu)成、特點(diǎn)和意義及其重要性的研究，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)及其科學(xué)化構(gòu)建路徑的研究，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的評(píng)估、清理、建設(shè)任務(wù)的研究，等等；四是關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定和執(zhí)行的研究，如黨內(nèi)法規(guī)的解釋創(chuàng)新執(zhí)行機(jī)制及其時(shí)效性、執(zhí)行力制約因素和立法根源的分析；五是關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系的研究。從基本狀況來(lái)看，當(dāng)前研究呈現(xiàn)出三個(gè)特點(diǎn)：一是在研究方法上運(yùn)用多學(xué)科研究方法；二是在研究?jī)?nèi)容上逐步深化，不僅涉及黨內(nèi)法規(guī)制度體系結(jié)構(gòu)、屬性和功能，還涉及它與政治發(fā)展之間的關(guān)系；三是相關(guān)研究成果得到了實(shí)務(wù)部門(mén)的認(rèn)可和采用，促進(jìn)了黨內(nèi)法規(guī)制度體系自身建設(shè)。關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的研究已經(jīng)形成穩(wěn)定的場(chǎng)域。

（二）問(wèn)題與不足：當(dāng)前研究的局限性分析

盡管黨內(nèi)法規(guī)研究取得了上述成就，然而，無(wú)論是在研究成果的規(guī)模上還是在質(zhì)量上，與黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要之間還存在不小差距。事實(shí)上，中國(guó)共產(chǎn)黨自身一直比較重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)工作，具體可以從以下五個(gè)方面得到印證：第一，重視黨內(nèi)法規(guī)的編纂工作，如前所述，陸續(xù)出版的有《中共中央文件選集》、《黨內(nèi)法規(guī)選編》四卷本、《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》和《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》等；第二，重視黨內(nèi)法規(guī)的制定工作，為提升黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)范化水平，不僅修訂《暫行條例》，出臺(tái)了《制定條例》，還為增強(qiáng)制定的計(jì)劃性而出臺(tái)了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》）和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018—2022年）》（以下簡(jiǎn)稱《二五規(guī)劃》）；第三，重視黨內(nèi)法規(guī)的清理工作，根據(jù)實(shí)際需要分兩個(gè)階段對(duì)新中國(guó)成立至2012年6月制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行了清理，廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件；第四，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）把黨內(nèi)法規(guī)制度體系納入國(guó)家法治體系，并提出“完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的要求；第五，對(duì)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提出系統(tǒng)性建構(gòu)要求，例如，2014年8月中共中央政治局審議通過(guò)的《深化黨的建設(shè)制度改革實(shí)施方案》和2016年12月中共中央通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》，2017年6月部分內(nèi)容發(fā)布）對(duì)加強(qiáng)新形勢(shì)下黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提出了明確要求。學(xué)界當(dāng)前研究對(duì)這種快節(jié)奏的工作部署明顯不適應(yīng)，趕不上應(yīng)有的研究步伐。

黨內(nèi)法規(guī)是關(guān)于黨組織結(jié)構(gòu)與功能的規(guī)范。盡管黨組織的結(jié)構(gòu)和功能隨著黨情、國(guó)情和世情進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，但其作為政治組織、政黨組織和社會(huì)組織的三重屬性依然未變，因而對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行單向度的觀察和研究，就容易忽略其三重屬性而遲滯深入系統(tǒng)的研究，制約其核心概念的形成和研究的深化。⑤例如，有人僅看到黨的各級(jí)組織作為社會(huì)組織的一面，而且僅從其社會(huì)屬性出發(fā)來(lái)理解黨內(nèi)法規(guī)；或以政治學(xué)視角認(rèn)為它就是純粹的政治組織，只關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)的政治屬性?！包h內(nèi)法規(guī)”之所以一度還是一個(gè)引發(fā)爭(zhēng)議的概念，就在于研究視角和方法的單一性造成的，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間關(guān)系的討論遇到瓶頸也與此有關(guān)。在具體方法上，目前研究者采用的基本上是法學(xué)研究方法，而且囿于狹義上的法學(xué)視野。對(duì)法學(xué)方法的狹義理解限制了對(duì)黨組織及其黨內(nèi)法規(guī)基本屬性的認(rèn)知，進(jìn)而制約了關(guān)于概念界定、結(jié)構(gòu)功能、屬性特點(diǎn)乃至系統(tǒng)理論構(gòu)建等一系列基本問(wèn)題的進(jìn)一步挖掘。黨內(nèi)法規(guī)一般是以條文式的格式呈現(xiàn)的，而且隨著《制定條例》所規(guī)定的制定、發(fā)布、修改、備案、評(píng)估和廢止等程序的理性化和科學(xué)化，黨內(nèi)法規(guī)與法律在形式上具有天然的相似性，尤其在研究黨內(nèi)法規(guī)制定的權(quán)限分配、效力位階、備案清理、執(zhí)行情況和效果評(píng)估等具體內(nèi)容時(shí)，自然就會(huì)運(yùn)用到法學(xué)研究方法?？陀^地說(shuō)，法學(xué)研究方法是推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)研究的基本方法，對(duì)于促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)本身的規(guī)范化及其研究的科學(xué)性居功甚偉，而且在今后的研究中將依然發(fā)揮不可或缺的重要作用。然而，黨內(nèi)法規(guī)畢竟不同于國(guó)家法律，對(duì)其研究也不是純法學(xué)研究，純粹用狹義上的法學(xué)思維和方法，顯然有其局限性；這與單純從黨建角度和政治學(xué)角度來(lái)研究是一樣的。黨內(nèi)法規(guī)研究在整體上還是沒(méi)有形成相對(duì)成熟的研究原則和研究方法，這需要檢討。針對(duì)這一問(wèn)題，最近多場(chǎng)黨內(nèi)法規(guī)研究的學(xué)術(shù)研討會(huì)上，與會(huì)研究者基本達(dá)成共識(shí)，認(rèn)為需要用綜合性的研究方法來(lái)進(jìn)行系統(tǒng)研究。然而，要形成較為成熟、系統(tǒng)的研究原則和方法，并進(jìn)而形成理論框架，尚待些時(shí)日，還需要學(xué)術(shù)上的積累。

（三）尋找理論支點(diǎn)：黨內(nèi)法規(guī)研究需要相應(yīng)的理論基礎(chǔ)

在應(yīng)然層面，研究工作應(yīng)該遵循的基本原則和方法應(yīng)該是既定的。例如，黨內(nèi)法規(guī)研究必須堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)際，包括“要緊密聯(lián)系中國(guó)特色社會(huì)主義這個(gè)最大的實(shí)際”和“要緊密聯(lián)系建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的實(shí)際”⑥宋功德：《黨內(nèi)法規(guī)研究必須堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)際》，載《光明日?qǐng)?bào)》2017年10月26日。等等。研究黨內(nèi)法規(guī)并形成相應(yīng)闡釋體系，首先就要以其基本政治理論基礎(chǔ)為依據(jù)。關(guān)于中國(guó)政治研究的核心問(wèn)題是要從理論上闡明中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和長(zhǎng)期執(zhí)政的政治和法理基礎(chǔ)，這亦是構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)研究的理論基礎(chǔ)。隨著中國(guó)正日益走近世界舞臺(tái)中心，“海外學(xué)者對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的研究日益增多，在國(guó)際學(xué)界逐步形成了一門(mén)新興學(xué)科—海外中共學(xué)”，并且其開(kāi)始成為一門(mén)國(guó)際顯學(xué)。⑦相關(guān)研究可參見(jiàn)路克利：《海外中共學(xué)成為國(guó)際顯學(xué)》，載《人民日?qǐng)?bào)》2015年5月4日；熊光清：《迅速發(fā)展的海外“中共學(xué)”》，載《人民論壇》2015年第30期；等等。但無(wú)論是運(yùn)用全能主義、權(quán)威主義還是新權(quán)威主義理論，都難以全面地闡釋中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和長(zhǎng)期執(zhí)政的現(xiàn)實(shí)合理性。當(dāng)前，從基本理論、制度構(gòu)建和具體運(yùn)行等不同層次對(duì)這一獨(dú)特的政治現(xiàn)象進(jìn)行的研究，已經(jīng)從歷史邏輯和實(shí)踐邏輯上完成了論證，并建立起了初步的學(xué)理性分析框架，⑧具有代表性的有張恒山主編：《依法執(zhí)政：中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政方式研究》，法律出版社2012年版；張文顯：《法治中國(guó)的理論建構(gòu)》，法律出版社2016年版。筆者曾提出“當(dāng)代中國(guó)政治體”的概念，對(duì)法治化轉(zhuǎn)型的路徑、目標(biāo)及其特征進(jìn)行了初步論證。具體參見(jiàn)施新州：《當(dāng)代中國(guó)政治體法治化轉(zhuǎn)型的路徑選擇及基本特征》，載《中國(guó)延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第6期。然而，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)和長(zhǎng)期執(zhí)政及其與中國(guó)政治內(nèi)在統(tǒng)一性的學(xué)理闡釋仍然顯得不夠充分。這直接制約到當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)的研究。

黨內(nèi)法規(guī)研究的理論基礎(chǔ)應(yīng)該是關(guān)于中國(guó)政治過(guò)程的政治理論和法治理論，盡管二者在具體內(nèi)容上已經(jīng)非常豐富，但在理論提煉、邏輯論證和形式表達(dá)等方面還有待于進(jìn)一步完善。⑨例如，在法治理論研究方面，張恒山認(rèn)為中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的理論基礎(chǔ)是當(dāng)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)理論。這個(gè)理論“可以概括為以馬克思主義創(chuàng)始人法學(xué)理論為源頭、以當(dāng)代中國(guó)本土社會(huì)主義法治理論為主體、吸收世界一般性法治理論之精華而構(gòu)成的理論體系”。參見(jiàn)張恒山：《中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的理論基礎(chǔ)》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2016年第1期。學(xué)界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的概念探討、基本屬性、具體功能和特征都有論證，業(yè)已形成關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)相對(duì)穩(wěn)定的研究領(lǐng)域，并就黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完整性、內(nèi)容的完備性、邏輯的自洽性和程序的科學(xué)性等研究逐步展開(kāi)，然而在研究上缺乏相應(yīng)的政治哲學(xué)分析和法哲學(xué)分析，目前尚未形成研究者共同接受或可以遵循的分析框架。因此，當(dāng)前研究成果也僅是各自成言，尚未匯聚成流、形成合力。那么，黨內(nèi)法規(guī)研究的法理基礎(chǔ)是什么？指導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)研究的理論原則有哪些？有哪些基本的研究方法？基于上述問(wèn)題，當(dāng)前研究尚需在三個(gè)方面加強(qiáng)：一是研究方法上的綜合性，避免僅從單一角度考慮黨內(nèi)法規(guī)制度體系的結(jié)構(gòu)與功能；二是研究?jī)?nèi)容上的系統(tǒng)性，避免僅關(guān)注某一方面；三是研究視野上的歷史性，避免籠統(tǒng)地比較分析中外政黨黨內(nèi)法規(guī)之間的異同，而應(yīng)將其置于中國(guó)政治的歷史發(fā)展中考察。尤其是在當(dāng)前，如前所述，不少高?；蜓芯繖C(jī)構(gòu)已陸續(xù)成立了若干實(shí)體性的黨內(nèi)法規(guī)研究中心，研究者群體正不斷增長(zhǎng)。對(duì)于這些基本問(wèn)題的回答，對(duì)推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)研究是必要而緊迫的。然而，要解決上述問(wèn)題，還需要回到黨內(nèi)法規(guī)研究的本源性問(wèn)題上來(lái)，即對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的基本屬性進(jìn)行分析。

二、介于法與政治之間的黨內(nèi)法規(guī)屬性再分析

黨內(nèi)法規(guī)的屬性決定其具體功能，要分析其屬性也應(yīng)從其具體功能入手。當(dāng)代中國(guó)的法治建設(shè)可以被看作是政治的法治化轉(zhuǎn)型過(guò)程，它從頂層設(shè)計(jì)到戰(zhàn)略部署，從具體實(shí)施到層層推進(jìn)，皆由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)并直接推動(dòng)。在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的五個(gè)子體系中，黨內(nèi)法規(guī)體系具有特殊功能，不僅是實(shí)現(xiàn)黨自身法治化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在，也保障著其他四個(gè)子體系進(jìn)而保障著國(guó)家法治轉(zhuǎn)型的全過(guò)程。黨內(nèi)法規(guī)研究自然要從能夠體現(xiàn)自身這一重要而特殊功能的具體屬性分析入手，從中尋找其法理基礎(chǔ)。

（一）黨內(nèi)法規(guī)研究的三個(gè)切入點(diǎn)

黨內(nèi)法規(guī)既規(guī)范著黨組織自身結(jié)構(gòu)與功能，也保障著黨內(nèi)治理的規(guī)范化。因此，黨內(nèi)法規(guī)研究有三個(gè)層面的切入點(diǎn)：一是基于法理邏輯的屬性分析，二是基于黨組織結(jié)構(gòu)與功能的類型分析，三是基于社會(huì)政治生活需要的適應(yīng)性分析。三個(gè)層面是相輔相成而且內(nèi)在統(tǒng)一的。按照一般法理學(xué)解釋，法是公共意志的形式，也是實(shí)現(xiàn)公共意志的保障；國(guó)家法就是國(guó)家意志的體現(xiàn)和保障。國(guó)家意志范疇中應(yīng)包括國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)者、執(zhí)政者以及政府（及其官員）的意志等等，但無(wú)論哪一部分的意志都要在根本上與國(guó)家意志相一致，尤其是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)者和執(zhí)政者的意志。相應(yīng)地，作為國(guó)家意志表達(dá)形式的法，當(dāng)然包涵涉及國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)者、執(zhí)政者以及政府（及其官員）的法在內(nèi)。在國(guó)家政治生活中，中國(guó)共產(chǎn)黨既是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)者，又長(zhǎng)期居于執(zhí)政地位，是國(guó)家意志的當(dāng)然維護(hù)者和體現(xiàn)者。這可以在政治公理和法理兩個(gè)層面進(jìn)行說(shuō)明。

在政治公理上，國(guó)家意志就是統(tǒng)治者的意志，在中國(guó)就是中國(guó)人民的意志；中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，“黨除了工人階級(jí)和最廣大人民群眾的利益，沒(méi)有自己特殊的利益”，⑩《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》，人民出版社2017年版，第19-20頁(yè)。黨的意志與國(guó)家意志統(tǒng)一于人民的意志。這不僅克服了中國(guó)傳統(tǒng)政治的封閉性專制痼疾，也體現(xiàn)了人民權(quán)利是國(guó)家權(quán)力基礎(chǔ)而國(guó)家權(quán)力的根本目的在于保障人民權(quán)利這一現(xiàn)代政治基本原理的精神和原則。這在政治公理上是清晰自洽的。然而，在法理上就不那么容易說(shuō)得清楚了。首先，不能因黨的意志、人民意志和國(guó)家意志一致，就想當(dāng)然地認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律是一回事兒，盡管二者在實(shí)踐效用上有其相通之處。黨內(nèi)法規(guī)自身有其特有的結(jié)構(gòu)與功能，在國(guó)家法治體系中的地位和作用是獨(dú)特的，它直接或間接決定著黨內(nèi)政治生活與國(guó)家政治生活。因此，黨內(nèi)法規(guī)自身的邏輯，它作為國(guó)家法治體系的子系統(tǒng)與母系統(tǒng)之間的關(guān)系，以及相應(yīng)的黨內(nèi)治理與國(guó)家治理之間的邏輯關(guān)系等問(wèn)題，都是需要在法理上闡釋的政治學(xué)命題。其中，黨內(nèi)法規(guī)自身的邏輯是最為基礎(chǔ)的。

還是回到黨內(nèi)法規(guī)的基本屬性上來(lái)。關(guān)于這一點(diǎn)，學(xué)界有過(guò)充分的探討，盡管尚存爭(zhēng)議，但基本達(dá)成了共識(shí)，即它屬于“法”的范疇。?具體可參見(jiàn)姜明安：《論中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2012年第3期；王振民：《黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本理論問(wèn)題》，載《中國(guó)高校社會(huì)科學(xué)》2013年第2期；施新州：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)涵、特征與功能論析》，載《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2015年第3期；等等。在黨內(nèi)法規(guī)這一概念剛進(jìn)入學(xué)術(shù)視野時(shí)，研究者們?cè)鵀辄h內(nèi)法規(guī)與法律的關(guān)系進(jìn)行過(guò)爭(zhēng)論，盡管還是有人不承認(rèn)黨內(nèi)法規(guī)的“法”屬性，但經(jīng)過(guò)近若干年來(lái)的研究，從事黨內(nèi)法規(guī)研究的學(xué)者對(duì)這一共識(shí)都是認(rèn)同的。法與法律的內(nèi)涵豐富，不同學(xué)科視角有不同的解讀，但這種“意志說(shuō)”則具有其一般性，黨內(nèi)法規(guī)亦是全黨在界定黨組織之結(jié)構(gòu)和功能上的共同意志體現(xiàn)。但是，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在法的淵源、價(jià)值和形式上皆有不同。一般來(lái)說(shuō)，法律的邏輯起點(diǎn)是公民權(quán)利，它是從保障個(gè)人權(quán)利這一起點(diǎn)發(fā)展出一套系統(tǒng)的法律體系（既包括私法也包括公法）；但是，黨內(nèi)法規(guī)的邏輯起點(diǎn)并不能簡(jiǎn)單類推而歸于黨員的權(quán)利和義務(wù)，盡管其中有相關(guān)的規(guī)定。原因在于，作為一個(gè)政黨組織，尤其是一個(gè)革命政黨或執(zhí)政黨，其存在的基本依據(jù)在于黨組織的根本原則和運(yùn)行規(guī)則，保障的是政黨目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，包括保持組織的整體性與統(tǒng)一性，這也是組織成員的根本義務(wù)。這是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的不同取向。事實(shí)上，這一點(diǎn)在國(guó)家政治生活中也是有相應(yīng)要求的，即使作為國(guó)家公民的個(gè)體，其權(quán)利也需要現(xiàn)實(shí)的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化基礎(chǔ)作支撐，借用盧梭“公意說(shuō)”的反對(duì)者狄驥的話，“人不可能僅僅因?yàn)樽约菏且环N社會(huì)存在而自然地獲得某種天賦權(quán)利”，因?yàn)椤白鳛閭€(gè)體的人僅僅是一種知性的造物。權(quán)利的概念是以社會(huì)生活的概念為基礎(chǔ)的”，?［法］狄驥：《公法的變遷》，鄭戈譯，商務(wù)印書(shū)館2013年版，導(dǎo)論第6頁(yè)。更何況在組織統(tǒng)一性上有更為嚴(yán)格要求的政黨之成員呢？客觀而言，這直接反映了黨內(nèi)法規(guī)的基本政治屬性。

這種政治屬性還生動(dòng)地體現(xiàn)在，黨內(nèi)法規(guī)基于黨組織的適應(yīng)性而需要進(jìn)行修訂和廢止，這是基于中國(guó)政治進(jìn)行適應(yīng)性改革與發(fā)展的客觀需要。因此，無(wú)論是對(duì)某一項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)的剖析，還是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度體系整體的闡釋，抑或是研究黨內(nèi)治理與國(guó)家治理關(guān)系，應(yīng)該觀照到一個(gè)基本前提，即當(dāng)前中國(guó)政治的法治化轉(zhuǎn)型過(guò)程及其狀態(tài)。黨內(nèi)法規(guī)本身的發(fā)展和完善程度及其要求是體現(xiàn)法與政治之間現(xiàn)實(shí)關(guān)系的重要表征。正如馬克思、恩格斯在《德意志意識(shí)形態(tài)》中論及國(guó)家和法同所有制關(guān)系時(shí)所分析的，“一切共同的規(guī)章都是以國(guó)家為中介的，都帶有政治形式”。?《馬克思恩格斯全集》（第3卷），人民出版社1960年版，第71頁(yè)。法是社會(huì)關(guān)系現(xiàn)實(shí)發(fā)展演變的結(jié)果，天然地與政治緊密相關(guān)。因此，從法與政治的內(nèi)在關(guān)系角度來(lái)審視，更有助于我們深刻理解黨內(nèi)法規(guī)的深刻內(nèi)涵。事物的屬性往往蘊(yùn)含在其基本結(jié)構(gòu)和具體功能之中，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)基本屬性的分析，首先需要從其基本類型入手。

（二）基于黨內(nèi)法規(guī)基本類型的屬性分析

在中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上，根據(jù)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，黨組織在各個(gè)歷史時(shí)期有著不同的具體目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)方式和運(yùn)行機(jī)制，相應(yīng)地由當(dāng)時(shí)的黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件進(jìn)行界定。由此，黨內(nèi)法規(guī)也隨之呈現(xiàn)出不同的內(nèi)容和樣式。在當(dāng)前，我們可以從形式上界定黨內(nèi)法規(guī)制度體系。例如，按效力等級(jí)分類，可以將“黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則”作為其基本構(gòu)成，也可以按照《黨內(nèi)法規(guī)選編》將黨內(nèi)法規(guī)制度體系分為七大板塊，即黨章及相關(guān)法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、黨的機(jī)關(guān)工作，還可以按照《規(guī)劃綱要》將之劃分為六大板塊，在《二五規(guī)劃》中則是“1+4”的結(jié)構(gòu)。同樣，基于黨章的演變，有研究者堅(jiān)持“以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)”思路。?張曉燕：《黨章在黨的建設(shè)中的歷史地位和作用》，載《中國(guó)監(jiān)察》2006年第6期。筆者也曾撰文認(rèn)為，“在外在形式上，黨內(nèi)法規(guī)制度體系包括黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)管理制度和規(guī)范性文件”。?施新州：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)及其制度體系的內(nèi)在邏輯》，載《中國(guó)延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第1期。這里的規(guī)范性文件是指廣義上的，除了具有管理功能和指導(dǎo)工作的規(guī)范性文件，還有部分規(guī)定特定組織結(jié)構(gòu)與功能的規(guī)范性文件，它們由當(dāng)時(shí)歷史條件下產(chǎn)生并起到了黨內(nèi)法規(guī)的作用。之所以將規(guī)范性文件納入其中，是因?yàn)樵谔囟v史條件下有些規(guī)范性文件明確規(guī)定著黨組織的某些結(jié)構(gòu)與功能。?例如，《中共中央辦公廳關(guān)于中央直屬機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制問(wèn)題的通知》（1979年8月17日），載中共中央辦公廳法規(guī)局編：《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編（1949年10月—2016年12月）》，法律出版社2017年版，第23-24頁(yè)；《中共中央辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈中共中央組織部關(guān)于黨的基層組織任期的意見(jiàn)〉的通知》（1993年7月6日），中共中央辦公廳法規(guī)局編書(shū)，第63頁(yè)。然而，在1990年關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定的《暫行條例》發(fā)布之后，無(wú)論是在內(nèi)容還是在形式上，黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件都有了各自明確的內(nèi)涵并開(kāi)始走向規(guī)范化、科學(xué)化，尤其是在2013年《制定條例》實(shí)施之后。

筆者認(rèn)為，將黨內(nèi)法規(guī)制度體系進(jìn)行廣義和狹義上的劃分是必要的，狹義上嚴(yán)格限定于黨內(nèi)法規(guī)，廣義上還包括黨內(nèi)管理制度和規(guī)范性文件。其中，黨內(nèi)法規(guī)是核心與基礎(chǔ)，而相應(yīng)管理制度和規(guī)范性文件則能充分彰顯黨組織具體功能上的靈活性和適應(yīng)性要求，直接體現(xiàn)黨的政治主張，這是政黨組織的基本需要。無(wú)論是廣義概念還是狹義界定，分析黨內(nèi)法規(guī)的基本屬性都基于三個(gè)基本事實(shí)：第一，中國(guó)共產(chǎn)黨不僅僅是一個(gè)一般的政黨組織或社會(huì)組織，更是一個(gè)政治組織，在中國(guó)政治系統(tǒng)中居于核心地位；第二，作為約束黨組織行為的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，其功能已經(jīng)超越自身范疇，直接或間接影響到國(guó)家政治生活的運(yùn)行狀況；第三，黨內(nèi)法規(guī)制度體系本身有其內(nèi)在邏輯和適應(yīng)性特點(diǎn)。從黨組織的發(fā)展過(guò)程來(lái)看，就更能清楚地看到相應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)的演變。首先，嚴(yán)密性是組織賴以存在的前提，這需要黨內(nèi)法規(guī)對(duì)其進(jìn)行界定。例如，1922年黨的二大通過(guò)的黨章即中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上第一個(gè)正式的黨內(nèi)法規(guī)，?秦強(qiáng)：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展史：階段、特征和展望》，載《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇》2016年第7期。對(duì)黨組織的設(shè)置、黨的會(huì)議制度、黨的紀(jì)律等作了規(guī)定。在中國(guó)共產(chǎn)黨成立后的28年間（1921—1949），為了適應(yīng)革命和戰(zhàn)爭(zhēng)形勢(shì)的客觀需要，黨總共制定了120余部重要法規(guī)，其中“組織性法規(guī)、黨員干部性法規(guī)和軍事性法規(guī)是新民主主義革命時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域”。?其中，六屆六中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于中央委員會(huì)工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》《關(guān)于各級(jí)黨部工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》《關(guān)于各級(jí)黨委暫行組織機(jī)構(gòu)的決定》等三部重要黨內(nèi)法規(guī)，首次對(duì)黨各級(jí)組織的權(quán)力運(yùn)行提出具體規(guī)范，奠定了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的基礎(chǔ)；1948年以后，“正式建立請(qǐng)示報(bào)告制度”。參見(jiàn)張東明：《黨規(guī)是怎樣煉成的》，載《人民日?qǐng)?bào)》2016 年6月23日。更為系統(tǒng)的梳理請(qǐng)參見(jiàn)李斌雄：《扎緊制度的籠子—中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度的重大發(fā)展研究》，武漢出版社2017年版。在當(dāng)前，已有近200部中央黨內(nèi)法規(guī)，?宋功德：《堅(jiān)持依規(guī)治黨》，載《中國(guó)法學(xué)》2018年第2期。他提供的數(shù)據(jù)是現(xiàn)有中央黨內(nèi)法規(guī)195部，最近（2018年4月18日），中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》。在體系上日漸健全。正是這些黨內(nèi)法規(guī)保障了黨組織的嚴(yán)密性和有效性，在根本上保障了黨組織的存續(xù)和發(fā)展。其次，價(jià)值目標(biāo)的政治追求是黨組織及其黨內(nèi)法規(guī)得以發(fā)展的重要指引。中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)有理想追求和使命擔(dān)當(dāng)?shù)恼谓M織，目標(biāo)就是要建立新型國(guó)家政權(quán)，在現(xiàn)實(shí)政治生活中必須解決黨組織和國(guó)家政權(quán)關(guān)系問(wèn)題，尤其是在1949年新中國(guó)成立之后。中共中央1953年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門(mén)向中央請(qǐng)示報(bào)告制度及加強(qiáng)中央對(duì)于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定》就是“中央通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)來(lái)調(diào)整和適應(yīng)黨與政府關(guān)系的有效嘗試和積極探索”。?前引? ，張東明文。隨著執(zhí)政環(huán)境的變化，這一點(diǎn)反過(guò)來(lái)又影響到部分組織性法規(guī)和黨員干部性黨內(nèi)法規(guī)的制定和實(shí)施狀況。例如，十一屆三中全會(huì)后中央發(fā)布的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《關(guān)于高級(jí)干部生活待遇的若干規(guī)定》等一批重要黨內(nèi)法規(guī)和十八大之后發(fā)布的“中央八項(xiàng)規(guī)定”以及十九大之后發(fā)布的《中共中央政治局關(guān)于加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)。上述黨內(nèi)法規(guī)是黨組織在機(jī)構(gòu)與功能上應(yīng)國(guó)家政治生活的現(xiàn)實(shí)要求而產(chǎn)生的。

“黨內(nèi)法規(guī)”作為中國(guó)共產(chǎn)黨在黨內(nèi)維持其政治生活和在黨外參與并引領(lǐng)公共生活的重要憑借，屬于廣義法的范疇，可分為三個(gè)基本類型：一是黨員管理類，二是組織管理類，三是政治管理類。黨員管理類黨內(nèi)法規(guī)是指對(duì)全體黨員的具體資質(zhì)、個(gè)人行為和黨內(nèi)生活進(jìn)行約束和管理的黨內(nèi)法規(guī)，包括入黨的條件、權(quán)利義務(wù)、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒、教育培訓(xùn)等基本事項(xiàng)的規(guī)定。組織管理類黨內(nèi)法規(guī)是指對(duì)黨的各級(jí)組織及其黨務(wù)活動(dòng)和行為進(jìn)行約束和管理的黨內(nèi)法規(guī)，包括組織的組成原則、職責(zé)范圍、運(yùn)行機(jī)制和基本規(guī)則等的規(guī)定。政治管理類黨內(nèi)法規(guī)是指對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的政治活動(dòng)進(jìn)行約束和管理的黨內(nèi)法規(guī)，包括其參與或領(lǐng)導(dǎo)的政治活動(dòng)及其行為的職責(zé)范圍和遵循原則等規(guī)定。無(wú)論哪一類黨內(nèi)法規(guī)，皆有其相應(yīng)的屬性。若細(xì)分之，黨員管理類黨內(nèi)法規(guī)更多具有社會(huì)屬性，政治管理類黨內(nèi)法規(guī)則具有鮮明的政治屬性。當(dāng)然，前者中涉及黨內(nèi)高級(jí)干部的黨內(nèi)法規(guī)毫無(wú)疑問(wèn)具有政治屬性。而組織管理類黨內(nèi)法規(guī)則兼而有之，這具體取決于其所規(guī)定的黨組織與國(guó)家政權(quán)組織之間的關(guān)系。

（三）政治管理類黨內(nèi)法規(guī)的政治屬性再分析

這里的政治屬性是指那些涉及國(guó)家政治生活的部分黨內(nèi)法規(guī)所具有的基本特性。因此，關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的黨內(nèi)法規(guī)，必然涉及國(guó)家政權(quán)各機(jī)關(guān)中的黨員、干部和組織。當(dāng)然，這里的國(guó)家政權(quán)包括各級(jí)人大、政府、法院和檢察院以及監(jiān)察委員會(huì)。也就是說(shuō)，中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍雖然立足于黨內(nèi)事務(wù)，但鑒于其領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，必然會(huì)涉及黨外事務(wù)。?“從黨紀(jì)黨規(guī)的調(diào)整范圍來(lái)看，黨紀(jì)黨規(guī)規(guī)范的范圍可分為黨內(nèi)事務(wù)和黨外事務(wù)兩大類，并且黨外事務(wù)主要是有關(guān)政治經(jīng)濟(jì)民生方面的國(guó)家和社會(huì)事務(wù)。從數(shù)據(jù)上看，約有14%的黨內(nèi)法規(guī)是涉及黨外事務(wù)的，并且這些調(diào)整黨外事務(wù)的法規(guī)基本是與國(guó)家相關(guān)機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布的?！蓖踅ㄇ郏骸斗ㄖ我曇跋碌狞h內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)》，載《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2017年第3期。黨外事務(wù)又可分為社會(huì)生活事務(wù)和國(guó)家政治生活事務(wù)。一般來(lái)說(shuō)，黨外事務(wù)的規(guī)范屬于國(guó)家法律范疇，在現(xiàn)實(shí)政治生活中，國(guó)家法律對(duì)國(guó)家政治生活和政權(quán)各機(jī)關(guān)的特定職權(quán)范圍與嵌入其中的黨組織之職權(quán)范圍之間的關(guān)系沒(méi)有具體規(guī)定。而在現(xiàn)實(shí)政治生活中，黨內(nèi)事務(wù)則是通過(guò)特定的黨內(nèi)法規(guī)來(lái)界定的。

我們以黨組為例。黨組是各級(jí)黨委的派出組織，當(dāng)前對(duì)黨組進(jìn)行規(guī)定的有《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《黨組工作條例》），它很容易被劃入組織管理類，但根據(jù)該條例第2條規(guī)定：黨組是“黨在中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、社會(huì)組織和其他組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”，即在其所在單位中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。因此，它具有鮮明的政治屬性，也可以劃入黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度范疇。?屠凱在2017年11月26日清華大學(xué)法學(xué)院舉行的“新時(shí)代加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與憲法的發(fā)展”學(xué)術(shù)研討會(huì)上的發(fā)言中曾作過(guò)分析，他認(rèn)為《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》應(yīng)屬于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度?！饵h組工作條例》第10條規(guī)定了黨組的具體職責(zé)，即討論和決定所在機(jī)構(gòu)或部門(mén)的七大事項(xiàng)，?七大事項(xiàng)包括：（一）需要向上級(jí)黨組織請(qǐng)示報(bào)告的重要事項(xiàng)，下級(jí)單位黨組、機(jī)關(guān)和直屬單位黨組織請(qǐng)示報(bào)告的重要事項(xiàng)；（二）內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)、人員編制等事項(xiàng)；（三）重大決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排、大額資金使用等事項(xiàng)；（四）基層黨組織和黨員隊(duì)伍建設(shè)方面的重要事項(xiàng)；（五）意識(shí)形態(tài)工作、思想政治工作和精神文明建設(shè)方面的重要事項(xiàng)；（六）黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作方面的重要事項(xiàng)；（七）其他應(yīng)當(dāng)由黨組討論和決定的重大問(wèn)題。除了最后的兜底條款，前六項(xiàng)內(nèi)容中第1、4、5、6項(xiàng)是黨務(wù)工作分內(nèi)的事項(xiàng)，而第2、3項(xiàng)是關(guān)于本機(jī)構(gòu)和部門(mén)中較為重要的事項(xiàng)，直接決定著本機(jī)構(gòu)和部門(mén)具體職責(zé)的履行和工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，這將面臨另外一個(gè)問(wèn)題，國(guó)家政權(quán)各機(jī)關(guān)具有不同屬性，分別在國(guó)家政權(quán)中擔(dān)負(fù)著不同的功能，而且相互之間又遵循著基本政治原則。如何將諸項(xiàng)不同屬性的機(jī)構(gòu)或部門(mén)統(tǒng)合于黨內(nèi)法規(guī)，是一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的理論問(wèn)題；同時(shí)，如何在該條例之下制定相應(yīng)的具體規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則，則是一個(gè)技術(shù)性問(wèn)題。在這一金字塔式的結(jié)構(gòu)體系中，相應(yīng)層級(jí)的黨組織承載著與之對(duì)應(yīng)的政治管理功能。很顯然，不同層級(jí)黨組織的政治管理職責(zé)、范圍、特征和要求應(yīng)有不同，這需要理性地明確各自界限。同時(shí)，不同層級(jí)的黨組織在黨員管理、組織管理和政治管理之間的協(xié)調(diào)與契合，也需要通過(guò)制定相應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)來(lái)界定。

據(jù)此，自然會(huì)引出三個(gè)層面的問(wèn)題：一是黨內(nèi)法規(guī)對(duì)政治過(guò)程規(guī)定到什么程度，其邊界在哪里？二是國(guó)家法律需要在什么程度上加強(qiáng)立法？三是其中哪些成熟穩(wěn)定的黨內(nèi)法規(guī)可以轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律？這需要澄清一個(gè)基本前提，即在具體法律缺位的前提下，國(guó)家政治生活中的某些領(lǐng)域由黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行規(guī)定，有其現(xiàn)實(shí)的合理性。這又衍生出一個(gè)新問(wèn)題，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在規(guī)定國(guó)家政治生活方面的銜接點(diǎn)在哪里？如何在現(xiàn)實(shí)政治生活中合理、動(dòng)態(tài)地把握？這同樣需要明晰另外一個(gè)基本前提，即規(guī)定著相應(yīng)政治過(guò)程的黨內(nèi)法規(guī)是較為成熟的。這里需要明確一下，判斷黨內(nèi)法規(guī)是否成熟的標(biāo)準(zhǔn)有三：一是能夠合理有效地規(guī)范黨在當(dāng)前國(guó)家政治生活中的行為及其邊界；二是能夠?yàn)橹髧?guó)家法律規(guī)范國(guó)家政治生活及其政治過(guò)程奠定基礎(chǔ)；三是達(dá)到或可能達(dá)到將黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)條款或原則轉(zhuǎn)化為法律的程度。據(jù)此來(lái)劃定黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接域，進(jìn)而構(gòu)建有效銜接機(jī)制，應(yīng)該是一個(gè)較為現(xiàn)實(shí)的路徑。否則，就會(huì)產(chǎn)生諸多不良后果，即不僅嚴(yán)重制約到人大的依法履職、政府的依法行政、監(jiān)察委的依法監(jiān)察、法院的司法審判和檢察院的法律監(jiān)督功能，還會(huì)反過(guò)來(lái)影響到黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政本身。同時(shí)，在中央與地方關(guān)系上，黨組織的中央與地方關(guān)系在基本原則上和政府體系的中央與地方關(guān)系既有區(qū)別也有相互契合之處，這也需要黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在更深層次上的協(xié)調(diào)與銜接。因此，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完善及其法治精神和原則的成長(zhǎng)以及國(guó)家法治體系的技術(shù)性建構(gòu)，既要注重其制定上的計(jì)劃性、科學(xué)性和實(shí)效性，又要注重包括黨內(nèi)民主、黨內(nèi)決策、黨內(nèi)管理和黨內(nèi)監(jiān)督等在內(nèi)的諸事項(xiàng)在程序性上的要求。

可見(jiàn)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完善與國(guó)家法治體系的建設(shè)是一個(gè)相輔相成的關(guān)系，并統(tǒng)一于中國(guó)政治的法治化轉(zhuǎn)型過(guò)程之中。當(dāng)前中國(guó)政治演進(jìn)正處于關(guān)鍵時(shí)期，整個(gè)政治系統(tǒng)及其各子系統(tǒng)都在中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化中繼續(xù)適應(yīng)性成長(zhǎng)，政治系統(tǒng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化各系統(tǒng)之間、政治系統(tǒng)各子系統(tǒng)之間的關(guān)系日益規(guī)范，相互之間的契合度也在日益加深，以致某一個(gè)方面的發(fā)展變化及其目標(biāo)的設(shè)定或?qū)崿F(xiàn)都會(huì)對(duì)社會(huì)政治整體及其制度體系產(chǎn)生重大影響，需要相應(yīng)的法學(xué)和政治學(xué)理論來(lái)滿足這種發(fā)展現(xiàn)狀及其需求。一般來(lái)說(shuō)，政治的存在有三種形態(tài)：一是理念中的政治，二是理論中的政治，三是實(shí)踐中的政治。三者分別對(duì)應(yīng)政治理念、政治理論和政治體。政治理念決定政治體和政治理論的屬性，政治理論由政治理念引導(dǎo)，在政治實(shí)踐中產(chǎn)生并塑造政治體本身，政治體則是政治理念和政治理論的外化，是在其直接引導(dǎo)下的現(xiàn)實(shí)形態(tài)并直接或間接地反映著前兩者的原則、精神和具體要求。因此，三者是相互統(tǒng)一、須臾不可分離的。政治理念是政治理論的依據(jù)，政治理論產(chǎn)生于政治實(shí)踐并承載著政治理念，二者在不同層面引導(dǎo)著政治體在實(shí)踐中不斷地進(jìn)化，而且缺一不可。中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家政治生活中處于領(lǐng)導(dǎo)和長(zhǎng)期執(zhí)政地位，它所尊奉的政治理念就直接影響或決定著當(dāng)代中國(guó)政治的政治理念，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)在結(jié)構(gòu)、功能和特征上的理論闡釋和論證也將是構(gòu)成國(guó)家政治理論的重要依據(jù)和組成部分。

因此，黨內(nèi)法規(guī)制度體系構(gòu)建是一個(gè)系統(tǒng)工程，其完善還有很長(zhǎng)的路要走。以中國(guó)共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)和長(zhǎng)期執(zhí)政為根本特征的當(dāng)代中國(guó)政治體在結(jié)構(gòu)與功能上的完善和發(fā)展，客觀上都需要相應(yīng)的且內(nèi)在關(guān)聯(lián)的政治理念作指引，并且要以相應(yīng)的政治理論作基礎(chǔ)性支撐，而將二者聯(lián)系在一起的現(xiàn)實(shí)紐帶就是黨內(nèi)法規(guī)制度體系。因此，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)研究應(yīng)該跳出過(guò)去的窠臼，以更為綜合的理論視野和多學(xué)科的研究方法，創(chuàng)建一個(gè)新的研究范式。

三、應(yīng)建立黨內(nèi)法規(guī)研究的法政治學(xué)范式

基于上述分析，迫切需要建立一種新的研究范式。首先要明確兩個(gè)基本問(wèn)題：一是黨內(nèi)法規(guī)研究的基本理論定位是什么？二是黨內(nèi)法規(guī)研究的目標(biāo)是什么？只有先回答了這兩個(gè)基本問(wèn)題，才能為黨內(nèi)法規(guī)研究進(jìn)路提供依據(jù)，進(jìn)而形成較為適合的研究范式。筆者不揣淺薄，提出以下思考，拋磚引玉，以期共同討論。

（一）理論定位：黨內(nèi)法規(guī)研究屬于公法理論研究范疇

黨內(nèi)法規(guī)的“法”屬性學(xué)界已經(jīng)做過(guò)不少論證，但具體屬于法的哪個(gè)類型或范疇呢？盡管有過(guò)類似于“軟法”等的論述，但基于前面關(guān)于黨組織三重屬性的分析，筆者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)屬于公法范疇。在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上，黨內(nèi)法規(guī)尤其是關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的政治管理類黨內(nèi)法規(guī)，規(guī)范著諸如重大決策之建議權(quán)、重大人事任免提名權(quán)等實(shí)際權(quán)力，并在政治過(guò)程中起著重要作用而且不可或缺。我們不妨先從羅馬法學(xué)家對(duì)公法與私法的劃分說(shuō)起。烏爾比安在《學(xué)說(shuō)匯纂》中對(duì)公法和私法進(jìn)行了區(qū)分，不同于私法，“公法調(diào)整政治關(guān)系以及國(guó)家應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的目的”，而且在當(dāng)時(shí)“有關(guān)羅馬國(guó)家的穩(wěn)定”。?［意］彼德羅·彭梵得：《羅馬法教科書(shū)》，黃風(fēng)譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2005年版，第7頁(yè)。他還進(jìn)一步說(shuō)，“公法見(jiàn)之于宗教事務(wù)、宗教機(jī)構(gòu)和國(guó)家管理機(jī)構(gòu)之中”。?轉(zhuǎn)引自前引? ，彭梵得書(shū)，第7頁(yè)。查士丁尼在其《法學(xué)總論》中也認(rèn)為，“公法涉及羅馬帝國(guó)的政體”。?［羅馬］查士丁尼：《法學(xué)總論》，張企泰譯，商務(wù)印書(shū)館2011年版，第6頁(yè)。從公法最本初的含義理解，根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)實(shí)政治功能，可以將相應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系納入公法制度體系，理由有三：一是黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政關(guān)乎當(dāng)代中國(guó)國(guó)體和政體，二是涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政之黨內(nèi)法規(guī)本身就是一種對(duì)政治權(quán)力進(jìn)行約束的規(guī)范體系，三是黨內(nèi)法規(guī)保障著當(dāng)代中國(guó)政治體的運(yùn)行過(guò)程及其實(shí)現(xiàn)法治化轉(zhuǎn)型的全過(guò)程?！叭魏蔚墓ㄖ贫榷贾挥性诿鞔_認(rèn)可以下規(guī)則之約束力的基礎(chǔ)上才可能行之有效：第一，掌權(quán)者不能夠做某些事情；第二，有些事情又是主權(quán)者必須做的?！?前引? ，狄驥書(shū)，第30頁(yè)。在當(dāng)代中國(guó)政治生活中，正是黨內(nèi)法規(guī)尤其是政治管理類黨內(nèi)法規(guī)，規(guī)范著黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)和執(zhí)政行為，決定著其活動(dòng)范圍和行為邊界，哪些事情能做，哪些事情不能做，以及如何去做。在這個(gè)意義上，黨內(nèi)法規(guī)制度體系屬于公法制度體系，黨內(nèi)法規(guī)理論研究屬于公法理論范疇。

一般來(lái)說(shuō)，私法調(diào)整著權(quán)利主體（彼此法律上是平等的）之間的關(guān)系；公法調(diào)整著權(quán)力主體在縱橫兩個(gè)維度的權(quán)力主體關(guān)系：一是權(quán)力主體與權(quán)力客體（包括次級(jí)權(quán)力主體和權(quán)利主體）之間的關(guān)系，二是權(quán)力主體之間的相互關(guān)系。即公法既調(diào)整具有不同屬性權(quán)力主體之間的關(guān)系，也調(diào)整同一屬性權(quán)力主體在不同層級(jí)之間的關(guān)系?！肮ㄉ婕坝嘘P(guān)國(guó)家、有組織的政治團(tuán)體、政府及其部門(mén)和其代理機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)、行為、權(quán)力和豁免權(quán)、義務(wù)及責(zé)任的規(guī)則和原則”，?［英］戴維·M.沃克：《牛津法律大辭典》，李雙元等譯，法律出版社2003年版，第919頁(yè)。而“法治的核心要義在于如何確立國(guó)家得以有效治理的最高依據(jù)與規(guī)則”。?汪習(xí)根：《公法法治論—公、私法定位的反思》，載《中國(guó)法學(xué)》2002年第5期。黨內(nèi)法規(guī)（尤其是關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政部分），是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)和執(zhí)政行為的具體規(guī)定，在實(shí)質(zhì)性內(nèi)容上屬于公法領(lǐng)域，規(guī)定著權(quán)力主體之間關(guān)系，但這與諸如行政法、刑法等調(diào)整權(quán)力主體與權(quán)利主體之間關(guān)系的公法又不在一個(gè)層面上。厘清了公法制度體系的基本結(jié)構(gòu)，我們有必要審視一下當(dāng)前中國(guó)公法制度的基本狀況。關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)和長(zhǎng)期執(zhí)政地位在憲法中有所規(guī)定，?2018年3月11日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》第36條規(guī)定，憲法第1條第2款后增寫(xiě)一句：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。”盡管黨的“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)應(yīng)被視為憲法權(quán)力”，?陳云良、蔣清華：《中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)法理分析論綱》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2015年第3期。但沒(méi)有國(guó)家法律法規(guī)來(lái)具體實(shí)施，?現(xiàn)行法律有的在立法原則中明確了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，例如《民族區(qū)域自治法》《立法法》等；有的明確要求建立黨的組織，例如《公司法》《民辦教育促進(jìn)法》等。按照蔣清華博士的統(tǒng)計(jì)，這樣的現(xiàn)行有效法律有15部，另有11部行政法規(guī)規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)原則。感謝歐愛(ài)民教授提供相關(guān)資料。這始終是當(dāng)代中國(guó)公法領(lǐng)域的一大缺項(xiàng)。這種狀況直接制約著諸如行政法、刑法等公法制度的成長(zhǎng)。具體來(lái)說(shuō)，執(zhí)政權(quán)主要體現(xiàn)在黨的組織和黨員個(gè)人兩個(gè)層面：就黨的組織而言，執(zhí)政權(quán)體現(xiàn)在對(duì)重大事項(xiàng)、人事任免等在國(guó)家決策前的提請(qǐng)權(quán)，既包括黨中央在國(guó)家機(jī)關(guān)之外的執(zhí)政行為，也包括國(guó)家機(jī)關(guān)中的黨組（作為中央的派出組織）的行為；就黨員個(gè)人而言，執(zhí)政權(quán)體現(xiàn)在在國(guó)家各機(jī)關(guān)中擔(dān)任重要職務(wù)，貫徹落實(shí)黨的意志和主張。其中，關(guān)于黨員作為公務(wù)員的個(gè)人行為由國(guó)家公務(wù)員法和行政法等進(jìn)行約束和規(guī)范，但國(guó)家機(jī)關(guān)及其各部門(mén)中的黨組織在其中居于領(lǐng)導(dǎo)地位，對(duì)重大事項(xiàng)等具有決定權(quán)，然后由國(guó)家機(jī)關(guān)及其各部門(mén)之名義具體執(zhí)行。在執(zhí)行階段，顯然是政府行為，可以納入行政法領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)范；但決策過(guò)程和決策權(quán)是在黨組，如果依然參照行政法來(lái)規(guī)范，顯然有其局限性，只能約束到具有行政職務(wù)的黨組成員，那么，沒(méi)有行政職務(wù)的黨組成員以及整個(gè)黨組該由什么樣的法來(lái)約束并切實(shí)保障其不會(huì)越位、錯(cuò)位、缺位和不到位呢？現(xiàn)實(shí)政治生活中是有的，即黨內(nèi)法規(guī)及其制度體系。它既是在中國(guó)政治實(shí)踐中逐步形成的，也構(gòu)筑著中國(guó)政治的原則、規(guī)則、慣例與習(xí)慣，進(jìn)而它“因時(shí)間和歷史而被賦予法律效力”。?這里是借用普通法中對(duì)習(xí)慣法的表述的一句話。參見(jiàn)李紅海：《普通法的歷史之維》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2009年第2期。更為重要的是，將黨內(nèi)法規(guī)研究納入公法理論范疇，就可以順其自然地構(gòu)建當(dāng)代中國(guó)公法制度體系及其理論了。

理論研究的目標(biāo)，一般來(lái)說(shuō)是要建立闡釋性的或規(guī)范性的理論體系。然而，當(dāng)代中國(guó)公法理論的研究對(duì)象應(yīng)該是當(dāng)代中國(guó)的公法制度體系，作為公法領(lǐng)域研究對(duì)象的黨內(nèi)法規(guī)當(dāng)然是其重要組成部分。一般來(lái)說(shuō)，公法制度對(duì)政治權(quán)力的規(guī)范需要三個(gè)前提：一是既定的政治體系及其穩(wěn)定有序的政治生活狀態(tài)，二是政治權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的規(guī)范有序，三是公法制度體系自身的完整性。然而，黨內(nèi)法規(guī)作為政治過(guò)程中的關(guān)鍵變量，其自身也處于一個(gè)不斷完善的過(guò)程之中。這一完善過(guò)程在現(xiàn)實(shí)政治生活中具有重大意義。因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)制度體系的完善程度，決定著黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政行為的規(guī)范性和科學(xué)性，進(jìn)而決定著中國(guó)政治體自身在結(jié)構(gòu)上的優(yōu)化與運(yùn)行上的法治化，最終決定著中國(guó)法政治體是否能夠形成?？陀^而言，如果將當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)研究目標(biāo)定位在形成闡釋性或規(guī)范性的公法理論體系，的確為時(shí)尚早。

不妨退而求其次，將當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)的研究目標(biāo)定位在黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完善更現(xiàn)實(shí)些。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)和形成的黨內(nèi)法規(guī)制度體系及其相應(yīng)理論在世界政黨歷史與現(xiàn)實(shí)的大視野中“應(yīng)屬一個(gè)罕有特例”，?葉篤初：《黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)述略—為紀(jì)念中國(guó)共產(chǎn)黨誕生90周年而作》，載《江漢論壇》2011年第7期。這是不同于西方政黨理論和政治理論的地方。在2016年底出臺(tái)的《意見(jiàn)》中，將黨內(nèi)法規(guī)制度體系在黨章之下分為四大板塊，即“黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度”。?《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》，載《人民日?qǐng)?bào)》2017 年6月26日。盡管所謂的“四梁八柱”已經(jīng)明確下來(lái)了，但各個(gè)“板塊”自身的完善尚需時(shí)日，尤其是屬于政治管理類的“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度”缺項(xiàng)不少。例如，在中共中央辦公廳法規(guī)局編輯出版的《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編（1949年10月—2016年12月）》中，“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度”這一部分收錄的76個(gè)文件中屬于黨內(nèi)法規(guī)的只有9件，?該匯編將“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度”分為綜合、宣傳思想文化工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作、編制工作、群團(tuán)工作、人大工作、政府工作、企事業(yè)單位和社會(huì)組織工作、人才工作、法治建設(shè)、社會(huì)治理、軍隊(duì)工作共十二個(gè)方面。參見(jiàn)前引? ，中共中央辦公廳法規(guī)局編書(shū)。而且僅僅涉及黨的統(tǒng)戰(zhàn)工作、領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任和軍隊(duì)工作三個(gè)方面，其他的還停留在規(guī)范性文件層面上。盡管總體上的數(shù)量規(guī)模也不算小，但黨內(nèi)法規(guī)各部分的分布狀況同黨的領(lǐng)導(dǎo)和長(zhǎng)期執(zhí)政這一角色的要求之間，還有很大差距。這種差距還體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)自身的質(zhì)量上，具體涉及三個(gè)方面：第一，黨內(nèi)法規(guī)在制定、實(shí)施和監(jiān)督方面的質(zhì)量保障；第二，黨內(nèi)法規(guī)制度體系在結(jié)構(gòu)上的科學(xué)性與合理性；第三，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的整體效能。這三個(gè)方面的質(zhì)量狀況在一定程度上決定著黨內(nèi)政治生活狀態(tài)，決定著黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)，也決定著國(guó)家政治生活的質(zhì)量。

將黨內(nèi)法規(guī)納入公法制度范疇，正是基于上述對(duì)其政治屬性的認(rèn)知。正如英國(guó)學(xué)者馬丁·洛克林所說(shuō)的，“公法并不是一個(gè)具備自身獨(dú)特法律研究方法的自治和客觀的領(lǐng)域，相反，我們最好是把它看作一種相當(dāng)特殊的政治話語(yǔ)形態(tài)”，因?yàn)樗盁o(wú)法與一種政治理論區(qū)別開(kāi)來(lái)”。?［英］馬丁·洛克林：《公法與政治理論》，鄭戈譯，商務(wù)印書(shū)館2002年版，中文版序。黨內(nèi)法規(guī)研究應(yīng)該首先關(guān)注完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系自身的結(jié)構(gòu)與功能，進(jìn)而形成關(guān)于中國(guó)公法制度的觀念和理論。當(dāng)然，這必須建立在對(duì)當(dāng)代中國(guó)政治實(shí)踐清醒的認(rèn)知基礎(chǔ)上。

（二）認(rèn)知前提：當(dāng)代中國(guó)政治體的法治化轉(zhuǎn)型

要形成自己的政治理論，就要關(guān)注自己的政治實(shí)踐。當(dāng)代中國(guó)政治是一種客觀存在，是世界政治圖景中的一個(gè)重要類型?？陀^上存在著與之相對(duì)應(yīng)的政治理念、政治理論和政治體。當(dāng)代中國(guó)政治理念是對(duì)當(dāng)代中國(guó)政治最為核心特質(zhì)的高度抽象，具體包括民主、公正、平等、自由和法治等價(jià)值觀，也包括以人民為中心和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體等價(jià)值理念。當(dāng)代中國(guó)政治理論是在政治理念指引下對(duì)當(dāng)代中國(guó)政治價(jià)值、制度、機(jī)制和技術(shù)層面及其相互關(guān)系的解釋和說(shuō)明，當(dāng)代中國(guó)政治體就是當(dāng)代中國(guó)政治的結(jié)構(gòu)與功能及其共同構(gòu)筑的模樣或形態(tài)。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政上的政治理念開(kāi)始實(shí)質(zhì)性地轉(zhuǎn)向法治，中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論的形成意味著當(dāng)代中國(guó)政治理論也開(kāi)始接受法治理念，二者的共同作用和全面依法治國(guó)的實(shí)施也將推進(jìn)當(dāng)代中國(guó)政治體在實(shí)踐中走向法治化。尤其是黨的十九大報(bào)告對(duì)當(dāng)代中國(guó)政治理念和政治理論有了更為清晰的表述，對(duì)當(dāng)代中國(guó)政治體實(shí)現(xiàn)法治化轉(zhuǎn)型的目標(biāo)—法治中國(guó)的建設(shè)及其實(shí)現(xiàn)藍(lán)圖也進(jìn)行了清晰的勾勒。因此，當(dāng)代中國(guó)政治體正在經(jīng)歷著法治化轉(zhuǎn)型，朝著理想的法政治體邁進(jìn)；?參見(jiàn)前引⑧ ，施新州文。對(duì)這一轉(zhuǎn)型過(guò)程的研究將促進(jìn)當(dāng)代中國(guó)政治學(xué)理論的發(fā)展。

任何一個(gè)政治體都有一個(gè)規(guī)范化、制度化乃至于法治化的階段性進(jìn)化，只不過(guò)受到不同歷史環(huán)境、現(xiàn)實(shí)條件和思想觀念的影響而顯得程度不同。當(dāng)代中國(guó)政治體的法治化轉(zhuǎn)型顯然處于政治體進(jìn)化的關(guān)鍵階段，而且其推動(dòng)力除了源自于社會(huì)發(fā)展的原動(dòng)力之外，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)法治轉(zhuǎn)型過(guò)程的領(lǐng)導(dǎo)是客觀實(shí)在的。在這一領(lǐng)導(dǎo)過(guò)程中，黨實(shí)現(xiàn)了對(duì)法治轉(zhuǎn)型各環(huán)節(jié)各階段的制度設(shè)計(jì)、組織構(gòu)建和具體實(shí)施。確切地說(shuō)，除了國(guó)家憲法和法律的基本規(guī)定之外，中國(guó)政治體的法治化依據(jù)主要體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)制度體系方面。其中，黨員管理類和組織管理類黨內(nèi)法規(guī)保障著中國(guó)共產(chǎn)黨自身結(jié)構(gòu)與功能上的制度化和規(guī)范化，而政治管理類黨內(nèi)法規(guī)（當(dāng)然也包括部分組織管理類和黨員管理類黨內(nèi)法規(guī)）保障著國(guó)家政治生活的規(guī)范化和法治化。相應(yīng)地，政治體的法治化水平則取決于政治管理類黨內(nèi)法規(guī)的完善狀態(tài)，而政治管理類黨內(nèi)法規(guī)的完善狀態(tài)又受制于黨員管理類和組織管理類黨內(nèi)法規(guī)的完善程度及其相互之間的契合程度。只有在黨內(nèi)法規(guī)相對(duì)成熟時(shí)，黨內(nèi)政治生活才能實(shí)現(xiàn)規(guī)范化，只有在此前提下，黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政才能實(shí)現(xiàn)法治化。也只有具備了這一重要保障，國(guó)家法治體系才會(huì)相應(yīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性發(fā)展階段。也就是說(shuō)，一個(gè)政治體只有在其核心要素實(shí)現(xiàn)法治化后，才會(huì)真正成為一個(gè)“法政治體”，當(dāng)代中國(guó)政治體亦是如此。當(dāng)代中國(guó)政治體的核心要素，就是中國(guó)共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政，而黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政取決于黨內(nèi)民主和黨內(nèi)法治基礎(chǔ)。黨內(nèi)民主和黨內(nèi)法治及其諸多相關(guān)管理事項(xiàng)，只有在憲法與法律精神和原則引領(lǐng)下根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)確立的原則和規(guī)則運(yùn)行，才能實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主和黨內(nèi)法治的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理的優(yōu)化，進(jìn)而切實(shí)提升黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政能力。只有如此，黨才能在國(guó)家政治事務(wù)中真正做到依法依憲領(lǐng)導(dǎo)和依法依憲執(zhí)政，真正推動(dòng)國(guó)家政治生活的法治化，最終實(shí)現(xiàn)當(dāng)代中國(guó)政治體的法治化轉(zhuǎn)型，真正實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

（三）范式探討：黨內(nèi)法規(guī)研究的法政治學(xué)分析

政治理論源自于政治實(shí)踐，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)研究是推進(jìn)當(dāng)代中國(guó)法學(xué)理論和政治學(xué)理論的著力點(diǎn)和創(chuàng)新點(diǎn)。當(dāng)代中國(guó)政治學(xué)理論應(yīng)產(chǎn)生于中國(guó)的政治實(shí)踐，當(dāng)前全面依法治國(guó)與建設(shè)法治中國(guó)的實(shí)踐及其價(jià)值訴求，需要相應(yīng)的政治學(xué)理論指引，也必然催生新的政治學(xué)理論。一般來(lái)說(shuō)，法治是政治的一種狀態(tài)，是隨著政治體發(fā)展到法治化階段而逐步呈現(xiàn)出來(lái)的一種政治形態(tài)。政治生活和法治現(xiàn)實(shí)之間“一體兩面”的關(guān)系決定了需要運(yùn)用政治學(xué)和法學(xué)及其綜合視角來(lái)研究現(xiàn)實(shí)政治，尤其是以法治為取向的當(dāng)代中國(guó)政治已經(jīng)發(fā)展到當(dāng)前的特定階段。因而可知，對(duì)中國(guó)政治體的法治化轉(zhuǎn)型進(jìn)行理論的闡釋，需要相應(yīng)的法政治學(xué)理論。有了中國(guó)的法政治學(xué)，黨內(nèi)法規(guī)研究就能沖破過(guò)去的藩籬，實(shí)現(xiàn)理論上的突破。

值得欣慰的是，伴隨著中國(guó)政治體法治化轉(zhuǎn)型過(guò)程，法政治學(xué)研究已悄然興起。這方面的研究在國(guó)外出現(xiàn)是很早的事情了。法國(guó)思想家孟德斯鳩的《論法的精神》和盧梭的《社會(huì)契約論》中都有關(guān)于“政治法”的論述，德國(guó)法律思想家拉德布魯赫在20世紀(jì)初出版的《法學(xué)導(dǎo)論》中就直接提及“法政治學(xué)”這一概念。?拉德布魯赫在第一章《法權(quán)》中論及超個(gè)人主義國(guó)家觀和個(gè)人主義國(guó)家觀的相關(guān)理論時(shí)評(píng)論道，“這類概念的目的恰恰在于它要賦予法哲學(xué)—法政治學(xué)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)以富有鼓動(dòng)性的鮮明生動(dòng)”。［德］拉德布魯赫：《法學(xué)導(dǎo)論》，米健譯，商務(wù)印書(shū)館2013年版，第28頁(yè)。相關(guān)研究在中國(guó)的起步也不晚。例如，我國(guó)早期著名政治學(xué)家薩孟武在1937年就出版了《政治學(xué)與比較憲法》，按照政治學(xué)研究的方法規(guī)范性地描述各國(guó)憲法對(duì)國(guó)家結(jié)構(gòu)的設(shè)置及其作用。?參見(jiàn)薩孟武：《政治學(xué)與比較憲法》，商務(wù)印書(shū)館2013年版。1985年，著名憲法學(xué)家龔祥瑞也把憲法稱為政治法，他指出，“國(guó)家法就是關(guān)于一國(guó)政治制度和國(guó)家機(jī)構(gòu)的法律，所以，憲法又可稱‘政治法’”。?龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社2012年版，第28頁(yè)?，F(xiàn)在，人們將這種用政治學(xué)方法研究憲法學(xué)的學(xué)問(wèn)稱為“憲法政治學(xué)”，例如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者林永波基于實(shí)證觀察的憲法政治學(xué)研究，?參見(jiàn)林水波：《憲法政治學(xué)》，臺(tái)北元照出版公司2002年版。大陸學(xué)者陳純柱與敖永春也出版了其規(guī)范性研究成果《憲法政治學(xué)》。?參見(jiàn)陳純柱、敖永春：《憲法政治學(xué)》，四川大學(xué)出版社2012年版。另外，也有稱為“政治法學(xué)”的研究和“政治憲法學(xué)”的研究。?具體參見(jiàn)高全喜：《政治憲法學(xué)綱要》，中央編譯出版社2014年版；季金華：《政治法學(xué)的基本范疇初探》，載《政治與法律》2008年第10期；等等?！胺ㄕ螌W(xué)”這一概念是由卓澤淵明確提出的，其代表作《法政治學(xué)》中還提出要把法政治學(xué)作為一門(mén)學(xué)科。?卓澤淵：《法政治學(xué)》，法律出版社2011年版，第2頁(yè)。這是符合當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要的。如果說(shuō)1949年新中國(guó)成立和1954年確立的人民代表大會(huì)制度是對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)專制政治的一次根本性否定的話，那么，當(dāng)前的法治化轉(zhuǎn)型也是對(duì)中國(guó)政治自身的一次革命或超越，是當(dāng)代中國(guó)政治自我完善、自我優(yōu)化的路徑選擇及其實(shí)現(xiàn)過(guò)程。學(xué)界對(duì)這一法治化轉(zhuǎn)型過(guò)程進(jìn)行理論回應(yīng)是一種本能，法政治學(xué)研究的興起也是自然的事情了。雖然當(dāng)前研究法政治學(xué)的學(xué)者不多，但這一研究范式對(duì)于分析中國(guó)政治及其法治化轉(zhuǎn)型是非常適格的，尤其是對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)研究來(lái)說(shuō)。

黨內(nèi)法規(guī)是當(dāng)代中國(guó)法政治學(xué)研究領(lǐng)域的重要內(nèi)容，這與當(dāng)代西方的法政治學(xué)研究有很大不同。西方政治很早就已經(jīng)完成了其法治化轉(zhuǎn)型，與當(dāng)代中國(guó)法政治學(xué)研究的前提和面臨的問(wèn)題截然不同。例如，美國(guó)政治學(xué)家戴維·凱瑞斯編輯出版的《法律中的政治—一個(gè)進(jìn)步性批評(píng)》（The Politics of Law:A Progressive Critique），除了部分涉及公法問(wèn)題外，其研究范圍更為寬泛，多是通過(guò)司法判例探討法律與社會(huì)關(guān)系，正如作者坦言，“它的目的是要對(duì)當(dāng)前的趨勢(shì)，法律判決、法律推理以及當(dāng)代美國(guó)生活中法律的社會(huì)角色和運(yùn)行作一個(gè)進(jìn)步的、批判性的分析”。?［美］戴維·凱瑞斯編：《法律中的政治— 一個(gè)進(jìn)步性批評(píng)》，信春鷹譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2008年版，第15頁(yè)。因而其書(shū)名也被譯者直接翻譯成“法律中的政治”。?這本書(shū)的編輯者在第三版序言中說(shuō)，“現(xiàn)在本書(shū)全篇包括了私法和公法這樣一個(gè)廣泛范圍”，涉及“訴訟和法律程序、生命、自由、財(cái)產(chǎn)、平等、犯罪和正義、人身傷害、商業(yè)、勞動(dòng)和社會(huì)福利以及政府的角色和結(jié)構(gòu)”等十個(gè)范疇。參見(jiàn)前引? ，凱瑞斯書(shū)，序言。美國(guó)的法政治學(xué)研究更多關(guān)注的是法律之文化符號(hào)形式的重要意義，因而把研究對(duì)象限定在具體的法律現(xiàn)象（犯罪、沖突、公共政策等）及其影響上。?例如，Stuart A. Scheingold在1974年出版的《權(quán)利政治學(xué)》（The Politics of Rights）和他在1984年出版的《法律與秩序的政治學(xué)》（The Politics of Law and Order）等。See Stuart A. Scheingold, The Politics of Law and Order: Street Crime and Public Policy. New York:Longman,1984.鑒于英國(guó)政體的特點(diǎn)和歐盟政治體的成長(zhǎng)，英國(guó)與歐陸的法政治學(xué)則更多關(guān)注憲法本質(zhì)及其與各自所屬政治體的關(guān)系。?See Peter Madgwick and Diana Woodhouse, The Law and Politics of the Constitution of the United Kingdom. New York: Harvester Wheatsheaf, 1995.與它們不同的是，當(dāng)代中國(guó)法政治學(xué)有著更為艱巨的任務(wù)和使命，需要圍繞中國(guó)政治體的法治實(shí)踐，在理念理論、制度機(jī)制和具體技術(shù)層面三管齊下，首先實(shí)現(xiàn)構(gòu)建“法政治體”的目標(biāo)。

然而，基于當(dāng)前研究現(xiàn)狀，王立峰認(rèn)為中國(guó)法政治學(xué)還“不具有獨(dú)立的學(xué)科屬性和特質(zhì)”，原因在于法律與政治的關(guān)系“沒(méi)有得到系統(tǒng)性總結(jié)”。?王立峰：《基于“法律與政治關(guān)系”的中國(guó)法政治學(xué)的前提性問(wèn)題批判》，載《江海學(xué)刊》2015年第3期。筆者認(rèn)為，他的確指出了法政治學(xué)研究之癥結(jié)所在。中國(guó)法政治學(xué)研究之所以還沒(méi)有形成明確的研究對(duì)象、知識(shí)體系（包括特有的概念、范疇和邏輯）和相應(yīng)的方法論，正是因?yàn)閷?duì)“法律與政治關(guān)系”的認(rèn)知上囿于二者的規(guī)范層面，而未結(jié)合政治實(shí)踐來(lái)分析。當(dāng)代中國(guó)法政治學(xué)，顧名思義，核心詞“法政治學(xué)”之前首先是“中國(guó)”，其次是“當(dāng)代”，這就要求應(yīng)該在這兩個(gè)限定條件下開(kāi)展法政治學(xué)研究。當(dāng)代中國(guó)法政治學(xué)的研究對(duì)象是當(dāng)代中國(guó)政治體及其法治化轉(zhuǎn)型，這是中國(guó)政治發(fā)展的特有現(xiàn)象，抓住了這一核心議題，在闡釋法與政治關(guān)系時(shí)就有了其現(xiàn)實(shí)性依托。而黨內(nèi)法規(guī)及其制度體系調(diào)整著國(guó)家的政治關(guān)系，維護(hù)著國(guó)家政治生活的基本秩序和穩(wěn)定，是當(dāng)前最能體現(xiàn)法與政治關(guān)系的中國(guó)政治事物。將黨內(nèi)法規(guī)研究納入中國(guó)法政治學(xué)理論視野，有助于在中國(guó)政治發(fā)展的大格局中明晰黨內(nèi)法規(guī)的基本屬性、功能、類型和特征。沿著法政治學(xué)的研究路徑，在研究黨內(nèi)法規(guī)和黨組織的結(jié)構(gòu)與功能關(guān)系基礎(chǔ)上分析黨內(nèi)法規(guī)的政治與法治內(nèi)涵，不僅可以通過(guò)分析黨內(nèi)法規(guī)制度體系的功能，厘清中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)黨組織不同組成部分的職責(zé)邊界，還可以研究其在中國(guó)政治發(fā)展中的角色與功能。黨內(nèi)法規(guī)制度研究，既屬于法學(xué)范疇，又屬于政治學(xué)范疇，需要突破現(xiàn)有研究視野和方法上的藩籬，建立一種法政治學(xué)的研究范式。

（四）初步思路：嘗試構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)研究的法政治學(xué)范式

黨內(nèi)法規(guī)是當(dāng)代中國(guó)政治演進(jìn)的產(chǎn)物，黨內(nèi)法規(guī)研究成為一門(mén)科學(xué)是對(duì)當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展的一種理論回應(yīng)，可以命名為“黨內(nèi)法規(guī)學(xué)”。這里我們暫不去討論其學(xué)科定位及其內(nèi)容和特點(diǎn)，僅從研究視角來(lái)分析其作為一種理論形態(tài)所需要的基本的研究原則和研究進(jìn)路。黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)政治生活和國(guó)家政治生活中的現(xiàn)實(shí)功能及其產(chǎn)生、發(fā)展和演變，作為一種重要的、特有的、現(xiàn)實(shí)的社會(huì)政治現(xiàn)象，需要進(jìn)行專業(yè)性的科學(xué)研究。在這個(gè)意義上，黨內(nèi)法規(guī)研究必須構(gòu)建符合其現(xiàn)實(shí)需要的、科學(xué)的研究范式。

所謂范式，即用來(lái)指導(dǎo)研究的“一組經(jīng)過(guò)明確闡述的概念和命題”，并為研究者“提供分析和處理問(wèn)題的世界觀和方法論”。李強(qiáng)等：《社會(huì)變遷與個(gè)人發(fā)展：生命歷程研究的范式與方法》，載《社會(huì)學(xué)研究》1999年第6期。黨內(nèi)法規(guī)研究雖然在當(dāng)前受到學(xué)術(shù)界關(guān)注并成為一種專門(mén)的研究領(lǐng)域，形成了相應(yīng)的核心概念，但其專業(yè)化程度與相應(yīng)的專業(yè)化要求還相去甚遠(yuǎn)。黨內(nèi)法規(guī)研究構(gòu)建其法政治學(xué)研究范式，具體包括四個(gè)部分：黨內(nèi)法規(guī)研究的理論依據(jù)、基本范疇、基本方法和基本理論。

其一，黨內(nèi)法規(guī)研究的理論依據(jù)。即研究黨內(nèi)法規(guī)的理論（學(xué)科）基礎(chǔ)，具體包括馬克思主義政治學(xué)和法學(xué)基本原理、當(dāng)代中國(guó)政府與政治基本原理、當(dāng)代中國(guó)法哲學(xué)基本原理、當(dāng)代中國(guó)法政治學(xué)基本原理，以及人民民主國(guó)家政權(quán)建設(shè)規(guī)律、民主法治建設(shè)和發(fā)展規(guī)律、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政規(guī)律、黨的建設(shè)和發(fā)展規(guī)律等等。

其二，黨內(nèi)法規(guī)研究的基本范疇。即研究黨內(nèi)法規(guī)的基本領(lǐng)域和基本概念工具，具體包括“黨內(nèi)法規(guī)”“黨內(nèi)法規(guī)工作”“黨內(nèi)法規(guī)制定”“黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施”“黨內(nèi)法規(guī)保障”“黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估”“黨內(nèi)法規(guī)及其制度體系（黨內(nèi)法規(guī)的結(jié)構(gòu)）”“黨內(nèi)法規(guī)功能”“黨內(nèi)民主”“黨內(nèi)法治”“中國(guó)政治體”“法治化轉(zhuǎn)型”等等。

其三，黨內(nèi)法規(guī)研究的基本方法。即研究黨內(nèi)法規(guī)的基本路徑應(yīng)該是綜合性的，具體包括：（1）歷史研究方法，主要依據(jù)中共黨史及其組織發(fā)展史，針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的歷史進(jìn)行系統(tǒng)梳理和研究；（2）實(shí)證研究方法，結(jié)合不同歷史時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的具體案例及其歷史背景、現(xiàn)實(shí)環(huán)境和實(shí)際效能，針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的地位、屬性、結(jié)構(gòu)與功能進(jìn)行實(shí)證分析；（3）比較研究方法，選擇在國(guó)家屬性、具體規(guī)模和執(zhí)政方式等方面具有典型性的黨內(nèi)法規(guī)作為藍(lán)本，結(jié)合中國(guó)政治實(shí)踐，從中凝練出黨內(nèi)法規(guī)在理論和實(shí)踐上的一般性與特殊性規(guī)律和特征。

其四，黨內(nèi)法規(guī)研究的基本理論。即研究黨內(nèi)法規(guī)的基本規(guī)律以及由此形成的理論分析框架，具體包括黨內(nèi)法規(guī)研究的一般理論和具體理論。（1）一般理論研究，即研究黨內(nèi)法規(guī)需要遵循的一般規(guī)律、原理和原則，包括基于當(dāng)代中國(guó)政治體及其法治化轉(zhuǎn)型研究而形成的黨內(nèi)法規(guī)的基本概念、基本屬性、基本結(jié)構(gòu)、基本功能、基本類型和基本特征，基于中國(guó)法政治學(xué)原理而形成的中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)和發(fā)展基本原理，等等。（2）具體理論研究，即研究黨內(nèi)法規(guī)具體問(wèn)題時(shí)需要把握的原則和方法，包括至少四個(gè)方面：一是基于具體類型分析而形成的黨內(nèi)法規(guī)類型研究，二是基于具體功能分析而形成的黨內(nèi)法規(guī)功能研究，三是基于質(zhì)量分析而形成的黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估研究，四是基于制度體系優(yōu)化分析而形成的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)研究，等等。

建立黨內(nèi)法規(guī)研究的法政治學(xué)范式，有助于黨內(nèi)法規(guī)研究的專業(yè)化和科學(xué)化，有助于黨內(nèi)法規(guī)研究共同體的形成，有助于黨內(nèi)法規(guī)學(xué)的成長(zhǎng)，深化當(dāng)代中國(guó)法政治學(xué)研究，推動(dòng)中國(guó)社會(huì)科學(xué)的內(nèi)涵式發(fā)展。

黨的十九大報(bào)告提出了“全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)革命”的時(shí)代命題，并要求成立中央全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)加強(qiáng)對(duì)法治中國(guó)建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。這就需要一個(gè)前提，即黨要“把自己建設(shè)好、建設(shè)強(qiáng)”。因此，完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系就成了前提中的前提。“法的內(nèi)容由統(tǒng)治階級(jí)的物質(zhì)條件決定”，張文顯：《法理學(xué)》，高等教育出版社、北京大學(xué)出版社2007年版，第80、81頁(yè)。黨內(nèi)法規(guī)制度體系是中國(guó)政治實(shí)踐的產(chǎn)物，同時(shí)客觀地影響著當(dāng)代中國(guó)政治的法治化轉(zhuǎn)型，其本身就是中國(guó)特有的法政治現(xiàn)象，是一個(gè)值得研究的對(duì)象物?！暗侥壳盀橹谷匀蛔笥抑覀冞@個(gè)社會(huì)的那些法律制度正在發(fā)生巨大的變化。即將取代它們的新制度建立在截然不同的觀念之上。這些觀念代表著進(jìn)步還是倒退？這個(gè)問(wèn)題并不在我們的研究范圍之內(nèi)。這種價(jià)值判斷在一種科學(xué)的社會(huì)理論中是沒(méi)有什么意義的。科學(xué)的社會(huì)理論只能就重大變化的事實(shí)作出描述和解釋?！鼻耙? ，狄驥書(shū)，第1頁(yè)。從法與政治關(guān)系研究黨內(nèi)法規(guī)及其制度體系，有助于發(fā)展當(dāng)代中國(guó)的法政治學(xué)理論。在當(dāng)代中國(guó)政治體實(shí)現(xiàn)法治化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，也即黨內(nèi)法規(guī)制度體系日臻完善的過(guò)程中，當(dāng)代中國(guó)法政治學(xué)亦將成熟起來(lái)。從中國(guó)法學(xué)研究角度看，到那時(shí)，自然會(huì)在法政治學(xué)研究中育化出中國(guó)自己的公法制度理論。因此，黨內(nèi)法規(guī)研究并不是一個(gè)孤立的研究領(lǐng)域，它立足于當(dāng)代中國(guó)政治體的法治化轉(zhuǎn)型及其具體實(shí)踐，一方面著眼于完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系而循著中國(guó)公法的理論軌跡演進(jìn)，一方面著眼于國(guó)家政治的建構(gòu)而循著中國(guó)法政治學(xué)的理論軌跡演進(jìn)。