劉志鑫 翟國強*

一、引 言

中國憲法的發(fā)展過程以改革開放作為分水嶺可劃分為前后兩個時期。①1978年12月中共中央召開了十一屆三中全會，糾正了“左”的錯誤，重新確立了馬克思主義的思想路線、政治路線和組織路線，制定了正確的路線、方針、政策，提出了健全社會主義民主和加強社會主義法制的任務(wù)，至今已經(jīng)四十年。為了落實黨的十一屆三中全會既已確定的重大決策及各項方針、政策，并使其制度化，必然需要修改含有明顯“左”的思想的1975年憲法。正式的憲法修改工作是從1980年9月10日五屆全國人大三次會議開始。然而，實際上黨中央從十一屆三中全會起，就已經(jīng)逐漸形成共識，開始醞釀全面的憲法修改工作。針對1975年憲法的兩次修改在相當(dāng)程度上反映了這一過程。我國民間傳統(tǒng)記歲方法之所以采用虛歲，是因為生命不易、舍小取大，故將胎兒發(fā)育期也計入年齡。研究一部憲法的發(fā)展，不應(yīng)僅從其公布、生效之日起算，而忽略其孕育期。若計入1982年憲法的孕育期，那么這部來之不易的憲法至今“虛歲”已有四十了。即是說，自黨的十一屆三中全會就開始孕育的新憲法，經(jīng)由1982年的公布施行，至今已滿四十周年了。通過對新中國成立以來重大歷史問題的反思，吸取改革開放之前的深刻教訓(xùn)，憲法經(jīng)過1982年的全面修訂明確了憲法的最高法律效力，并具有了嶄新的文本。②參見彭真：《進一步實施憲法，嚴(yán)格按照憲法辦事》，載《中國法學(xué)》1984年第1期；許崇德：《彭真對現(xiàn)行憲法若干理論創(chuàng)新問題的貢獻》，載《法學(xué)雜志》2007年第1期。“八二憲法”是改革開放的產(chǎn)物，也伴隨著改革開放的進程不斷與時俱進。這部憲法對我國的根本政治經(jīng)濟制度，對政治、經(jīng)濟、文化和社會領(lǐng)域的根本性問題都做了明確的規(guī)定，是我國新的歷史時期治國安邦的總章程。這部具有中國特色社會主義的憲法為中國法律體系的建立打下了堅實基礎(chǔ)。③參見童之偉：《中國30年來的憲法學(xué)教學(xué)與研究》，載《法律科學(xué)》2007年第6期；肖金明：《新中國憲法政治發(fā)展的回顧與展望》，載《法學(xué)論壇》2018第3期。在改革開放四十周年之際，回顧憲法發(fā)展過程，對于新時代憲法學(xué)的進一步發(fā)展應(yīng)有啟迪作用。

二、憲法發(fā)展的三階論

學(xué)理上通常將憲法分為兩部分，國家機構(gòu)與公民基本權(quán)利?？v觀各國憲法史，這兩部分通常不是同步、同時發(fā)展的，而是呈現(xiàn)出較為明顯的先后次序。④Konrad Hesse, § 3 Die Verfassungsentwicklung seit 1945, in: Handbuch des Verfassungsrechts, Berlin, 2. Auflage, S. 35-52.改革開放以來中國憲法發(fā)展過程也有類似先后次序，可分為三階段。第一階段是國家機構(gòu)的發(fā)展。經(jīng)由“文化大革命”等一系列運動之后，法律體系遭到嚴(yán)重破壞，許多國家機關(guān)無法履行其相應(yīng)職權(quán)，國家機構(gòu)相關(guān)制度百廢待興?！鞍硕椃ā鳖C布后，諸多國家機關(guān)迅速進入正軌，恢復(fù)正常工作。尤其是全國人大和法院、檢察院開始正常運轉(zhuǎn)并有序開展工作?！鞍硕椃ā眳^(qū)別于之前幾部憲法的重要特征之一就是格外強調(diào)全國人大在整個國家機構(gòu)中的核心地位。在此基礎(chǔ)上，憲法還明確了全國人大常委會的憲法地位，擴大了全國人大常委會的相應(yīng)職權(quán)，并明確賦予其立法權(quán)。⑤參見李林：《關(guān)于立法權(quán)限劃分的理論與實踐》，載《法學(xué)研究》1998年第5期。在20世紀(jì)80年代初期和中期，全國人大制定了一系列的法律法規(guī)，為社會和經(jīng)濟發(fā)展和改革開放事業(yè)搭建了基礎(chǔ)框架?？梢哉f，經(jīng)過黨的十一屆三中全會的撥亂反正，以及新憲法的生效實施，國家經(jīng)濟和社會秩序得以迅速夯實和穩(wěn)固，人民共和國得以穩(wěn)定和鞏固。“八二憲法”還規(guī)定了人民法院和人民檢察院依法獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。⑥參見許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2003年版，第693頁以下。憲法的核心是“國家—公民”關(guān)系，國家只是憲法的一部分。在第一階段，“八二憲法”重新確認并肯定了通信秘密、人身自由等公民自由權(quán)利，也強調(diào)了公民在法律面前一律平等，任何人沒有超越法律的特權(quán)。

憲法發(fā)展的第二階段主要圍繞市場經(jīng)濟制度的建設(shè)以及公民相關(guān)基本權(quán)利而展開。⑦參見朱?；荩骸豆窕緳?quán)利憲法保護觀解析》，載《中國法學(xué)》2002年第6期；劉茂林、秦小建：《論憲法權(quán)利體系理論的完善》，載《法商研究》2012年第3期；汪慶華：《法律保留原則、公民權(quán)利保障與八二憲法秩序》，載《浙江社會科學(xué)》2014年第12期；翟志勇：《八二憲法的生成與結(jié)構(gòu)》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2012年第6期。自1988年憲法修正案改變了憲法第10條第四款上禁止土地出租的規(guī)定，每次憲法修改都會涉及公民基本權(quán)利。例如公民的個體自由、私營經(jīng)濟自由等相繼進入憲法。至今我國憲法上公民基本權(quán)利體系相比于傳統(tǒng)社會主義憲法，相比于1982年憲法全面修改之時已經(jīng)有了明顯變化。諸多基本權(quán)利相互配合、互為依靠，已然形成一個具有中國特色的基本權(quán)利體系。經(jīng)過憲法修改，社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)在憲法中得以確立，諸多相關(guān)條款相輔相成，共同發(fā)揮效力，保障市場經(jīng)濟體制的深化發(fā)展。⑧參見陳征：《國家從事經(jīng)濟活動的憲法界限—以私營企業(yè)家的基本權(quán)利為視角》，載《中國法學(xué)》2011年第1期。例如，經(jīng)由2004年的憲法修改，憲法不僅明確了人權(quán)條款，⑨參見焦洪昌：《國家尊重和保障人權(quán)的憲法分析》，載《中國法學(xué)》2004年第3期。還在第11條明確了個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟自由，⑩參見前引⑧ ，陳征文。在第13條明確了私有財產(chǎn)所有權(quán)。?參見甘超英：《新中國憲法財產(chǎn)制度的歷史回顧》，載《中國法學(xué)》2010年第4期。此外，憲法序言還明確肯定了社會主義事業(yè)的建設(shè)者。

相對于憲法發(fā)展以經(jīng)濟建設(shè)為中心的第二階段，此時此刻正在發(fā)生的憲法發(fā)展第三個階段，則是以國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化為中心。十一屆三中全會確定以經(jīng)濟建設(shè)為中心，實行改革開放。隨之而來的是現(xiàn)行憲法的第四次修改。而十八屆三中全會提出了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這在某種程度上意味著對“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的調(diào)整。因為改革開放以來經(jīng)濟領(lǐng)域突飛猛進，然而國家治理和社會發(fā)展明顯落后，更遑論文化領(lǐng)域的進步。尤其是近年來經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)展?jié)u趨穩(wěn)定，進入新常態(tài)，但是經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展所帶來的諸多社會問題日益明顯。許多社會任務(wù)本應(yīng)由國家完成，但常常效果不佳或沒有完成，嚴(yán)重損害了公民個體的諸多基本權(quán)利和公共利益。如果參照憲法第2條所劃分的“國家、社會、經(jīng)濟和文化”四個領(lǐng)域，那么就能看出，之前的憲法發(fā)展側(cè)重于經(jīng)濟領(lǐng)域的發(fā)展。同時，依據(jù)“國家、社會、經(jīng)濟和文化”這一經(jīng)典劃分可見國家治理是相對于經(jīng)濟建設(shè)、社會文化發(fā)展而言，其所關(guān)注的是國家權(quán)力本身運作的原則和效果。

眾所周知，經(jīng)濟領(lǐng)域與國家治理領(lǐng)域奉行不同的邏輯、理念、原則和機制。經(jīng)濟建設(shè)所奉行的邏輯只關(guān)注成本和收益，不同于國家治理所依憑的政治邏輯和法律原則。因此經(jīng)濟高速發(fā)展給社會帶來諸多問題，日益嚴(yán)重。國家不能繼續(xù)只重視經(jīng)濟建設(shè)，不能再以經(jīng)濟利益最大化為政府行為準(zhǔn)則；應(yīng)重新調(diào)整其與經(jīng)濟建設(shè)的關(guān)系，應(yīng)更關(guān)注自身內(nèi)部的運作，即國家治理。?“國家治理”這一表述已經(jīng)在政治學(xué)、社會學(xué)甚至財政學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域被深入研究，并取得了如“項目治國”等研究成果。然而，現(xiàn)在法學(xué)界對“國家治理”一詞的理解多限于“依法治國”，雖然也開始針對地方立法權(quán)等問題開始討論，但相較社會學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科仍稍顯狹窄。因此有必要對“國家治理體系”與“國家治理能力”進一步作法學(xué)意義上的轉(zhuǎn)化，尤其是憲法學(xué)上的提煉。正是在此背景下，2018年憲法修改既在總綱中強調(diào)了黨的領(lǐng)導(dǎo)，更建立了國家監(jiān)察委員會制度。

在憲法發(fā)展的第三階段所加速的國家治理現(xiàn)代化實際上就是國家權(quán)力現(xiàn)代化，具體可分為以下兩方面。一方面，以國家治理現(xiàn)代化為目標(biāo)的憲法發(fā)展與以往的以經(jīng)濟制度改革為目標(biāo)的憲法發(fā)展有明顯差異。憲法發(fā)展只依靠經(jīng)濟發(fā)展顯然是不夠的。甚至經(jīng)濟發(fā)展本身，也會對其他領(lǐng)域造成明顯的負面影響和結(jié)果。在第三階段，憲法所最追求的發(fā)展，是平衡、全面、有機統(tǒng)一的發(fā)展。不只是經(jīng)濟，社會、文化和國家這三個領(lǐng)域都應(yīng)該同步發(fā)展。其中尤其值得強調(diào)的是，依法治國應(yīng)是國家治理的基本模式。按照這一觀點，就應(yīng)依照依法治國原則，將國家治理體系轉(zhuǎn)化為法律原則和規(guī)則，將國家治理能力轉(zhuǎn)化為規(guī)范性的標(biāo)準(zhǔn)或準(zhǔn)則。許多學(xué)者主張，國家治理就是治國理政；國家治理體系，就是治國理政體系的總和。憲法要求國家相對超脫于經(jīng)濟建設(shè)，不能再以GDP為唯一指標(biāo)，而應(yīng)切換為治理邏輯，以最廣大人民的公共利益為目標(biāo)。就此而言，強調(diào)國家治理現(xiàn)代化，就是在用法律給經(jīng)濟理性劃界限。?參見李林：《依法治國與推進國家治理現(xiàn)代化》，載《法學(xué)研究》2014年第5期；張文顯：《法治與國家治理現(xiàn)代化》，載《中國法學(xué)》2014年第4期。

另一方面，在國家治理體系和治理能力中，除了學(xué)界廣為討論的監(jiān)察制度，中央地方財政關(guān)系也是一個重要指標(biāo)。此處之所以以中央地方財政關(guān)系為抓手，乃是因為這一關(guān)系前系國家與公民的稅收關(guān)系，后連政府的支出責(zé)任和事權(quán)，改變了中央和地方國家機關(guān)的權(quán)力劃分。具體來說，可以將“兩個比重”作為判斷國家治理能力的量化依據(jù)。所謂兩個比重，即財政收入在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重和中央財政收入在財政總收入中的比重。?參見周飛舟：《分稅制十年：制度及其影響》，載《中國社會科學(xué)》2006年第6期。雖然早在1994年的“分稅制”改革就重構(gòu)了中央、地方政府關(guān)系以及各自治理能力，?參見周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯》，載《開放時代》2011年第10期。但是憲法發(fā)展進入第三階段，憲法要求國家不僅需要承擔(dān)保持政治穩(wěn)定、保衛(wèi)國家安全、維護社會基本秩序的任務(wù)，還需要調(diào)控和引導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展，更需要承擔(dān)市場經(jīng)濟和科技發(fā)展所帶來的諸多社會任務(wù)，如社會保險和環(huán)境保護。這些新增加的國家任務(wù)必然需要巨額財政收入，否則難以想象如何完成憲法賦予國家的繁重復(fù)雜任務(wù)。有學(xué)者直接指出，以往的財稅體制改革，多是作為經(jīng)濟體制改革的組成部分；自十八屆三中全會起，財稅體制改革不再著重于經(jīng)濟領(lǐng)域，而是作為國家治理體系的一個重要環(huán)節(jié)。?參見高培勇：《論國家治理現(xiàn)代化框架下的財政基礎(chǔ)理論建設(shè)》，載《中國社會科學(xué)》2015年第12期。

三、憲法修改和憲法變遷

在憲法學(xué)理論中，憲法發(fā)展不僅指憲法的實施，還包括憲法解釋、憲法修改和憲法變遷。其中，憲法修改也被有些學(xué)者稱為形式性的憲法發(fā)展。相對而言，憲法變遷和憲法解釋則被稱之為實質(zhì)性的憲法發(fā)展。甚至有德國學(xué)者斷言：“憲法變遷的終點，即是憲法修改的起點。”?Hasso Hofmann, Die Entwicklung des Grundgesetzes von 1949 bis 1990, Handbuch des Staatsrechts, Band I, §9 Rn.275ff；李忠夏：《從制憲權(quán)角度透視新中國憲法的發(fā)展》，載《中外法學(xué)》2014年第3期。若參照這一學(xué)理上的劃分，中國憲法發(fā)展以形式層面的發(fā)展為主，憲法解釋和憲法變遷等實質(zhì)層面的發(fā)展明顯較少。當(dāng)然，相較于靜默悄然的憲法變遷，憲法修改更引人關(guān)注，因此許多憲法學(xué)者圍繞憲法修改做了深入闡述。?參見董和平：《憲法修改的基本經(jīng)驗與中國憲法的發(fā)展》，載《中國法學(xué)》2012年第4期。

中國憲法學(xué)上的主流學(xué)說一般都借鑒歐陸憲法學(xué)理論，即采用了“憲法制定前的制憲權(quán)”和“憲法制定后的修憲權(quán)”這一兩分法，并基于這一劃分進而主張修憲權(quán)是有限制的。?參見韓大元：《試論憲法修改權(quán)的性質(zhì)與界限》，載《法學(xué)家》2003年第5期。然而，總結(jié)、歸納這四次憲法修改的過程和結(jié)構(gòu)，卻可以看到以下三點：（1）“八二憲法”本身是對之前憲法的全面修改；（2）“八二憲法”至今已經(jīng)完成了從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟猶如改頭換面般的修改；（3）我國憲法現(xiàn)在已然具備一種多元復(fù)合結(jié)構(gòu)，?參見翟志勇：《八二憲法的生成與結(jié)構(gòu)》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2012年第6期。甚至可以說有兼容并包、海納百川的氣勢。這三方面都是幅度極大的修改和變化，絕非照搬西方的制憲和修憲學(xué)說就可以解釋清楚，因此還有待于學(xué)者深入研究，進而提升到相關(guān)理論并總結(jié)經(jīng)驗，以此發(fā)展出中國特色社會主義的憲法修改理論學(xué)說。

“八二憲法”自其頒布伊始就面臨一個十分重大的憲法問題，即改革開放。?參見莫紀(jì)宏：《“改革開放”是憲法修改的核心精神》，載《法學(xué)雜志》1999年第3期。改革開放明顯影響了憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性。眾所周知，國家、法律和政治相互之間緊密聯(lián)系、密不可分，因此在所有法律中，憲法的政治屬性最為明顯。?Josef Isensee, Verfassungsrecht als ,politisches Recht, in: ders./Paul Kirchhof (Hrsg.), HStR VII, 1. Aufl. 1992, § 162, Rn. 3 f.改革開放以來中國的政治、社會、文化、經(jīng)濟等各個領(lǐng)域迅速發(fā)展和分化。憲法面臨著大量不斷涌現(xiàn)的新問題、新情況。憲法規(guī)范既是憲法實踐的產(chǎn)物，又是憲法實踐的基礎(chǔ)；同時也是憲法理論的研究基礎(chǔ)和研究對象。?憲法學(xué)應(yīng)堅持理論聯(lián)系實際，就一定要以憲法規(guī)范為依據(jù)，而非脫離中國憲法條文、脫離中國憲法實踐的論述。許崇德：《憲法學(xué)60年發(fā)展經(jīng)歷》，載《中國憲法年刊》2008年卷。

歷經(jīng)改革開放四十年，大多數(shù)學(xué)者認為中國仍然處于社會轉(zhuǎn)型時期，并且主張憲法在這一過程中尤其應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮穩(wěn)定作用。?參見張志銘：《轉(zhuǎn)型中國的法律體系建構(gòu)》，載《中國法學(xué)》2009年第1期。從社會背景來看，“八二憲法”是與社會轉(zhuǎn)型這一歷史進程相伴隨的。這一歷史進程有三個基本特征。第一，中國的改革開放是一種自上而下的轉(zhuǎn)型；第二，這種改革是由作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨所主導(dǎo)的有序可控的改革；第三，這種制度改革以市場化改革為先導(dǎo)，即以經(jīng)濟改革帶動政治體制改革。蘇東劇變清楚地告訴我們，在社會主義國家進行市場化改革的風(fēng)險很大。因此執(zhí)政黨一直堅持采取類似于經(jīng)驗主義的做法，即試圖進行一種有序可控的改革，以此來盡量降低改革成本，避免社會動蕩，保持社會穩(wěn)定，確保憲法和法律體系的有效運作。?參見林來梵：《轉(zhuǎn)型期憲法的實施形態(tài)》，載《比較法研究》2014年第4期。回望四十年，憲法在面對改革開放不斷涌現(xiàn)的具體復(fù)雜問題時，表現(xiàn)出一種相對審慎的態(tài)度。這種審慎的態(tài)度雖然有時被質(zhì)疑，卻在最大限度維護了憲法的連續(xù)性、穩(wěn)定性和權(quán)威性。上述追求社會和政治穩(wěn)定的訴求直接影響了憲法修改。歷次憲法修改的基本態(tài)度是一致的，即維護和實現(xiàn)政治和法律格局的有序穩(wěn)定。?1998年12月，時任人大常委會委員長的李鵬在修改憲法征求專家意見會上指出：“修改憲法事關(guān)重大，這次修改只對需要修改的并已經(jīng)成熟的部分內(nèi)容進行修改，可不改和有爭議的問題不改?！?999年3月《第九屆全國人民代表大會第二次會議主席團關(guān)于中華人民共和國憲法修正案（草案）審議情況的說明》指出：“屬于可改可不改的內(nèi)容，可以不作修改”。2004年3月《關(guān)于〈中華人民共和國憲法修正案（草案）〉的說明》也指出“這次修改憲法不是大改，而是部分修改，對實踐證明是成熟的、需要用憲法規(guī)范的、非改不可的進行修改”。

另一方面，全國各界也普遍達成共識，即“八二憲法”是改革的憲法，是開放的憲法。在改革開放初期，整個中國迅速發(fā)展，整個法律制度不斷補充、修改和變動。因此“八二憲法”既要作為權(quán)威的根本大法穩(wěn)定整個國家的基本秩序，也要適應(yīng)改革開放的需求，肯定改革開放的成果，確認制度創(chuàng)新，從而確保改革開放進程的有序推進。自1982年憲法全面修訂至今，又歷經(jīng)五次修改，建立了社會主義市場經(jīng)濟體制，明確了依法治國原則，要求國家尊重和保障人權(quán)，為建立中國特色社會主義法律體系奠定了基礎(chǔ)。依法治國、變“法制”為“法治”、人權(quán)條款，等等，這些憲法思想為全國各界所接受，并最終通過憲法修正案寫入憲法，促成了憲法的重大進步。

十分清楚的是，中國的轉(zhuǎn)型過程長期以經(jīng)濟改革為中心。與之相適應(yīng)的是，中國憲法中諸多經(jīng)濟條款長期都是修改的重點。翻看1982年之后的憲法修正案，清晰可見建立市場經(jīng)濟體系是憲法修改的核心任務(wù)和目標(biāo)。其方法主要是通過憲法修改確立經(jīng)濟關(guān)系的變化。為了維護政治秩序穩(wěn)定，這些憲法修改更多地體現(xiàn)為對經(jīng)濟體制改革的確認，盡可能保持政治制度不變。這也是中國模式的經(jīng)濟改革沒有引發(fā)政治動蕩的原因。另一方面，從下文也可看到，經(jīng)濟基礎(chǔ)的變化也會進一步影響憲法制度的轉(zhuǎn)型。憲法并非單向度地接受、認可已然發(fā)生的改革。

在市場化改革尚未完成前，憲法修改以經(jīng)濟體制為主。一旦市場化改革基本完成，憲法修改的內(nèi)容就不限于經(jīng)濟體制，也逐漸包括其他領(lǐng)域的憲法修改?；仡欀袊鴳椃ǖ乃拇涡薷模笾路线@種邏輯。1997年，中共十五大提出了“依法治國”方略。據(jù)此，中共中央提出應(yīng)當(dāng)以黨的十五大報告為依據(jù)，對憲法部分內(nèi)容作相應(yīng)修改。1999年，全國人大通過憲法第十三修正案將“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”寫進憲法。全國人大常委會副委員長田紀(jì)云在憲法修正案的說明中指出：依法治國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，是國家長治久安的重要保障；將“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”寫進憲法，對于堅持依法治國的基本方略，不斷健全社會主義法制，發(fā)展社會主義民主政治，促進經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟建設(shè)，具有重要的意義。

誠然，在中國，相對于持續(xù)且頻率穩(wěn)定的憲法修改，憲法解釋的發(fā)生頻率明顯很低。1999年第九屆全國人民代表大會第二次會議在憲法修改的審議過程中，有些人大代表對憲法修正案草案提出了修改建議，對此，大會主席團認為這些建議可以通過憲法解釋得以彰顯。在2004年的憲法修改過程中，這種對于憲法解釋和憲法修改之間關(guān)系的思考得到延續(xù)。全國人大常委會副委員長王兆國在《中華人民共和國憲法修正案（草案）》中清楚說明：“這次修改憲法不是大改，而是部分修改，對實踐證明是成熟的、需要用憲法規(guī)范的、非改不可的進行修改，可改可不改的、可以通過憲法解釋予以明確的不改?！敝档脧娬{(diào)的是，憲法實施與憲法修改、憲法變遷，是相輔相成、緊密聯(lián)系的。在八二年憲法的發(fā)展過程中，中國的政治、社會和經(jīng)濟關(guān)系有了翻天覆地的變化：國家機關(guān)職權(quán)范圍的相應(yīng)調(diào)整，不同法律的相互競爭和影響，公民基本權(quán)利和義務(wù)的顯著發(fā)展。我國憲法在形式層面的發(fā)展十分清晰、甚至有某種節(jié)奏感，但是相較而言，以憲法解釋為主的實質(zhì)層面上的憲法發(fā)展，卻顯得有些過于安靜。因此有些學(xué)者認為，憲法解釋和憲法變遷所促成的乃是憲法的實質(zhì)發(fā)展，而憲法修改僅僅是形式上、文本上的變化。憲法頻繁修改，常與之相伴隨的是憲法解釋的消極和沉默。這種觀點甚至認為，涉及基本權(quán)利等核心條文的憲法發(fā)展，主要是以憲法解釋等方式來實現(xiàn)，而憲法修改的角色和作用相對較少。?Hasso Hofmann, Die Entwicklung des Grundgesetzes von 1949 bis 1990, Handbuch des Staatsrechts, Band I, §9 Rn.275ff.

與憲法解釋類似的還有憲法監(jiān)督。過去四十年，多數(shù)憲法學(xué)者普遍認為憲法監(jiān)督是憲法實施和發(fā)展中最薄弱的環(huán)節(jié)。憲法監(jiān)督對于維護憲法權(quán)威、建立社會主義法律體系具有重要意義，必須逐步建立合憲性審查制度從而保障憲法實施。?參見許崇德：《論我國的憲法監(jiān)督》，載《法學(xué)》2009年第10期。西方憲法學(xué)經(jīng)常說的是，憲法的生命在于憲法解釋。在中國，最為迫切、關(guān)鍵的或許是憲法監(jiān)督。?王叔文曾撰文主張最高國家權(quán)力機關(guān)需要設(shè)立專門的憲法監(jiān)督和解釋機構(gòu)，并強調(diào)只有如此，才有利于保證憲法真正成為一切組織和公民的根本活動準(zhǔn)則，才有利于強化憲法的權(quán)威和作用，并對此提出了兩種具體方案。王叔文：《論憲法實施的保障》，載《中國法學(xué)》1992年第6期。2018年的憲法修改是在全面總結(jié)黨和國家長期歷史經(jīng)驗基礎(chǔ)上，從新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義全局和戰(zhàn)略高度提出的健全黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制的重大舉措。這次修憲對于堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅持和維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，更好地發(fā)揮憲法在新時代推進全面依法治國、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的國家根本法作用，具有重要意義。這次修憲還將既有的“法律委員會”更改為“憲法和法律委員會”。早在1982年制定憲法的過程中，憲法委員會就曾經(jīng)被作為專門的一節(jié)。?張慶?；貞?，“八二憲法”起草時胡喬木負責(zé)秘書處工作，曾將憲法委員會作為專門的一節(jié)。許崇德當(dāng)時也參加憲法修改委員會秘書處的工作，他在《中華人民共和國憲法史》一書中也有相同的敘述。1981年憲法修改委員會秘書處的討論意見中提到：“為了保障憲法實施，可以考慮規(guī)定設(shè)立全國人民代表大會憲法委員會，單獨作為一節(jié)。”而1981年4月21日，憲法修改委員會秘書處意見中指出：“關(guān)于全國人大常委會憲法委員會，可以作為國家機構(gòu)第三節(jié)，放在第二節(jié)全國人大常務(wù)委員會的后面，如果采用則應(yīng)對本稿有關(guān)的條文做相應(yīng)修改。”2018年憲法終于明確設(shè)立憲法和法律委員會，這意味著全國上下對于合憲性審查已經(jīng)基本形成共識，憲法監(jiān)督將逐步得到有效落實。

四、通過立法推動憲法實施

眾所周知，西方國家大致經(jīng)歷了兩次大規(guī)模立法階段。第一次是在十九世紀(jì)末二十世紀(jì)初，以民法、行政法等為主。第二次是從二十世紀(jì)六七十年代開始，以社會法、環(huán)境法和科技法為主。隨著改革開放的開展，中國開始以“兩步并作一步走”的方式進入大規(guī)模立法的時代。不只是民法、行政法等傳統(tǒng)法律領(lǐng)域，環(huán)境保護、網(wǎng)絡(luò)信息、金融等新興技術(shù)相關(guān)領(lǐng)域都不斷有新的法律出現(xiàn)。近年來中國特色社會主義法治體系已經(jīng)建成。毫無疑問，這些法律本身以及共同構(gòu)成的法律體系是憲法發(fā)展的重中之重。

憲法是一個國家的根本大法。憲法原則和精神貫徹體現(xiàn)在具體法律中是我國憲法發(fā)展的主要方式。即由全國人民代表大會及其常委會通過立法工作，制定合乎憲法的法律法規(guī)，“通過（制定）完備的法律推動憲法實施”。?參見習(xí)近平：《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》（2012年12月4日）載《人民日報》2012年12月10日；張德江：《提高立法質(zhì)量 落實立法規(guī)劃—在全國人大常委會立法工作會議上的講話》（2013年10月30日）載《中國人大》2013年11月10日。中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會決定提出了要“全面貫徹實施憲法”。而十八屆四中全會有關(guān)依法治國的決定，對貫徹實施憲法做了進一步的部署。伴隨著我國市場經(jīng)濟體制的不斷發(fā)展和完善，憲法修改中對經(jīng)濟體制進行的實質(zhì)性修正條款逐漸減少，其他方面的內(nèi)容逐漸增加。與之相應(yīng)的是，在1999年的憲法修正案第13條將法治國家確立為憲法原則之后，實現(xiàn)法治國家所要求的“有法可依”，各項具體法律制度的完善是當(dāng)務(wù)之急，因此如何完善法律制度成為憲法實施的主要任務(wù)。在此背景下，立法成為憲法實施的主要方式。?參見林彥：《通過立法發(fā)展憲法—兼論憲法發(fā)展程序間的制度競爭》，載《清華法學(xué)》2013年第2期。劉松山：《國家立法三十年的回顧與展望》，載《中國法學(xué)》2009年第1期。付子堂、胡夏楓：《立法與改革：以法律修改為重心的考察》，載《法學(xué)研究》2014年第6期。在全國人大的主導(dǎo)下，我國各級立法機關(guān)積極完善各個不同領(lǐng)域的法律制度，逐漸形成了富有中國特色的社會主義法律體系。?參見吳邦國：《在形成中國特色社會主義法律體系座談會上的講話》，載《中國人大》2011年第2期。

值得強調(diào)的是立法法。這一富有中國特色的法律在世界范圍都堪稱獨特，對于憲法的發(fā)展和實施具有重要的推動作用。西方國家法治發(fā)達，立法活動頻繁，積累了豐富的立法經(jīng)驗。它們主要通過憲法法院等制度來規(guī)范立法機關(guān)的立法活動，避免下位法抵觸上位法，維護憲法的權(quán)威，保障法律體系的穩(wěn)定和自洽。因此，法治發(fā)達的西方國家至今沒有專門制定一部成體系的立法規(guī)范。而立法法約束了不同層級的立法主體，維護了憲法的權(quán)威和穩(wěn)定，因此立法法也被看作是一種憲法性法律。?參見周旺生：《立法學(xué)》，法律出版社2009年版，第71頁。立法法強調(diào)了立法的憲法基礎(chǔ)，落實和細化了憲法對于立法的規(guī)定，明確了各種立法機關(guān)的立法活動范圍。

首先，憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及單行條例、規(guī)章都不得同憲法抵觸。立法應(yīng)當(dāng)遵循憲法的基本原則，以經(jīng)濟建設(shè)為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放。法律是立法的結(jié)果。學(xué)界一般認為這些條文體現(xiàn)了立法的合憲性原則。立法機關(guān)必須依憲立法，任何立法活動和立法結(jié)果都必須符合憲法的規(guī)定和要求，不得同憲法相抵觸。立法的合憲性原則是當(dāng)今各國立法最基本的準(zhǔn)則之一。立法的合憲性原則強調(diào)了憲法至高無上的地位和最高法律效力。因此，許多法律，尤其是那些憲法明確要求立法機關(guān)完成的立法任務(wù)，其總則都會規(guī)定“依據(jù)憲法，制定本法”。

其次，由憲法所確定的立法體制基本框架，在立法法中得到了具體規(guī)定和落實。各個不同層級的規(guī)范按照其各自的效力高低，形成了一個等級森嚴(yán)的規(guī)范體系以及相應(yīng)的立法體制。首先，基本法律只能由全國人民代表大會制定。其次，非基本法律一般由全國人大常務(wù)委員會來制定。立法法明確了法律保留，規(guī)定了全國人大及其常委會的立法任務(wù)。憲法明確規(guī)定若干事項只能由全國人大及其常委會制定法律，而不能由行政機關(guān)制定行政法規(guī)。憲法至少有45處明確規(guī)定，相關(guān)事項必須制定法律，尤其當(dāng)涉及限制公民的一些基本權(quán)利。再次，條例主要由國務(wù)院或者一定層級的地方人民代表大會及其常務(wù)委員會制定。規(guī)章則由享有立法權(quán)的國務(wù)院各部門和有關(guān)的地方人民政府來制定。以此框架為基礎(chǔ)，立法法以憲法為依據(jù)，對立法工作應(yīng)遵循的基本原則，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等規(guī)范性法律文件的制定主體、權(quán)限范圍、制定程序以及授權(quán)立法、法律解釋和適用規(guī)則、備案等問題，作了全面、具體的規(guī)定。

現(xiàn)行憲法是具有中國特色的社會主義憲法，例如其中規(guī)定了大量的國家發(fā)展任務(wù)條款。憲法規(guī)定這些國家發(fā)展任務(wù)，不是直接賦予公民請求國家履行特定發(fā)展任務(wù)的基本權(quán)利，也不是賦予國家向公民施加特定的義務(wù)的權(quán)力，而是賦予立法機關(guān)建立相應(yīng)法律制度的任務(wù)或義務(wù)。因此，我國憲法學(xué)意義上的憲法發(fā)展，主要指的是立法機關(guān)通過立法工作，制定合乎憲法的法律法規(guī)，通過再分配、引導(dǎo)、調(diào)控、計劃等不同方式影響和介入社會等不同領(lǐng)域，從而具體落實憲法所規(guī)定的大量國家發(fā)展任務(wù)，如司法和訴訟制度、教育法等。?具體形式可以有以下形式。第一，通過框架性立法來實施憲法，具體化憲法規(guī)定的各種國家權(quán)力運作的組織規(guī)范和程序規(guī)范。這種特征決定了憲法的組織和程序規(guī)范需要立法進行具體化。這種框架性立法不同于根據(jù)憲法上的立法權(quán)限進行的一般立法，甚至被認為是具有準(zhǔn)憲法性質(zhì)的法律規(guī)范。第二，可以將抽象的基本權(quán)利具體法定化為不同類型的法律權(quán)利，在公法和私法體系中分別設(shè)定不同的法律制度：一方面，通過立法設(shè)定保障權(quán)利并限制權(quán)力的公法制度，如行政許可法、行政強制法、行政處罰法等；另一方面，通過立法確認私法制度，界定平等主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。第三，通過立法完善基本權(quán)利的積極保障制度。具體而言，通過具體的立法來對基本權(quán)利保障所必需的法律制度進行確認，比如，社會保障制度等。第四，設(shè)定基本權(quán)利保障的法律界限。憲法規(guī)定的基本權(quán)利只是一種原則性的宣示，因此需要立法對各種基本權(quán)利的具體行使范圍進行了法律上的界定。但由于缺乏法律的合憲性審查，這種法律上的限制是否具有正當(dāng)性仍缺乏憲法上的判斷標(biāo)準(zhǔn)。推動中國憲法發(fā)展的重要路徑正是立法機關(guān)主導(dǎo)下的立法。尤其是近年來，立法機關(guān)加強了社會法等領(lǐng)域的立法工作，制定了勞動法、社會保險法等一系列法律制度，以保障公民的基本權(quán)利和基本生活。?參見凌維慈：《比較法視野中的八二憲法社會權(quán)條款》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2012年第6期。

對此，主流政治話語中的表述是“通過（制定）完備的法律推動憲法實施”。?參見前引? ，習(xí)近平文；前引? ，張德江文。比如，針對民法典起草工作，全國人大常委會副委員長李建國明確指出：“民法總則要體現(xiàn)憲法精神，貫徹憲法原則，從民法角度保護憲法規(guī)定的公民的權(quán)利和自由，落實憲法規(guī)定的社會主義初級階段基本經(jīng)濟制度和相關(guān)制度。”中國立法機關(guān)制定法律時候通常會在總則中做出“依據(jù)憲法，制定本法”的規(guī)定。這種表述在國外立法中并不多見。從憲法實施以來的立法統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，大多數(shù)立法都是對憲法規(guī)定進行具體化的結(jié)果。?參見全國人大常委會法工委立法規(guī)劃室編：《中華人民共和國立法統(tǒng)計》，中國民主法制出版社2008年版，第七章。立法實施的主要方式包括將憲法確立的制度進一步具體化、體系化，通過立法來具體化憲法的組織規(guī)范和權(quán)利規(guī)范體系，以及確立基本權(quán)利的各種保障制度等。?比如《民族區(qū)域自治法》規(guī)定：“中華人民共和國民族區(qū)域自治法是實施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律?！睆谋容^法的角度看，中國憲法更多的是一個原則性的組織程序結(jié)構(gòu)，而不是一個分權(quán)制衡結(jié)構(gòu)。Jianfu Chen, Chinese Law: Context and Transformation, Leiden: Martinus Nijhoff Publishers,2008, p.78.

五、從確認改革到規(guī)范改革

1982年以來的五次憲法修改的重心在于確認事實上的社會變遷，確認既發(fā)的制度改革，確認經(jīng)濟制度的改革，確認一般法律制度的修改。因此，有中國學(xué)者將這種有中國特色的憲法修改稱為“確認式修憲”。?參見翟國強：《中國憲法實施的雙軌制》，載《法學(xué)研究》2014年第3期。受這種確認式憲法修改方式的影響，中國憲法對于社會變遷的回應(yīng)可能會滯后于一般法律的變遷。這種憲法修改學(xué)說實際上是一種基于事實論的觀點。在此基礎(chǔ)上，也有學(xué)者提出了所謂“良性違憲”的觀點。?比如，1997年刑法修改將“反革命罪”改為“危害國家安全罪”后，1999年的《憲法修正案》第17條才將“反革命活動”修改為“危害國家安全的犯罪活動”。這也被有些學(xué)者稱為“符合法律的憲法修改”。有關(guān)“良性違憲”的討論，參見郝鐵川：《論良性違憲》，載《法學(xué)研究》1996年第4期；童之偉：《“良性違憲”不宜肯定—對郝鐵川同志有關(guān)主張的不同看法》，載《法學(xué)研究》1996年第6期。

然而，這根源于社會主義憲法的重要特征，即強調(diào)現(xiàn)在和未來的區(qū)分。不同于西方憲法以應(yīng)然與實然的區(qū)分作為基本出發(fā)點，社會主義憲法有其鮮明的特點，即著重區(qū)分現(xiàn)在和未來。?斯大林的憲法觀念就尤其強調(diào)現(xiàn)在。他對于憲法的一個論斷清楚表面了這一特點。“綱領(lǐng)和憲法有重大區(qū)別。綱領(lǐng)上說的是還沒有的東西，是要在將來獲得和爭取的東西，相反，憲法上應(yīng)當(dāng)說的是已經(jīng)有的東西，是現(xiàn)在已經(jīng)獲得和已經(jīng)爭取到的東西。綱領(lǐng)主要是說將來，憲法卻是說現(xiàn)在。”《斯大林選集》（下卷），人民出版社1979年版，第398頁。中國共產(chǎn)黨第一代領(lǐng)導(dǎo)人不僅強調(diào)現(xiàn)在，也看重未來。在1954年憲法的起草過程中，毛澤東就明確提出應(yīng)該將過渡時期的總路線和任務(wù)寫入憲法。在談到這個問題時毛澤東說：“一般地說，法律是在事實之后，但在事實之前也有綱領(lǐng)性的。1918年蘇維埃俄羅斯憲法就有綱領(lǐng)性的。后頭1936年斯大林說，憲法只能承認事實，而不能搞綱領(lǐng)。我們起草憲法那個時候，喬木稱贊斯大林，我就不贊成，我就贊成列寧。我們這個憲法有兩部分，就是綱領(lǐng)性的，國家機構(gòu)那些部分是事實，有些東西是將來的，比如‘三大改造’之類。”?毛澤東在中共中央政治局?jǐn)U大會議上的講話記錄（1959年3月1日），參見中共中央文獻研究室編：《毛澤東傳》（上），中央文獻出版社2003年版，第322頁。而劉少奇在有關(guān)憲法草案的說明中，非常謹(jǐn)慎地指出憲法應(yīng)具有綱領(lǐng)性的原因：“憲法不去描畫將來在社會主義社會完全建成以后的狀況，但是為了反映現(xiàn)在的真實狀況，就必須反映正在現(xiàn)實生活中發(fā)生著的變化以及這種變化所趨向的目標(biāo)。如果不指明這個目標(biāo)，現(xiàn)實生活中的許多事情就不可理解。我們的憲法所以有一部分條文帶有綱領(lǐng)性，就是因為這個緣故?！?參見劉少奇：《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報告》（1954年9月15日），載肖蔚云、王禹、張翔編《憲法學(xué)參考資料》（上），北京大學(xué)出版社2003年版，第35頁。不論是單純的肯定事實，即“向后看”，還是預(yù)期未來，即“向前看”，這兩種憲法觀念有所不同，但方法論卻是一致的。

然而，忽視憲法和法律的規(guī)范性導(dǎo)致新中國成立后很長一段時間“法律工具論”這一錯誤觀點十分盛行。?“把法學(xué)同政法工作混為一談；把法律、法令當(dāng)作法學(xué)本身；也有把法制建設(shè)誤認為是法學(xué)研究”。參見王珉燦：《要充分認識法學(xué)是一門科學(xué)》，載《法學(xué)雜志》1982年第1期。“法律工具論”必然主張人治，反對法治。這與后來法律虛無主義的泛濫不無關(guān)系。在這類觀點看來，法律虛無，至多是統(tǒng)治工具。至于憲法，也只是服務(wù)于統(tǒng)治的一種工具，隨時可以棄置一旁。這些觀點一定程度上導(dǎo)致了“文化大革命”中公民基本權(quán)利普遍被侵犯，憲法長期被破壞和踐踏，整個法律體系崩塌。因此“八二憲法”頒布后，依然有很多人認為憲法可有可無，認為違反憲法不算違法。

改革開放以來，學(xué)界圍繞所謂“摸著石頭過河”展開了豐富的研究，都贊同應(yīng)該不斷進行探索、試錯，然后再對改革的結(jié)果進行制度化。許多學(xué)者進而主張改革過程中的法治建設(shè)的整體思路采取的是一種經(jīng)驗主義的方法。中央層面的立法大多是以地方的立法經(jīng)驗為基礎(chǔ)，等制度試驗完成后再從地方和局部上升到國家層面。因此，憲法修改更多的是對改革成果的法律確認。

然而值得注意的是，即便是“摸著石頭過河”這一表述同時卻也暗含三個應(yīng)然要求。第一，應(yīng)該過河；第二，應(yīng)該摸著石頭；第三，應(yīng)該總結(jié)歸納摸石頭的過河經(jīng)驗。事實上，有些學(xué)者雖然也認可，上述憲法的確認功能無疑是憲法諸多重要功能之一，但過于強調(diào)這一確認功能，很可能忽略憲法更為重要的規(guī)范功能。事實上，憲法對于公權(quán)力的規(guī)范功能，乃是憲法最為核心的功能和主要作用。憲法是“治國安邦的總章程”，憲法的制定和修改不僅要“向前看”，為未來提供規(guī)范和指引，還要逐漸明確哪些是“應(yīng)該”，哪些是“不應(yīng)該”。事實上，在“八二憲法”的修改過程中，上述事實論的憲法觀念逐漸被調(diào)適，規(guī)范論的憲法觀念逐漸成為社會共識。這尤其體現(xiàn)在2004年的憲法修正案所引入的人權(quán)和法治條款。隨著法治進程的不斷深化，在憲法和法律的軌道上進行改革的逐漸成為主流的憲法觀念。憲法修改逐漸開始發(fā)揮一些“前瞻性”的功能。值得強調(diào)的是，這種“前瞻性”的功能不僅僅是對未來的預(yù)期，還是對“應(yīng)該”和“不應(yīng)該”的說明，即對社會的價值共識進行法律確認，形塑根本規(guī)范并提供規(guī)范性指引。

值得一提的是，改革開放以來執(zhí)政黨?參見莫紀(jì)宏：《論執(zhí)政黨在我國憲法文本中地位的演變》，載《法學(xué)論壇》2011年第4期。在執(zhí)政過程中逐漸深刻地認識到依憲治國的重要性、必然性，其憲法觀念不斷與時俱進。執(zhí)政黨深刻意識到，依憲治國的核心就是執(zhí)政黨依憲、依法執(zhí)政，即處理好“黨法”與國法、黨權(quán)與國權(quán)、黨員責(zé)任與公民義務(wù)等關(guān)系。依憲治國是依法治國的核心。而依憲治國的核心就在于將憲法看作一種應(yīng)然規(guī)范，而不僅僅是對現(xiàn)實的確認或者對未來的預(yù)期?；蛟S這一觀念上的普及不如憲法修改本身引人注目，但卻極為重要，影響極為深遠。?1997年中國共產(chǎn)黨的十五大報告指出，依法治國就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進行，逐步實行社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變。周林剛：《八二憲法與新憲法觀的生成》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2012年第6期。1999年憲法修正案更是將“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”寫進憲法。2004年，國家最高領(lǐng)導(dǎo)人明確提出：“依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政。”2012年，習(xí)近平再次重申：“依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。”尤其是在社會轉(zhuǎn)型過程中，執(zhí)政黨必須主動、積極增強自身依憲執(zhí)政的憲法思維和能力，必須充分認識到憲法更是一種規(guī)范。社會的不斷分化和利益的重新分配使得執(zhí)政環(huán)境越發(fā)錯綜復(fù)雜，各種公共利益越加分化。堅持把憲法看作規(guī)范，堅持依憲治國，執(zhí)政黨才能以不變應(yīng)萬變，面對復(fù)雜環(huán)境做出合乎憲法的判斷和決定。

六、憲法的規(guī)范性保障

現(xiàn)代國家都以憲法作為根本法。憲法具有最高法律效力，一切國家機關(guān)都必須遵循憲法。然而不可否認的是，這個具有最高法律效力的憲法卻有其自身的弱點。民法、刑法等法律具有國家強制力，因此違法犯罪等行為都會被壟斷權(quán)力的國家通過各種強制手段施加不同的懲罰。然而，憲法條文卻沒有類似的強制力，憲法的核心內(nèi)涵在于設(shè)立并限制國家最高權(quán)力。換言之，憲法的規(guī)范對象是權(quán)力，憲法條文針對的正是立法、行政、司法這些國家權(quán)力。那么當(dāng)某一國家機關(guān)違反憲法相關(guān)條文時，此時并沒有一個更高位階的權(quán)力來保障憲法，強制執(zhí)行憲法的相應(yīng)要求。?Dieter Grimm, Ursprung und Wandel der Verfassung, Handbuch des Staatsrechts, Band I, § 1 Rn. 34.

通過新中國成立以來的憲法實踐可見，這一空缺并沒能通過“議行合一”的全國人民代表大會制度得以完全解決。簡言之，憲法最重要的規(guī)范功能，絕非一蹴而就，而是需要極其復(fù)雜的民主制度為基礎(chǔ)方才可能實現(xiàn)。因此，我國憲法作為一種根本性的法律，長期以來只發(fā)揮了相對有限的規(guī)范功能。?參見韓大元：《憲法實施與中國社會治理模式的轉(zhuǎn)型》，載《中國法學(xué)》2012年第4期。中國的憲法實施模式與許多西方國家的模式有相同點，也有不同點。其中最大的差異在于在合憲性審查還未成為中國憲法實施的主要方式。事實上，我國司法機關(guān)不像西方國家的司法機關(guān)那樣能根據(jù)憲法條文直接去審查法律的合憲性。?除了廣泛討論的合憲性審查主體這一問題，也有學(xué)者另辟蹊徑，從經(jīng)驗上梳理并總結(jié)了憲法在我國已有判決中的作用和功能。馮健鵬肯定了我國司法實踐中確實存在著援引憲法規(guī)范作為判決依據(jù)的現(xiàn)象。他強調(diào)，這種援引憲法條文的判決主要出現(xiàn)在民事、行政和刑事判決中。通過他的研究清楚可見，我國司法判決中的憲法援引存在關(guān)注內(nèi)容而不關(guān)注效力的特點。馮健鵬：《我國司法判決中的憲法援引及其功能—基于已公開判決文書的實證研究》，載《法學(xué)研究》2017年第3期。而全國人大常委會作為有權(quán)審查的國家機關(guān)，至今也沒有做出過憲法解釋或憲法判斷。這是中國憲法實施的真實狀況。伴隨著法治化進程，中國的憲法實施將逐漸由單一依靠政治化實施擴展到法律化實施，進而從立法逐漸擴展到合憲性審查。就此而言，憲法的法律化實施還將是以積極性實施為主、消極性實施為輔的多元實施機制。憲法實施作為一個具有中國特色的憲法學(xué)基本范疇，其與憲法發(fā)展的關(guān)系還有待進一步討論。參見翟國強：《中國語境下的“憲法實施”：一項概念史的考察》，載《中國法學(xué)》2016年第2期。憲法如何實施以發(fā)揮規(guī)范功能？如何建立合憲性審查制度？這些問題一直是中國憲法學(xué)界的重要研究范疇。

近年來，各界取得普遍共識，應(yīng)該加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。2015年，全國人大法工委督促最高人民法院改正其司法解釋。根據(jù)法工委研究室的報告，2015年法工委對司法解釋逐件進行主動審查研究，發(fā)現(xiàn)司法解釋存在與法律規(guī)定不一致問題的，第一次以書面形式將研究意見函送最高人民法院，督促其研究糾正。全國人大常委會法制工作委員會研究室：《緊緊圍繞中央部署，扎實推進立法工作》，載《中國人大雜志》2016年第4期。根據(jù)全國人大常委會有關(guān)憲法監(jiān)督工作的規(guī)劃，2016年憲法監(jiān)督工作主要任務(wù)如下：進一步加強備案審查制度和能力建設(shè)，對新制定的行政法規(guī)、司法解釋逐件進行主動審查研究。督促最高人民法院、最高人民檢察院進一步依法規(guī)范司法解釋工作，確保司法解釋不同憲法法律相抵觸，不隨意對法律規(guī)定作擴大或限縮性解釋。圍繞常委會工作重點和立法工作情況，有重點地探索對地方性法規(guī)的主動審查，繼續(xù)推動地方建立健全法律制定或者修改后地方性法規(guī)的常規(guī)清理機制。認真做好對國家機關(guān)和社會團體、企事業(yè)組織以及公民提出的審查建議的研究處理工作。研究建立健全備案審查工作中的調(diào)查研究論證、溝通協(xié)商、糾錯工作機制。在此基礎(chǔ)上能否以及怎樣建立起一個有效的憲法監(jiān)督制度，從而發(fā)揮憲法應(yīng)有的規(guī)范功能，值得期待和關(guān)注。2017年12月24日，全國人大常委會法制工作委員會將十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告提請十二屆全國人大常委會第三十一次會議審議。由此可以看到，近年來全國人大常委會圍繞“加強備案審查制度和能力建設(shè)”這一任務(wù)，積極開展了相應(yīng)的工作，備案審查工作逐步有序加強。數(shù)據(jù)顯示，十二屆全國人大以來，常委會辦公廳共接收報送備案的規(guī)范性文件4778件。其中，2017年共接收報送備案的規(guī)范性文件889件。備案審查機制逐漸完善，備案審查力度不斷加大，備案審查工作也走向透明化，逐漸與百姓生活息息相關(guān)。需要指出的是，目前的備案審查制度還主要停留在內(nèi)部運作層面，對公眾參與缺乏有效的反饋程序。但是一旦引入廣泛的公眾參與機制，審查主體面對數(shù)量較大的公眾或其他法定主體提出的申請如何進行篩選、鑒別，是擺在備案審查機關(guān)面前的首要問題。如果進一步擴大公眾參與，可以借鑒國外有關(guān)經(jīng)驗，設(shè)立必要的門檻，對審查的啟動要件進行明確規(guī)定，將那些不符合法律要件的申請排除在法律程序之外。否則，備案審查機構(gòu)可能會不堪重負。此外，對于那些可以進入審查程序中的申請和訴求，如何審查相關(guān)的法律規(guī)范是否違反上位法，依據(jù)什么樣的標(biāo)準(zhǔn)，運用什么法律方法來審查，如何處理那些經(jīng)過審查后，與上位法不符合的法律規(guī)范，都需要認真研究。這是2004年5月全國人大常委會在法制工作委員會內(nèi)設(shè)立法規(guī)備案審查室以來，首次公布對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋的備案審查成績單。全國人大常委會法工委主任沈春耀作報告時表示，對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋開展備案審查，是憲法法律賦予全國人大常委會的一項重要職權(quán)，是全國人大常委會履行憲法法律監(jiān)督職責(zé)的一項重要工作。中國共產(chǎn)黨十九大報告更是首次明確提出合憲性審查。

通過備案審查來判斷下位法是否符合上位法，是憲法法律賦予全國人大及其常委會的重要職權(quán)，也是全國人大及其常委會履行憲法監(jiān)督職責(zé)的重要工作。作為我國一項重要的憲法制度，備案審查被認為是“人大監(jiān)督職權(quán)中最有力度、最有深度，也最有廣度的重要抓手之一”。這項制度旨在使已有的法律體系更加完善，可以說是中國特色社會主義法治體系的一種內(nèi)在優(yōu)化機制，對全面推進依法治國，建設(shè)中國特色社會主義法治體系具有重要的意義。這在我國法學(xué)界，尤其是憲法學(xué)界，引起了劇烈且積極的反響。憲法學(xué)界普遍認為，備案審查工作情況提請全國人大常委會審議，是新時代加強備案審查工作的一項新舉措。備案審查作為一項正式法律制度，在我國憲法和法律中早有明確規(guī)定，特別是監(jiān)督法和立法法中對此有許多具體明確的規(guī)定。2004年，全國人大常委會在法工委下正式設(shè)立法規(guī)備案審查室，并于2005年底修訂載《法規(guī)備案審查工作程序》和《司法解釋備案審查工作程序》。備案審查專門機構(gòu)成立以來，通過溝通協(xié)商、不斷督促制定機關(guān)糾正法規(guī)、司法解釋，備案審查發(fā)揮了實實在在的功效。但長期以來，備案審查的具體工作和實踐一直是內(nèi)部運作。全國人大法律委員會主任委員喬曉陽曾把這項工作形容為“鴨子浮水，腳在下面動，上面沒有看出來”?？梢灶A(yù)見的是，合憲性解釋將長期是我國憲法學(xué)界的熱點問題。參見夏正林：《“合憲性解釋”理論辨析及其可能前景》，載《中國法學(xué)》2017年第1期。他不贊同近些許多學(xué)者所主張的，由法院在裁判過程中對相關(guān)法律進行合乎憲法的解釋。他強調(diào)，應(yīng)該由全國人大常委會進行合憲性審查。針對同一個問題，朱?；蓦m然也強調(diào)，合憲性解釋應(yīng)該適應(yīng)中國的法律解釋體制與實踐，但就具體制度構(gòu)建上卻有不同觀點。他認為，全國人大常委會和最高人民法院都有法律合憲性解釋的必要與可能；應(yīng)該妥當(dāng)安排全國人大常委會與最高人民法院在法律合憲性解釋方面的分工與合作。唯有如此，法律合憲性解釋才在司法實踐中發(fā)揮實效。參見朱福惠：《法律合憲性解釋的中國語境與制度邏輯—兼論我國法院適用憲法的形式》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2017年第1期。

我國的備案審查制度建立的時間不長、經(jīng)驗不足，需要一個相當(dāng)長的完善過程，不可一蹴而就。就目前我國的法治發(fā)展?fàn)顩r和備案審查制度的現(xiàn)狀而言，一方面是建立公開機制，逐步公開備案數(shù)量、審查建議提請數(shù)量、處理情況等相關(guān)信息，選取一些符合條件的申請進行審查，形成法律意見，進行公開的反饋。另一方面應(yīng)該加強備案審查工作力度，切實做到“有備必審，有錯必糾”，同時對不違反上位法的法律規(guī)范進行合法性認定，消除社會各界疑慮，維護憲法和法律權(quán)威。需要強調(diào)的是，應(yīng)該依法逐步有序引入公眾參與，聚民意、集民智，調(diào)動各方面力量，不斷完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。還需要指出的是，加強備案審查不能以合法性審查來淡化或弱化合憲性審查。備案審查的根本依據(jù)是憲法，在強化備案審查的基礎(chǔ)上，必須同步推進合憲性審查，唯如此，才能讓備案審查成為推動全面依法治國向縱深推進的重要抓手。

七、結(jié) 語

改革開放以來，中國憲法在不斷發(fā)展完善，整個國家和社會發(fā)生了歷史性變革。中國特色社會主義進入新時代，這是中國憲法發(fā)展的新階段。根據(jù)新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的新形勢、新實踐，在總體保持憲法連續(xù)性、穩(wěn)定性、權(quán)威性的基礎(chǔ)上，憲法做出了相應(yīng)且適當(dāng)?shù)男薷暮屯晟?，把中國共產(chǎn)黨和人民在實踐中取得的重大理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新成果通過國家根本法確認下來，使之成為全國各族人民共同遵循的行為準(zhǔn)則，成為國家各項事業(yè)的工作準(zhǔn)則。這次修憲是新時代的首次憲法修改，是國家政治生活中的一件大事，是推進全面依法治國、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措。

其中值得關(guān)注的是，為了深化國家機關(guān)工作人員對憲法的認識和理解，憲法宣誓制度迅速被推廣并實施。改革開放四十年以來，執(zhí)政黨對于憲法的理解在不斷深入。同時，國家機關(guān)工作人員對于憲法的理解也在不斷加強。十八屆四中全會提出設(shè)立國家憲法日和憲法宣誓制度。2016年7月20日，國務(wù)院常務(wù)會議通過《國務(wù)院及其各部門任命的國家工作人員憲法宣誓組織辦法》。其根據(jù)是全國人大常委會于2015年7月1日通過的關(guān)于實行憲法宣誓制度的決定，旨在激勵和教育政府公職人員忠于憲法、遵守憲法、維護憲法、依法履職盡責(zé)，推進法治政府建設(shè)。當(dāng)年國務(wù)院首次舉行憲法宣誓儀式，李克強總理監(jiān)誓，來自38個部門的55名負責(zé)人宣誓：忠于中華人民共和國憲法，維護憲法權(quán)威，履行法定職責(zé)，忠于祖國、忠于人民，恪盡職守、廉潔奉公，接受人民監(jiān)督，為建設(shè)富強、民主、文明、和諧的社會主義國家努力奮斗。2018年的憲法修正案更是明文規(guī)定了憲法宣誓。可以想見，憲法宣誓這一制度的形式功能和實質(zhì)作用將更加豐富。

縱觀憲法對于人民形象的設(shè)定，可見其中蘊含著一個要求，即保證憲法的實施，必須要依靠人民群眾的力量。立憲者期望人民理解憲法，因為人民才是憲法發(fā)展的根本動力。從憲法總綱的多個條款可見，憲法上的人民并非等同于消極的、個體分立的公民，在相當(dāng)程度上乃是一種特殊的國家機關(guān)，不僅參加選舉、監(jiān)督人大代表，還享有諸多權(quán)力，可以向國家機關(guān)及其工作人員提出意見和批評。因此，提高人民大眾的憲法觀念和憲法意識具有特別重要的意義。通過設(shè)立國家憲法日、憲法宣誓和憲法教育等具體的手段和措施，可以提高憲法作為根本法的受關(guān)注程度，使憲法觀念深入人心，也使社會各界更加重視憲法權(quán)威、憲法實施等問題。中共十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，將每年十二月四日定為國家憲法日，并在全社會普遍開展憲法教育，弘揚憲法精神。為了增強全社會的憲法意識，弘揚憲法精神，加強憲法實施，全面推進依法治國，根據(jù)決議提出的建議，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議決定將12月4日設(shè)立為國家憲法日。設(shè)定國家憲法日的目的是增強憲法觀念，提高憲法意識。通過國家設(shè)立節(jié)日的方式來紀(jì)念、慶祝、宣傳憲法有助于社會各界深化對憲法內(nèi)容和含義的直觀認識。從世界范圍內(nèi)看，設(shè)定憲法日并非我國獨創(chuàng)，世界上很多國家也都設(shè)有憲法日。作為一種法定國家節(jié)日，憲法日的設(shè)定具有重要的象征意義。從政治社會學(xué)的角度看，憲法也是一種政治象征，發(fā)揮著凝聚社會價值共識的重要功能。這種功能的發(fā)揮可以通過一些具體的措施來實現(xiàn)，比如設(shè)定有關(guān)憲法的特定政治和法律儀式，十八屆四中全會提出的憲法宣誓、國家憲法日等措施都屬于這種儀式。

近年來，在國家憲法日當(dāng)天，全國各地都會組織各種憲法宣傳和教育的活動。這些舉措有助于提高社會各界的憲法觀念和憲法意識，促進“全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織”主動地以憲法為活動準(zhǔn)則，在憲法范圍內(nèi)活動，保證憲法的實施，維護憲法權(quán)威。這是我國憲法實施的一種政治保障。然而，中國社會整體尚未完全接受依憲治國的價值理念，社會各界對憲法的認同仍然有待提高。許多國家機關(guān)工作人員并未能深刻認識憲法這一根本大法的主要功能在于限制權(quán)力和保障權(quán)利。因此通過各種方式共同促進憲法認同有重要意義。但必須承認的是，憲法認同不可能僅僅依靠宣傳教育，最為重要的其實是通過專門法律機構(gòu)來保障憲法的實施。參見前引 ，翟國強文。