劉守英

（中國人民大學經(jīng)濟學院，北京 100872）

改革開放40年來，中國經(jīng)濟保持了9.6%的高速增長，工業(yè)增加值年均增長率為14.6%，工業(yè)增加值從2.07×1011元增長到2.80×1013元，成為世界制造大國，城市人口增長率年均4%，城市化率從17.92%提高到58.52%，2.8億農(nóng)民離土出村參與城市化進程，推動鄉(xiāng)土中國向城鄉(xiāng)中國的歷史轉(zhuǎn)型。無論是“唱贏中國”者還是“唱衰中國”者都認同，在一個大國發(fā)生如此非凡的經(jīng)濟增長和歷史性的結(jié)構(gòu)革命，一定有其不同尋常之處。與目前主流的比較優(yōu)勢說和地方政府錦標賽體制說不同，本文提出，中國獨特的土地制度安排及其變革是創(chuàng)造“中國奇跡”的“秘密”。過去40年，中國是在政府主導發(fā)展權(quán)下的經(jīng)濟權(quán)利開放，土地制度的獨特安排與變遷形成以地謀發(fā)展模式，土地制度實現(xiàn)的土地資本化促進了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的躍遷。但是，中國的轉(zhuǎn)型困境也因此而生，尤其是在中國經(jīng)濟發(fā)生增速換擋和平臺轉(zhuǎn)換以后，以地謀發(fā)展模式的風險加大。限于篇幅，本文主要在理論上闡釋土地制度及其變遷在經(jīng)濟發(fā)展中的作用，并給出中國土地制度變革推動結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的階段性進程，最后是簡單的結(jié)論和政策含義。

1 土地制度在結(jié)構(gòu)變遷中的作用

探尋增長之源是經(jīng)濟學的不變主題，但支撐不同發(fā)展階段的經(jīng)濟學對不同因素重要性的強調(diào)有別。土地的重要性在古典學者那里舉足輕重，土地是“財富之母”[1]，“永遠是一切財富唯一的、首要的來源”[2]，亞當·斯密在分析國民財富的性質(zhì)與原因時，土地還是與勞動、資本一起作為三個基本的生產(chǎn)要素[3]，大衛(wèi)·李嘉圖擔憂土地、資本與勞動的邊際報酬遞減會導致一國的經(jīng)濟增長停滯[4]。馬歇爾指出農(nóng)業(yè)技術(shù)提高太慢導致土地的耕作邊際報酬遞減[5]。因此，正如舒爾茨所正確指出的：“早期經(jīng)濟學家把土地視為經(jīng)濟增長的制約因素”[6]。

有意思的是，土地的重要性到了“邊際革命”時期開始下降，他們給出的理由是，土地不應該在經(jīng)濟發(fā)展中占有特殊位置，不必進行單獨處理。土地不僅可以被資本替代，而且技術(shù)進步足以抵消固定不變的土地所帶來的不利影響[7-9]，新古典經(jīng)濟學家在構(gòu)建理論模型時，土地要素甚至神秘地“消失”了[10-13]。哈羅德給出的原因是：“我之所以拋棄它，是因為在我們這樣一個特定環(huán)境下土地的影響微乎其微”[11]。索洛將產(chǎn)出增長分解為資本（K）、勞動（L）、全要素生產(chǎn)率（TFP）提高的貢獻，土地被計入K中[12]。舒爾茨的觀點代表了現(xiàn)代經(jīng)濟學進行如此處理的緣由：“我們發(fā)現(xiàn)，土地在經(jīng)濟增長中的作用與常識或古典經(jīng)濟學有關(guān)土地之觀點迥異。作為生產(chǎn)要素，土地的經(jīng)濟重要性一直在下降。它在生產(chǎn)國民產(chǎn)值的總要素成本中所占的比例變得更小了”[14]。免除土地報酬遞減困擾后的經(jīng)濟增長理論將主要精力用于探究物質(zhì)資本的增長與配置效率、技術(shù)進步、人力資本、創(chuàng)新和研發(fā)投入在經(jīng)濟增長中的重要性[15-16]。

土地的重要性從舉足輕重到被忽略，反映了經(jīng)濟學家對其所處時代經(jīng)濟特征的簡化。古典時期的經(jīng)濟以農(nóng)業(yè)為主，國民經(jīng)濟和百姓生計高度依賴于土地資源，技術(shù)變遷緩慢，人們?yōu)楸苊獾羧搿榜R爾薩斯陷阱”而掙扎。新古典時期的經(jīng)濟以工業(yè)和城市經(jīng)濟為主，土地的經(jīng)濟重要性下降，經(jīng)濟增長依賴于資本形成、配置效率、技術(shù)進步，經(jīng)濟發(fā)展從土地依賴性轉(zhuǎn)向創(chuàng)新和全要素生產(chǎn)率的提高。

遺憾的是，經(jīng)濟學家在求解發(fā)展問題時，仍然主要基于他們受訓練形成的新古典增長理論。盡管主流發(fā)展經(jīng)濟學家認識到經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)涵是結(jié)構(gòu)變遷[17]，但是，在探尋結(jié)構(gòu)變遷的力量時，經(jīng)濟學家的藥方主要是：一是勞動力從低生產(chǎn)率的農(nóng)業(yè)部門向高生產(chǎn)率的工業(yè)部門和服務業(yè)部門再配置[18]；二是利用擠壓農(nóng)業(yè)的工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差方式實現(xiàn)資本積累[19]；三是依賴愿意接受制度性工資的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移來創(chuàng)造資本[20]。

對土地配置與制度安排在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變中的重要性的忽略，不僅使發(fā)展理論與發(fā)展中經(jīng)濟的真實世界差距拉大，而且也錯失了利用土地在解決發(fā)展問題時的功能。第一，一個國家從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向工業(yè)經(jīng)濟、從鄉(xiāng)土社會向城市社會的轉(zhuǎn)變是一個動態(tài)的過程，土地的重要性及其起作用的方式也是一個動態(tài)的變化過程。隨著結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，土地作為農(nóng)地的經(jīng)濟重要性會不斷下降；在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變階段，土地的再配置功能與資本化作用增強；隨著結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變趨于穩(wěn)態(tài)，經(jīng)濟發(fā)展主要取決于創(chuàng)新和技術(shù)進步，土地的整體作用將下降。第二，經(jīng)濟發(fā)展被定義為從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向工業(yè)經(jīng)濟和城市經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，但是，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的再配置效應只是來自于勞動力從低生產(chǎn)率的農(nóng)業(yè)部門向高生產(chǎn)率的工業(yè)和服務業(yè)部門配置帶來的生產(chǎn)率提高。事實上，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變不僅是人口和勞動力從農(nóng)村社會向城市社會的再配置，也發(fā)生了土地從農(nóng)業(yè)用途向工業(yè)和城市用途的轉(zhuǎn)換。土地在不同經(jīng)濟活動間再配置產(chǎn)生的價值增值無論如何不能被忽略。通過資本積累促進工業(yè)化被作為發(fā)展中國家實現(xiàn)經(jīng)濟起飛的主要途徑，但是，發(fā)展中國家的經(jīng)濟發(fā)展中，土地無疑是創(chuàng)造資本的最重要來源。土地在經(jīng)濟活動之間的再配置，帶來土地價值的增值，通過土地增值價值的捕獲可以為經(jīng)濟發(fā)展帶來巨額資本。第三，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的啟動與演化離不開制度的作用和制度變遷的推動。發(fā)展中國家的土地產(chǎn)權(quán)和配置方式一般低效，通過完善權(quán)利安排和增進市場配置的改革，可以大大增加土地資本化收益和資源配置效率。因此，土地資源的配置效應、土地在資本形成與擴增中的作用，以及土地制度安排與變遷對結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的作用，是發(fā)展中國家從農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)型為城市社會的重要力量。

伴隨40年的高速增長與結(jié)構(gòu)變革，中國不僅發(fā)生了土地從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)使用的大規(guī)模配置，1981—2017年大量農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，更重要的是發(fā)生了農(nóng)地制度、土地轉(zhuǎn)用制度以及非農(nóng)用地使用制度的系列變革。土地的轉(zhuǎn)用創(chuàng)造了比計劃經(jīng)濟時期土地產(chǎn)品剪刀差更巨額的土地級差收益，獨特的土地制度安排及其變革創(chuàng)造了地方政府以地謀發(fā)展模式，土地制度租金創(chuàng)造的資本成為推動結(jié)構(gòu)變革的重要力量。

1.1 獨特的土地制度安排與政府以地謀發(fā)展

與世界其他國家和地區(qū)的土地制度相比，中國的土地制度結(jié)構(gòu)非常獨特。一是二元土地所有制，在社會主義公有制下，農(nóng)村土地屬于集體所有，城市土地屬于國家所有，國有土地所有權(quán)屬于國務院，權(quán)力的行使在市縣政府；二是政府壟斷土地非農(nóng)用地市場，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)使用一律實行按土地原用途補償?shù)恼魇?，任何單位和個人用地只能使用國有土地，非農(nóng)用地的供應只有地方政府一個主體；三是實行三重土地管制，國家通過土地利用總體規(guī)劃和年度計劃進行土地用途管制，地方政府通過城市規(guī)劃進行邊界擴展和功能管制，土地用途轉(zhuǎn)變實行所有制管制；四是政府支配的土地增值收益捕獲機制，土地轉(zhuǎn)用中給失地農(nóng)民不超過原用途30倍的補償后，政府獲得土地轉(zhuǎn)用的全部增值。在政府主導發(fā)展權(quán)下，這套土地制度安排正好成為地方政府以地謀發(fā)展的主要工具。伴隨土地轉(zhuǎn)變用途，政府替代農(nóng)民集體成為土地的所有者和城市土地的經(jīng)營者，地方政府利用對土地的排他性權(quán)力通過土地的寬供應促進經(jīng)濟增長，依靠土地的低成本招商引資推動工業(yè)化，通過土地的資本化推動快速城市化[21]。

1.2 土地資本化與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變

土地租金的產(chǎn)生不僅因土地的用途和區(qū)位而生，而且因權(quán)利安排及其變遷得到創(chuàng)設，稱之為制度租金。改革之前，中國實行的是土地供應無償、無限期流動的制度安排，不產(chǎn)生土地級差收益。1987年以來實行土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，賦予用地者更長年期和更完整的權(quán)利，既增加了土地權(quán)利的價值，又使政府的土地所有權(quán)價值得以顯化和實現(xiàn)。通過土地的有償使用、經(jīng)營性用地，甚至工業(yè)用地的招標、掛牌、出讓，以及土地的抵押金融獲取土地未來使用增值的價值，土地的資產(chǎn)價值大幅提升。隨著土地制度改革，政府關(guān)閉農(nóng)民集體建設用地市場，規(guī)劃、用途、年度指標、督查等一系列制度的強化，政府壟斷土地市場的程度和實施能力提高，政府壟斷土地實現(xiàn)的租金也突飛猛進的增加[22]。通過土地使用制度的不斷改革，土地從無償?shù)接袃斒褂?，到招拍掛出讓，到土地抵押的金融，土地資本化程度不斷提高，為結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了巨額資本。

2 土地制度變遷與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的階段

改革開放以來，中國的工業(yè)化、城市化進程與土地制度安排及其變遷高度相關(guān)，且每一階段呈現(xiàn)出不同的特征。

2.1 1981—1994年：開放土地權(quán)利啟動的工業(yè)化

中國的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變從毛澤東在中共七屆二中全會上宣布“從農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國轉(zhuǎn)變”開始。20世紀50年代的國家工業(yè)化戰(zhàn)略在一個農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主的基礎上起步，資本積累主要依賴于農(nóng)業(yè)集體化制度和國家統(tǒng)購統(tǒng)銷制度從農(nóng)村攫取低價農(nóng)產(chǎn)品。據(jù)估計，1951—1978年，農(nóng)民以稅收形式給國家提供了9.78×1010元，以工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差形式給國家提供了5.10×1011元；同期國家對農(nóng)業(yè)的投資僅為1.76×1011元，收支相抵，農(nóng)民為工業(yè)化提供凈積累多達4.34×1011元①吳敬璉. 當代中國經(jīng)濟改革教程［M］. 上海：上海遠東出版社，2010.，為計劃經(jīng)濟時期形成比較齊全的工業(yè)體系和門類做出了貢獻。

1980年以后，中國在實行改革開放的同時，工業(yè)化、城市化的大門也在逐步打開。工業(yè)化道路在國家工業(yè)化之外開辟了兩個新的軌道：一個是鄉(xiāng)村工業(yè)化，另一個是園區(qū)工業(yè)化。鄉(xiāng)村工業(yè)化的興起，源于20世紀80年代初包產(chǎn)到戶制度改革釋放出的大量農(nóng)村剩余勞動力需要尋找出路。受制于城市體制的鎖閉和國有工業(yè)的體制低效，農(nóng)民參與工業(yè)化只能在鄉(xiāng)村突圍。被稱為“異軍突起”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）企業(yè)首先于20世紀80年代初在社隊企業(yè)基礎比較好的蘇南、浙北地區(qū)迅速崛起，繼之在政策的支持下燎原到中西部地區(qū)[23]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起，得益于國家政策向農(nóng)民開放利用集體土地搞工業(yè)的權(quán)利，在此之前，農(nóng)村集體土地的主要功能是為國家工業(yè)化提供低價糧食，后期才允許農(nóng)民在集體土地上辦一些為農(nóng)業(yè)服務的“五小工業(yè)”。為了推動農(nóng)村結(jié)構(gòu)變革，國家允許農(nóng)民在集體土地上辦企業(yè)，允許農(nóng)民利用自己的土地建城鎮(zhèn)，也就是允許農(nóng)民的集體土地直接進入市場。如圖1所示，農(nóng)村集體土地的非農(nóng)使用為這一時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的繁榮提供了重要支撐。1981—1994年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工從2.97×107人增加到1.13×108人，到1992年時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)創(chuàng)造的產(chǎn)值已占到工業(yè)增加值的三分之一（表1）。

圖1 農(nóng)村非農(nóng)建設用地增長情況（1993—1998年）Fig.1 The growth of non-agricultural construction land（1993-1998）

園區(qū)工業(yè)化的興起源于國家創(chuàng)辦高新技術(shù)開發(fā)區(qū)和經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)引進國外先進技術(shù)、吸引外國企業(yè)以及僑資、港資、臺資投資的初衷，當各級政府看明白只要劃出一片土地，按照特殊的體制和政策管理以后就能“筑巢引鳳”后開始效仿。尤其是在20世紀90年代初鄧小平南巡以后中國的工業(yè)化開始加速，掌握土地控制權(quán)的各級政府大辦各類園區(qū)，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織也創(chuàng)辦工業(yè)區(qū)。園區(qū)工業(yè)化的成氣候也得益于這一時期土地制度改革的智慧設計：一是實行所有權(quán)和使用權(quán)的分離，市縣政府行使國有土地所有權(quán)，用地者按照不同用途獲得年限不等的土地使用權(quán)；二是允許土地有償使用和依法轉(zhuǎn)讓，1988年4月修改《憲法》，在刪除土地不得出租規(guī)定的同時，增加了“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。1990年5月國務院發(fā)布《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，明確規(guī)定土地使用權(quán)可以采用協(xié)議、招標和拍賣三種方式。這兩項制度安排對于向投資者開放國有土地使用權(quán)、保障投資者穩(wěn)定預期的土地權(quán)利起到了至關(guān)重要的作用。兩權(quán)分離既排除了意識形態(tài)和所有制至上論的困擾，在經(jīng)濟上實現(xiàn)了國家所有權(quán)，也給投資者吃了定心丸。

地方政府當時為什么開放集體土地權(quán)利和熱衷于利用園區(qū)土地搞工業(yè)，與這一時期的財稅體制安排有關(guān)。20世紀80年代中期以后，為了調(diào)動地方和企業(yè)積極性，采取財稅承包責任制，地方和企業(yè)在上交定額以后可以留成剩余，這就為地方政府提供了辦工業(yè)的激勵[24]。地方政府不僅允許農(nóng)民利用集體土地搞工業(yè)，還實行貸款責任擔保及各種支持政策促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，也通過園區(qū)低價供地和基礎設施建設及各種優(yōu)惠招商引資。①數(shù)據(jù)來源于中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫。

表1 1981—1994年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展情況Tab.1 The development of township and village enterprises（1981-1994）

2.2 1995—2002年：以地謀發(fā)展的工業(yè)化和城市化

1995年以后，中國的工業(yè)化城市化呈現(xiàn)出新的特征，一是工業(yè)化速度放緩、城市化進程加快。1995年的工業(yè)增加值增長比上一年下降9.16%，工業(yè)增加值年均增長率從1981—1994年的18.09%降為1995—2002年的12.05%。與之形成鮮明對照，1995年的城市人口比上一年增加了3%，城市人口增長率從1981—1994年的年均4.24%增加到1995—2002年的年均4.93%①。二是推動工業(yè)化的方式發(fā)生變化。1995年以后，特別是1998年以后，各地園區(qū)數(shù)量激增，開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)遍布全國各個層級，最高峰時達到6866家，規(guī)劃面積3.86×104km2，由于開發(fā)區(qū)過于泛濫，國家不得不于2003年進行開發(fā)區(qū)清理整頓，最后保留下來的開發(fā)區(qū)共1568家，規(guī)劃面積縮小到9949 km2[25]。與之形成對照，曾經(jīng)作為解決就業(yè)和基層財政收入重要來源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐步退場，尤其是中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大部分“熄火”，園區(qū)工業(yè)化成為主導模式，為中國成為世界制造工廠做出重大貢獻。

結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變出現(xiàn)的這些新特征，是這一階段幾項制度安排作用的結(jié)果。一是1994年分稅制的實行，根本改變了中央與地方對經(jīng)濟增長形成的利益分配結(jié)構(gòu)。對地方政府影響最大的政策是制造業(yè)稅收實行中央和地方75%∶25%分成，營業(yè)稅、建筑業(yè)稅等以及土地出讓金留歸地方，激勵結(jié)構(gòu)的改變使地方政府行為發(fā)生變化：將發(fā)展重點從工業(yè)轉(zhuǎn)向城市，以增加能帶來地方稅收的產(chǎn)業(yè)；將工業(yè)發(fā)展重點從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)向園區(qū)招商引資。原先地方政府之所以以貸款擔保及政策優(yōu)惠等支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，主要是可以增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入，分稅制以后，地方政府從中獲取的稅收減少，風險加大，于是，地方政府將工業(yè)發(fā)展精力轉(zhuǎn)向園區(qū)，因為招商來的企業(yè)規(guī)模較大，稅收能力更強，而且通過以地招商還獲得一筆土地出讓收入。城市化加速使得地方政府可支配收入增加，1995—2002年，與城市化相關(guān)的地方稅收增加了136%。從稅收結(jié)構(gòu)來看，這一時期增長最快的是建筑業(yè)和營業(yè)稅，土地出讓金由于分稅制時基數(shù)太小留給了地方，在這一期間也有比較大的增長，園區(qū)發(fā)展保住了制造業(yè)稅收占地方稅收的較高份額，也有利于產(chǎn)業(yè)和人口集聚，形成與城市化的呼應。二是這一期間土地管理制度發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，尤其是1998年《土地管理法》的修改與實施，為地方政府實行結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變提供制度保障。修訂后的《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設用地必須實行征地，農(nóng)民利用集體土地從事非農(nóng)建設被限制在自辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一個狹窄的通道，同時實行土地用途管制，政府獲得壟斷土地的權(quán)力；這部法律明確規(guī)定了“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，以及“國家依法實行國有土地有償使用制度”。國家以土地所有者的身份，由市縣級人民政府作為代表，將國有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)以協(xié)議、招標、拍賣方式出讓給土地使用者，土地使用者則按照出讓合同的約定向國家支付土地使用權(quán)出讓金。1999年以來又不斷加大土地有償使用制度改革，減少劃撥用地比重，增加有償使用比重。于是，地方政府一方面利用獨家壟斷的土地權(quán)力，以協(xié)議供地低價供應和以土地進行園區(qū)基礎設施建設，以土地招商引資，吸引人氣增加城市收入，以及以企業(yè)入駐換取未來稅收，政府將差不多40%左右的建設用地用于工業(yè)用地，且長期壓低工業(yè)用地的價格，以成本價供地。園區(qū)工業(yè)化使整個中國成為貿(mào)易大國，成為世界制造工廠。另一方面，通過土地配置于城市發(fā)展，在獲取土地出讓收入的同時，增加城市發(fā)展帶來的稅收。三是住房制度改革為城市政府實現(xiàn)土地出讓收入和增加城市稅收提供通道。中國于1998年開始停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化，建立住房金融制度，房地產(chǎn)投資占比穩(wěn)步提高，1997—2002年，城鎮(zhèn)住宅新開工面積年均增速達25.90%，房地產(chǎn)開發(fā)投資占城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資的比重從16.07%提高到21.95%，住宅銷售面積年均增速達到24.7%①“建立健全我國住房保障體系的制度與政策研究”課題組.1998年以來我國的住房調(diào)控政策及其效果評估［Z］. 2013.。住房制度改革既增加了城市發(fā)展相關(guān)稅收，建筑業(yè)稅收和土地相關(guān)稅收大幅增長。

2.3 2003—2008年：以地生財?shù)某鞘谢?/h3>

2003年以后，中國的城市化繼續(xù)高歌猛進，人口城市化率從2003年的40.53%提高到2008年的46.99%，每年提高1.29%，城市化速度繼續(xù)上一階段趨勢，不同的是，這一時期的城市面積擴張增長明顯，1995—2002年，城市建成區(qū)面積年均增長4.76%，2003—2008年，城市建成區(qū)面積年均增長5.76%。2003—2008年，全國城市建成區(qū)面積共增加了7987.3 km2，年均凈增5.64%。主要城市的擴張更為顯著，2003—2008年，中國排名前10位城市的建成區(qū)面積從4911 km2擴增到6452 km2，年均增長5.61%。土地城市化的速度加快，這一期間達到28.22%（圖2）。

另一方面，農(nóng)民的進城和人口在城市之間的流動加速，常住人口城市化率從2003年的40.53%提高到46.99%，每年新增人口2.01×107人，戶籍人口城市化率從2003年的23.6%提高到2008年的33.28%，2008年常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率相差13.71%。這一期間呈現(xiàn)出土地城市化快于人口城市化、常住人口城市化快于戶籍人口城市化的中國特色城市化現(xiàn)象。

圖2 城鎮(zhèn)化率和城市建成區(qū)面積Fig.2 Urbanization rates and urban built-up areas in China

該時期城市化出現(xiàn)的新特征是土地制度變革與住房制度改革互動的結(jié)果。最大的變化是2003年實行經(jīng)營性用地的招拍掛制度，這一制度安排使土地出讓的收入全部進到政府的籃子，開啟政府經(jīng)營土地的以地謀發(fā)展模式。與上一階段政府通過園區(qū)土地協(xié)議出讓招商引資搞工業(yè)相比，這一階段政府主要目標是以地生財經(jīng)營城市。2003年開始，地方政府土地出讓收入出現(xiàn)井噴，1993—2002年，土地出讓收入共收取1.25×1012元，到了2003—2008年，地方政府獲得土地出讓收入增加到4.83×1012元，土地出讓收入增長近2.85倍（表2）。城市政府依靠土地出讓作為財政收入和建設資金來源的特征明顯。對全國84個重點城市的統(tǒng)計表明，2003—2008年，土地出讓收入從3.43×1011元增加到6.36×1011元，增加0.85倍，土地出讓收入占城市政府財政收入的比重高達62.44%（圖3）。

政府經(jīng)營土地成為城市建設資金籌集的重要渠道。城市基礎設施投資中來自于中央財政撥款的比重從20世紀80年代初的26%降至2008年的1.1%，地方政府已成為城市基礎設施投入的主體。1994年分稅制后，地方政府“吃飯靠財政、建設靠土地”的格局已經(jīng)形成。2000年以來，地方政府依靠土地出讓收入和通過土地儲備中心和各類融資平臺，以土地抵押擔保獲取大量銀行貸款，提供土地開發(fā)和基礎設施建設的資金來源。從城市基礎設施建設資金的三個主要來源（財政、貸款和自籌）來看，2008年，在城市基礎設施建設資金中，政府投入占32.2%、銀行貸款占29.6%、企業(yè)自籌占28.7%，這三塊資金都高度依賴于土地。

表2 中國歷年土地出讓金和政府財政收入統(tǒng)計（1993—2016年）Tab.2 Annual land transfer fees and government revenue in China（1993-2016）

圖3 84個重點城市土地出讓收入Fig.3 Land transfer fees of 84 citises

另一項制度安排是住房市場化程度的深化，成為政府實現(xiàn)土地出讓收入的下游出口。2003年進一步明確住房市場化方向，加大住房消費信貸支持，住房市場需求大增，房地產(chǎn)成為支柱產(chǎn)業(yè)。2003年全國商品住宅銷售面積同比增長25.6%，全國城鎮(zhèn)商品住宅新開工面積同比增長26.3%。為應對房價過快上漲，2006年土地參與調(diào)控，住宅新開工面積增速回落到9.3%，進一步拉高房價漲幅。2005年進一步加大住房調(diào)控，并未達到穩(wěn)房價的預期，2005—2007年，全國新建商品住宅銷售均價漲幅分別達到12.6%、6.2%和16.9%，其中北京等部分城市的房價漲幅更高，2006年北京新建商品住宅銷售均價上漲了19.69%，2007年達到了44.55%[26]。

2.4 2008—2016年：以地融資的城市化

2008年以后，中國的城市化進程繼續(xù)加快，但推進城市化的方式發(fā)生變化： 2008—2016年，常住人口城鎮(zhèn)化率從46.99%提高到57.35%，城鎮(zhèn)人口年均增長25.22%；城市擴張蔓延加快，全國不同層級的城市同步擴張，2008—2015年，直轄市、省會城市、地級市和縣級市城市面積分別擴張29.70%、40.02%、47.51%和35.65%；工業(yè)增速下降，2008—2016年的工業(yè)增加值增長率為88.17%，比上一階段下降49.76%。第三產(chǎn)業(yè)比重于2012年超過第二產(chǎn)業(yè)。整體經(jīng)濟更加依賴房地產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)投資占固定資產(chǎn)投資的比重年均上升18.23%，金融機構(gòu)貸款余額中房地產(chǎn)及個人購房貸款余額從2010年的9.42×1012元增加到2016年的2.63×1013元，占比從19.91%增加到24.62%，增長率從2011年的13.90%增長到2016年的16.57%，2016年住房資產(chǎn)占居民資產(chǎn)的比重已達到65.99%（表3）。

以上新的特征也是這一時期土地制度及相關(guān)制度變革的結(jié)果。（1）2008年為了應對國際金融危機，出臺4×1012元財政刺激政策以及松緊銀根和地根，加大貨幣和土地投放，2008—2016年M2年增長率達到226.22%，新增建設用地增長率為34.80%，這是最主要的因素。（2）放寬土地抵押融資。1994年分稅制以后，財權(quán)上收，一些地方成立城市建設公司之類的投融資平臺；1997年國務院下發(fā)《關(guān)于投資體制近期改革方案》，許多地方政府紛紛成立國有獨資的城投公司；1997—2008年，地方政府利用投融資平臺進行項目融資增加；2008年下半年，各級政府紛紛成立投融資平臺；2009年3月中央銀行與銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》，在一定程度上提高了地方政府舉債的積極性；2010年國務院發(fā)布《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》進行政策抑制。根據(jù)銀監(jiān)會地方投融資平臺名單顯示，到2017年6月30日各地成立的各級政府投融資平臺達11740家。地方政府從以地生財階段的以土地出讓收入為依托、以新還舊的舉債，轉(zhuǎn)向土地抵押和質(zhì)押為主的舉債。（3）增加房地產(chǎn)開發(fā)投資和基礎設施建設投資。在出口下滑、制造業(yè)轉(zhuǎn)型的時期，房地產(chǎn)開發(fā)投資從2008年的3.12×1012元增加到2016年的1.03×1013元，基礎設施投資從3.27×1012元提高到1.19×1013元，年均增長18.69%。

表3 工業(yè)用地和工業(yè)增加值Tab.3 Industrial land and industrial incremental value

在這一系列政策組合下，中國城市化的模式從依賴招拍掛的土地出讓轉(zhuǎn)向依賴土地抵押融資，2008—2015年，盡管政府土地出讓收入從1.03×1012元繼續(xù)增長到3.37×1012元，但開始出現(xiàn)波動；隨著一些城市的用地從原來的新增用地為主轉(zhuǎn)向存量用地為主，加上農(nóng)民權(quán)利意識的覺醒，征地拆遷的成本大幅上升。2008年以來，政府土地出讓成本大幅上升，很多地方占到一半以上，有的地方達到60%（圖4）。成本上升的結(jié)果是政府的土地凈收益下降，到2016年時降至20%左右（圖5）。

圖4 歷年土地出讓收入（2008—2015年）Fig.4 Annual land transfer fees（2008-2015）

表4 土地資本化和城市擴張Tab.4 Land capitalization and urban expansion

在土地成本上升、土地出讓收益下降的情況下，各級城府城市化的資金來源轉(zhuǎn)向土地抵押融資，2008—2015年，84個城市土地抵押面積從2.49×106畝增加到7.36×106畝，增加1.95倍，土地抵押金額從1.33×1012元增加到1.13×1013元①數(shù)據(jù)來源于歷年《中國國土資源公報》，http: //www.mlr.gov.cn/sjpd/gtzygb/。。土地成為融資工具，地方政府的融資行為與土地出讓收入脫鉤，而主要取決于土地是否能融到資金。這時候政府對土地的依賴變成對土地融資的依賴。

圖5 成本性支出占比情況Fig.5 The proportions of cost-expenditure in the land expropriation

中國地方政府無論是舉債還是償債都高度依靠于土地，50%以地方融資平臺為依托，土地是主要抵押物；地方政府償債則主要靠土地出讓獲得的收入來以新債還舊債，到2010年底，各級政府承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務額占到地方政府負有償還責任債務額的37.96%[27]。2011年以后，中央銀行對以土地舉債的門檻提高，但是，對大多數(shù)地方政府來講，土地出讓收入仍然是償債的主要來源。從2011年土地出讓情況看，全國土地出讓收入增速大幅回落，繳入國庫的土地出讓收入比上年回落92.4%，東部地區(qū)土地出讓收入增速回落尤為嚴重，上海、寧波、廈門、浙江（除寧波）分別下降了22.4%、17.2%、17.1%、13.4%和6.0%①全國土地出讓收入管理及使用情況（2011），http: //www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/czjbqk2011/czsr2011/201208/t20120831_679821.html。。

另一方面，銀行是最大的資金供給者。2010年底，銀行貸款占到地方政府性債務資金的79.01%，其中負有償還責任的債務中銀行貸款占到74.84%。從2013年國家審計署披露的信息可以看出，全國性債務余額中，銀行貸款余額為1.01×1013元，占全國地方性債務余額的48%。中國這一輪地方融資平臺的償債方式主要采取“借新還舊”，對358家融資平臺公司的調(diào)查表明，2010年底，這些公司的借新還舊率平均為55.20%。為了抵御風險，銀監(jiān)會于2011年明確禁止借新還舊，但即便如此，地方融資平臺逾期債務率仍在進一步上升。2010年底，有148家融資平臺公司存在逾期債務，且逾期債務率平均為16.26%，有1734家融資平臺公司（占26.37%）出現(xiàn)虧損 。2012年末，融資平臺數(shù)量約為1萬余家，貸款余額約為1×1013元左右，同比增長約500%[28]。

不斷攀升的房價和資產(chǎn)泡沫化。2008年加大保障性住房建設力度，加大對自住型和改善型住房消費的信貸支持，2009年房地產(chǎn)市場快速回升，全國商品房銷售面積9.48×108m2，同比增長43.6%；其中，商品住宅銷售面積8.62×108m2，同比增長45.4%，全國新建商品住宅銷售均價4459元/m2，較2008年上漲了898元/m2，漲幅達到25.1%。2009年繼續(xù)綜合運用土地、金融、稅收等手段，加強和改善對房地產(chǎn)市場的調(diào)控，遏制部分城市房價過快上漲的勢頭，2010—2013年，國務院及有關(guān)部委和地方政府多次出臺相關(guān)調(diào)控政策，但是，北京等部分熱點城市房地產(chǎn)市場大幅波動問題比較突出。2009年，北京住宅銷售面積增長了82.3%。2010年和2011年分別下降了36.1%和16.9%，2012年增長了43.3%。2010年，北京新建商品住宅銷售均價同比漲幅仍高達29.7%，2011年和2012年分別下降了9.5%和0.1%。2012年下半年以來，隨著銷售回暖和新開工量的下降，北京房價明顯回升。2014年以來，住房市場出現(xiàn)重大變化，住房銷售面積和新開工面積開始明顯下降，庫存快速增加，在限購、信貸等政策調(diào)整的作用下，2015年商品住宅銷售面積同比增長7.9%，但2016年以來商品住宅銷售面積繼續(xù)保持增長態(tài)勢，住宅待售面積從3月末以來持續(xù)下降，并已低于2015年末水平[29]。房價漲幅過快，既是城市化帶來的需求增長的結(jié)果，也與中國的土地制度和政府行為有關(guān)，城市政府為了獲得高額土地收入，減少住宅用地供應，造成住房供應緊張和住房價格攀升，居民對住房的需求從居住轉(zhuǎn)向投資和投機，更加劇住房供求失衡。

3 深化土地制度改革的需求

改革開放40年高速的經(jīng)濟增長與快速的工業(yè)化、城市化，獨特的土地制度安排與變遷路徑起到非常重要的作用。土地的寬供應保證了經(jīng)濟高增長；地方政府以扭曲的工業(yè)用地價格招商引資，利用土地提供園區(qū)基礎設施，促進高速工業(yè)化，使中國成為世界制造工廠；利用土地的資本化和以地融資，解決了中國城市發(fā)展所需的巨額資本來源，助推快速的城市化。但是，這套制度架構(gòu)近年來的制度收益明顯降低，制度成本上升，對國民經(jīng)濟運行的風險加大。主要表現(xiàn)為：經(jīng)濟增速下行和經(jīng)濟發(fā)展階段轉(zhuǎn)換以后，繼續(xù)靠放土地拉增速的效力減低，一個明顯的事實是，近幾年隨著經(jīng)濟增長的階段性轉(zhuǎn)換放慢，土地的需求下降，地方土地供應的增速也跟著慢下來，以地招商引資的作用減低。具體表現(xiàn)為，全國性的工業(yè)用地占比下降，制造業(yè)用地需求下降，東部地區(qū)的企業(yè)經(jīng)過上一輪的發(fā)展已經(jīng)告別資本短缺，企業(yè)升級后土地成本份額下降，以土地抵押獲取貸款的需求下降，中西部地區(qū)企業(yè)進入意愿低，發(fā)展機會不足，地方政府繼續(xù)以地低價招商和提供比東部地區(qū)更好的基礎設施，但入駐企業(yè)少，園區(qū)績效不佳；在實體企業(yè)用地需求減少、房地產(chǎn)供地與政府土地收入掛鉤下，房地產(chǎn)用地繼續(xù)保持低位，為了保增長，地方政府更大比例土地配置到基礎設施用地，供地結(jié)構(gòu)失衡加大，加劇國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的失衡；土地出讓的成本上升，地方政府出讓凈收益下降，政府債務和以地償債壓力加大；土地出讓收入不足以支撐大規(guī)模建設資金需求下，地方政府不得不加大土地抵押融資，由此加大銀行金融風險。由此，土地制度改革最主要是要對經(jīng)濟增長階段性轉(zhuǎn)換后土地功能的變化做出反應，對原有制度實施的收益、成本與風險變化做評估，并在此基礎上，對相關(guān)制度安排做出負歷史責任的完善與修改。

中國經(jīng)濟的下一程會有一些顯著不同于上一程的特征，對這些特征的把握將有利于研判土地制度改革的基本方向：（1）經(jīng)濟發(fā)展對土地的依賴減低。中國下一程的經(jīng)濟如果不能轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，而是繼續(xù)加大土地依賴，中國的轉(zhuǎn)型將歸于失敗。隨著經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)入中高速，以土地寬供應保增長的時代已經(jīng)結(jié)束，土地的發(fā)動機功能不再，土地配置效率的提高對經(jīng)濟增長的質(zhì)量將發(fā)揮更重要的作用，土地供應與配置方式如何順應這一變化，是土地管理法修改回避不了的第一大問題。（2）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級使土地低成本支撐的產(chǎn)業(yè)競爭力減弱。要素相對價格、比較優(yōu)勢與制度成本的變化，使中國不可能繼續(xù)依靠土地的低成本保住世界制造工廠地位。一部分區(qū)域、城市、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)通過轉(zhuǎn)型升級提升全球競爭力。一些喪失競爭力的區(qū)域、城市、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)將面臨轉(zhuǎn)型和死亡。建設用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與工業(yè)用地的重組以及供地方式的改革，土地管理法的修改也必須應對這一變化。（3）必須認真對待城鄉(xiāng)中國作為一種經(jīng)濟社會形態(tài)的長期存在。從經(jīng)濟社會形態(tài)來看，中國的現(xiàn)代化須經(jīng)歷三個階段：鄉(xiāng)土中國、城鄉(xiāng)中國、城市中國，而非從鄉(xiāng)土中國直接抵達城市中國。 城鄉(xiāng)中國之所以成為一個獨立的經(jīng)濟社會形態(tài)和發(fā)展時期，是因為具有一些獨特的特征：不同于鄉(xiāng)土中國和城市中國的穩(wěn)定狀態(tài)，城市和鄉(xiāng)村因經(jīng)濟、社會與制度變遷而不斷變化；將經(jīng)歷一場由人口遷移的代際差異引發(fā)的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)革命，第二代農(nóng)民工的離土離農(nóng)、出村不回村，引致農(nóng)業(yè)功能與形態(tài)變化，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和業(yè)態(tài)變化；將出現(xiàn)城鄉(xiāng)形態(tài)的巨變，村莊高度分化，大部分村莊的衰敗與少部分村莊的活化并存；一部分小鎮(zhèn)的成長，成為連接城市與鄉(xiāng)村的驛站；一部分城市因要素集聚、知識擴散與創(chuàng)新活力而勝利，城市的生與死并存； 技術(shù)與制度的重大變遷將推動這一階段的歷史轉(zhuǎn)型，人口遷移、要素相對價格變化將創(chuàng)造大量新的獲利機會，誘發(fā)技術(shù)變遷，促進農(nóng)業(yè)、制造業(yè)與服務業(yè)的轉(zhuǎn)型升級加快，帶來經(jīng)濟和政治行為主體的互動，促進制度變遷；城鄉(xiāng)互動將取代單向城市化，人口在城鄉(xiāng)之間對流，資本在城市尋求獲利的同時資本下鄉(xiāng)加快，土地在城鄉(xiāng)之間的配置和資本化加快。城鄉(xiāng)中國之轉(zhuǎn)型成功并進入城市中國階段，打通城鄉(xiāng)的制度改革是關(guān)鍵，土地制度的系統(tǒng)改革是關(guān)鍵之關(guān)鍵。

（致謝：感謝曹亞鵬和熊雪鋒為本文提供的支持。）

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