葉　林,楊雅雯，張育琴

(中山大學，廣東 廣州　510275)

一、研究背景

20世紀90年代，廣州作為我國改革開放的最前沿，逐步擴大環(huán)衛(wèi)服務市場化領域,推行“兩級政府、三級管理”的運行體制，市、區(qū)、街三級系統(tǒng)分別負責不同的保潔區(qū)域。在市場化改革中，廣州市除將其管轄的絕大部分市政道路、高速路等區(qū)域的清掃保潔外包外，其余地區(qū)的清掃保潔模式讓各區(qū)自主選擇，實行不同程度的市場化改革。有的城區(qū)將區(qū)、街的清掃保潔工作全部外包；有的城區(qū)將市政道路的清掃保潔全部外包，保留部分街道的原有清掃保潔模式；有的則將一部分街道的清掃保潔外包。然而，這種“分區(qū)而制”的市場化改革在經(jīng)歷了十多年的實踐后，遇到了重大的挑戰(zhàn)，引發(fā)了廣州市環(huán)衛(wèi)服務的危機，引起了對市場化改革的反思，廣州環(huán)衛(wèi)保潔市場化作業(yè)模式由2013年的65%降至2015年的30%。在提高效率、節(jié)省財政開支等目標未達到的情況下，廣州環(huán)衛(wèi)服務市場化遭遇“回潮”，進入了“后市場化”的軌道。本文通過追溯廣州市場化的發(fā)展歷程，分析其最新政策，試圖揭開這一現(xiàn)象產(chǎn)生的內(nèi)在邏輯，為城市公共服務市場化改革提出完善政府與市場關系治理的建議。

二、文獻綜述

西方在20世紀80年代進行了一次大規(guī)模的新公共管理運動，其主要目的在于應對三大危機——財政危機、管理危機、信任危機，即通過汲取市場力量，運用市場機制，緩解政府與社會的矛盾[1]。在降低成本、促進創(chuàng)新和增加供給靈活性的市場需求下，市場化成為提高公共服務供給效率、解決傳統(tǒng)政府供給模式弊端的良藥[2](p.16)。公共服務市場化在這種情況下應運而生。公共服務市場化意味著官僚組織不再是單一的公共服務提供主體，市場競爭機制的引入使非營利組織和私人組織得以參與公共服務的供給，使其供給模式更加多元。公共服務市場化的初衷在于降低公共服務供給成本，提高公共服務供給效率[3]。公共服務外包是公共服務市場化最主要的形式。公共服務市場化的過程是政府與市場關系互動的過程，可以從以下三個角度探究政治與市場機制及其互動關系對公共服務市場化的影響。

(一)政治機制對公共服務市場化的影響——委托-代理下的內(nèi)生壓力

委托-代理關系的最大風險在于信息不對稱以及由此引起的隱蔽行為[4](pp.35-40)。就委托人而言，因代理人信息的缺乏而難以監(jiān)督代理人的行為容易使代理人采取某些對自身有利的機會主義行為[5]，導致目標的偏差或替代；就代理人而言，由于無法獲取委托人的意圖而容易產(chǎn)生揣測心理，為了迎合委托人而偏離實際目標。逆向選擇、道德風險、應聲蟲現(xiàn)象是上下級政府委托-代理關系下存在的三大主要問題[6](pp.82-85)。在公共服務外包的行為選擇中，下級政府在壓力型體制和“政治錦標賽”中，為了確保晉升或不被淘汰而在公共服務市場化過程中偏離提高供給效率等政策目標，降低了對上級政府的回應能力[7][8][9]。這種偏差的產(chǎn)生是雙向的，下級政府的自利趨向和上級政府本身政策缺陷共同導致了政策執(zhí)行的機會主義[10]。

如何解決上述問題，使上下級政府政策目標一致，國內(nèi)外學者普遍的觀點是建立有效的激勵機制與約束機制，如周雪光所言“所有的委托-代理問題都是激勵的問題”。正向激勵的缺乏會降低基層政府公共服務市場化改革的積極性。這種正向激勵包括兩方面：明確的改革標準與目標、晉升的確定性。其中前者的缺乏導致了基層政府搖擺不定的“應聲蟲”行為；后者的缺乏導致了基層政府偏離政策目標。正激勵(晉升)缺乏和負向激勵過高，基層政府會傾向于消極地執(zhí)行政策，從而加深公共服務市場化中上下級政府的委托-代理問題。

(二)市場機制對公共服務市場化的影響——被“放大化”的市場缺陷

有學者從供需雙方缺陷分析公共服務市場化的風險成因[11]。供給方缺陷是指在不完全競爭的市場環(huán)境下承包商存在的缺陷:一是現(xiàn)成的競爭市場不一定存在，由于公共服務的特性，原有的市場不一定能提供，很多時候市場是為了政府需要才進行生產(chǎn)，從而導致定向購買這一不得已之選，這實質(zhì)違背了公共服務市場化強調(diào)市場競爭以提高供給效率的初衷；二是賣方之間競爭水平較低，供給方數(shù)量和服務質(zhì)量相對有限[12]；三是合同外包會產(chǎn)生特殊的負外部性。提供公共服務長期被視為政府的天職，因而在將公共服務外包過程中，民眾對其關注度和敏感度會提高，市場化改革因而必須承擔更大的社會關注度，一旦產(chǎn)生問題，社會輿論往往會將其放大化并歸咎于政府的懈怠和失職。

需求方缺陷源于三方面：政策目標不明確、信息不對稱及政府能力缺陷。政策目標不明確指政府制定公共服務市場化政策時，未能根據(jù)公共服務屬性來設定嚴格的執(zhí)行和績效標準，導致政策目標傳達的模糊和難以操作，從而給政策執(zhí)行者和承包商投機取巧的機會[13]。政府對合同管理能力的強弱決定了對承包商的控制能力及相應的管理工具的有效性，使政府在公共服務市場化中不過于依賴承包商而降低政府管理能力[14][15](pp.96-101)。因此，政府能力的缺陷實則是政府在供需雙方中喪失了獨立主權。

供給方和需求方缺陷以不同的方式結合導致了公共服務外包的失靈，從公共管理的角度看，應對供需方缺陷的方法是從作為需求方的政府著眼，使其成為“精明買主”[12]。精明買主問題是公共服務市場化面臨的最大挑戰(zhàn)，如果不解決該問題，即使在完善的市場機制下，市場化也容易走向失敗[12]。因此，從供需缺陷理論研究政府在公共服務市場化過程中的行為邏輯，明確政策目標、解決委托-代理問題及提高政府管理能力顯得尤為重要。

以威廉姆森為代表的新制度經(jīng)濟學派認為對好的制度選擇的根本目的是節(jié)約交易費用，這種“成本-收益”分析法實質(zhì)上是對經(jīng)濟效益與交易費用重要性的關注[16]。

簡言之，交易費用包含三個維度，對公共服務市場化的影響機制包括以下三個方面。一是資產(chǎn)專用性。資產(chǎn)專用性越高，更換“雇主”的難度越高、成本越大，外包出去的風險越大。這體現(xiàn)在公共服務外包過程中，合同的終止或更換對政府帶來的損失大小很大程度上取決于該項公共服務的專用性大小。專用性越大，政府承受的交易費用越高[16]。二是交易頻率。反復發(fā)生的大額交易適合組織內(nèi)部生產(chǎn)，而偶然發(fā)生的交易可以通過市場采購解決。一次性博弈(一次性買賣)容易滋生投機行為，因此，政府與企業(yè)的長期外包合同更有利于降低交易費用，這與資產(chǎn)專用性視角大同小異。三是不確定性。交易雙方的有限理性導致交易過程中風險的存在。對市場化來說，風險分為合同簽訂前的不確定性和合同簽訂后的不確定性。政府在合同簽訂前由于不能完全掌握企業(yè)信息而無法具體測算財政投入，在合同簽訂后，因為對企業(yè)投機行為的無法掌控而較難衡量相應的監(jiān)督成本。因此，這必然導致公共服務市場化中政府與企業(yè)議價成本、監(jiān)督成本的提高。

(三)政府與市場的互動對公共服務市場化的影響——關系治理失效

政府與承包商除了監(jiān)督與被監(jiān)督的關系外，還應建立合作關系，兩者信息的不對稱及利益的矛盾需要通過適當?shù)臏贤C制保持利益平衡。監(jiān)督與被監(jiān)督關系的建立能加強承包商的自我約束，合作關系的建立則能降低合同談判和政府監(jiān)督的成本。在信息不對稱的常態(tài)下，合同契約往往不完全，從消極層面看，它給擁有更多市場信息的承包商投機取巧的機會；從積極層面看，它使政府和承包商在不確定的市場環(huán)境中靈活運作、談判并產(chǎn)生信任，有利于雙方長期穩(wěn)定的合作，彌補正式合同的缺陷。學者將這種應對正式合同缺陷的關系運作稱為“關系合同”[17]。

關系治理是政府與市場雙方非正式的合作，彌補正式合同治理的缺陷，建立互惠的社會交換關系的重要內(nèi)容[18]。公共服務市場化的成功很大程度上依賴于政府與承包商合作關系的治理[19]。政府為避免在對承包商的信任和控制之間不能保持平衡而處于被動狀態(tài)[20]，應結合自身能力與承包商建立恰到好處的信任，既建立與承包商良好的合作、降低交易成本，又有效制約承包商的投機行為[21]。

三、研究問題及分析框架

廣州環(huán)衛(wèi)服務的市場化改革在過去幾年遭遇的回潮打破了環(huán)衛(wèi)服務適于外包的原則，學者對其中的原因進行了分析：有的研究將其歸結為政府責任缺失[22]；有的學者從政治和經(jīng)濟兩個方面解釋環(huán)境服務市場化的動因和阻礙因素，認為環(huán)衛(wèi)服務質(zhì)量最容易彰顯基層政府公共服務的提供水平，而面臨“政治壓力強化”現(xiàn)象，或推動基層政府積極開展外包，或阻礙基層政府進行外包[23]；還有學者認為環(huán)衛(wèi)服務市場化的交易費用降低了基層官員對上級重點考察的這類項目的回應能力，而這大部分源于中國特色的政治—行政激勵機制[8]。

在環(huán)衛(wèi)服務性質(zhì)適合外包的理論前提下，為什么廣州的環(huán)衛(wèi)服務在市場化過程中出現(xiàn)了將外包項目收回的現(xiàn)象？這種看似各區(qū)“量體裁衣”的改革，為什么都會遭遇相同的阻礙？是哪些因素影響了廣州市各區(qū)基層政府市場化改革？這些因素之所以能夠支配基層政府的行為，其內(nèi)在機理又是什么。結合國內(nèi)外關于公共服務市場化動機的權威觀點和廣州環(huán)衛(wèi)服務市場化改革特點，下文對政治機制、市場機制、政府與市場互動如何影響基層政府市場化改革的政策選擇進行分析，回應環(huán)衛(wèi)服務市場化改革為什么會走“回頭路”這一問題。

圖1　公共服務市場化問題框架

圖1展示了本文的分析框架。公共服務市場化的曲折和阻礙是政府缺陷與市場缺陷共同作用的結果。上級政府政策目標和結果激勵不明確，衍生出委托-代理問題——激勵缺乏下的政策執(zhí)行偏差；市場競爭水平低引發(fā)市場投機行為，帶來以經(jīng)濟成本為主的交易費用的增加?；鶎诱诩葻o改革激勵又無能力應對市場缺陷的前提下，同時面臨來自上級政府、社會輿論以及為承辦商兜底的壓力，使其順勢建立與承包商合同外的合作關系，以利益互換關系來維系市場化運作。但兩者不平衡的依賴關系極易導致市場化改革的失敗。

四、廣州環(huán)衛(wèi)服務改革：從市場化到后市場化

(一)市場化開始：回應社會主義市場化需求

作為對當時政府提供并管理環(huán)衛(wèi)服務諸多弊端的自然回應，廣州環(huán)衛(wèi)服務領域從20世紀90年代就啟動了市場化改革，到2001年后全面鋪開。《廣州市市容環(huán)境衛(wèi)生管理體制改革方案(穗府函[2001]33號)》預示著廣州環(huán)衛(wèi)服務市場化改革的全面逐步展開，改革范圍涵蓋廣州市10個行政區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，目的是通過逐步建立“兩級政府、三級管理”的環(huán)衛(wèi)管理體制，實現(xiàn)各區(qū)環(huán)衛(wèi)服務管理與作業(yè)的分離。廣州環(huán)衛(wèi)服務市場化改革主要是通過“推出去”和“引進來”的雙向改革來實現(xiàn)。一是按照企業(yè)化經(jīng)營、社會化服務、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的方向，完成市、區(qū)、街所屬事業(yè)性環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務單位的轉(zhuǎn)制改革；二是逐步打破地區(qū)封鎖和部門壟斷，發(fā)展合資合作、集體、個體經(jīng)營等多種非公有制形式的市容環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務企業(yè)，培育統(tǒng)一、開放、多元競爭的環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務市場，促進城市市容環(huán)境衛(wèi)生服務水平的提高。廣州在市、區(qū)層面建立環(huán)衛(wèi)行業(yè)協(xié)會，由環(huán)衛(wèi)、生產(chǎn)、科研、設計、教育等相關領域的單位自愿組成，起到了連接環(huán)衛(wèi)服務行業(yè)與社會、政府與企事業(yè)單位的橋梁作用。

然而，從2012年起，廣州發(fā)生一系列的環(huán)衛(wèi)工人事件，各城區(qū)環(huán)衛(wèi)質(zhì)量出現(xiàn)起伏。廣州全市環(huán)衛(wèi)保潔市場化作業(yè)模式由2013年的65%降至2015年的30%。這種現(xiàn)象引起了政府對市場化改革的反思。

(二)市場化的逆流：政府與市場關系失衡帶來的重重阻礙

廣州環(huán)衛(wèi)服務市場化在緊鑼密鼓地展開時，卻遇到了重重阻礙。2013年以來，廣州各區(qū)及街道紛紛在與承包商的合同到期后，停止發(fā)包，改由以事業(yè)單位為主體直接聘請環(huán)衛(wèi)工人進行作業(yè)，由政府自行管理，環(huán)衛(wèi)服務市場化進入反思和改革階段。廣州市15年的環(huán)衛(wèi)服務市場化改革衍生出多種問題，而問題的根源在于沒有正確處理政府與市場的關系，在政府缺陷與市場缺陷的惡性循環(huán)下最終導致了環(huán)衛(wèi)服務市場化改革的回潮。

1.政治機制——政府缺陷與上下級委托-代理問題

在廣州環(huán)衛(wèi)服務市場化改革過程中，具體的改革文件并未具體化市場化改革目標、改革標準，以適應廣州經(jīng)濟發(fā)展程度、管理體制各異的各區(qū)的現(xiàn)實情況。在沒有明確的政策目標作指導以及明確的激勵措施的情況下，廣州環(huán)衛(wèi)服務市場化改革形成了以下幾個行為特點。

第一，改革模式多變。改革自主權的下放使得各區(qū)決策權和對環(huán)衛(wèi)保潔質(zhì)量的評價權主要掌握在區(qū)領導手中，而在沒有明確標準的前提下，區(qū)領導以上級領導個人思路為出發(fā)點來執(zhí)行政策，在多變的政策環(huán)境下容易無所適從。

(模式)換來換去的話，最后肯定“竹籃打水一場空”。所以很怕領導換思路，一動搖就完了。還有質(zhì)量的監(jiān)管，什么符合標準，什么不符合標準，這個沒有確定的，不一樣的地方有不同的標準。(訪談資料：QK20141231-3)

第二，消極執(zhí)行政策。在上級政府施壓、經(jīng)費限制及社會輿論壓力下，各區(qū)在市場化過程中執(zhí)行主動性不高，通常在上級突擊檢查和“創(chuàng)文”“創(chuàng)衛(wèi)”期間加大保潔力度，這種應急性的突擊保潔導致環(huán)衛(wèi)保潔質(zhì)量的階段性反彈。

它最終出現(xiàn)總的問題集中爆發(fā)的時候還是要政府解決。但是作為基層，它也確實沒有能力去改變這些東西，因為錢沒給到位你怎么去改變？我就那么大的本事，所以原來領導說我們管那個什么的，后面出了問題就你處長的責任，我說那負責任就負責任，反正我就只有那么大的本事。(訪談資料：LC20141203)

在這種情況下，各區(qū)政府容易喪失改革的激勵，不愿承擔改革風險，傾向于將環(huán)衛(wèi)服務限定在自己的可控范圍內(nèi)，但市層面關于環(huán)衛(wèi)服務市場化的鼓勵和區(qū)的改革實踐壓力，又使各區(qū)搖擺于自主管理與市場化當中，造成廣州環(huán)衛(wèi)服務市場化改革的問題循環(huán)往復(參見圖2)。

圖2　委托-代理關系下激勵機制對基層政府政策執(zhí)行影響

2.市場機制——市場缺陷與交易費用的提高

環(huán)衛(wèi)服務市場化的典型動機是節(jié)約財政資金、提高經(jīng)濟效率[24]。但現(xiàn)實情況是市場化并沒有帶來財政的節(jié)約，反而因為政府的“責任市場化”[13]行為放大了市場已有缺陷，實則反映了公共服務市場化中的政府能力缺陷。廣州遇到了市場機制的困境。與北京、上海等地推行的“事業(yè)單位實行國企改制，政府買斷事業(yè)單位人員工齡的環(huán)衛(wèi)服務市場化改革”不同，廣州市的改革普遍是將市、區(qū)、街三級環(huán)衛(wèi)保潔領域的服務外包給民營企業(yè)，而這些企業(yè)發(fā)展良莠不齊，很難承擔起負重累累的廣州環(huán)衛(wèi)服務的提供。2012年，全市一千多家環(huán)衛(wèi)保潔公司僅有60%實現(xiàn)市場化運作，其信譽、資金、資質(zhì)水平參差不齊。廣州環(huán)衛(wèi)行業(yè)企業(yè)等級根據(jù)注冊資金及規(guī)模由高到低分為A、B、C三級，其中C級企業(yè)數(shù)量比例近74%，即使是A級企業(yè)，也有24%未能達到注冊資金500萬的標準(參見表1)。

由于環(huán)衛(wèi)服務市場競爭的不完全性，政府外包的可選范圍極其有限，遭遇了魚目混珠的企業(yè)中標前后的各種投機行為。一是投標前信息不對稱導致的逆向選擇。企業(yè)有意識披露有利于自身的信息來獲取競標成功，政府的判別標準又容易基于競標價格，從而產(chǎn)生“價低者得”“劣勝優(yōu)汰”等現(xiàn)象。以上現(xiàn)象往往導致后續(xù)源源不斷的監(jiān)控成本，而這種成本反過來又會降低市場化中競爭理念包含的效率。二是中標后激勵和約束缺失導致的道德風險。為了彌補為中標而壓低的價格，獲取利潤，承包商往往會降低合同規(guī)定的成本投入、降低公共服務質(zhì)量。一方面，不按要求配備機械設備數(shù)量，或者僅將其作為“擺設”而不投入使用從而節(jié)省運作和維護成本。另一方面，縮減合同規(guī)定的標準環(huán)衛(wèi)工人的人數(shù)，加大工人的工作量或降低環(huán)衛(wèi)作業(yè)的標準。因此，為了保證公共服務供給的質(zhì)量，政府反而需要增加財政投入，未能起到節(jié)約成本的作用。三是退出合同過程中的高額成本。在退出機制上，政府不論是按合同期限更換承包商還是強行終止合同，都會與承包商和環(huán)衛(wèi)工人起沖突。廣州市各區(qū)環(huán)衛(wèi)服務外包周期一般為3年～5年，市場的不健全使得以外地遷入為主的承包商難以短時間高效投入工作。“一年適應、一年賺錢、一年撤退”的發(fā)包周期一方面使得機械設備投入大打折扣，另一方面導致新舊承包商無法有效完成交接，產(chǎn)生環(huán)衛(wèi)工人經(jīng)濟補償金無處索取、新中標公司無條件接納上一公司的環(huán)衛(wèi)工人等不穩(wěn)定情況。一旦政府因承包商不規(guī)定運作而終止其合同，則會遭遇承包商的“合謀”——煽動多地環(huán)衛(wèi)工人向政府索取“下家”和補償金。市場不健全使得政府無法承擔終止合同帶來的經(jīng)濟成本(經(jīng)濟補償金)和社會成本(環(huán)衛(wèi)工人問題)。公共服務市場化中政府的“兜底”角色在政府無法對承包商進行有效控制的時候，會帶來比經(jīng)濟成本更為嚴重的社會成本——失去市民對市場化的信任。

在市場問題以外，各級財政的緊逼也造成了市場化的困境。廣州環(huán)衛(wèi)服務市場化經(jīng)費主要來源市、區(qū)和街道三級(參見表2)。

表1　廣州市環(huán)衛(wèi)行業(yè)企業(yè)注冊資金情況①

數(shù)據(jù)來源：筆者根據(jù)廣州環(huán)衛(wèi)企業(yè)官網(wǎng)資料整理而得。

表2　廣州環(huán)衛(wèi)服務市場化經(jīng)費構成

數(shù)據(jù)來源：筆者根據(jù)訪談資料整理而成。

廣州環(huán)衛(wèi)作業(yè)等級、作業(yè)經(jīng)費和收費標準多年來未進行相應調(diào)整，僅靠政府單一的投入和服務收費模式，導致除“創(chuàng)文”“創(chuàng)衛(wèi)”和亞運會期間外，全市環(huán)衛(wèi)保潔一直存在巨大經(jīng)費缺口。據(jù)估算，2012年和2014年全市環(huán)衛(wèi)經(jīng)費缺口分別為29%和32%。在政府提供環(huán)衛(wèi)服務時期，政府對各街道事業(yè)單位撥款嚴重不足，經(jīng)費大部分來源于街道單一的服務性收費。管理權力的下移使得街道責任越來越重，事權與財權不匹配使得政府欲將市場化作為政府“債務”的轉(zhuǎn)移手段，既能獲得財政上的補貼，又能分擔政府直接管理的成本。在一定程度上，市場化成了各區(qū)政府不言而喻的“甩包袱”契機。然而，這種“甩包袱”的做法雖然增加了財政投入，但對市場化提高環(huán)衛(wèi)服務供給效率的過于樂觀的長期愿景遭遇了改革時期內(nèi)財政不足的緊逼。這既源于政府支付意愿不強，也源于承包商投機行為帶來的高成本。

我覺得(環(huán)衛(wèi)服務)市場化沒有按照法律法規(guī)來辦事，政府搞市場化就應該把過去的賬算清楚，比如以前沒有給環(huán)衛(wèi)工人買社保。所以市場化一定程度上是政府在“欠債”的背景下推出去的，欠(所屬)事業(yè)單位的債。(訪談資料：FJ20141231-1)

從政府角度看，一方面是事權財權不匹配導致的監(jiān)管無力。環(huán)衛(wèi)服務的財政支出沒有隨著權力的下移而增多，經(jīng)費的不到位使得政府監(jiān)管捉襟見肘。另一方面是經(jīng)費劃撥標準缺乏科學性和統(tǒng)一性，主觀性強。各區(qū)未對發(fā)包規(guī)模及配套經(jīng)費進行科學的衡量，使得區(qū)財局無法把握經(jīng)費的額度，導致了政府間關于財政劃撥的討價還價,經(jīng)費劃撥從而起伏不定。

我們車隊發(fā)包的時候，確實是有些(地方做得)不足，我們給一個街道定的發(fā)包額度是6300萬，實際上我們給了5600萬。第二年我們向區(qū)財局申請6300萬，財局最后只給我們5600萬，說我們招的時候只給人家5600萬，現(xiàn)在為什么要申請6300萬？而且財局砍的時候，會把責任推給專家，說是專家砍的，其實我們都知道，這只是一種托詞，沒什么科學性可言。(訪談資料：HK20141231-2)

從承包商角度看，包括承包商投機行為產(chǎn)生的合同外額外成本和政府的監(jiān)管成本。承包商通過降低環(huán)衛(wèi)工人福利待遇、增加工作量來獲取合同外利潤。政府不僅需面對環(huán)衛(wèi)保潔質(zhì)量降低的現(xiàn)實，還要承擔合同解除后本應由原承包商支付給環(huán)衛(wèi)工人的經(jīng)濟補償金。政府監(jiān)管的無力來源于政府對市場的過度依賴，改革之初的“甩包袱”心態(tài)使廣州各區(qū)政府忽視了市場缺陷，面對財政緊逼也無法加大監(jiān)管來控制承辦商的投機行為，最終帶來成本的上升(參見圖3)。

圖3　政府缺陷與市場缺陷的相互加強及結果

由此可見，政府缺陷與市場缺陷是相互強化的，結果是公共服務市場化交易成本上升。首先，市場缺陷會導致公共服務市場化經(jīng)濟成本的上升，這是市場本身的趨利性質(zhì)決定的，可以通過政府激勵和監(jiān)管控制在一定范圍內(nèi)。其次，政府缺陷會放大已有的市場缺陷，使公共服務市場化經(jīng)濟成本和社會成本都難以控制，交易成本上升。此處的政府缺陷是指政府開展公共服務市場化的能力和意識，表現(xiàn)為財政壓力下的“責任市場化”行為。最后，被放大的市場缺陷使政府在投標前、中標后、退出機制上都無法發(fā)揮合同的約束作用——交易成本上升。

3. 政府與市場互動——關系治理的失效

政府與承包商之間的關系治理的有效性存在兩個前提：一是彼此能建立起恰到好處的信任；二是政府能夠控制承包商的行為而不產(chǎn)生對其過度的依賴[18]。

就理論而言，政府與承包商的關系建立在合同的基礎上，承包商在環(huán)衛(wèi)保潔上遵循條款運作，政府負責監(jiān)管。但在廣州環(huán)衛(wèi)服務市場化中，政府與承包商之間形成了合同外的交換關系，維持著市場化的運作。一是政府對承包商約束力不夠。對于承辦商違反合同條款的行為政府通常難以按合同對其進行懲罰，因為最終懲罰會落到環(huán)衛(wèi)工人的基本保障上而導致被環(huán)衛(wèi)工人視為責任主體的政府為其兜底，即使終止合同，政府也很難在短時間內(nèi)在重新發(fā)包。二是對承包商的依賴，在突發(fā)事件和臨時任務中難以動員承包商，如“創(chuàng)文”“創(chuàng)衛(wèi)”和亞運保障等。此外，上級的突擊檢查或考核使得城市環(huán)衛(wèi)保潔工作還具有多發(fā)性、突然性和高要求等性質(zhì)。而環(huán)衛(wèi)服務市場化改革，很難將臨時加班應對檢查、擴大保潔區(qū)域適應城市化發(fā)展等細節(jié)囊括到合同當中，從而提高了承包商和政府討價還價的協(xié)調(diào)成本，使得環(huán)衛(wèi)保潔的應急能力下降。

雖然按規(guī)定連續(xù)三個月扣款達到多少(一定額度)就要終止外包合同，但這帶來兩個問題：一是環(huán)衛(wèi)工人方面，這是最底層的人，老板會要挾說工人會到城管局要飯吃；二是長時間外包使業(yè)主(街道)和承包方之間或多或少會有人情因素，有的地方會去通融，不然承包方不配合，比如有時遇到大的政治任務，大的領導過來檢查，承包商要求給加班費；有時候街道會給承包商一些額外的活，又不給他們錢，他們就會說：“你們平時用條例來監(jiān)管我，現(xiàn)在想用我又不按照條例來給錢?！边@時發(fā)包方就會尋找平衡點，該扣錢的時候可能就不扣了。(訪談資料：LZ20150128-2)

在這種情況下政府很難把握好監(jiān)管的力度——如何既能保證環(huán)衛(wèi)保潔的質(zhì)量，又不“開罪”承包商？這種扭曲的合作關系使政府在環(huán)衛(wèi)服務市場化改革中長期處于被動的局面，無法有效發(fā)揮監(jiān)管的力度，改革積極性隨之下降。

(三)后市場化的趨勢：政府與市場關系重塑

先后出臺的《廣州市關于規(guī)范環(huán)衛(wèi)行業(yè)用工的意見》以及《廣州市環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場化運作監(jiān)督管理辦法》兩份文件，標志著市場化改革的變遷。目前，廣州中心城區(qū)的環(huán)衛(wèi)服務市場化比例已大幅度下降(參見圖4)。

圖4　廣州市中心城區(qū)環(huán)衛(wèi)服務市場化比例(根據(jù)訪談資料匯總而成)②

從2015年開始，廣州各級政府采取了一系列措施來應對改革出現(xiàn)的問題，目前由市場化改革前的事業(yè)單位提供環(huán)衛(wèi)服務。這種被各方描述為走“回頭路”的方法卻取得了“空前”成效：環(huán)衛(wèi)工人歸屬感增強、基層政府積極性變高、環(huán)衛(wèi)保潔執(zhí)行力變強，各區(qū)環(huán)衛(wèi)服務質(zhì)量提高。廣州中心城區(qū)各級政府將其歸功于一套“舊體制下的新策略”，其內(nèi)涵主要體現(xiàn)為以激勵彌補政府缺陷、以監(jiān)管規(guī)范市場運作、將企業(yè)管理模式引入政府內(nèi)部三方面。這種新策略實則是廣州市環(huán)衛(wèi)服務的“后市場化”趨勢。

所以這時把環(huán)衛(wèi)(服務)發(fā)包收回來自己管不存在走“回頭路”的基礎和說法，因為整個環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了變化。我們現(xiàn)在自己管理靠的主要是管理人員的責任心、一般的工作能力和完善的管理制度，現(xiàn)在甚至可以說政府的專業(yè)程度比目前市場(企業(yè))的還要高，因為我們有大量的設備和人員。當然，我們最終還是會推向市場化的，只是我們逐漸意識到現(xiàn)在時機不成熟。(訪談資料：LC20141203)

與傳統(tǒng)認為的“逆市場化”現(xiàn)象不同，這種做法不單純限于消極意義上的收回公共服務發(fā)包或重走低效的政府自主管理道路，而是政府在內(nèi)外條件不足以走向真正意義的市場化背景下的自我培育。

廣州環(huán)衛(wèi)服務進入了全新的“后市場化”階段，主要呈現(xiàn)出以下幾個特征。

1.以激勵促競爭：彌補政府缺陷

廣州市建立市、區(qū)、街三級環(huán)衛(wèi)服務績效管理體制。市、區(qū)兩級城管系統(tǒng)專業(yè)監(jiān)督人員每月對各區(qū)各街道的環(huán)衛(wèi)保潔質(zhì)量進行評分:區(qū)負責對街道的實地檢查，根據(jù)環(huán)衛(wèi)保潔質(zhì)量評分細則進行評分；市負責對各街道進行綜合考評。

在財政方面，實行動態(tài)財政撥款機制。各街道每月環(huán)衛(wèi)服務質(zhì)量的扣分將形成相應的財政減分，累積起來影響該街道下年的財政劃撥額度；在個人晉升方面，環(huán)衛(wèi)服務績效成為各區(qū)各街道官員升遷的重要依據(jù)。為此，各街道積極提高環(huán)衛(wèi)服務質(zhì)量，各區(qū)加強對街道的監(jiān)管。

現(xiàn)在我們對街道的監(jiān)管是比較容易的，因為對體制內(nèi)大部分人來說，提拔和升遷是最重要的。政府根據(jù)(環(huán)衛(wèi)服務績效)排名來影響他們的升遷和面子，而且現(xiàn)在直接和上級政府打交道，會讓基層更積極、賣力地表現(xiàn)?？傮w來說，現(xiàn)在我們區(qū)和街道都更有干勁了。(訪談資料：HK20141231-2)

這種在財政和個人晉升方面具體明確的激勵措施讓基層時刻處于一種“競爭”的狀態(tài)，不斷提高環(huán)衛(wèi)服務供給的效率。

2.以監(jiān)管促規(guī)范：規(guī)制市場缺陷

政府不再盲目地將環(huán)衛(wèi)服務外包，而是著眼于對市場的培育和監(jiān)管，采用多元化監(jiān)管手段來加強各基層政府以及承包商的責任意識。

第一，加強企業(yè)誠信體系監(jiān)管。2000年廣州環(huán)衛(wèi)行業(yè)協(xié)會就開始在對市場化的反思中著手建立一套較為完善的企業(yè)誠信評價體系。2014年相繼出臺了一系列文件與細則，《廣州環(huán)境衛(wèi)生服務企業(yè)誠信綜合評價管理暫行辦法》與配套的《廣州環(huán)境衛(wèi)生服務企業(yè)誠信綜合評價指標體系》全面規(guī)定了企業(yè)誠信評價體系的監(jiān)管方、實施細則、評價結果的運用及意義等。

第二，增強市場信心。在保障環(huán)衛(wèi)工人權益方面，廣州市城市管理委員會建立“1+3”配套制度方案：制定廣州市關于規(guī)范環(huán)衛(wèi)工人用工的主體文件，并配套制定《廣州市環(huán)衛(wèi)保潔項目招標文件范本》《廣州市環(huán)衛(wèi)保潔項目合同范本》《廣州市環(huán)衛(wèi)保潔市場化運作監(jiān)督管理規(guī)定》。環(huán)衛(wèi)工人信息和環(huán)衛(wèi)作業(yè)管理子系統(tǒng)、環(huán)衛(wèi)保潔公司信息管理子系統(tǒng)的建立意味著政府更加注重環(huán)衛(wèi)服務行業(yè)的作業(yè)規(guī)范。以上措施體現(xiàn)了政府致力于培養(yǎng)環(huán)衛(wèi)服務市場化的信心，以期獲得良好的社會支持，保證工作的順利進行。

第三，采用多元化監(jiān)管手段。這主要體現(xiàn)為常規(guī)化的政府和第三方監(jiān)管以及非常規(guī)的壓力型監(jiān)管。以廣州市天河區(qū)為例，目前市場化監(jiān)管措施主要分為四種。一是加強市、區(qū)、街三級監(jiān)管體制。對街道環(huán)衛(wèi)服務質(zhì)量的評分比例由三部分按不同比例構成，并配以相對的獎懲措施。二是引入第三方監(jiān)管。聘請高校專家定期對各街道的環(huán)衛(wèi)保潔質(zhì)量進行調(diào)研，并提出改進方案，提高監(jiān)管的客觀性和科學性。三是利用網(wǎng)絡渠道的非正式監(jiān)管。城管局政府人員 “潛伏”在下屬環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位的微信工作群中，隨時上傳環(huán)衛(wèi)保潔的相關圖片來發(fā)出警示，使問題獲得即時處理。四是上級領導的非常規(guī)“巡查”。即通過日常的觀察發(fā)現(xiàn)環(huán)衛(wèi)保潔存在的問題時，即時責令下級單位整改，如此反復，提高各區(qū)、各街道的環(huán)衛(wèi)服務水平的常態(tài)意識。

我們“偷偷”加了個(下屬監(jiān)管所的)微信群，我們城管局里的人在坐公車、地鐵、騎自行車時一發(fā)現(xiàn)區(qū)里的環(huán)境衛(wèi)生問題，就把圖片上傳到群里，給群里的人一個警示。有了微信群之后監(jiān)管效率高了好多，即時發(fā)現(xiàn)，即時整改，如果是以文件的形式發(fā)下來，(環(huán)衛(wèi)保潔問題)早就過期了。還有市里、區(qū)里的領導在工作之余會出來轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，看到哪個街道(環(huán)衛(wèi)保潔)不行，就會給(城管局的)局長、街道書記、所長打電話，一次不行，兩次不行，三次肯定行了。(訪談資料：QK20141231-3)

各級政府尤其是基層政府變得更加務實，靈活地運用各種手段來規(guī)范市場化運作，從注重形式的環(huán)衛(wèi)服務市場化改革轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅匦实沫h(huán)衛(wèi)服務提供結果。

3.政府內(nèi)企業(yè)化運作：調(diào)試管理模式

廣州各區(qū)在加強自身能力建設的基礎上引入企業(yè)的經(jīng)營管理模式。一方面，加大財政投入，建設和提升自身能力。既要擴大環(huán)衛(wèi)工人隊伍，又要提高環(huán)衛(wèi)管理人員的能力，還要通過各區(qū)、各級政府間的交流來豐富環(huán)衛(wèi)服務管理的經(jīng)驗。另一方面，部分街道在收回環(huán)衛(wèi)服務發(fā)包后，通過聘任環(huán)衛(wèi)保潔方面的有經(jīng)驗的管理者，將先進經(jīng)驗引入政府管理模式，提高環(huán)衛(wèi)服務供給的效率。

我們現(xiàn)在(環(huán)衛(wèi)服務管理)增加了類似企業(yè)經(jīng)理人的管理人員，相當于政府的雇員。9條街道中有4條街道在試點企業(yè)經(jīng)理人(制度)，應該說是行政手段和市場手段的結合。他們多是原發(fā)包公司的主管，因為他們對這一塊比較了解嘛，是政府和企業(yè)的中間人角色。(訪談資料：LK20160120)

廣州環(huán)衛(wèi)服務市場化改革將政府管理體制已有的弊端顯露甚至放大化，給基層政府很大的警醒。通過加強對基層政府財政和晉升方面的激勵，加強對環(huán)衛(wèi)服務市場化運作的監(jiān)管，加強政府能力建設和引入企業(yè)化的管理方法來培育政府內(nèi)部的“市場化運作模式”，是為更好地走向市場化、適應市場化做準備。

五、結論與反思

本文縱向研究了廣州環(huán)衛(wèi)服務市場化的十五年改革歷程，作為歷時長、問題復雜且發(fā)展曲折的一個公共服務市場化案例，雖然存在特殊性如區(qū)域性差別導致的市場化模式多元、改革步伐不統(tǒng)一等，但作為公共服務市場化的重要領域之一，總體來說反映了我國公共服務市場化普遍存在的問題。廣州市在環(huán)衛(wèi)服務市場化改革中主要遭遇了以下幾個方面的阻礙。一是改革思路與意志的搖擺不定導致改革積極性下降。二是環(huán)衛(wèi)服務市場機制的不健全導致承包商利用各方“不言而喻”的投機行為來獲取額外利潤，進而導致環(huán)衛(wèi)保潔質(zhì)量的下降。三是財政投入不足，使各區(qū)尤其是街道的改革積極性下降。四是政府無法運用合同的約束力，從而在與承包商的非正式來往中處于被動狀態(tài)，最終引致市場化改革的式微。

阻礙廣州市環(huán)衛(wèi)服務市場化的原因是政府與市場關系失衡。政府層面由于下級政府委托-代理問題導致基層政府改革激勵下降；市場層面由于政府管控能力不足、目標不明確導致“責任市場化”行為加大市場缺陷，從而引起經(jīng)濟與社會成本的上升，作為經(jīng)濟機制的財政因素成為改革阻礙；政府與市場互動方面則是合同約束力有限使政府運用非正式合同關系與承包商合作，對其依賴大、控制力弱而處于被動狀態(tài)，關系治理因此失效。市場化改革的失敗是政府缺陷與市場缺陷共同作用的結果，且二者相互影響、相互加強，共同塑造了基層政府公共服務市場化政策選擇的邏輯，即基層政府無法也無力按照改革目標執(zhí)行政策，也不能在市場化改革中有效地監(jiān)督和控制承包商行為以控制市場化進程，只能偏向保守、消極，導致市場化改革的來回反復。

在遭遇以上因素的阻礙后，廣州中心城區(qū)雖然將大部分環(huán)衛(wèi)服務發(fā)包收回，但這種被普遍認為的“逆市場化”的做法實則并不完全是對上述阻礙的消極反饋，而是逐漸進入一種韜光養(yǎng)晦式的“后市場化”時代，即收回后的環(huán)衛(wèi)服務提供并不完全處于傳統(tǒng)、低效的政府管理模式下，基層政府變得更加務實，能有的放矢地彌補自身不足與應對市場缺陷，具體體現(xiàn)為以激勵發(fā)揮基層政府主動性、以監(jiān)管規(guī)范市場運作、將企業(yè)管理模式引入政府內(nèi)部三方面?？梢姡@種追求效率的市場化姿態(tài)展現(xiàn)出廣州環(huán)衛(wèi)服務已進入“后市場化”時代。廣州環(huán)衛(wèi)服務市場化改革發(fā)展至今，是我國公共服務市場化理性回歸的一個映射。本文所發(fā)現(xiàn)和分析的公共服務“后市場化”道路區(qū)別于通常所說的“逆市場化”(或“逆向合同承包”)，其內(nèi)涵更突顯政府市場化改革的最新趨向。地方政府在內(nèi)外條件不足以走向真正意義的市場化背景下，對公共服務市場化中存在的問題需要從重塑政府和市場關系的角度入手，注重市場機制的培育，循序漸進地促進市場化改革。同時，為了避免市場化過程中供需雙方力量和資源的不平衡，需要構建包含第三方監(jiān)管在內(nèi)的完善監(jiān)督體系。只有這樣，才能實現(xiàn)高效、合理的市場化改革。

注釋：

①其中A級企業(yè)注冊資金多為500萬元以上，B級企業(yè)注冊資金多為100萬元～500萬元，C級企業(yè)注冊資金多為100萬元以下。

②廣州中心城區(qū)環(huán)衛(wèi)服務市場化產(chǎn)生的問題及“逆市場化”現(xiàn)象集中于街道的清掃保潔領域，因此筆者將以上六區(qū)的環(huán)衛(wèi)服務市場化比例測算限于其街道清掃保潔的外包數(shù)量上，并將六區(qū)環(huán)衛(wèi)發(fā)包開始大規(guī)模收回的2013年與最新測算了市場化比例的2015年作為比較年份。

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