齊高龍

（山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院 山東 即墨 266237）

建立健全重大事項與重大決策的社會風(fēng)險評估制度是新時代政府為了更好地化解社會矛盾，保證社會公共利益最大化的重要舉措，也是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然要求。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革的若干重大問題的決定》明確指出“建立健全重大決策和重大事項的社會風(fēng)險評估制度和機制，對于有效預(yù)防和化解社會矛盾具有重要意義”。[1]在黨的十九大上，習(xí)近平總書記也提出將社會風(fēng)險評估納入到行政決策的程序之中，強調(diào)“要牢固樹立總體國家安全觀……加強國家安全能力建設(shè)”。[2]由此可見，社會風(fēng)險評估工作是新時代條件下，黨和國家應(yīng)對“四大考驗”“四大危險”的必然要求。建立健全科學(xué)合理、民主高效的社會風(fēng)險評估制度是政府由“主導(dǎo)型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)型過程中的重要任務(wù)。

一、社會風(fēng)險評估的主要原則設(shè)定

1.以法規(guī)政策為評估的實施依據(jù)。所謂社會風(fēng)險評估就是圍繞評估事項可能存在的穩(wěn)定風(fēng)險，開展合法性、合理性、可行性等評估工作，分析、評估不穩(wěn)定隱患和問題的風(fēng)險程度和可控程度。目前，實施風(fēng)險評估的主要原則是風(fēng)險評估的實施應(yīng)與黨和國家的大政方針、法律法規(guī)相符合，以國家提倡的法律規(guī)范為原則設(shè)定依據(jù)和基準標尺，以此確保社會公眾公共利益的合理合法化，保證民眾的利益訴求暢通無阻。社會風(fēng)險評估應(yīng)與當?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展現(xiàn)實狀況相契合，客觀反映當?shù)氐纳鐣C治能力。

2.整體評估原則。當下，中國處于社會轉(zhuǎn)型升級的重大歷史交匯期和改革的“深水期”與“攻堅期”，“四個全面”向縱深領(lǐng)域推進發(fā)展，各種社會的、自然的風(fēng)險因素與日俱增，包括人為的風(fēng)險因素、自然的風(fēng)險因素、內(nèi)生性的風(fēng)險因素、外生性的風(fēng)險因素等多種復(fù)合因素等。因此，社會風(fēng)險的評估應(yīng)針對已經(jīng)出現(xiàn)的或者可能出現(xiàn)的各種潛在的、新型的風(fēng)險進行綜合評估，充分進行社會風(fēng)險的分析、研判、預(yù)防與預(yù)警。

3.協(xié)同評估原則。由于社會風(fēng)險具有綜合性、復(fù)合性等特點，決定了現(xiàn)代社會政府的社會風(fēng)險評估必然需要不同層級、不同類型、不同工作性質(zhì)、甚至不同地區(qū)的部門整體協(xié)作與合作。一般針對某種特定事項、特定工程項目的社會風(fēng)險進行評估涉及到眾多相關(guān)利益群體和政府部門，需要各個部門、不同地區(qū)打破傳統(tǒng)的“責任本位”與“部門壁壘”思想，[3]進行廣泛的溝通和交流，實現(xiàn)評估工作的聯(lián)動效應(yīng)。

4.動態(tài)評估原則。社會風(fēng)險源不是單一性的，而是各個方面的相互作用與相互激發(fā)的結(jié)果。社會風(fēng)險還有可能會造成“次風(fēng)險”的發(fā)生等聚合效應(yīng)。因此，社會風(fēng)險評估應(yīng)處于及時更新、與時俱進的狀態(tài)之中。反之，如果社會風(fēng)險評估長期處于固定的條條框框之中，久而久之就會日益僵化，導(dǎo)致社會風(fēng)險治理的失誤，比如導(dǎo)致新型的社會風(fēng)險沒有相應(yīng)的社會風(fēng)險應(yīng)急措施和預(yù)警識別機制等。因此，目前大多數(shù)地方社會風(fēng)險評估都采取動態(tài)評估原則，及時更新社會風(fēng)險案例庫、專家?guī)?、資源庫等建設(shè)，通過一定的技術(shù)更新定期重新評估既有的中低等次社會風(fēng)險。[4]

二、社會風(fēng)險評估的內(nèi)容、范圍及其流程

1.評估的內(nèi)容及范圍。目前，社會風(fēng)險評估的主要內(nèi)容包括以下幾方面：一是涉及到廣大人民群眾的根本利益或其他合法權(quán)益的政府重大決策事項。比如，事關(guān)國計民生的、關(guān)乎當?shù)亟?jīng)濟、政治、社會發(fā)展的、涉及面廣泛的重大政策、法規(guī)、決策等。二是涉及群眾切身利益的重大工程項目。主要包括對其重大工程項目進行可行性分析、評估，評估此項目是否對當?shù)孛癖姷木幼…h(huán)境、生態(tài)自然環(huán)境造成影響以及是否合理合法，是否與現(xiàn)行的國家相關(guān)法律法規(guī)相一致，是否違背政策底線和生態(tài)紅線以及工程項目涉及到的房屋拆遷、土地征用、回遷戶安置安撫等措施是否合理合法，是否形成科學(xué)合理的評估報告等。三是事關(guān)廣大人民群眾和相關(guān)利益群體的改革改制工作。圍繞其事關(guān)民生的重要事項擬定改革的制度、法規(guī)充分進行論證，評估其是否符合國家規(guī)定的法定程序，是否得到當?shù)厝罕姷恼J可，是否照顧大多數(shù)社會成員的合法權(quán)益，是否符合“三公”原則等。

2.評估的流程。一般來說，政府重大決策的制定與出臺之前一般會成立由政府部門、專家學(xué)者和相關(guān)的評估機構(gòu)（第三方）組成的社會風(fēng)險評估小組，由該小組負責社會風(fēng)險評估的相關(guān)事宜，主要包括三個方面的流程：一是落實政府交辦的特定評估事項的前期準備工作。如對決策可能存在的各種潛在風(fēng)險進行分析、研判與歸類，運用相關(guān)的數(shù)理統(tǒng)計方法預(yù)測社會風(fēng)險的機率與可能會造成的損失。另外，建立健全相關(guān)的信息采集工作，形成各類社會風(fēng)險源檔案庫。建立健全社會風(fēng)險評估專家?guī)欤岣呱鐣L(fēng)險評估的專業(yè)性、權(quán)威性。[5]二是制定風(fēng)險評估方案，形成評估報告。首先確定評估對象，通過多種途徑如問卷調(diào)查、實地走訪、社會聽證等方式征求社會各界人士的意見與看法，然后是制定評估方案，形成社會風(fēng)險評估報告。三是確定特定評估事項的實施意見。首先由不同政府部門對形成的社會風(fēng)險評估報告進行專業(yè)審查與校驗，得出審查結(jié)論，各級政府的“應(yīng)急辦”對評估的內(nèi)容與解決方法及時進行審核，最后將審查結(jié)論與社會風(fēng)險評估報告交由政策的決策者、制定者，對其作出立即實施、暫停實施、延緩實施、放棄實施等決定。

三、當前政府社會風(fēng)險評估中存在的問題

1.評估缺乏民眾與政府的良性互動。目前，各個地方的重大決策和重大項目工程是否實施通常由地方“一把手”的偏好來決定，忽視了公共政策的民主性、人民性和科學(xué)合理性，缺乏民眾與政府的良性互動，沒有做到公共決策的“人民性”政策導(dǎo)向，特別是有些地方的“一把手”盲目追求政績，大搞“政績工程”“面子工程”，形成一批爛尾工程、“豆腐渣工程”，引起社會民眾的強烈抵制與不滿，加劇了當?shù)孛癖娕c政府的矛盾，降低了政府的公信力，一些地方的聽證會竟演變成“通知會”“報告會”。[6]

2.評估缺乏“四個正義”。目前，政府的社會風(fēng)險評估在評估前、評估過程中以及評估后等工作環(huán)節(jié)中大多缺乏應(yīng)有的“四個正義”，即程序正義、結(jié)果正義、形式正義與實質(zhì)正義。首先在社會風(fēng)險評估的程序方面仍然會受到既定決策流程與模式的干擾，社會風(fēng)險評估在程序上還存在不合理、不規(guī)范的地方，在評估程序?qū)嶋H運作中往往導(dǎo)致“實施在前，評估在后”的本末倒置。其次，社會風(fēng)險評估的結(jié)果是由社會風(fēng)險評估小組經(jīng)過分析、預(yù)測、研判、評估得出的社會風(fēng)險評估報告，通常以量化形式出現(xiàn)，然而評估結(jié)果還經(jīng)常存在對社會風(fēng)險識別不全面、社會風(fēng)險整改不到位以及缺乏對中低層級風(fēng)險的科學(xué)分析與考量，評估結(jié)果還缺乏一定的精準性。此外，社會風(fēng)險評估在形式上還存在著單一化、固定化的問題，在評估過程中還是采取單一維度方法分析風(fēng)險，主觀性因素介入較多，缺乏現(xiàn)代化技術(shù)手段如“大數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測”等綜合方法進行評估、識別。由于社會風(fēng)險評估的程序、結(jié)果、形式均存在局限性，這就必然導(dǎo)致了其社會風(fēng)險評估的實質(zhì)“非正義”，未能促使社會公共利益最大化和效益的最優(yōu)化。

3.評估指標體系不完善。目前，各級人民政府雖然陸續(xù)出臺了一系列關(guān)于社會重大決策事項的社會風(fēng)險評估的暫行條例、規(guī)定與實施辦法、意見、通知等，針對社會風(fēng)險評估形成了評估的原則、方向和評估的總體框架，但普遍“重框架、輕細則”，對于具體事項缺乏細節(jié)指導(dǎo)，特別是對社會風(fēng)險評估的結(jié)果與效果還缺乏細化指導(dǎo)依據(jù)，大多是重視社會風(fēng)險評估的定性分析，缺乏相應(yīng)的量化分析。另一方面，在對社會風(fēng)險評估時，只關(guān)注“可行性分析與論證”，缺少對重大決策和重大工程項目可能帶來的“消極因素”的“不可行性”論證分析，社會風(fēng)險評估還有待于進一步規(guī)范、細化和完善。

4.評估主體單一化，缺乏民眾外部的“監(jiān)督力量”。

在現(xiàn)代社會這種“大環(huán)境”下，政府社會風(fēng)險評估的評估主體在現(xiàn)實制度化運作過程中，往往政府既是政策的決策者、制定者又是評估工作的組織者，這就容易造成評估主體的單一化和社會風(fēng)險評估制度的虛置化，使得社會風(fēng)險評估工作成為“走過場、走形式、走流程”的“形式主義”。一般而言，科學(xué)合理的社會風(fēng)險評估主體包括責任主體、技術(shù)主體以及發(fā)揮廣大人民群眾主體性作用的“監(jiān)督主體”。責任主體主要是指重大事項、重大工程、重大項目、重大政策的決策者、制定者，技術(shù)主體主要是指一般作為社會第三方的專業(yè)性質(zhì)的研究機構(gòu)、學(xué)術(shù)團隊等。但是在現(xiàn)實條件下，由于政府行政經(jīng)費、財政赤字、單位“一把手”等多種因素，技術(shù)主體往往又是責任主體兼任或者是責任主體的從屬性質(zhì)的政府職能部門，而作為民眾為主體的外部“監(jiān)督性力量”更是被邊緣化，忽視了公共決策的“人民性”倫理價值導(dǎo)向。

四、社會風(fēng)險評估改進對策

政府的重大決策和人民利益息息相關(guān)，因此地方領(lǐng)導(dǎo)在進行重大決策之時，應(yīng)該考慮本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢，更應(yīng)該考慮人民群眾的利益保障需求。政府在進行風(fēng)險評估時，要從“人民性”角度出發(fā)，科學(xué)衡量發(fā)展和民生之間的最佳平衡點。

1.應(yīng)形成“公民—政府—社會”多維良性互動效應(yīng)。

政府在進行社會風(fēng)險評估過程中不應(yīng)只注重對重大事項、重大決策、重大工程項目的經(jīng)濟發(fā)展效益的評估論證，更應(yīng)該將公共利益決策建立在公民與政府以及和社會的良性互動基礎(chǔ)上，形成堅實的群眾基礎(chǔ)、良好的社會效益以及和諧的社會輿論氛圍。要注重民眾合理的利益訴求表達與溝通體制機制建設(shè)，向“服務(wù)型”、“責任型”政府轉(zhuǎn)型。在引進重大項目工程時，將社會公共利益最大化為其首要目標，注重生態(tài)、經(jīng)濟、民生、社會的綜合考量與評估。在各項重大決策、項目、改制工作中與社會民眾進行充分的溝通、聽證，進行科學(xué)分析、民主論證，保護人民群眾的合法權(quán)益，提高政府社會風(fēng)險評估的綜合能力，減少群體性事件發(fā)生，將社會風(fēng)險降到最低。

2.應(yīng)注重倫理分析。長期以來，由于受到行政經(jīng)費、政府財政赤字化、績效評估與考核、地方政治生態(tài)多維度復(fù)合因素的影響，政府對其確定的重大事項、重大工程項目的可行性分析論證時往往采取“成本—效益”的經(jīng)濟分析方法，過于注重經(jīng)濟效益的調(diào)適與優(yōu)化，而忽視了社會的公平正義和“以人為本”的倫理視角分析。對此，政府在進行風(fēng)險評估時必須注重經(jīng)濟效益與倫理分析的有機結(jié)合，力求實現(xiàn)結(jié)果的最優(yōu)化，確保群眾滿意的最大化。

3.應(yīng)重視異議權(quán)。政府在進行評估論證分析時往往建立在大多數(shù)人的認同基礎(chǔ)之上，而忽視了一小部分人的反對聲音和意見，缺少不可行性的論證分析。重大事項、工程項目往往涉及多個利益群體，有人贊同也有人反對，政府部門在對其進行風(fēng)險評估時應(yīng)該引入爭議裁決機制，進行多維度考核，在進行充分的調(diào)研、分析、論證后作出正確的決策。現(xiàn)代社會的政府決策往往受到多方外部力量的制約與監(jiān)督，如民眾、社會媒體、公共輿論、權(quán)力機關(guān)等，對此，政府應(yīng)該與其進行合理的互動、溝通、交流和解釋，對各種反對意見和社會矛盾及時進行協(xié)調(diào)。

4.擴大公民參與，形成多元化評估主體。政府在進行社會風(fēng)險評估時要擴大公民作為第三方的“監(jiān)督主體”的參與渠道和方式，合理調(diào)控相關(guān)利益群體的決策比例，形成協(xié)同共治的常態(tài)化機制。在對有分歧、有矛盾的社會公共項目進行評估時，不應(yīng)以行政主導(dǎo)式力量強制“拍板決策”，而應(yīng)該平衡協(xié)調(diào)各方利益訴求，傾聽社會公眾對重大項目、重大決策、重大改制的意見建議，保證民眾的知情權(quán)、參與權(quán)與決策權(quán)。其次政府應(yīng)建立健全科學(xué)合理的社會風(fēng)險評估制度，培育新型的技術(shù)主體，提高風(fēng)險評估的精準度與專業(yè)化，[7]另一方面，還要完善社會風(fēng)險評估的風(fēng)險共擔機制，充分發(fā)揮人民群眾的主體作用和首創(chuàng)精神，形成群防群治的新模式、新機制。

5.加強社會風(fēng)險評估指標體系建設(shè)。雖然地方各級政府針對社會風(fēng)險評估出臺了一系列的相關(guān)條例、規(guī)定、意見、通知，但是仍然存在“重框架、輕細則”的制度漏洞，使得社會風(fēng)險評估工作在具體細節(jié)上缺乏處置依據(jù)與評判標準，造成權(quán)責不清、責任推諉的工作局面。政府應(yīng)著力加強社會風(fēng)險評估的指標體系建設(shè)，充實完善各項評估細則，注重量化指標建設(shè)，完善重大項目評估和決策的問責制度、責任追究懲治制度等，形成環(huán)節(jié)完整，結(jié)構(gòu)合理的評估指標體系，使得社會風(fēng)險評估逐步科學(xué)化、系統(tǒng)化、制度化。