暢建明

（山西能源產(chǎn)業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司，山西 太原 030012）

財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）第十一條指出：“按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。”由此可見，分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任主體應(yīng)為政府方和社會(huì)資本方兩方。該《通知》第十一條同時(shí)指出：“原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)?！痹赑PP項(xiàng)目實(shí)際操作中，應(yīng)該分擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止以上這幾種，一般的PPP項(xiàng)目可能涉及的或者應(yīng)該分擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)大約有四五十種，大的項(xiàng)目或者說對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理重視的項(xiàng)目涉及的風(fēng)險(xiǎn)將近百余種，而且這些風(fēng)險(xiǎn)幾乎貫穿于項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交的全過程。

一、風(fēng)險(xiǎn)分配的原則

根據(jù)財(cái)政部和國家發(fā)展改革委有關(guān)PPP項(xiàng)目文件精神，目前國內(nèi)PPP項(xiàng)目主要遵循以下三條原則：

1.最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分配原則。在現(xiàn)行法律約束和考慮公共利益的前提下，風(fēng)險(xiǎn)分配給能夠以最小成本、最有效管理風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)，并且給予風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方相應(yīng)的處理風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)利。

2.風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則。既要注重風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)管理和處置的成本和風(fēng)險(xiǎn)損失，也要同時(shí)關(guān)注其與承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)相匹配的收益。

3.風(fēng)險(xiǎn)可控原則。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方的管理能力、財(cái)務(wù)實(shí)力、資產(chǎn)狀況等設(shè)定承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的上限，超過承受能力的風(fēng)險(xiǎn)，將難以保證政府方和社會(huì)資本方長期的和諧的合作關(guān)系。

二、風(fēng)險(xiǎn)分配的機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)分配的機(jī)制主要有風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)減輕、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和風(fēng)險(xiǎn)自留四種方式。

1.風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。為了規(guī)避項(xiàng)目的部分建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，要求項(xiàng)目公司設(shè)立建設(shè)資金專項(xiàng)賬戶，按時(shí)提交建設(shè)進(jìn)度報(bào)告等方式，使得政府方能夠監(jiān)督項(xiàng)目公司的建設(shè)進(jìn)度和資金使用情況，以保障項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度。

2.風(fēng)險(xiǎn)減輕。要求項(xiàng)目公司在建設(shè)期、運(yùn)營期和移交階段依次提交建設(shè)期履約保函、運(yùn)營期保函和移交維修保函，并在《PPP項(xiàng)目合同》中約定保函提取的觸發(fā)條件，一旦項(xiàng)目公司或社會(huì)資本違約，政府方可以按照合同條款約定提取保函，以減輕或彌補(bǔ)政府方的損失。

3.風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。政府方通常會(huì)通過合同約定的方式，將建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)等轉(zhuǎn)移給項(xiàng)目公司和社會(huì)資本方。項(xiàng)目公司則可以根據(jù)實(shí)際情況，將部分業(yè)務(wù)通過分包的形式委托給第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的目的。項(xiàng)目公司通常會(huì)在建設(shè)期和運(yùn)營期購買建筑安裝工程一切險(xiǎn)、第三者責(zé)任險(xiǎn)、環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)等險(xiǎn)種，達(dá)到轉(zhuǎn)移部分風(fēng)險(xiǎn)的目的。

4.風(fēng)險(xiǎn)自留。對(duì)于PPP項(xiàng)目中無法轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)，通常會(huì)通過最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分配原則分配風(fēng)險(xiǎn)后，由適合承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方自行承擔(dān)。政府方自留的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移有政策風(fēng)險(xiǎn)、政府付費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)、征地拆遷的風(fēng)險(xiǎn)等。項(xiàng)目公司自留的風(fēng)險(xiǎn)主要有融資風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)和運(yùn)營中不能轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)等。

需要強(qiáng)調(diào)的是，在前三種情況下，政府方和社會(huì)資本方的目標(biāo)是一致的，雙方都希望最大限度地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、減輕風(fēng)險(xiǎn)和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。但是，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)自留的問題，政府方和社會(huì)資本方是天然的一對(duì)矛盾，誰都不情愿自留風(fēng)險(xiǎn)，或者說哪一方也不愿意自留更多的風(fēng)險(xiǎn)?；诳陀^實(shí)際和公平公正的原則，政府方和社會(huì)資本方應(yīng)該在PPP項(xiàng)目合同中做出明確的約定。當(dāng)然，土地規(guī)劃、拆遷征地、政府付費(fèi)、政策變動(dòng)等涉及政府行政職能的風(fēng)險(xiǎn)理應(yīng)由政府方承擔(dān)，項(xiàng)目融資、建造和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)則不應(yīng)該由政府方承擔(dān)。

三、風(fēng)險(xiǎn)類別

PPP項(xiàng)目中可能發(fā)生和（或）存在的風(fēng)險(xiǎn)類別很多，無法詳細(xì)列舉，甚至無法預(yù)測。按照風(fēng)險(xiǎn)分配的原則，主要的風(fēng)險(xiǎn)分配框架由三部分構(gòu)成：一是由政府方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，如因政策和法律法規(guī)的變更引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)；二是由社會(huì)資本方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，如設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、移交等環(huán)節(jié)發(fā)生或存在的風(fēng)險(xiǎn)；三是由政府方和社會(huì)資本方共擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，如不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等。

（一）政府方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)

1.項(xiàng)目決策和審批延誤的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于項(xiàng)目周期較長、前期成本較大、財(cái)政負(fù)擔(dān)較重、項(xiàng)目打包較多，雖然勉強(qiáng)通過了《物有所值評(píng)價(jià)》、《財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)》和《初步實(shí)施方案》的論證，但還是存在較多不確定風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，建議當(dāng)?shù)卣块T要審慎決策，如因決策失誤而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，則應(yīng)由政府方承擔(dān)。

2.可用性風(fēng)險(xiǎn)。一般是指項(xiàng)目設(shè)施或服務(wù)能力不能得到滿足的風(fēng)險(xiǎn)。政府方和社會(huì)資本方在合作中要約定明確可用性標(biāo)準(zhǔn)或績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，由于可用性風(fēng)險(xiǎn)涉及社會(huì)資本方的合理收益，社會(huì)資本方按照約定標(biāo)準(zhǔn)完成即可獲得政府方的付費(fèi)，不應(yīng)該承擔(dān)需求風(fēng)險(xiǎn)。因此，該項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)一般應(yīng)該由政府方承擔(dān)。

3.配套基礎(chǔ)設(shè)施不完善的風(fēng)險(xiǎn)。由于政府方應(yīng)承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施配套不到位而引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)由政府方承擔(dān)。為了避免該項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，社會(huì)資本方可在相關(guān)協(xié)議中明確基礎(chǔ)設(shè)施配套到位作為協(xié)議生效的前提條件。

4.法律法規(guī)變更的風(fēng)險(xiǎn)。由于法律法規(guī)的完善和進(jìn)步，需要對(duì)當(dāng)初約定的某些條款進(jìn)行修改，導(dǎo)致社會(huì)資本方利益受到影響時(shí)，政府方和社會(huì)資本方應(yīng)對(duì)可能造成的后果進(jìn)行合理評(píng)估，按照最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分配原則，明確應(yīng)由政府方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)份額。

5.政府信用風(fēng)險(xiǎn)。主要是政府承諾難以兌現(xiàn)和超出政府預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于政府的承諾，有的未構(gòu)成擔(dān)保法律關(guān)系，有的雖構(gòu)成了擔(dān)保法律關(guān)系，但由于政府方違反《擔(dān)保法》有關(guān)國家機(jī)關(guān)不能作為擔(dān)保人的規(guī)定，因此，這些存在瑕疵的承諾函本身就存在較大法律風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于超出政府預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)，一是合作初期政府預(yù)期估計(jì)失誤導(dǎo)致拖欠費(fèi)用，二是合作中后期利益協(xié)調(diào)不當(dāng)促使政府違約。

6.政府干預(yù)和腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。政府方超越職權(quán)干預(yù)社會(huì)資本方和項(xiàng)目公司，導(dǎo)致社會(huì)資本方利益受損。對(duì)于由政府方和社會(huì)資本方共同出資組建的項(xiàng)目公司，政府方行使的權(quán)利不應(yīng)超出股東的權(quán)限。對(duì)于由社會(huì)資本方獨(dú)資組成的項(xiàng)目公司，應(yīng)按照法人治理結(jié)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限運(yùn)行，政府方不應(yīng)干預(yù)。

（二）社會(huì)資本方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)

在政府與社會(huì)資本合作的過程中，大部分的PPP項(xiàng)目一般都設(shè)立有項(xiàng)目公司（SPV公司），個(gè)別的PPP項(xiàng)目不設(shè)立項(xiàng)目公司，社會(huì)資本方本身就是項(xiàng)目實(shí)施的主體。對(duì)于設(shè)立了項(xiàng)目公司的社會(huì)資本方而言，有的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由社會(huì)資本方承擔(dān)，有的應(yīng)由項(xiàng)目公司承擔(dān)，有的應(yīng)由社會(huì)資本方和項(xiàng)目公司共同承擔(dān)，這要根據(jù)具體情況詳細(xì)設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)框架，不能一概而論。以下就一般的社會(huì)資本方（包括項(xiàng)目公司）應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)概述如下：

1.融資風(fēng)險(xiǎn)。從一定意義上講，融資風(fēng)險(xiǎn)可以說是PPP項(xiàng)目最大的風(fēng)險(xiǎn)之一。如果融資失敗，則項(xiàng)目無法落地。融資渠道一般有股權(quán)融資和債權(quán)融資。對(duì)于股權(quán)融資的風(fēng)險(xiǎn)，主要是出資人分批認(rèn)繳出資，實(shí)收資本不能一次性到位而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于債權(quán)融資，面臨的風(fēng)險(xiǎn)則可能存在更多的不確定性。如信貸政策不確定、金融市場不健全、融資結(jié)構(gòu)不合理、銀行授信難兌現(xiàn)等等。

2.完工風(fēng)險(xiǎn)。影響項(xiàng)目完工的風(fēng)險(xiǎn)很多，這里主要指建設(shè)期未能按照合同約定竣工而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。如工程質(zhì)量、工地安全、施工安全、分包商違約、設(shè)計(jì)變更、工期拖延、成本超支等。應(yīng)政府方或社會(huì)資本方對(duì)現(xiàn)有設(shè)計(jì)提出調(diào)整要求，或者設(shè)計(jì)方對(duì)現(xiàn)有設(shè)計(jì)進(jìn)行修正補(bǔ)充，都有可能造成工期延誤、成本增加。一般情況下，社會(huì)資本方將以施工總承包的方式承擔(dān)項(xiàng)目的完工風(fēng)險(xiǎn)。

3.財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。包括資本結(jié)構(gòu)不合理、會(huì)計(jì)核算不規(guī)范、財(cái)務(wù)管理不健全、建設(shè)成本超支、運(yùn)營成本超支等等。此類風(fēng)險(xiǎn)很可能引起項(xiàng)目財(cái)務(wù)狀況惡化，形成風(fēng)險(xiǎn)隱患。成立有項(xiàng)目公司的社會(huì)資本方要組建有經(jīng)驗(yàn)的運(yùn)營團(tuán)隊(duì)，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，分清項(xiàng)目公司和社會(huì)資本方的責(zé)任邊界。

4.運(yùn)營成本超支的風(fēng)險(xiǎn)。為了應(yīng)對(duì)因項(xiàng)目公司的原因?qū)е逻\(yùn)營成本超支的風(fēng)險(xiǎn)，政府方在合作協(xié)議中應(yīng)明確約定，政府有關(guān)部門有權(quán)對(duì)社會(huì)資本方的經(jīng)營成本進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)其經(jīng)營狀況進(jìn)行評(píng)估，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和防范風(fēng)險(xiǎn)。為了提高項(xiàng)目的吸引力，可允許社會(huì)資本方在因非自身原因造成的經(jīng)營成本發(fā)生重大變動(dòng)時(shí)，提出補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整申請(qǐng)，政府有關(guān)部門核實(shí)后提出調(diào)整意見。

5.社會(huì)資本方變動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本方為了增加運(yùn)營實(shí)力，增強(qiáng)競爭力，往往采取聯(lián)合體投標(biāo)的形式，建設(shè)施工單位聯(lián)合財(cái)務(wù)投資人可謂珠聯(lián)璧合，各得其所。由于項(xiàng)目參與者目的不盡相同，所以導(dǎo)致項(xiàng)目公司中途更換股東的可能性很大。為避免建設(shè)施工單位干完工程走人，或財(cái)務(wù)投資人見好就收提前撤資的風(fēng)險(xiǎn)，在合作協(xié)議中應(yīng)明確約定“鎖定期”，規(guī)定在一定期限內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓股權(quán)，不得轉(zhuǎn)讓其在合作協(xié)議項(xiàng)下的權(quán)利和義務(wù)。否則，違約責(zé)任應(yīng)由社會(huì)資本方承擔(dān)。如果確需轉(zhuǎn)讓，應(yīng)事先征得政府方同意。

6.社會(huì)資本方能力不足的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本方如果缺乏運(yùn)營項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，組織協(xié)調(diào)能力不足，將直接影響項(xiàng)目進(jìn)展，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目中途流產(chǎn)。在通過招標(biāo)或競爭性磋商選擇社會(huì)資本方時(shí)，建議設(shè)置一定的門檻對(duì)社會(huì)資本方予以約束。要求社會(huì)資本方，一是要具備運(yùn)行一定規(guī)模PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，二是要具備運(yùn)行一定項(xiàng)目數(shù)量的經(jīng)驗(yàn)。通過雙重指標(biāo)系統(tǒng)的約束，達(dá)到防范風(fēng)險(xiǎn)的目的。該風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率較低，但是一旦發(fā)生，該風(fēng)險(xiǎn)帶來的危害會(huì)很大。

（三）政府方和社會(huì)資本方共擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)

1.不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。指合同當(dāng)事人不能預(yù)見、不能避免和不能克服的風(fēng)險(xiǎn)。包括但不限于地震、臺(tái)風(fēng)和洪水等自然災(zāi)害以及戰(zhàn)爭、罷工和騷亂等社會(huì)異?，F(xiàn)象。萬一發(fā)生不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，必將導(dǎo)致項(xiàng)目遭受損失，建設(shè)、改造、維修、運(yùn)營等費(fèi)用增加，該項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府方和社會(huì)資本方共擔(dān)。

2.政策風(fēng)險(xiǎn)。主要是由于政策變動(dòng)和政府決策引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。如收費(fèi)公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整、稅收制度改革以及新增競爭性項(xiàng)目等。如果是地方政府的原因，則該項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該由政府方承擔(dān)；如果是中央政府層面做出的調(diào)整，則應(yīng)該由政府方和社會(huì)資本方合理共擔(dān)。

3.利率風(fēng)險(xiǎn)。利率風(fēng)險(xiǎn)貫穿于項(xiàng)目始終，利率提高將導(dǎo)致融資成本加大，大多數(shù)項(xiàng)目合作周期較長且投資金額較大，利率的小幅度調(diào)整都會(huì)直接影響整個(gè)項(xiàng)目的平穩(wěn)運(yùn)行。目前貸款利率處于較低水平，但社會(huì)資本方一定要未雨綢繆做好長遠(yuǎn)應(yīng)對(duì)規(guī)劃。

4.通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn)。在漫長的運(yùn)營期內(nèi)，很可能存在價(jià)格自然上漲的風(fēng)險(xiǎn)，而價(jià)格上漲必將直接導(dǎo)致成本上升，并影響社會(huì)資本方的投資回收期和項(xiàng)目的穩(wěn)定經(jīng)營，影響項(xiàng)目的收益。政府方和社會(huì)資本方要通過發(fā)揮調(diào)價(jià)機(jī)制和一般補(bǔ)償機(jī)制加以應(yīng)對(duì)。

5.環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)。因環(huán)保要求的提高，導(dǎo)致項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更、成本增加、工期延誤等風(fēng)險(xiǎn)。為避免爭議，減少損失，政府方和社會(huì)資本方應(yīng)在合作協(xié)議中明確約定，因環(huán)保問題所遭受的損失或產(chǎn)生的損害和費(fèi)用，根據(jù)歸責(zé)原則，應(yīng)由過錯(cuò)方做出相應(yīng)賠償。

四、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的主體

財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》指出，PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該在政府方和社會(huì)資本方之間合理分配。在PPP項(xiàng)目的實(shí)施方案論證和物有所值評(píng)價(jià)過程中，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體的界定差別很大。有的將風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體確定為政府方和社會(huì)資本方兩方，有的確定為政府方、社會(huì)資本方和項(xiàng)目公司（SPV公司）三方，有的將雙方共擔(dān)也加入其中。財(cái)政部的文件規(guī)定只是原則性指引，在PPP實(shí)操過程中應(yīng)該根據(jù)具體情況進(jìn)行細(xì)化。

1.政府方和社會(huì)資本方是當(dāng)然的主體。PPP模式的定義決定了政府和社會(huì)資本是當(dāng)然的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的主體。政府和社會(huì)資本合作，是指政府和社會(huì)資本以合作協(xié)議的方式為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的行為。政府和社會(huì)資本以平等的民事主體進(jìn)行合作，雙方必然享有相應(yīng)的民事權(quán)利和承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。

2.項(xiàng)目公司（SPV公司）的產(chǎn)生是帶著承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的義務(wù)而誕生的。根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金〔2014〕156號(hào)）“項(xiàng)目公司是依法設(shè)立的自主運(yùn)營、自負(fù)盈虧的具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)營實(shí)體”。同時(shí)指出“項(xiàng)目公司可以由社會(huì)資本（可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體）出資設(shè)立，也可以由政府和社會(huì)資本共同出資設(shè)立”。既然項(xiàng)目公司是獨(dú)立的法人主體，就應(yīng)該獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，無論是社會(huì)資本獨(dú)資設(shè)立還是政府和社會(huì)資本合資設(shè)立，項(xiàng)目公司與政府和社會(huì)資本的關(guān)系是目標(biāo)公司和出資人（股東）的關(guān)系，出資人承擔(dān)股東的責(zé)任和義務(wù)，目標(biāo)公司承擔(dān)自身的責(zé)任和義務(wù)。社會(huì)資本不能代替目標(biāo)公司承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)，反之目標(biāo)公司也不能替代社會(huì)資本承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)。政府亦然。

五、實(shí)操建議

1.政府和社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)劃分責(zé)任邊界要明確、清晰和具體。應(yīng)該由政府方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)不能強(qiáng)加給社會(huì)資本方，應(yīng)該由社會(huì)資本方承擔(dān)的也不能硬塞給政府，應(yīng)該由項(xiàng)目公司承擔(dān)的更不可推脫。在實(shí)施方案的論證和物有所值評(píng)價(jià)過程中要盡量細(xì)化，哪怕是有些繁瑣甚至贅述，也千萬不可用原則性的語言表述。在政府和社會(huì)資本合作前期，或在項(xiàng)目公司運(yùn)營比較和諧期間，雙方都不介意風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的劃分，一旦合作出現(xiàn)問題甚至提前終止合作，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任劃分便是訴訟或仲裁的依據(jù)。目前國內(nèi)的PPP項(xiàng)目對(duì)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任劃分普遍重視不夠，存在較多的風(fēng)險(xiǎn)隱患，若干年后很可能會(huì)出現(xiàn)訴訟或仲裁高峰。

2.風(fēng)險(xiǎn)分配框架表要明確項(xiàng)目公司承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的具體類別與上限。一般情況下，項(xiàng)目的建造風(fēng)險(xiǎn)、施工風(fēng)險(xiǎn)、質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、安全風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、完工風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)等，均應(yīng)該由項(xiàng)目公司承擔(dān)，而不應(yīng)該由社會(huì)資本方承擔(dān)。因?yàn)轫?xiàng)目公司是PPP模式的載體，是PPP模式全生命周期內(nèi)各個(gè)環(huán)節(jié)的合同當(dāng)事人，根據(jù)責(zé)任相對(duì)性原則，理應(yīng)是承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的主體。至于項(xiàng)目公司承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該設(shè)置上限的問題，主要是考慮項(xiàng)目公司的資產(chǎn)是有限的。項(xiàng)目公司之所以稱之為SPV公司，是因?yàn)樗翘厥饽康牡墓荆话愕捻?xiàng)目公司資產(chǎn)較少，甚至除注冊(cè)資本金外幾乎沒有其它資產(chǎn)。但是，既然項(xiàng)目公司是獨(dú)立的法人主體，就應(yīng)該以其全部的資產(chǎn)對(duì)外承擔(dān)責(zé)任。超過項(xiàng)目公司資產(chǎn)部分的責(zé)任可以約定由社會(huì)資本方承擔(dān)連帶責(zé)任。

3.連帶責(zé)任和共同責(zé)任要嚴(yán)格區(qū)分。連帶責(zé)任和共同責(zé)任是兩個(gè)既有緊密聯(lián)系又有顯著區(qū)別的不同的兩個(gè)法律概念。承擔(dān)連帶責(zé)任的所有債務(wù)人中的任何一個(gè)債務(wù)人，對(duì)同一債權(quán)人的全部債務(wù)負(fù)有全部清償?shù)呢?zé)任，承擔(dān)了全部清償責(zé)任的債務(wù)人有權(quán)依法從其他債務(wù)人那里獲得補(bǔ)償。承擔(dān)共同責(zé)任的每個(gè)債務(wù)人，只對(duì)其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的部分債務(wù)負(fù)有清償責(zé)任，對(duì)其他債務(wù)人應(yīng)該承擔(dān)的部分債務(wù)不負(fù)清償責(zé)任，也就談不上從其他債務(wù)人那里獲得補(bǔ)償?shù)膯栴}。目標(biāo)公司和社會(huì)資本方對(duì)政府方而言，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的是連帶責(zé)任，而非共同責(zé)任。目標(biāo)公司或（和）社會(huì)資本方作為任何一個(gè)債權(quán)人（如政府方或融資機(jī)構(gòu)）的債務(wù)人時(shí)，任何一個(gè)債權(quán)人均有權(quán)要求目標(biāo)公司或社會(huì)資本方任何一方單獨(dú)承擔(dān)全部債務(wù)。在PPP項(xiàng)目實(shí)操過程中，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)有“共同承擔(dān)”風(fēng)險(xiǎn)的約定，如最典型的融資風(fēng)險(xiǎn)問題，有的約定為社會(huì)資本方承擔(dān)，有的約定為項(xiàng)目公司承擔(dān)，較普遍的是約定為共同承擔(dān)?！肮餐袚?dān)”很容易理解為共同責(zé)任，一旦產(chǎn)生歧義或發(fā)生糾紛，債權(quán)人很難維護(hù)自身的合法權(quán)益。

4.要正確理解不可抗力合理共擔(dān)的責(zé)任。財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》第十一條指出“不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)”?！睹穹倓t》第一百八十條規(guī)定“因不可抗力不能履行民事義務(wù)的，不承擔(dān)民事責(zé)任”。通俗講，不可抗力是一項(xiàng)免責(zé)條款，一旦不可抗力情形出現(xiàn)時(shí)，發(fā)生意外事件的一方可以免除履行合同責(zé)任或推遲履行合同。如果政府方或社會(huì)資本方一方由于遭遇地震、洪水、臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害或罷工、騷亂、戰(zhàn)爭等社會(huì)問題符合不可抗力情形時(shí)，對(duì)方應(yīng)免除遭遇不可抗力一方的責(zé)任，因此造成的損失應(yīng)由雙方合理共擔(dān)。在PPP實(shí)操過程中，萬一遭遇不可抗力情形也往往是政府方和社會(huì)資本方同時(shí)且共同遭遇，這樣的話造成的損失應(yīng)當(dāng)各自承擔(dān)，互不追究。當(dāng)然，遭遇不可抗力的幾率很小，但是既然理論上有可能發(fā)生，就應(yīng)該嚴(yán)謹(jǐn)認(rèn)真地對(duì)待。

【參考文獻(xiàn)】

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[2]財(cái)政部.關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知（財(cái)金〔2014〕156號(hào)）[EB/OL].[2014-12-30].http：//jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201501/t20150119_1181717.html