趙立立

(華東政法大學(xué),上海 200333)

一、引言

政府與市場(chǎng)古已有之,其關(guān)系是一個(gè)歷久彌新的話題。從亞當(dāng)·斯密提出，市場(chǎng)作為一只“看不見的手”能夠有效配置資源,政府應(yīng)充當(dāng)“守夜人”的角色;到羅斯福新政時(shí)期,凱恩斯主張市場(chǎng)失靈需要政府積極干預(yù);再到20世紀(jì)70年代西方世界興起新市場(chǎng)自由運(yùn)動(dòng),倡導(dǎo)發(fā)展自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng),限制政府干預(yù)。政府與市場(chǎng)的關(guān)系處于不斷探索和修正之中。細(xì)觀國(guó)有企業(yè),作為市場(chǎng)中的企業(yè),它既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“活躍細(xì)胞”,具有科斯所言的“市場(chǎng)替代物”的特點(diǎn);又是貫徹政府意志的特殊企業(yè),一方面它能夠替代政府實(shí)現(xiàn)一定的政治、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)目標(biāo),另一方面它也能夠增強(qiáng)政府對(duì)其施加行政權(quán)力的能力,節(jié)約政府權(quán)力的交易費(fèi)用?？梢哉f,國(guó)有企業(yè)是政府與市場(chǎng)的雙重替代物。

正因?yàn)槿绱?我國(guó)國(guó)有企業(yè)四十年的改革史,也是政府與市場(chǎng)關(guān)系的變革史。國(guó)有企業(yè)先后走過的“放權(quán)讓利”“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”“國(guó)資管理”改革歷程,無一不是政府與市場(chǎng)關(guān)系變化的真實(shí)寫照。隨著改革開放的不斷深化,中共中央適時(shí)做出決策,于2015年印發(fā)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》(中發(fā)〔2015〕22號(hào)),首次明確提出將國(guó)有企業(yè)分為商業(yè)類國(guó)有企業(yè)和公益類國(guó)有企業(yè),進(jìn)行分類改革。自此,國(guó)有企業(yè)分類改革正式開始,各地方政府普遍開展了對(duì)國(guó)有企業(yè)的功能界定和分類監(jiān)管工作。前期的國(guó)有企業(yè)改革并未真正實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)的“政企分開、政資分開、資企分開”的改革目標(biāo)。究其原因,前期的國(guó)有企業(yè)改革一直沿襲“一刀切”地界定政府與市場(chǎng)關(guān)系的思維。筆者認(rèn)為,我國(guó)國(guó)有企業(yè)功能多元,政府與市場(chǎng)的關(guān)系較為復(fù)雜,宜借國(guó)有企業(yè)分類改革的契機(jī),對(duì)不同功能的國(guó)有企業(yè)分類治理,進(jìn)行不同程度的干預(yù)和管理,以厘清政府和市場(chǎng)的法律邊際。

二、政府與市場(chǎng)的關(guān)系之辨

(一)市場(chǎng)失靈與政府失靈

政府干預(yù)緣起于市場(chǎng)失靈,有關(guān)政府與市場(chǎng)關(guān)系的探討,應(yīng)當(dāng)從市場(chǎng)失靈開始。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中,市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)顯而易見，如價(jià)格引導(dǎo)供求、競(jìng)爭(zhēng)鼓勵(lì)創(chuàng)新、市場(chǎng)反饋傳遞信息、風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制提示風(fēng)險(xiǎn)等。然而,市場(chǎng)并不是萬能的。在現(xiàn)實(shí)中,由于存在公共物品、自然壟斷、外部效應(yīng)、信息不完全等問題,可能會(huì)引發(fā)市場(chǎng)失靈。 以公共物品為例,公共物品的本質(zhì)屬性之一為非專用性,而可專用性是決定市場(chǎng)配置模式是否可行的關(guān)鍵因素之一。只有當(dāng)可專用性成為可能時(shí),才能實(shí)現(xiàn)來自交易的收益,即需求者必須以支付的方式揭示其偏好,否則供應(yīng)者就可以不提供該產(chǎn)品;相反,非專用性則使得需求者隱藏其真實(shí)的偏好以支付較低的成本,在極端情形下,需求者可能不愿意表達(dá)對(duì)公共物品的任何偏好,而寄希望于“搭便車”。 公共物品的非專用性使市場(chǎng)機(jī)制難以發(fā)揮作用,也就出現(xiàn)了所謂的市場(chǎng)失靈。沃爾夫曾指出,大量的文獻(xiàn)已經(jīng)表明，市場(chǎng)也許既不能產(chǎn)生最佳的(高效的)經(jīng)濟(jì)效益,也不能產(chǎn)生理想的(公正的)社會(huì)效益。

市場(chǎng)失靈產(chǎn)生了對(duì)政府干預(yù)的需求,但政府干預(yù)也不是萬能的,在政府干預(yù)市場(chǎng)的過程中同樣存在政府失靈的可能性。誠(chéng)如學(xué)者坦茨所言：“在現(xiàn)實(shí)世界中,不僅存在市場(chǎng)失靈,也存在政府失靈,而且后者對(duì)社會(huì)的影響比前者更大。”政府干預(yù)市場(chǎng)通常存在缺陷，如成本與收入之間的分離導(dǎo)致過剩的或上升的成本、內(nèi)在性和組織目標(biāo)、派生的外在性、權(quán)力或特權(quán)上的分配不公等。而且,新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為,政府不僅不能彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈,反而常常會(huì)帶來市場(chǎng)失靈,因此需要限制政府干預(yù)。

(二)兩種不完善的可選事物之間的平衡

政府和市場(chǎng)均不是完善的事物,都存在失靈的可能性,政府與市場(chǎng)之間的選擇基本上是一種在兩種不完善的可選事物之間的平衡。具體而言,政府與市場(chǎng)之間的選擇并非是一種完善與不完善之間的選擇,而是不完善程度和類型之間、失靈程度和類型之間的選擇,在許多情形下,這可能完全是令人厭惡之事物和不可容忍之事物之間的選擇。由于政府和市場(chǎng)均不是完善的,兩者并不是非此即彼、截然對(duì)立的,兩者之間的選擇也不是互相替代的擇一選擇。古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，市場(chǎng)作為一只“看不見的手”能夠有效配置資源,政府應(yīng)充當(dāng)“守夜人”的角色,提倡政府干預(yù)最小化。凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，根植于市場(chǎng)機(jī)制之中的市場(chǎng)失靈,無法在短期內(nèi)靠市場(chǎng)機(jī)制得到解決,政府的強(qiáng)干預(yù)能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的有效發(fā)展,應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化政府對(duì)市場(chǎng)的積極干預(yù)。新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)意識(shí)到，政府在干預(yù)市場(chǎng)時(shí)往往也會(huì)出現(xiàn)“失靈”,提出在政府失靈的情形下應(yīng)當(dāng)重新引入市場(chǎng)機(jī)制,限制政府干預(yù)。可以看出,上述學(xué)說對(duì)政府和市場(chǎng)關(guān)系的厘定雖各有不同,但基本存在一個(gè)共識(shí),即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行需要政府的“有形之手”與市場(chǎng)的“無形之手”協(xié)同作用。

雖然現(xiàn)代各個(gè)國(guó)家?guī)缀醵紡?qiáng)調(diào)政府與市場(chǎng)協(xié)同作用于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行,但不可否認(rèn)的是,政府之手與市場(chǎng)之手作用的領(lǐng)域和程度在不同國(guó)家,甚至同一國(guó)家的不同時(shí)期都有所差異。2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出,“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn),核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系,使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用?！逼浜蟮膰?guó)有企業(yè)改革應(yīng)遵循“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用”的理念,以厘清政府與市場(chǎng)的法律邊際。

三、國(guó)有企業(yè)中政府與市場(chǎng)關(guān)系的重新審視

(一)國(guó)有企業(yè)的功能在我國(guó)發(fā)生異化

在世界范圍內(nèi)，幾乎每個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中都會(huì)有國(guó)有企業(yè)的身影。國(guó)有企業(yè)看似籠罩著社會(huì)主義的面紗，但實(shí)際上，其最初是西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的產(chǎn)物。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，國(guó)有企業(yè)是政府為了解決市場(chǎng)機(jī)制本身不能化解的諸多問題而成立的，換言之，國(guó)有企業(yè)是政府彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的重要工具，是政府干預(yù)市場(chǎng)的一種措施。國(guó)有企業(yè)的主要功能在于彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制配置資源的缺陷，克服市場(chǎng)失靈，它是一個(gè)“超經(jīng)濟(jì)性質(zhì)”的組織，肩負(fù)著特殊的使命，充當(dāng)?shù)氖钦慕巧?。?guó)有企業(yè)通常被作為政策實(shí)施的工具，對(duì)公共目的的實(shí)現(xiàn)起著重要的促進(jìn)作用，政府也總是趨向于利用國(guó)有企業(yè)完成其政治目標(biāo)。 在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，國(guó)有企業(yè)的設(shè)立必須堅(jiān)持“彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈”的原則，因?yàn)槲鞣絿?guó)家認(rèn)為只有在市場(chǎng)失靈領(lǐng)域，國(guó)有企業(yè)才具有存在的必要性與合理性。在國(guó)有企業(yè)僅介入市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域的情形下，政府與市場(chǎng)的關(guān)系較為清晰，即市場(chǎng)失靈，政府干預(yù)。

然而,國(guó)有企業(yè)的功能在我國(guó)發(fā)生了異化。實(shí)踐中,我國(guó)國(guó)有企業(yè)存在領(lǐng)域非常寬泛,既存在于市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域,又存在于國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要領(lǐng)域,還存在于市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域。國(guó)有企業(yè)既要同普通市場(chǎng)主體一樣在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域生產(chǎn)私人產(chǎn)品,實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化,謀求資本回報(bào);又要幫助政府完成一定的經(jīng)濟(jì)職能,提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,我國(guó)的國(guó)有企業(yè)既要承擔(dān)彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的一般功能,又要發(fā)揮社會(huì)主義國(guó)家保障共同富裕、實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性目標(biāo)、參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)等的特殊功能。這也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制具有社會(huì)主義和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)兩方面的特性所決定的,具有一定的合理性和科學(xué)性。

(二)國(guó)有企業(yè)中政府與市場(chǎng)關(guān)系的重新審視

國(guó)有企業(yè)的功能在我國(guó)發(fā)生了異化,國(guó)有企業(yè)中政府與市場(chǎng)的關(guān)系自然不能照搬西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的“市場(chǎng)失靈、政府干預(yù)”模式,于是我國(guó)便探索具有中國(guó)特色的國(guó)有企業(yè)改革道路。自1978年經(jīng)濟(jì)體制改革啟動(dòng),國(guó)有企業(yè)先后經(jīng)歷了改革開放之初到十四屆三中全會(huì)的“放權(quán)讓利”階段、20世紀(jì)90年代初至21世紀(jì)初的“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”階段、黨的十六大之后以2003年國(guó)資委成立為標(biāo)志的“國(guó)資管理”發(fā)展階段。在上述國(guó)有企業(yè)改革歷程中,政府與市場(chǎng)的關(guān)系一直處于變動(dòng)不居的狀態(tài),究其原因,國(guó)有企業(yè)自身肩負(fù)經(jīng)濟(jì)和政治的雙重功能與使命,使得國(guó)有企業(yè)中政府與市場(chǎng)的關(guān)系很難厘定,這直接造成了國(guó)有企業(yè)在經(jīng)營(yíng)中的方向迷失,其經(jīng)常面臨如下尷尬處境:如果不賺錢以至虧損,就被批評(píng)經(jīng)營(yíng)不善、缺乏效率；如果賺了錢,就被批評(píng)為與民爭(zhēng)利或輸送利益;如果做強(qiáng)做大,就被批評(píng)壟斷；如果做不強(qiáng)大,就被批評(píng)沒有競(jìng)爭(zhēng)力。

在我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革歷程中,政府與市場(chǎng)的關(guān)系雖一直處于變動(dòng)不居的狀態(tài),但始終圍繞著“政企分開”這一目標(biāo)進(jìn)行。事實(shí)上,“政企分開”的提法本身就存在一些問題。對(duì)處于市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè),若政府以行政手段過多干預(yù),可能會(huì)影響國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益,這既不利于市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng),也與我國(guó)“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用”的基本理念相悖,強(qiáng)調(diào)“政企分開”有一定的必要性與合理性。但對(duì)處于市場(chǎng)失靈領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)而言,政府與國(guó)有企業(yè)很難實(shí)現(xiàn)完全分開,因?yàn)樵擃悋?guó)有企業(yè)原本就是政府為了彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈而設(shè)立的,其本質(zhì)就是政府職能在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的延伸,是政府保障其經(jīng)濟(jì)政策得以實(shí)施、經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能得以履行的重要手段和工具,政府和國(guó)有企業(yè)的關(guān)系不純粹是股權(quán)與法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系,為保證經(jīng)濟(jì)職能的實(shí)現(xiàn),政府會(huì)較多地介入到國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理中。

可以說,國(guó)有企業(yè)中政府與市場(chǎng)的關(guān)系之所以一直處于撲朔迷離的狀態(tài),是因?yàn)闆]有結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，即國(guó)有企業(yè)功能多元化。宜借國(guó)有企業(yè)分類改革的契機(jī),對(duì)不同功能的國(guó)有企業(yè)分類治理,以厘清政府與市場(chǎng)的法律邊際。

四、商業(yè)類國(guó)有企業(yè)中政府與市場(chǎng)的法律邊際

(一)商業(yè)類國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)完全市場(chǎng)化運(yùn)作

商業(yè)類國(guó)有企業(yè)主要處于市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域,且通常以利益最大化為目標(biāo),設(shè)立目的在于追求經(jīng)濟(jì)利益,而非社會(huì)效益。西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家一般僅有公益類國(guó)有企業(yè),因?yàn)榻?jīng)典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為,國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守市場(chǎng)失靈領(lǐng)域的陣地“為民謀利”,而不應(yīng)介入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域“與民爭(zhēng)利”。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域,在國(guó)有產(chǎn)權(quán)下,政治控制與干預(yù)將會(huì)損害資源的有效分配,也會(huì)妨礙現(xiàn)存的私有競(jìng)爭(zhēng)者。但我國(guó)的國(guó)有企業(yè)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制背景下的國(guó)有企業(yè),在早期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中為實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和戰(zhàn)略目標(biāo),承擔(dān)著特殊的歷史使命。因此,其發(fā)展軌跡偏離了西方國(guó)家界定的國(guó)有企業(yè)應(yīng)然的領(lǐng)域——市場(chǎng)失靈領(lǐng)域,介入到了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展,商業(yè)類國(guó)有企業(yè)理應(yīng)退出市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域,以保證市場(chǎng)能夠在沒有政府特權(quán)干預(yù)的環(huán)境下展開充分競(jìng)爭(zhēng)。但由于商業(yè)類國(guó)有企業(yè)數(shù)量眾多,一時(shí)間完全退出市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域不太現(xiàn)實(shí),也不利于現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展。因此,在國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)程中,商業(yè)類國(guó)有企業(yè)采取的是漸進(jìn)式,逐步退出市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域,在未來一定期限內(nèi),仍會(huì)有部分商業(yè)類國(guó)有企業(yè)存在和發(fā)展。

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)家普遍認(rèn)為,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要政府的“有形之手”與市場(chǎng)的“無形之手”并用,以市場(chǎng)機(jī)制為主,政府干預(yù)以必要為限,即政府干預(yù)通常僅限于市場(chǎng)失靈領(lǐng)域。既然商業(yè)類國(guó)有企業(yè)并非處于市場(chǎng)失靈領(lǐng)域,那么政府干預(yù)企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)管理也就不具有必要性與合理性。對(duì)處于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)而言,為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)的競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)品和服務(wù)、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值是其首要功能,此時(shí)國(guó)家也成為企業(yè)的普通投資者。 商業(yè)類國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)化要求實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作,朝著與純粹的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則接軌的方向發(fā)展,與普通市場(chǎng)主體一樣遵循自主經(jīng)營(yíng)、優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)規(guī)律,參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以獲取利潤(rùn)。當(dāng)然,要實(shí)現(xiàn)商業(yè)類國(guó)有企業(yè)完全按市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)作,前提條件是政府與商業(yè)類國(guó)有企業(yè)之間應(yīng)當(dāng)是一種純粹的投資關(guān)系,政府必須放棄對(duì)該類國(guó)有企業(yè)的各種保護(hù),既不賦予其任何行政壟斷地位,也不給予其任何政策支持,讓它在市場(chǎng)上與民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行公平的、優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)。

(二)商業(yè)類國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作的實(shí)現(xiàn)路徑

商業(yè)類國(guó)有企業(yè)作為獨(dú)立的商事主體,實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作,政府不應(yīng)直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理。然而,商業(yè)類國(guó)有企業(yè)畢竟是由政府出資設(shè)立的,政府作為企業(yè)的出資人理應(yīng)享有一定的權(quán)利。為保證商業(yè)類國(guó)有企業(yè)能夠自主經(jīng)營(yíng),政府也能夠行使作為出資人應(yīng)有的權(quán)利,可構(gòu)建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司作為中間層,打破傳統(tǒng)的“國(guó)有資本出資人代表—國(guó)有企業(yè)”兩層管理結(jié)構(gòu),代之以“國(guó)有資本出資人代表—國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司—國(guó)有企業(yè)”的三層架構(gòu)。在這種三層架構(gòu)中,政府或政府授權(quán)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為國(guó)有資產(chǎn)出資人代表,授權(quán)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司履行國(guó)有資本出資人職責(zé),對(duì)國(guó)有資本出資的實(shí)體國(guó)有企業(yè)行使一定的權(quán)利。如此便于理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開、資企分開。筆者認(rèn)為,實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)最關(guān)鍵的是國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司恪守“積極股東”的角色定位,公司內(nèi)部采用“董事會(huì)中心主義”治理模式。

1.國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)恪守“積極股東”的角色定位。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司是純粹控股公司,不從事具體的產(chǎn)品經(jīng)營(yíng),而專門以股東身份從事國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)管理和運(yùn)作,是連接政府與實(shí)體國(guó)有企業(yè)(由政府出資)的橋梁。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司定位于國(guó)有資產(chǎn)的直接出資人代表,是政府制定的國(guó)有資本戰(zhàn)略和經(jīng)營(yíng)預(yù)算的實(shí)施載體,通過資本層面的運(yùn)作有效組合配置國(guó)有資產(chǎn)。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司與實(shí)體國(guó)有企業(yè)的關(guān)系為股東和公司的關(guān)系。在新加坡淡馬錫與下屬企業(yè)的關(guān)系上,淡馬錫也只是下屬企業(yè)的股東,根據(jù)《淡馬錫憲章》,其自我定位為“積極活躍的股東”和“積極謹(jǐn)慎的投資者”。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)當(dāng)恪守“積極股東”的角色定位,抓住產(chǎn)權(quán),下放事權(quán),依法保障實(shí)體國(guó)有企業(yè)的法人主體地位,尊重企業(yè)自主決策權(quán),遵循企業(yè)發(fā)展規(guī)律,以資本管理為紐帶,加強(qiáng)企業(yè)頂層設(shè)計(jì),加強(qiáng)重大事項(xiàng)管理,重點(diǎn)管好戰(zhàn)略規(guī)劃,優(yōu)化資源配置,以實(shí)現(xiàn)企業(yè)出資人職能與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理職能的分離。

2.國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司內(nèi)部宜采用“董事會(huì)中心主義”治理模式。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司為國(guó)有獨(dú)資公司,內(nèi)部不設(shè)立股東會(huì),由政府這一公司唯一的股東行使股東會(huì)職權(quán)。董事會(huì)享有廣泛的權(quán)利,除了行使基本的職能外,還能經(jīng)授權(quán)行使部分股東會(huì)的職能。為防止政府通過行使股東會(huì)職權(quán)的途徑過多干預(yù)公司的經(jīng)營(yíng)管理,走政企不分的老路,應(yīng)當(dāng)將政府所享有的股東會(huì)的職權(quán)限定在一定的范圍內(nèi),其余的職權(quán)授予董事會(huì)行使,由董事會(huì)在公司治理中起核心作用，這也正是所謂的“董事會(huì)中心主義”公司治理模式。在“董事會(huì)中心主義”治理模式下,股東會(huì)的權(quán)利通常僅限于公司法和公司章程的明確列舉,董事會(huì)則享有廣泛的權(quán)利。政府享有的股東會(huì)職權(quán)被明確后,其余的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)應(yīng)當(dāng)全部由董事會(huì)行使,政府不得干預(yù)。當(dāng)然,政府作為股東可以委派董事(政府董事)參與董事會(huì)決策,為了保障董事會(huì)的獨(dú)立性,實(shí)現(xiàn)政企分開的目標(biāo),政府董事的人數(shù)占董事會(huì)人數(shù)的比例不宜過多。有關(guān)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司董事會(huì)的人員構(gòu)成和機(jī)構(gòu)設(shè)置,可借鑒英美法系國(guó)家的董事會(huì)模式,即建立以獨(dú)立董事為主導(dǎo)的董事會(huì),董事會(huì)下設(shè)各專門委員會(huì),強(qiáng)化董事會(huì)的獨(dú)立性和專業(yè)性,保障董事會(huì)享有充分的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。

五、公益類國(guó)有企業(yè)中政府與市場(chǎng)的法律邊際

(一)公益類國(guó)有企業(yè)需要政府適度干預(yù)

公益類國(guó)有企業(yè)是政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的延伸,是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷而存在的。就本質(zhì)而言,這類國(guó)有企業(yè)應(yīng)屬于特殊法人,其優(yōu)勢(shì)在于彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈,而非參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。首先,公益類國(guó)有企業(yè)以保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo),在公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、存在外部性的場(chǎng)合、報(bào)酬遞增產(chǎn)業(yè)等市場(chǎng)失靈領(lǐng)域發(fā)揮的作用是其他類型的企業(yè)無法替代的,其重要性毋庸置疑。其次,公益類國(guó)有企業(yè)本身并非市場(chǎng)化的產(chǎn)物,而是政府在市場(chǎng)機(jī)制失靈的情形下為履行政府職能而設(shè)立的特殊企業(yè),其承擔(dān)諸多社會(huì)責(zé)任,不可能如同普通商事公司一般僅以經(jīng)濟(jì)利益最大化為唯一目標(biāo)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),因此,在該類企業(yè)中政府與市場(chǎng)的關(guān)系自然不同于普通商事公司。公益類國(guó)有企業(yè)通常被置于國(guó)家的強(qiáng)力保護(hù)和監(jiān)督之下,受到的政府干預(yù)較多,并非純粹的市場(chǎng)化運(yùn)作。

公益類國(guó)有企業(yè)處于市場(chǎng)失靈領(lǐng)域,市場(chǎng)機(jī)制難以發(fā)揮作用,為彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷,需要政府干預(yù),但這并不意味著該類國(guó)有企業(yè)中政府與市場(chǎng)的關(guān)系就是“市場(chǎng)徹底失靈、政府完全主導(dǎo)”。如若公益類國(guó)有企業(yè)完全由政府主導(dǎo),過度干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理,反而會(huì)使國(guó)有企業(yè)成為市場(chǎng)發(fā)展的障礙。正如諾斯提出的“國(guó)家悖論”所言,政府既能夠通過產(chǎn)權(quán)保護(hù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,也能成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的絆腳石。施萊弗也認(rèn)為,政府在促進(jìn)商業(yè)繁榮、保障契約履行的同時(shí)，也可能會(huì)破壞市場(chǎng)環(huán)境與契約的履行。而且政府過度干預(yù),極易引發(fā)政府失靈,政府失靈的危害甚于市場(chǎng)失靈。坦茨曾言：“在現(xiàn)實(shí)世界中,不僅存在市場(chǎng)失靈,也存在政府失靈,而且后者對(duì)社會(huì)的影響比前者更大?！币虼?政府對(duì)公益類國(guó)有企業(yè)的干預(yù)應(yīng)當(dāng)適度。

(二)政府干預(yù)公益類國(guó)有企業(yè)的維度

一方面,公益類國(guó)有企業(yè)一般宜采用“國(guó)有國(guó)營(yíng)模式”,政府擁有所有權(quán)與一定的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。政府可基于公益類國(guó)有企業(yè)出資人的身份參與企業(yè)內(nèi)部治理,但應(yīng)以必要為限。尤其是隨著混合所有制改革的推進(jìn),會(huì)有大量的民營(yíng)資本進(jìn)入到公益類國(guó)有企業(yè)中,政府更應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格把控其參與度,避免侵害到民營(yíng)資本的正當(dāng)權(quán)益。另一方面,公益類國(guó)有企業(yè)是政府為彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷而成立的,其所在領(lǐng)域市場(chǎng)機(jī)制失靈,需要政府伸出“有形之手”給予適度的援助并實(shí)施適度的監(jiān)督。

首先,參與“必要”的企業(yè)內(nèi)部治理,對(duì)部分重要經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)享有最終決定權(quán)。公益類國(guó)有企業(yè)與商業(yè)類國(guó)有企業(yè)相比,承擔(dān)較多社會(huì)責(zé)任。為實(shí)現(xiàn)公益性目標(biāo),政府除了對(duì)該類企業(yè)最根本的事項(xiàng)享有最終控制權(quán),還應(yīng)對(duì)部分重要的經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)享有最終決定權(quán)。當(dāng)然,為防止政府過度干預(yù)國(guó)有企業(yè),走政企不分的老路,除部分重要事項(xiàng)以外,其他經(jīng)營(yíng)決策權(quán)應(yīng)當(dāng)由公司董事會(huì)行使,政府不得干預(yù)。其一,企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)的確定與變更。公益類國(guó)有企業(yè)的設(shè)立初衷是在市場(chǎng)失靈領(lǐng)域發(fā)揮政府職能,提供公共產(chǎn)品和服務(wù)以保障民生、服務(wù)社會(huì)。該類國(guó)有企業(yè)有明確的主營(yíng)業(yè)務(wù),即提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。如果該類國(guó)有企業(yè)的主營(yíng)業(yè)務(wù)偏離了公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域,那就背離了公益性國(guó)有企業(yè)的設(shè)立初衷,也就失去了其存在的價(jià)值和意義。因此,政府對(duì)公益類國(guó)有企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)的確定與變更應(yīng)當(dāng)加以限制。在企業(yè)設(shè)立時(shí)由政府確定主營(yíng)業(yè)務(wù),在企業(yè)存續(xù)期間,非經(jīng)政府同意,企業(yè)不得隨意變更主營(yíng)業(yè)務(wù)。其二,高管薪酬和職工工資的確定。公益類國(guó)有企業(yè)并非實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作,其承載著特殊的使命,企業(yè)效益的高低并不是高管和職工所能左右的,有些公益類國(guó)有企業(yè)可利用壟斷地位獲取高額利潤(rùn),而有些公益類國(guó)有企業(yè)則只能靠政府補(bǔ)貼維持生計(jì)。壟斷性行業(yè)的公益類國(guó)有企業(yè),將高額利潤(rùn)分配給企業(yè)的高管和職工,并不具有正當(dāng)性;同樣,收益微薄甚至負(fù)債經(jīng)營(yíng)的公益類國(guó)有企業(yè),克扣企業(yè)高管或者職工的薪酬,也是有違公平的。公益類國(guó)有企業(yè)高管薪酬和職工工資應(yīng)當(dāng)由政府按照合理的機(jī)制確定。其三,任命部分政府董事參與董事會(huì)治理。在公益性國(guó)有企業(yè)中,尤其是國(guó)有獨(dú)資型的公益性國(guó)有企業(yè)中,企業(yè)治理主要依靠董事會(huì)進(jìn)行。政府為保證該類國(guó)有企業(yè)公益性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),可以任命部分政府董事參與到董事會(huì)的治理中。當(dāng)然,公益性國(guó)有企業(yè)董事會(huì)中的政府董事不宜過多,否則董事會(huì)將成為“政府的董事會(huì)”,政府能夠決定公益類國(guó)有企業(yè)的所有事宜。較為理想的董事會(huì)人員構(gòu)成模式是:政府董事、獨(dú)立董事、內(nèi)部董事各占1/3。通過政府董事體現(xiàn)政府意志,反映該類企業(yè)的本質(zhì)功能;通過獨(dú)立董事體現(xiàn)經(jīng)營(yíng)需求,促使決策科學(xué)化;通過內(nèi)部董事滿足信息溝通的需要,同時(shí)兼顧其所代表的人力資本的權(quán)益。如此安排,可以達(dá)到一種企業(yè)內(nèi)部的利益平衡與制約,不致造成政府對(duì)企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理的過度干預(yù)。

其次,給予適度的援助并實(shí)施適度的監(jiān)督。公益性國(guó)有企業(yè)主要提供公共產(chǎn)品或服務(wù),不能像普通商事公司一樣以利益最大化為主要目標(biāo),有時(shí)候甚至?xí)澅具\(yùn)營(yíng),為使該類國(guó)有企業(yè)能夠持續(xù)運(yùn)營(yíng)和發(fā)展,政府應(yīng)給予公益性國(guó)有企業(yè)適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼等外部援助。另外,公益性國(guó)有企業(yè)處于市場(chǎng)失靈領(lǐng)域,在市場(chǎng)機(jī)制中本身并不能對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行有效鑒別,定價(jià)機(jī)制也難以發(fā)揮作用,政府需要對(duì)該類國(guó)有企業(yè)進(jìn)行適度的監(jiān)督,保障公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，確定合理的價(jià)格,以實(shí)現(xiàn)其公益性目標(biāo)。換言之,對(duì)公益類國(guó)有企業(yè)而言,政府除履行管資本的職能以外,還應(yīng)履行管資產(chǎn)的職能,通過對(duì)公共類企業(yè)的微觀化監(jiān)管,保證必要的公共產(chǎn)品供給,控制質(zhì)量,滿足社會(huì)需要。

六、結(jié)語(yǔ)

政府和市場(chǎng)均不是完善的事物,都存在失靈的可能性,政府與市場(chǎng)之間的選擇基本上是一種在兩種不完善的可選事物之間的選擇?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行需要政府的“有形之手”與市場(chǎng)的“無形之手”協(xié)同作用。當(dāng)下我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革處理政府與市場(chǎng)關(guān)系的基本理念是“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用”,國(guó)有企業(yè)改革理應(yīng)遵循這一“限定政府、余外市場(chǎng)”的基本理念。

在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家,國(guó)有企業(yè)僅介入市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域,政府與市場(chǎng)的關(guān)系也較為清晰,即市場(chǎng)失靈、政府干預(yù)。由于我國(guó)國(guó)有企業(yè)功能多元,政府與市場(chǎng)的關(guān)系較為復(fù)雜。宜借國(guó)有企業(yè)分類改革的契機(jī),對(duì)不同功能的國(guó)有企業(yè)分類治理,以厘清政府與市場(chǎng)的法律邊際。對(duì)商業(yè)類國(guó)有企業(yè)而言,政府不應(yīng)直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理,由企業(yè)實(shí)行完全市場(chǎng)化運(yùn)作,朝著與純粹的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則接軌的方向發(fā)展;對(duì)公益類國(guó)有企業(yè)而言,由于市場(chǎng)機(jī)制失靈,需要政府適度干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理。