王希忠

（濰坊醫(yī)學(xué)院 審計處，山東 濰坊 261053）

工程項目全過程環(huán)保審計是在項目決策、設(shè)計和實施階段，對工程項目配套的環(huán)保工程進行專項審計，根據(jù)項目進展情況，加強環(huán)保審計力度，保證目標(biāo)實現(xiàn)的同時，提高社會效益。

1 工程項目全過程環(huán)保審計的研究背景

1.1 近年來，我國環(huán)境問題日益突出，監(jiān)管形勢日益嚴(yán)峻，特別是對于一些生態(tài)系統(tǒng)脆弱的地區(qū)，環(huán)境污染態(tài)勢更是不容樂觀

一是大氣、土壤污染程度加劇，各種垃圾、工業(yè)廢棄物、汽車尾氣等污染勢頭不減?！昂铀煽?、水源污染、土地沙化、良田減少”是目前環(huán)境問題的現(xiàn)狀。二是整體生態(tài)環(huán)境加劇惡化，這不僅使得人民的身體健康受到影響，而且嚴(yán)重制約社會和經(jīng)濟的發(fā)展，降低了人民生活幸福感。三是環(huán)境安全事件不斷發(fā)生，因環(huán)境污染的歷史累積效應(yīng)和目前環(huán)境治理滯后等原因，環(huán)境問題在我國短時期內(nèi)集中出現(xiàn)。我國的全球生態(tài)現(xiàn)代化指數(shù)在所統(tǒng)計的118個國家里排到第100名。

1.2 在現(xiàn)有的條件下，工程項目污染治理是個難題

加強工程項目全過程環(huán)保審計的重要意義如下：確保工程項目配套環(huán)保工程的開工、建設(shè)、使用的完整性、績效性；確保用于環(huán)境保護的專項資金可以最大限度的發(fā)揮自己的作用。強化專項資金在投入、管理和使用等環(huán)節(jié)上的更加規(guī)范、更加有效益；同時可以促進環(huán)境管理制度不斷的結(jié)合實際進行完善。

2 全過程環(huán)保審計工作的實施內(nèi)容

全過程環(huán)保審計就是要求建設(shè)單位從立項開始就進行全過程環(huán)保審計控制管理，必須以批準(zhǔn)的環(huán)評報告為總體控制目標(biāo)。從工程項目的不同階段分別闡述全過程環(huán)保審計工作的內(nèi)容，有助于理清各階段的情況：

2.1 項目決策階段

項目環(huán)評報告是該階段完成的要點，通過對建設(shè)項目在社會、環(huán)保、技術(shù)等環(huán)節(jié)進行精細化管理，不斷改進技術(shù)方案和建設(shè)方案，對比類似項目尋找技術(shù)環(huán)節(jié)的漏洞并進行分析和比較，項目完工后也要有科學(xué)的評測機制。對建設(shè)項目的技術(shù)指標(biāo)進行評測，從適用性、有效性、必要性等方面綜合比較評測，對環(huán)境影響的結(jié)論性意見進行評價，合理編制項目環(huán)評報告。

2.2 項目設(shè)計階段

設(shè)計階段是全過程環(huán)保審計控制的源頭環(huán)節(jié)，對整個項目環(huán)境影響控制具有決定性作用。在這個階段環(huán)保審計咨詢機構(gòu)可充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極參與設(shè)計，為業(yè)主提供環(huán)保審計咨詢服務(wù)。

2.3 項目招投標(biāo)階段

該階段全部以實現(xiàn)環(huán)評報告中的有關(guān)環(huán)評指標(biāo)精神為總指導(dǎo)思想，編制招標(biāo)公告書、招投標(biāo)文件、投標(biāo)資質(zhì)證明文件、具體評定標(biāo)的原則及辦法。合理的確定最優(yōu)施工單位、合同簽訂等工作。

2.4 項目實施階段

對于不同的項目來說，項目實施階段有短有長、各方面的變數(shù)較大。所以進行全過程環(huán)保審計也是條件最為復(fù)雜的。所以，要保證工程項目和相應(yīng)的環(huán)保措施進行同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)。

2.5 竣工驗收階段環(huán)保項目驗收

主要工作內(nèi)容為：環(huán)保資金效益性審計，合理的評價各項環(huán)保指標(biāo)是否達到項目實施方案要求的標(biāo)準(zhǔn)，資金使用效益是否得到保障。

3 濰坊市工程項目全過程環(huán)保審計工作的現(xiàn)狀

濰坊市正在推行全過程環(huán)保審計，目前全過程環(huán)保審計工作的執(zhí)行深度、廣度處于全國前列，在不同的審計項目中都有所體現(xiàn)。

3.1 項目決策階段是以往環(huán)保審計工作最難觸及的領(lǐng)域，由環(huán)評中介機構(gòu)出具的報告，通常是一個簡單論述，并不符合具體情況

沒有實際操作意義的簡易環(huán)評報告，只是為走程序。但環(huán)保審計參與到工程項目決策階段的論證是推行全過程環(huán)保審計工作上的一個重大突破。

項目設(shè)計階段一般較早，到審計實施時已經(jīng)過去較長時間。目前也有部分投資方或業(yè)主要求環(huán)保審計參與到設(shè)計工作，設(shè)計階段的環(huán)保審計是全過程環(huán)保審計中的重點。

項目招投標(biāo)階段，濰坊市做得較為完善。目前濰坊市的多數(shù)大中型國有投資項目基本實行公開招標(biāo)。大型的工程項目招標(biāo)一般統(tǒng)一由濰坊市市建設(shè)工程招投標(biāo)管理辦公室負責(zé)監(jiān)管，具體的信息在濰坊市市建筑中心發(fā)布，具體的招標(biāo)業(yè)務(wù)由有招標(biāo)代理資質(zhì)的咨詢機構(gòu)進行實施，所以，整個流程透明公開，這有利于有資質(zhì)的施工單位進入施工市場，這就為工程質(zhì)量的保證和實施提供了保障基礎(chǔ)。

項目實施階段，目前濰坊市推行投資監(jiān)理管理模式對項目實施中的環(huán)保工程進行審計和控制，并且在絕大多數(shù)重點國有投資項目上強制推行投資監(jiān)理模式，是全過程審計在項目實施階段的集中體現(xiàn)。只有通過國家環(huán)保局的環(huán)保驗收審核，該工程項目才能投入使用。

3.2 濰坊市全過程環(huán)保審計存在的問題

從宏觀和微觀兩個方面分別論述現(xiàn)存的問題。從項目的全生命同期及全社會宏觀方面來看，存在以下三方面問題：

①公眾意識還沒有形成，主要表現(xiàn)為：對目前的環(huán)境態(tài)勢認識不清，不能理解環(huán)境審計的重要意義；對于工程項目是否合格，停留在項目的本身，不能有效的管理環(huán)保資金使用、并對其進行效益復(fù)核。

②全過程環(huán)保審計范圍比較狹窄，主要表現(xiàn)為：審計工作廣度不夠，環(huán)境審計落后于其他專業(yè)審計，大多環(huán)評審計只是階段性的，沒有連續(xù)性；審計工作深度不夠。

③全過程環(huán)保審計理論體系構(gòu)建落后，這是指環(huán)保審計理論的基礎(chǔ)理論研究較少，也沒有出臺較為全面的準(zhǔn)則和法規(guī)。沒有形成統(tǒng)一、高效的理論構(gòu)架，這就導(dǎo)致審計監(jiān)管不嚴(yán)格，缺乏有法可依的保證。所以說存在很大的審計風(fēng)險；環(huán)境審計技術(shù)方法落后，對環(huán)境的評估分析，還停留在“看、嗅、聽”這個層面上。

從微觀方面來講，存在以下四個方面的問題：

①全過程環(huán)保審計理念很難被項目決策者和設(shè)計人員作為重點考慮。在項目的初始論證階段，若重視環(huán)境保護，那么項目環(huán)保效果較好的可能性為65%到85%，在項目的整體性設(shè)計階段，對項目環(huán)保效果影響效果為25%到70%。而實際工作中決策者重點考慮社會效益、經(jīng)濟效益；設(shè)計者重點考慮技術(shù)安全、達到使用功能，有環(huán)保意識的少之又少。

②在項目招標(biāo)階段中存在不規(guī)范招標(biāo)行為，加大了環(huán)保審計難度。全過程環(huán)保審計要做好就要緊抓招標(biāo)階段，這是整個審計過程中的最重要環(huán)節(jié)，堅持制度規(guī)定，合理設(shè)計分?jǐn)?shù)評價體系，保證挑選出優(yōu)質(zhì)合格的施工單位，這些都對環(huán)境保護起到機制保障作用，但是當(dāng)招標(biāo)成為一種形式后，那么不僅中標(biāo)后環(huán)保項目難以達到環(huán)保指標(biāo)要求，也加大了環(huán)保審計的難度。

③在項目實施階段，沒有對整個過程實施監(jiān)管。投資監(jiān)理管理模式對項目實施中的環(huán)保工程進行審計和控制沒貫徹到底，有的項目或項目的某階段沒有執(zhí)行，不能專項資金進行配套；有設(shè)計，但晚施工或不施工等違規(guī)問題。

④在工程項目的驗收階段，不重視對環(huán)境保護的評價。不能對工程環(huán)境狀況進行實時評價，各種環(huán)境要素的影響因素較為復(fù)雜，難以進行識別，一般工程項目環(huán)保審計偏重于對工程在可預(yù)見的時間內(nèi)對生態(tài)環(huán)境的影響進行預(yù)測，這就導(dǎo)致了大多環(huán)評項目驗收流入形式，不能從全局進行考慮，而只是停留在一個部位、一個階段。

4 深化環(huán)保審計工作的具體解決對策

對于普遍性的問題，應(yīng)該由政府主導(dǎo)進行解決。政府推進環(huán)保審計工作有其必要性，環(huán)境保護應(yīng)該作為一種公共品由政府參與供給，政府對于環(huán)境保護責(zé)無旁貸;生存和生態(tài)、溫飽和環(huán)保，在經(jīng)濟發(fā)展與社會協(xié)調(diào)下必須實現(xiàn)共存，政府必須在環(huán)保領(lǐng)域有所作為，為人民群眾提供良好的生態(tài)環(huán)境；在政府進行的經(jīng)濟責(zé)任審計過程中要加強環(huán)境保護審計，如果所管轄區(qū)域存在重大環(huán)保問題，應(yīng)實行責(zé)任終身追究制。

①更新觀念，提高認識，統(tǒng)一思想，切實提高對環(huán)保審計的認識， 促進環(huán)境保護意識。

②在進行環(huán)保審計的過程中，要著力于外延建設(shè)，不斷提高審計力度，加大績效審計頻度，不斷改進方法方式，靈活運用審計方法。不斷提升環(huán)境全過程審計的力度，取得較好的環(huán)境保護效果。

③著眼點在整個濰坊轄區(qū)，不斷進行理論探討，積極吸引環(huán)保人才，加強實地調(diào)研，改善工作方法方式。提高研究水平，不斷總結(jié)經(jīng)驗，規(guī)范審計程序和行為，進審計規(guī)范化建設(shè)。

具體的解決方案如下：

①嚴(yán)控審計環(huán)節(jié)，把好環(huán)境保護的源頭關(guān)。因此決策、設(shè)計環(huán)節(jié)，應(yīng)有明確的、書面的，具體可行的環(huán)評報告做為設(shè)計計劃書的總要求，全過程環(huán)保審計理念必須貫穿項目決策和設(shè)計全過程，做為決策者、設(shè)計人員的重點考慮因素。此階段應(yīng)做為環(huán)保審計工作的重點。

②在項目招標(biāo)階段中存在不規(guī)范招標(biāo)行為。繼續(xù)完善公開招、投標(biāo)制度和整個流程更加透明公開，各方嚴(yán)格按《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定進行操作，采用合理低價原則評標(biāo)，把好施工單位的資質(zhì)關(guān)。

③在項目實施階段，加大投資監(jiān)理管理模式對項目實施中的環(huán)保工程進行審計和控制的廣度和深度，使全過程環(huán)保審計精神貫穿在建設(shè)項目各個階段；嚴(yán)格按環(huán)評報告的總原則，做到?？顚Ｓ?；做到同設(shè)計、同施工、同投產(chǎn)。

④該工程驗收環(huán)節(jié)的環(huán)保檢查是對全過程工程環(huán)保審計的復(fù)核，也是最后的一環(huán)。如果在工程驗收環(huán)節(jié)有所疏漏，那么整個環(huán)保監(jiān)測體系就功虧于潰。因此，做出正確的環(huán)保審計結(jié)論是十分重要的。

總之，全過程環(huán)保審計是一項系統(tǒng)性工程，所以要重視工程項目的每個階段，把握好每個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，工程管理實行全過程、全方位、動態(tài)的管理和控制。建設(shè)項目全過程環(huán)保審計目的不僅僅是效益審計，更重要的是通過績效審計，確保我們的生態(tài)環(huán)境更加美好。