柳長順，杜麗娟

(中國水利水電科學(xué)研究院，北京 100038)

農(nóng)田水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件。中華人民共和國成立以來，我國農(nóng)田水利建設(shè)取得了輝煌成就。近年來，我國灌溉面積穩(wěn)居世界首位，灌溉水有效利用系數(shù)超過美國，已進(jìn)入新的歷史階段。2016年全國灌溉面積超過11億畝，農(nóng)田有效灌溉面積達(dá)到10.07億畝，其中節(jié)水灌溉面積4.88億畝。當(dāng)前，農(nóng)田水利的主要矛盾由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，突出表現(xiàn)為灌溉面積與水資源分布錯位，新老工程、傳統(tǒng)灌溉模式與高效節(jié)水灌溉方式并存，運行管理滯后于建設(shè)管理，政府市場兩手發(fā)力不精準(zhǔn)等，矛盾的主要方面在供給側(cè)。當(dāng)前及今后一個時期，堅持并落實節(jié)水優(yōu)先方針，把農(nóng)業(yè)節(jié)水作為方向性、戰(zhàn)略性大事來抓，要開拓創(chuàng)新，突破關(guān)鍵，狠抓落實，深入推進(jìn)農(nóng)田水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，開創(chuàng)農(nóng)田水利改革發(fā)展新局面。

1 調(diào)整結(jié)構(gòu)：優(yōu)化灌溉面積布局，緩解水土資源分布錯位與逆向演變趨勢

1.1 我國水土資源空間分布結(jié)構(gòu)錯位，先天不足、后天失調(diào)

我國水土資源極不匹配，北方地區(qū)水資源占19%，耕地資源占65%；南方地區(qū)水資源占81%，耕地資源占35%[1]。近30多年來，水土資源呈逆向演變，北方地區(qū)水減地增，南方地區(qū)水增地減，水土資源錯位加劇。全國水資源調(diào)查評價表明，1980—2000年比1956—1979年，北方地區(qū)水資源總量減少2.7%，其中海河區(qū)減少了24.7%；南方地區(qū)水資源總量增加3.8%，其中太湖流域增加了23%[2]。根據(jù)有關(guān)研究，1987—2010年，全國耕地重心分布由東南向西北轉(zhuǎn)移，歷史上長期形成的南糧北運變?yōu)楸奔Z南運。耕地增加最顯著的區(qū)域集中在北方地區(qū)，以黑龍江、新疆、內(nèi)蒙古增加最多，耕地面積減少最顯著的區(qū)域集中在東南沿海地區(qū)，以江蘇、廣東、浙江減少最多[3]。綜上，我國水土資源分布以及變化趨勢，進(jìn)一步加劇了農(nóng)田水利發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾，影響了農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國家糧食安全，危及國家水安全。為此，必須堅持并落實“以水定地”原則，在灌區(qū)節(jié)水改造、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)等常規(guī)節(jié)水措施的基礎(chǔ)上，下決心調(diào)整優(yōu)化灌溉面積布局，部分地區(qū)適度退地減水，否則積重難返。

1.2 嚴(yán)格落實“以水定地”，著力以水資源、水生態(tài)、水環(huán)境承載能力倒逼灌溉面積調(diào)整

綜合考慮水土資源條件、耕地保護(hù)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)紅線、人口規(guī)模、灌溉發(fā)展水平等因素，按照有保有壓、有進(jìn)有退的原則，研究明確各省灌溉面積紅線指標(biāo)，并分解到市縣。對水資源短缺、水資源開發(fā)過度、生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，嚴(yán)格控制新增灌溉面積，在采取種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、強化節(jié)水措施后仍不能滿足灌溉和退減擠占生態(tài)環(huán)境用水要求的地區(qū)，采取有效措施核減灌溉面積。對水土資源適宜地區(qū)，適度新增灌溉面積。

1.3 近期實施優(yōu)化灌溉面積布局現(xiàn)實可行

根據(jù)《全國現(xiàn)代灌溉發(fā)展規(guī)劃》《節(jié)水型社會建設(shè)“十三五”規(guī)劃》《農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題地表水過度開發(fā)和地下水超采治理專項規(guī)劃》等，重點核減海河區(qū)、遼河區(qū)，西北地區(qū)的塔里木河、吐哈盆地、天山北麓、石羊河、黑河的灌溉面積，核減面積1 650萬畝，可減少用水量84億m3。核減的灌溉面積相當(dāng)于近10年每年新增的灌溉面積，在全國農(nóng)田灌溉面積超過10億畝、提前完成《國家農(nóng)業(yè)節(jié)水發(fā)展綱要》確定的2020年目標(biāo)(全國農(nóng)田有效灌溉面積達(dá)到10億畝)的情況下，出現(xiàn)1年灌溉面積零增長可以接受。核減灌溉面積大約影響國家糧食生產(chǎn)能力60億kg，約占全國糧食生產(chǎn)能力的1%，相當(dāng)于近10年每年增產(chǎn)糧食產(chǎn)量的43%，在國家糧食產(chǎn)量“十二連增”、連續(xù)4年超過6億t、全國糧食庫存居歷史最高點的情況下，出現(xiàn)糧食產(chǎn)量增產(chǎn)趨緩也是可以接受的。同時，其他地區(qū)特別是東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，按照“藏糧于地”的要求，確保灌溉面積不再減少，在有條件的地區(qū)新增部分灌溉面積，力爭補充因水資源緊缺地區(qū)壓減灌溉面積而減少的糧食綜合生產(chǎn)能力。綜上，近期調(diào)整優(yōu)化灌溉面積布局時機合適，要抓緊實施，切實減緩或扭轉(zhuǎn)水土資源分布逆向演變趨勢，為保障國家糧食安全創(chuàng)造更加協(xié)調(diào)、可以持續(xù)的水土資源條件。

2 去除庫存：有效處置農(nóng)田水利“僵尸”工程，激發(fā)農(nóng)田水利發(fā)展活力

2.1 農(nóng)田水利“僵尸”工程多，存在嚴(yán)重隱患

受傳統(tǒng)的農(nóng)田水利工程管理體制影響，農(nóng)田水利工程一直重復(fù)著“投資建設(shè)—老化失修—標(biāo)準(zhǔn)降低—功能降低—搶險維修—損失嚴(yán)重—重新建設(shè)”的生命周期，沒有建立工程退出機制，導(dǎo)致農(nóng)田水利工程數(shù)量不實，資產(chǎn)不優(yōu)，活力不足。我國大部分農(nóng)田水利工程建成于20世紀(jì)60—70年代，許多庫、塘、渠到了報廢年限，老化失修，未有序處置，成為“僵尸”工程，名存實亡，既失去灌溉功能，又影響人民生命財產(chǎn)安全。據(jù)統(tǒng)計，全國大型灌區(qū)骨干建筑物壞損率近40%，工程失效和報廢近3成，中小型灌區(qū)狀況更差，2000—2015年因工程設(shè)施損壞報廢累計減少灌溉5 374萬畝。近年來機井“吃人”事故屢屢上演，僅山東省2013年至今有媒體公開報道墜井事件就多達(dá)35起。

2.2 依法實施“僵尸”工程降等報廢，及時變更注銷登記

“僵尸”工程降等報廢是工程管理單位的重要職責(zé)，《中華人民共和國水法》《農(nóng)田水利條例》對此有明確規(guī)定，地方也有一些實踐探索?！端ā返谒氖l規(guī)定：縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，保障本行政區(qū)域內(nèi)水工程，特別是水壩和堤防的安全，限期消除險情；水行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強對水工程安全的監(jiān)督管理?！掇r(nóng)田水利條例》第二十五條規(guī)定：農(nóng)田水利工程設(shè)施因超過設(shè)計使用年限、灌溉排水功能基本喪失或者嚴(yán)重毀壞而無法繼續(xù)使用的，工程所有權(quán)人或者管理單位應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定及時處置，消除安全隱患，并將相關(guān)情況告知縣級以上地方人民政府水行政主管部門。一些地方已開始實施工程降等報廢工作，如浙江省從2015年開始對山塘實施降等報廢；河北省從2017年開始實施取水井安全管理及報廢。為此，要嚴(yán)格落實《水法》《農(nóng)田水利條例》等有關(guān)規(guī)定，及時處置“僵尸”工程。建議在水利普查的基礎(chǔ)上，對農(nóng)田水利工程進(jìn)行造冊存檔，實施“僵尸”工程降等報廢，及時進(jìn)行變更注銷，準(zhǔn)確反映農(nóng)田水利工程資產(chǎn)狀況，激發(fā)農(nóng)田水利發(fā)展活力。

3 提升品質(zhì)：大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉，提升灌溉服務(wù)質(zhì)量

3.1 灌溉服務(wù)質(zhì)量關(guān)乎農(nóng)田水利發(fā)展成敗

從多地調(diào)研來看，農(nóng)民更加關(guān)注能否方便用水，對價格的敏感性低于對方便用水的敏感性，即農(nóng)田水利發(fā)展的阻力很大程度上來源于灌溉服務(wù)不能滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要。據(jù)筆者在甘肅武威，云南陸良、澄江等地調(diào)查，在實施農(nóng)田水利建設(shè)與管理改革的試點區(qū)，盡管水價大幅度提高，甚至達(dá)到全成本水價(甘肅民勤農(nóng)業(yè)用水地表水水價0.24元/m3，陸良中壩村試點經(jīng)濟(jì)作物灌溉用水水價0.6元/m3，恨虎壩灌區(qū)水價0.79元/m3，澄江試點農(nóng)業(yè)企業(yè)用水水價1.3元/m3、農(nóng)戶用水水價0.4元/m3)，但農(nóng)民對農(nóng)田水利的滿意度很高，全力支持和參與農(nóng)田水利建設(shè)管理，各項改革取得積極成效。而據(jù)廣州社情民意研究中心的調(diào)查，2015年廣東農(nóng)民對農(nóng)田水利設(shè)施滿意度為25%，不滿意度為32%，居鄉(xiāng)村建設(shè)調(diào)查事項之首。對比兩者不難發(fā)現(xiàn)，灌溉服務(wù)質(zhì)量決定著農(nóng)民的滿意度，大力發(fā)展噴灌、滴灌，推廣水肥一體化，實現(xiàn)省水、省工、省時、省心，保障農(nóng)民順順當(dāng)當(dāng)用水，讓農(nóng)田喝上“自來水”，各項改革就能得到農(nóng)民的理解與支持。今后，發(fā)展農(nóng)田水利既要在擴(kuò)大灌溉面積上下功夫，更要在提高灌溉服務(wù)質(zhì)量上下更大功夫。

3.2 大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉要把提高灌溉服務(wù)質(zhì)量放在重要位置

我國“十三五”規(guī)劃再新增1億畝高效節(jié)水灌溉面積，到2020年，全國高效節(jié)水灌溉面積達(dá)到3.69億畝左右，占灌溉面積的比例提高到32%以上，這將為提高灌溉服務(wù)質(zhì)量奠定重要基礎(chǔ)。在大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉過程中，要研究如何提高灌溉服務(wù)質(zhì)量，讓農(nóng)民滿意。要從方便農(nóng)民用水、有利于計量到戶和水費計收的角度，適當(dāng)增加供水點，配套計量設(shè)施，有條件的地區(qū)可以一戶一表。工程規(guī)劃設(shè)計要充分征求農(nóng)民意見，要以農(nóng)民能理解的語言和方式，充分征求農(nóng)民意見，尊重農(nóng)民意愿，不斷優(yōu)化設(shè)計方案，提高工程使用的便利性，做到切切實實為農(nóng)民服務(wù)，有效解決農(nóng)民關(guān)心的問題。

4 降低成本：深化農(nóng)田水利管理體制改革，創(chuàng)新發(fā)展模式

4.1 深化國有灌區(qū)管理體制改革

2002年啟動的水管理體制改革，未明確灌溉的定性，嚴(yán)重影響灌區(qū)管理體制改革，部分單位沒有納入改革范圍，已改革的單位“兩費”(公益性人員基本支出和公益性工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費)落實不到位。據(jù)水利部統(tǒng)計，全國大型灌區(qū)“兩費”落實率分別為60%和40%左右，遠(yuǎn)低于全國水利工程“兩費”落實率。為此，建議開展灌區(qū)管理體制改革“回頭看”，對未納入改革的灌區(qū)，要全面啟動實施改革；已納入改革的灌區(qū)，要根據(jù)灌區(qū)節(jié)水改造進(jìn)展與成效，從嚴(yán)控制人員編制，足額落實兩費。此外，要貫徹落實《農(nóng)田水利條例》，加快研究建立健全農(nóng)田水利工程運行維護(hù)經(jīng)費合理負(fù)擔(dān)機制，在深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革的同時，鼓勵政府更多承擔(dān)國有灌區(qū)運行管理成本費用。

4.2 創(chuàng)新“最后一公里”管理模式

根據(jù)第二次全國農(nóng)業(yè)普查，全國從事農(nóng)作物種植業(yè)的農(nóng)戶平均土地經(jīng)營規(guī)模為9畝，其中灌溉面積5畝左右，而且分布十分分散，農(nóng)業(yè)節(jié)水面臨的“最后一公里”問題尤為突出。規(guī)?；?、專業(yè)化管護(hù)是大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉的重要選項。

a. 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與農(nóng)業(yè)節(jié)水建設(shè)管理。截至2016年年底，我國家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有280萬個，流轉(zhuǎn)土地面積占全國農(nóng)民承包地面積的1/3左右，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)達(dá)到1/2左右。其中家庭農(nóng)場達(dá)到87.7萬家，平均經(jīng)營耕地170多畝，適合規(guī)?；l(fā)展高效節(jié)水灌溉。今后一個時期，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水要堅持“規(guī)模化”方向，主動適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變等新形勢，優(yōu)先安排規(guī)模化經(jīng)營地區(qū)發(fā)展高效節(jié)水灌溉，引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與高效節(jié)水灌溉工程建設(shè)和管理，使其成為農(nóng)業(yè)節(jié)水的骨干力量，提高用水效率與產(chǎn)出效益。

b. 農(nóng)民用水合作組織參與農(nóng)業(yè)節(jié)水建設(shè)管理。在土地沒有流轉(zhuǎn)或流轉(zhuǎn)規(guī)模沒有集中連片的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展用水合作組織，推行農(nóng)民用水合作組織+專業(yè)管理人員管理模式，提供專業(yè)化的灌溉用水服務(wù)，破解用水管水難題。據(jù)調(diào)查，我國部分用水合作組織獨立運作存在困難，今后組建和發(fā)展用水合作組織可以與村民委員會有機結(jié)合，切實提高管理水平，控制管理成本；也可以由政府在征求用水戶意見的基礎(chǔ)上，公開選擇專業(yè)化的管理單位，由其負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程的運行管理。

5 補齊短板：深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革，提升農(nóng)田水利發(fā)展新動能

農(nóng)業(yè)水價綜合改革是深化農(nóng)田水利改革的“牛鼻子”，是一項龐雜的系統(tǒng)工程，涉及3個方面10項任務(wù)，要抓住關(guān)鍵，突出重點，創(chuàng)新思路。

5.1 農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)改革堅持統(tǒng)分結(jié)合，重點在統(tǒng)

近年來，各地積極推進(jìn)農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)改革，探索了多種有效的實踐形式，有“統(tǒng)”(集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有或管護(hù))有“分”(農(nóng)戶所有或管護(hù))。從規(guī)?；?、專業(yè)化管護(hù)的角度，借鑒一些地方的探索與相關(guān)行業(yè)的實踐經(jīng)驗，農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)改革要調(diào)整完善思路，分權(quán)要適度，有條件的地區(qū)要以統(tǒng)為主。江蘇省蘇州市吳江區(qū)，由鎮(zhèn)水利站負(fù)責(zé)全鎮(zhèn)“閘、站、河、堤”四位一體集中管理；安徽廬江縣同大鎮(zhèn)將全鎮(zhèn)范圍內(nèi)的小型水利工程統(tǒng)一交給安徽建川市政工程有限公司，實行物業(yè)化管理。農(nóng)村電力改革也提供了很好的參考借鑒。20世紀(jì)90年代之前，農(nóng)村電力工程產(chǎn)權(quán)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)或集體，以村為單元分散管理，導(dǎo)致成本奇高，農(nóng)民不堪重負(fù)。為此，國家啟動農(nóng)村電力改革，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)電管站調(diào)整為縣級供電企業(yè)所屬的供電所或營業(yè)所，其人、財、物納入縣級供電企業(yè)統(tǒng)一管理；鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以下農(nóng)村集體電力資產(chǎn)采取自愿上交、無償劃撥的方式由縣級供電企業(yè)管理，并由其承擔(dān)維護(hù)管理責(zé)任。在統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，由縣級供電企業(yè)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)供電所實行收支兩條線管理，供電所電費收入全額上交，所需費用支出

由縣供電企業(yè)統(tǒng)一核撥，實行城鄉(xiāng)用電同網(wǎng)同價。今后，農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)改革要在統(tǒng)上下功夫、做文章，政府投資或補助建設(shè)的小型農(nóng)田水利工程，可以向受益對象確權(quán)確股但不確工程，工程交由專業(yè)隊伍與機構(gòu)管護(hù)。

5.2 用好中央財政水利發(fā)展資金，優(yōu)先建立用水精準(zhǔn)補貼機制

我國農(nóng)業(yè)水價幾經(jīng)改革，國家要求提價，各地難以落實，形成改革“怪圈”[4]。本輪農(nóng)業(yè)水價綜合改革，要把水價調(diào)整到運行成本水平，必須配套實施精準(zhǔn)補貼與節(jié)水獎勵機制，即提補結(jié)合。如果只提不補，改革又將陷入“怪圈”。據(jù)調(diào)研，當(dāng)前制約農(nóng)業(yè)水價綜合改革的最大問題是地方政府無力對定額內(nèi)農(nóng)業(yè)用水進(jìn)行補貼?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》明確了精準(zhǔn)補貼和節(jié)水獎勵資金來源渠道，各有各的用途，且規(guī)模小、不夠用，難以用于精準(zhǔn)補貼。為避免陷入“怪圈”，國家把農(nóng)業(yè)水價綜合改革相關(guān)支出納入中央財政水利發(fā)展資金使用范圍，由各地自主安排。為此，建議各地要優(yōu)先安排中央財政水利發(fā)展資金用于用水精準(zhǔn)補貼，確保總體上不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，以此牽動農(nóng)業(yè)水價綜合改革。

[1] 錢正英，張光斗.中國可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究(綜合報告及各專題報告)[M].北京：中國水利水電出版社，2001.

[2] 水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院.中國水資源及其開發(fā)利用調(diào)查評價[M].北京：中國水利水電出版社，2014.

[3] 趙曉麗，張增祥，汪瀟，等.中國近30a耕地變化時空特征及其主要原因分析[J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報，2014，30(3):1-11.

[4] 王冠軍，柳長順，王健宇.農(nóng)業(yè)水價綜合改革面臨的形勢和國內(nèi)外經(jīng)驗借鑒[J].中國水利，2015(18)：14-17.