關(guān)保英

行政職位在國家治理體系中是一個(gè)較為復(fù)雜的問題，之所以這樣說是因?yàn)樾姓毼患仁且粋€(gè)政治概念又是一個(gè)公共行政的概念，同時(shí)也是一個(gè)法律概念。由于我國行政系統(tǒng)長期以來通過行政高權(quán)履行行政管理職能，加之我國政治與行政之間的關(guān)系向來就沒有運(yùn)用公法原理予以框定，所以行政職位在我國更多的是一個(gè)政治學(xué)和行政學(xué)范疇的問題，很少用行政實(shí)在法對(duì)其進(jìn)行框定和構(gòu)造。然而，中共十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)依法治國之后，問題則發(fā)生一定變化，即是說，行政職位必須從政治問題變?yōu)榉蓡栴}，從行政問題變?yōu)榉蓡栴}。那么行政職位和法律實(shí)在究竟是什么關(guān)系，我們應(yīng)該從什么視角考慮行政職位，這些都是至關(guān)重要的。正是基于這樣的考慮，擬對(duì)行政職位的法律視角作初步探討。

一、行政職位的法律要素

行政職位的法律要素是行政職位法律視角的起點(diǎn)，它是指行政職位到底包含了哪些法律上的構(gòu)成要素或者構(gòu)成要件，而這些構(gòu)成要件的確立依賴于三個(gè)基本范疇：一是行政職位必須依法進(jìn)行構(gòu)造。上文已經(jīng)指出，行政職位在較大視野上是一個(gè)政治問題，即是說一個(gè)行政職位與一個(gè)政治權(quán)力是緊密聯(lián)系在一起的，政治權(quán)力決定了行政職位的形成，決定了行政職位的發(fā)展和變化。即便由嚴(yán)格憲法典調(diào)整行政體系的國度，其行政職位的政治色彩也都是非常明顯的。有學(xué)者就深刻地指出：“任何組織的最初形成都是為了實(shí)現(xiàn)一定目的的。如果不對(duì)從事不同任務(wù)的許多個(gè)體的工作進(jìn)行協(xié)調(diào)，目的是不可能實(shí)現(xiàn)的。這意味著組織的每一個(gè)成員都必須愿意調(diào)整自己的行為以與其他成員的行為相互協(xié)調(diào)。如果這種相互調(diào)整可以同時(shí)實(shí)現(xiàn)，那么，將不再需要層級(jí)分明的權(quán)威組織。然而，大型組織的固有本性產(chǎn)生了大量妨礙實(shí)現(xiàn)有效協(xié)調(diào)的障礙。這些障礙主要包括兩大類：利益沖突和技術(shù)性限制。二者都引起了組織成員不一致的行為形式，我們稱之為沖突。在這里，它是一種中性感情色彩的用法，即并不是蓄意的沖突。等級(jí)權(quán)威結(jié)構(gòu)需要將這種沖突降低到可以接受的程度。”①[美]安東尼?唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，郭小聰?shù)茸g，中國人民大學(xué)出版社2017年版，第51頁。同時(shí)行政職位是行政權(quán)運(yùn)作的起點(diǎn)，這也使得職位與行政對(duì)社會(huì)的控制不可分割，這也便決定了對(duì)行政職位的技術(shù)研究乃至于本質(zhì)性的研究往往限定在行政學(xué)的范疇內(nèi)。例如日本學(xué)者清水澄在研究行政權(quán)與行政職能的關(guān)系時(shí)就指出：“官廳所當(dāng)為之事務(wù)范圍，曰‘權(quán)限’。由他方面觀之，所謂事務(wù)之范圍，指行政官廳職權(quán)之限制而言，故曰‘權(quán)限’。或依事務(wù)之種類，或因地方之區(qū)劃，而生行政官廳權(quán)限之區(qū)別。因有區(qū)別之故，行政官廳，或有普通權(quán)限，或有特別權(quán)限。有特別權(quán)限者，特以明文定其權(quán)限范圍以內(nèi)之事務(wù)；有普通權(quán)限者，除有特別明文之限制外，視為悉屬于其權(quán)限?！雹赱日]清水澄：《〈行政法泛論〉與〈行政法各論〉》，金泯瀾等譯，中國政法大學(xué)出版社2007年版，第26頁。應(yīng)當(dāng)說人們關(guān)于行政職位的構(gòu)建都用行政機(jī)制和政治機(jī)制進(jìn)行考量，甚至認(rèn)為它是行政機(jī)制和政治機(jī)制的必然結(jié)果。但是，當(dāng)我們把行政職位以法律要素進(jìn)行考量時(shí)，我們認(rèn)為行政職位是依法進(jìn)行構(gòu)建的，也許行政職位的政治構(gòu)建和行政構(gòu)建是它的屬性之一，但無論如何，行政職位構(gòu)建的外在形式乃至于構(gòu)建的邏輯過程都離不開法治的軌道。之所以這樣說是因?yàn)?，任何一個(gè)行政職位的設(shè)立和存在都必須通過一定的法律形式而為之，行政職位依法構(gòu)建這是一個(gè)非常重要的關(guān)于行政職位的判斷，這個(gè)判斷的進(jìn)一步發(fā)展就必然能夠使行政職位與一個(gè)公法制度予以有機(jī)的統(tǒng)一。以公法人的概念為例，它實(shí)質(zhì)上是法律規(guī)范和相關(guān)行政制度的統(tǒng)一：“一般而言，三類之公法人具有如下共同特征：

首先，其設(shè)立必須有法律依據(jù)。其次，其具有法人地位，得為權(quán)利義務(wù)主體，并得提起訴訟或應(yīng)訴。第三，其系行政組織之一種，享有固定之任務(wù)、職掌、管轄與權(quán)限?！雹埸S錦堂：《行政組織法之基本問題》，載翁岳生主編：《行政法》（上冊(cè)），中國法制出版社2009年版，第346-348頁。

二是行政職位必須用法眼觀察。行政職位由于涉及行政權(quán)力的分配、涉及行政系統(tǒng)與其他權(quán)利系統(tǒng)之間關(guān)系的劃分、涉及一國政治體制中的權(quán)力分割等等，這就必然使人們?cè)谡J(rèn)知行政職位時(shí)下意識(shí)地將其與政治機(jī)制聯(lián)系在一起。可以肯定地講，人們用政治學(xué)的理論分析行政職位的概率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于用法理學(xué)的理論對(duì)其進(jìn)行分析，即便是公法學(xué)者在對(duì)行政職位講解時(shí)也常常賦予其政治學(xué)屬性，也常常將行政職位的法律認(rèn)知淡淡地予以點(diǎn)出和分析?？偠灾?，行政職位的法律視角是相對(duì)滯后的，那么當(dāng)我們?cè)诮庾x行政職位的法律要素時(shí)，首先必須用法眼觀察行政職位，就是用法律原理，尤其用公法原理來賦予行政職位相應(yīng)的屬性，這同樣是至關(guān)重要的。

三是行政職位必須用法律予以融貫。行政職位在行政權(quán)的體系中是一個(gè)點(diǎn)，而不是一個(gè)面。在行政職能的運(yùn)行中也是一個(gè)點(diǎn)，而不是一個(gè)面。而且可以肯定地講，在行政權(quán)的運(yùn)作體系中它是靜態(tài)的東西而不是動(dòng)態(tài)的東西。我們可以說行政職權(quán)是動(dòng)態(tài)，但我們不能夠說行政職位也是動(dòng)態(tài)的，它僅僅是行政過程中的一個(gè)相對(duì)靜態(tài)的東西。正是這種靜態(tài)性使人們常常將它作為行政權(quán)運(yùn)作中的一個(gè)元素，這也是它不被貼上法律標(biāo)簽的一個(gè)原因。然而行政職位應(yīng)該放置在行政權(quán)運(yùn)作的大系統(tǒng)之中來考察，應(yīng)該放置在行政對(duì)社會(huì)的控制和影響的行為方式中進(jìn)行考察。沒有行政職位也就沒有行政職權(quán)，沒有行政職位也就沒有行政的系統(tǒng)化，沒有行政職位行政行為以及其他行政行為的方式也就不復(fù)存在。這就要求我們應(yīng)當(dāng)以融貫的眼光來看待行政職位，應(yīng)當(dāng)將它與產(chǎn)生它的法律行為、它所產(chǎn)生的法律行為融貫在一起，使它們能夠予以融貫的正是一個(gè)國家的公法典則和公法規(guī)范。上列三個(gè)方面是我們分析行政職位法律要素的關(guān)鍵，也是分析行政職位法律要素的切入點(diǎn)。以此來切入我們可以將行政職位法律要素概括為下列四個(gè)方面。

第一，行政職位的主體要素。行政職位是行政系統(tǒng)構(gòu)成元素，但它在行政系統(tǒng)中是一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的東西。它是對(duì)行政系統(tǒng)中有關(guān)職權(quán)、有關(guān)權(quán)利和義務(wù)存在空間的一個(gè)框定，即是說行政系統(tǒng)中的職權(quán)也罷，行政系統(tǒng)中的權(quán)利和義務(wù)也罷，都必須對(duì)應(yīng)于具體的行政職位。而行政職位本身是相對(duì)概括和抽象的，它是非人格化的東西，如果離開了行政實(shí)在法對(duì)行政職位進(jìn)行分析的話，它必然是非人格化的。有學(xué)者就從政治學(xué)角度對(duì)這種非人格化作了概括：“國家組織活動(dòng)對(duì)象的特點(diǎn)在于國家組織享有國家權(quán)力：任何國家組織都為完成國家任務(wù)與行使國家職能而進(jìn)行工作；國家組織的活動(dòng)在總體上是在全社會(huì)范圍內(nèi)進(jìn)行的，從這個(gè)意義上說，是一種普通的活動(dòng)；國家組織受國家的委托并以國家的名義進(jìn)行工作，在一定社會(huì)關(guān)系范圍內(nèi)是國家的體現(xiàn)；最后，國家組織的合法行為不僅是通過國家組織擁有的一切手段，而且是通過整個(gè)國家擁有的一切手段來保障的。”①[美]格林斯坦?波爾斯比：《政治學(xué)手冊(cè)精選》，儲(chǔ)復(fù)耘譯，商務(wù)印書館1996年版，第73頁。這種非人格化的具體表現(xiàn)就是它的相對(duì)主觀性，即看不見摸不著的屬性。而一旦進(jìn)入法律層面（這個(gè)法律層面可以從廣義上被理解為公法，也可以從狹義上被理解為行政法），正是這些法律因素使行政職位由主觀而客觀，由抽象而具體。行政實(shí)在法常常將某種主體身份與行政職位捆綁在一起，使行政職位不能夠離開一定的主體，而存在于行政系統(tǒng)中的主體又不能夠離開行政職位。例如縣長這個(gè)行政職位便具有雙重屬性，它可以抽象的指一個(gè)縣級(jí)單位的行政職位，也可以具體指這個(gè)行政職位中的人。任何一個(gè)行政職位都必須具有這樣的主體，行政實(shí)在法認(rèn)可了職位的主體要素以后，該主體就是行政職位的法律人格的一個(gè)體現(xiàn)。該主體便能夠有所為，有所不為，而該主體本身并不與單個(gè)的個(gè)人發(fā)生聯(lián)系。我們平時(shí)所看到的行政職位的個(gè)人是行政職位及其外在化的東西，而它的內(nèi)在化的東西就在于該主體的法律資格，如果沒有行政實(shí)在法對(duì)行政職位的強(qiáng)化，那么行政職位的主體及其行政方式就常常是無序的。

第二，行政職位的內(nèi)容要素。行政職位的內(nèi)容同樣有兩個(gè)考量徑路，一是從技術(shù)上對(duì)它的考量。就是說從行政職位的技術(shù)層面講它應(yīng)該包括什么樣的內(nèi)容，例如行政職位需要有名稱、需要有建構(gòu)者、需要有行為方式等等。甚至行政行為的概念也不能與相關(guān)的職位發(fā)生脫節(jié)：“行政行為是公法人、被授權(quán)人或者其機(jī)關(guān)實(shí)施的歸屬于公法人的行為。公務(wù)員作出的處理行為在法律上屬于其本人所在或者名義上所屬機(jī)構(gòu)特別是行政機(jī)關(guān)的行為，然后進(jìn)一步歸屬于該機(jī)構(gòu)或者機(jī)關(guān)法律上所屬公共行政主體的行為。”②[德]漢斯?J?沃爾夫、奧托?巴霍夫、羅爾夫?施托爾貝：《行政法》（第2版），高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，第16-17頁。二是法律上對(duì)它的考量徑路。那就是行政職位在法律上應(yīng)該包括的具體內(nèi)容，包括行政職位中的法律形式、行政職位的法律責(zé)任、行政職位之間的法律關(guān)系等。那么行政職位的內(nèi)容要素中法律上的考量與技術(shù)上的考量究竟是什么關(guān)系呢，筆者認(rèn)為，行政職位的內(nèi)容技術(shù)考量是法律考量的基礎(chǔ)，而法律考量是對(duì)技術(shù)考量的升華。也就是說當(dāng)我們?cè)谝婪?gòu)造行政職位的內(nèi)容時(shí)必須首先回歸到技術(shù)層面來分析行政職位究竟必須包括哪些內(nèi)容，這些如果是科學(xué)的、符合規(guī)律的，那么法律典則就應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行確認(rèn)，但是法律典則對(duì)這些內(nèi)容的規(guī)范必須用法言法語。行政職位法律要素與行政職位技術(shù)要素之間存在反差。一些法治發(fā)達(dá)國家用行政實(shí)在法很好地處理了行政職位這兩個(gè)方面的關(guān)系。通常用職位的名稱、職位的數(shù)額、職位的標(biāo)準(zhǔn)、職位的更替、職位的責(zé)任等等法律上的規(guī)范要素來確定行政職位的內(nèi)容。①參見《地方政府組織法》第56條、第61條規(guī)定。通過用行政實(shí)在法進(jìn)行確認(rèn)的方式使行政職位所包含的這些內(nèi)容都具有法律屬性，從而成為法律上的內(nèi)容。

第三，行政職位的客體要素。有人對(duì)法律中客體的復(fù)雜狀況作過這樣的分析：“行政法關(guān)系當(dāng)事人之主體，亦得簡稱為行政法關(guān)系之主體，乃當(dāng)事人以主動(dòng)之地位適用行政法治規(guī)定，支配他造之當(dāng)事人，此時(shí)其主動(dòng)者即為主體，亦稱為能動(dòng)主體；其受支配你之被動(dòng)者即為客體，亦稱為受動(dòng)主體者，例如：國家依兵役法之規(guī)定，頒布征兵命令；依各種稅法之規(guī)定，征收稅款，則國家為主體，人民為客體。”②管歐：《中國行政法總論》，藍(lán)星打字排版有限公司1981年版，第80頁。由此可見，在法律理論中客體所反應(yīng)的是一種復(fù)雜的關(guān)系形式，它以主體為前提條件，是主體行為方式的一個(gè)延伸，以行政職位的客體要素而論，首先包括了該職位的主體權(quán)利和義務(wù)，就是職位所賦予它的權(quán)利和義務(wù)，這種權(quán)利和義務(wù)也比較合理地表述主體在職位的行為方式，正是通過這種權(quán)利和義務(wù)將職位中主體與公共職權(quán)的關(guān)系作了處理，將不同職位主體之間的關(guān)系作了處理，將職位中主體與控制對(duì)象的關(guān)系作了處理。通過客體要素使人們能夠清晰地認(rèn)識(shí)到行政職位盡管是一個(gè)點(diǎn)上的東西，盡管是一個(gè)相對(duì)聚焦的東西，但存在于行政系統(tǒng)之中，同時(shí)它在行政機(jī)構(gòu)體系中扮演一定的角色，一個(gè)行政系統(tǒng)就是由若干行政職位所分配的角色鏈。還應(yīng)指出客體所包含的復(fù)雜的關(guān)系形式還使得行政職位與社會(huì)系統(tǒng)掛鏈在一起。如果說行政職位的存在會(huì)發(fā)生作用的話，它的作用不僅僅在行政系統(tǒng)內(nèi)部，更為重要的是它的作用在社會(huì)系統(tǒng)之中。

第四，行政職位的行為要素。在行政法治中存在著復(fù)雜的行為體系，這也使得在當(dāng)代學(xué)者法學(xué)體系中行政行為便成了一個(gè)非常核心的板塊。不論大陸法系的行政法學(xué)理論還是英美法系行政法學(xué)理論幾乎都強(qiáng)調(diào)行政行為的重要性。③參見[德]埃貝哈德?施密特—阿斯曼等：《德國行政法讀本》，于安等譯，高等教育出版社2006年版，第179頁；[韓]金東熙：《行政法I》（第9版），趙峰譯，中國人民大學(xué)出版社2008年版，第176頁；[日]鹽野宏：《行政法總論》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第104-105頁。那么行政行為在行政系統(tǒng)中究竟是一個(gè)什么東西，筆者認(rèn)為它是行政權(quán)運(yùn)作的結(jié)構(gòu)要素，是行政過程中的末端。換言之在它的前端存在著諸多的復(fù)雜大要素制約著它。以此而論，行政行為的理論必須依賴于它的前置理論。行政行為的狀況是由它前面諸多復(fù)雜要素所引起的，而令人遺憾的是至少在我國學(xué)界人們似乎忽視了這一點(diǎn)，或者行政法上的行政要素究竟與行政上有什么關(guān)系呢。將任何一個(gè)行政職位都比喻為有行為的支撐，任何一個(gè)行政職位都能夠演義出諸多的行為，從這個(gè)角度講行政職位與行為并不是兩個(gè)事物，而是一個(gè)事物的兩個(gè)方面。具體地講，在行政職位之中必然存在著行為要素，包括該職位究竟包括了哪些行為方式，該職位能夠演繹出哪些具體行為來等等。上面我們已經(jīng)指出，行政職位包括內(nèi)容上的構(gòu)成要素，但這些內(nèi)容上的構(gòu)成要素并不是行為上的構(gòu)成要素，因?yàn)閮?nèi)容的構(gòu)成要素是權(quán)利和義務(wù)，而行為上的構(gòu)成要素所體現(xiàn)是行為方式。

二、行政職位的法律形式

行政職位在現(xiàn)代公權(quán)體系中有著非常重要的意義，馬克斯·韋伯在《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》一書中就對(duì)現(xiàn)代行政職位的非人格化的價(jià)值作了高度概括，法國的迪韋爾熱更加具體地講道：“處長同必須執(zhí)行其決定的科員從無來往。在他們之間存在著中介人，但科員們不能怪罪這些終極者，因?yàn)樗麄円脖仨毬犆谏霞?jí)領(lǐng)導(dǎo)人，而后者可以隨心所欲地把執(zhí)行決定的責(zé)任推到他們頭上。這樣，權(quán)力便融合于機(jī)構(gòu)之中，機(jī)構(gòu)使權(quán)力易于接受，因?yàn)闄C(jī)構(gòu)在下屬同上司從不接觸的情況下，抹掉了下屬對(duì)上司的屈辱地位感?！雹躘法]莫里斯?迪韋爾熱：《政治社會(huì)學(xué)》，楊祖功譯，華夏出版社1987年版，第174頁。根據(jù)馬克斯·韋伯的理論，行政職位的非人格化依賴于它所具有的法律形式，或者說現(xiàn)代公法賦予了行政職位非人格化的意義，使現(xiàn)代行政職位與傳統(tǒng)的以人為轉(zhuǎn)移的行政職位有著質(zhì)的區(qū)別。那么行政職位的法律形式究竟應(yīng)該如何看待呢？筆者認(rèn)為有三個(gè)方面必須引起重視：

一是行政職位必須由法律調(diào)控。就是說行政職位從它的歷史傳統(tǒng)看曾經(jīng)一度并沒有與實(shí)在法保持邏輯上的嚴(yán)密性，至少某一已經(jīng)取得行政職位的個(gè)體并不認(rèn)為該職位是法律所賦予的，該職位還要受到法律的進(jìn)一步控制。而現(xiàn)代公法制度則改變了這種格局，正如上述公法存在著對(duì)權(quán)力的分配，甚至這也是公法的核心內(nèi)容，而分配過程中技術(shù)徑路就顯得十分重要，人們通過創(chuàng)設(shè)行政職位，使其受到法律調(diào)控，而這種調(diào)控的結(jié)果便使得行政職位具有穩(wěn)定性、規(guī)范性和可測性。當(dāng)然也有學(xué)者對(duì)法律調(diào)控行政職位的負(fù)面效應(yīng)作了論證，有學(xué)者就指出它使得行政職位尤其行政權(quán)的運(yùn)作比較刻板、比較遲滯、比較千篇一律，現(xiàn)代公法解決這樣的刻板性往往通過普遍法律原則尋求行政行為的個(gè)性化：“普遍法律原則對(duì)政府部門具有強(qiáng)制執(zhí)行力：凡違反普遍法律原則的行政行為須一律被宣布為無效；若造成了損失，則應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任。因此，普遍法律原則具有人為法的效力?！雹輀法]讓?里韋羅、讓?瓦利納：《法國行政法》，魯仁譯，商務(wù)印書館2008年版，第382-383頁。但無論如何在現(xiàn)代行政權(quán)大規(guī)模的格局之下，法律對(duì)行政職位進(jìn)行調(diào)控其利大于弊。

二是行政職位必須有具體的典則形式和規(guī)范形式。從抽象概念上講，行政職位是公法體系的構(gòu)成部分，它應(yīng)當(dāng)受到公法規(guī)范的調(diào)控，而從具體的法治進(jìn)路上公法對(duì)行政職位的調(diào)控是具體的而不是抽象的，也就是說這種調(diào)控是通過一定的法律形式得以實(shí)現(xiàn)的。這其中就包括調(diào)控行政職位的法律典則，例如諸多國家就制定了行政職位分類法，它作為一個(gè)完整的法律典則對(duì)行政職位起作用，這也構(gòu)成了現(xiàn)代公法體系中一道亮麗的風(fēng)景線。⑥1950年日本制定了《國家公務(wù)員職階制法》，該法規(guī)定：職階制是按照職務(wù)的種類和復(fù)雜程度、責(zé)任大小，根據(jù)該法規(guī)定的原則和方法將官職分類整理的計(jì)劃。該法中涉及的有關(guān)定義包括：1.官職：分配給職員的職務(wù)和職責(zé)；2.職務(wù)：分配給職員的應(yīng)遂行的工作；3.職責(zé)：職員遂行職務(wù)或監(jiān)督遂行職務(wù)的義務(wù)......它還包括調(diào)整行政職位的具體規(guī)范，例如《奧地利公職責(zé)任法》第1條規(guī)定：“聯(lián)邦、州、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、其他公法團(tuán)體和社會(huì)保險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)構(gòu)——以下稱為權(quán)利主體——依照民法的規(guī)定對(duì)由作為其成員的人員在執(zhí)行法律中因違法行為——無論過錯(cuò)在誰——所造成的財(cái)產(chǎn)或人身損害承擔(dān)賠償責(zé)任；成員對(duì)被害人不承擔(dān)責(zé)任。損害只以金錢賠償?！雹呤掗牛骸妒澜缰ǖ溥x編（行政法卷）》，中國民主法制出版社1997年版，第72頁。應(yīng)當(dāng)說，規(guī)定行政職位的公法規(guī)范有諸多類型，而且反應(yīng)在不同的典則體系之中。這些規(guī)范是非常重要的，正是它們?yōu)樾姓毼惶峁┲粋€(gè)嚴(yán)密的網(wǎng)格。需要強(qiáng)調(diào)的是，在公法體系比較健全的國家，這種網(wǎng)格的形成是有序進(jìn)行的，而在公法體系較為落后的國家其網(wǎng)格體系之間便存在著一定的不自洽性。

三是行政職位必須有法律效力。行政職位一旦被公法所規(guī)范，它就具有相應(yīng)的約束力。我國行政機(jī)構(gòu)在改革中經(jīng)常出現(xiàn)精減、膨脹、再精減、再膨脹等惡性格局，究其原因一個(gè)重要方面就是諸多行政職位的設(shè)置具有隨意性，因人設(shè)事，這就使得行政職位本身不具有法律效力。我們說行政職位必須是行政權(quán)在運(yùn)行中具有非人格化的現(xiàn)象，就是說任何個(gè)體一旦取得了一定的行政職位就必須受職位規(guī)范的約束，對(duì)行政產(chǎn)生影響的僅僅是職位規(guī)范而非個(gè)體行為。總而言之，行政職位的法律效力是行政職位設(shè)置中最為重要的問題之一。結(jié)合現(xiàn)代公法體系，我們可以將行政職位的具體法律形式概括為下面四種方式。

第一，憲法形式的行政職位。憲法是公法的龍頭法，就是說在公法體系中憲法起著統(tǒng)領(lǐng)作用，其他公法范疇內(nèi)的法律典則都必須以憲法以轉(zhuǎn)移。憲法在通常情況下規(guī)范一國的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)制度等，①參見謝瑞哲：《法律百科全書（一般法學(xué)）》，三民書局出版2008年版，第366頁。其中關(guān)于一國政治體制的設(shè)計(jì)便是其重要內(nèi)容之一。憲法同樣要對(duì)行政權(quán)及其體系作出規(guī)定，應(yīng)當(dāng)說一個(gè)國家行政體系的總構(gòu)成主要體現(xiàn)于憲法典之中。那么憲法典之中包括行政職位的法律形式便是自然而然的。例如，《阿聯(lián)酋憲法》第58條規(guī)定：“法律應(yīng)規(guī)定各部長的權(quán)限及其分工。聯(lián)邦第一部長會(huì)議應(yīng)有下列部長組成：1.外交；2.內(nèi)務(wù)；3.國防；4.財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、工業(yè)；5.司法；6.教育；7.公共衛(wèi)生；8.公共工程與農(nóng)業(yè)；9.通訊、郵政、電報(bào)與電話；10.勞動(dòng)與社會(huì)事務(wù)；11.信息；12.規(guī)劃?！雹谥旄；荩骸妒澜绺鲊鴳椃ㄎ谋緟R編（亞洲卷）》，廈門大學(xué)出版社2012年版，第18頁?！读⑻胀饝椃ā返?4條規(guī)定：“內(nèi)閣有權(quán)：（1）管理國家事務(wù)，保護(hù)立陶宛共和國領(lǐng)土不受侵犯，保障國家公共安全和公共秩序；（2）執(zhí)行法律、議會(huì)有關(guān)執(zhí)行法律的決議以及共和國總統(tǒng)的法令；（3）協(xié)調(diào)內(nèi)閣各部門以及其他機(jī)構(gòu)的活動(dòng)……”③朱福惠：《世界各國憲法文本匯編（歐洲卷）》，廈門大學(xué)出版社2013年版，第311頁。這些規(guī)定體現(xiàn)了比較典型的行政職位。應(yīng)當(dāng)說明的是憲法雖然是一國的根本大法，似乎在理論層面上它所規(guī)范的是一國的根本制度，但在憲法對(duì)行政職位進(jìn)行規(guī)定時(shí)它都是非常具體的。以我國憲法為例，其通過若干條文對(duì)我國不同層面的行政職位作了規(guī)定，例如《憲法》第86條：“國務(wù)院由下列人員組成：總理，副總理若干人，國務(wù)委員若干人，各部部長，各委員會(huì)主任，審計(jì)長，秘書長。國務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制。各部、各委員會(huì)實(shí)行部長、主任負(fù)責(zé)制。國務(wù)院的組織由法律規(guī)定。”第105條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)。地方各級(jí)人民政府實(shí)行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制?！逼渌?guī)定的這些職位雖然相對(duì)較高，但其對(duì)每個(gè)職位的表述都是非常具體的。在一國的法治體系中除了憲法典之外還有一些憲法性的法律文件，就是說這些法律文件雖然不是憲法典的內(nèi)容但它卻是憲法規(guī)范的構(gòu)成，它們也同樣是行政職位的法律形式。

第二，行政組織法形式的行政職位。行政組織法是有關(guān)行政組織的行政法典則和規(guī)范，它通常被界定為靜態(tài)的行政法。行政組織法究竟如何界定在學(xué)界存在一定的爭議，有的持廣義論，有的則持狹義論。前者認(rèn)為行政組織法包括行政機(jī)關(guān)組織法、公務(wù)員法和行政編制法三個(gè)范疇，此論所主張的就是大行政組織法的概念，凡是對(duì)行政組織起作用的行政典則和規(guī)范都是行政組織法的內(nèi)容。后者則認(rèn)為行政組織法僅僅包括行政機(jī)關(guān)組織法，換言之，公務(wù)員法被排除在行政組織法之外。在筆者看來上列不同觀點(diǎn)僅僅是一個(gè)認(rèn)知問題，它們并不存在多大的矛盾和沖突。需要指出的是無論行政機(jī)關(guān)組織法還是公務(wù)員法甚或行政編制法它們都涉及行政職位的內(nèi)容，都是行政職位的法律形式。例如《英國警察改革法》第38條規(guī)定：“警察當(dāng)局雇員的警察權(quán)力（1）任何警察局的首席警官可以任命以下任何人：(a)受管理該警察局的警務(wù)當(dāng)局雇傭的人，并且（b）作為具有第（2）小節(jié)中的一項(xiàng)或者多項(xiàng)職責(zé)的官員，受該首席警官的監(jiān)督和控制。（2）官員的職責(zé)如下：（a）社區(qū)援助官；（b）調(diào)查官員（c）負(fù)責(zé)拘留官員；（d）負(fù)責(zé)護(hù)衛(wèi)官員……”④劉伯祥：《外國警察法》，中國法制出版社2007年版，第161頁。還如日本國家公務(wù)員法第1條規(guī)定：“本法的目的，是確立國家公務(wù)員即國家職員的各種根本標(biāo)準(zhǔn)（包括保護(hù)職員的福利和利益的適當(dāng)措施），規(guī)定職員用民主方法選拔并指導(dǎo)，以使職員在執(zhí)行職務(wù)中充分發(fā)揮才能，保證辦事對(duì)國民既有民主又有高效率?！雹偈掗牛骸妒澜缰ǖ溥x編（行政法卷）》，中國民主法制出版社1997年出版，第174頁。我國的行政組織法關(guān)于行政職位的規(guī)定也有諸多內(nèi)容，甚至可以說我國行政職位的主要法律形式是行政組織法，例如《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第62條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府分別實(shí)行省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制。省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長分別主持地方各級(jí)人民政府的工作?！薄秶夜珓?wù)員法》第14條規(guī)定：“國家實(shí)行公務(wù)員職位分類制度。公務(wù)員職位類別按照公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點(diǎn)和管理需要，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。國務(wù)院根據(jù)本法，對(duì)于具有職位特殊性，需要單獨(dú)管理的，可以增設(shè)其他職位類別。各職位類別的適用范圍由國家另行規(guī)定?！?/p>

第三，部門行政管理法形式的行政職位。部門行政法是指適用于特定行政部門管理的行政法規(guī)范，在不同國家的行政法體系中，部門行政法有著不同的地位。我國行政法在其奠基階段所強(qiáng)調(diào)的是管理法的理論基礎(chǔ)，有學(xué)者對(duì)此作過這樣的概括：“行政法是一切行政管理法規(guī)的總稱?！雹谕蹒霠N：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第1頁。在部門管理法作為行政法體系的主要構(gòu)成部分的格局下，部門行政法就涉及一定范圍內(nèi)的行政職位，由于我國行政管理部門有數(shù)十個(gè)之多，這就使得在相當(dāng)寬泛的部門行政法典則和規(guī)范中都包括了行政職位的內(nèi)容，例如《中華人民共和國海關(guān)法》第4條規(guī)定：“國家在海關(guān)總署設(shè)立專門偵查走私犯罪的公安機(jī)構(gòu)，配備專職緝私警察，負(fù)責(zé)對(duì)其管轄的走私犯罪案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預(yù)審。”《中華人民共和國稅收征收管理法》第11條規(guī)定：“稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收、管理、稽查、行政復(fù)議的人員的職責(zé)應(yīng)當(dāng)明確，并相互分離、相互制約?！辈块T行政法作為行政職位的法律形式，究竟在立法技術(shù)上是進(jìn)步的還是落后的，我們值得認(rèn)真予以審視。因?yàn)樾姓毼辉谛姓到y(tǒng)中作為一個(gè)最為基本的問題，若其法律形式存在不當(dāng)，就必然會(huì)使行政職位的設(shè)置在一些方面失去控制。

第四，行政程序法形式的行政職位?！靶姓绦蚍櫭剂x，應(yīng)就行政行為之程序?yàn)橐?guī)范?！雹鄄堂?、李建良、林明鏘、周志宏：《行政程序法實(shí)用》（修訂4版），新學(xué)林出版社2013年版，第13頁。行政程序法通常有5個(gè)方面的本質(zhì)屬性，一是它是行政機(jī)關(guān)所適用的程序規(guī)范。二是它與公權(quán)力的形式有關(guān)，是規(guī)范公權(quán)力的規(guī)則。三是它是行政機(jī)關(guān)的事前行為規(guī)則。四是它是行政系統(tǒng)的外部行為規(guī)則。五是它是行政程序的通則等。從其所揭示的這些內(nèi)容看，行政程序似乎與行政職位不存在必然聯(lián)系，或者說行政程序并不調(diào)整行政職位，行政程序并不是行政職位的法律形式。然而，各國行政程序立法技術(shù)告訴我們即便在行政程序立法之中也包含了行政職位分類，例如《德意志聯(lián)邦共和國行政手續(xù)法》第1條規(guī)定：“該條雖然強(qiáng)調(diào)了行政程序與行政行為的關(guān)系，但它同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了行政程序所規(guī)定的行政行為與行政職位的關(guān)系，我們?cè)谛姓毼坏姆梢乩锩嫣岬叫姓毼话讼鄳?yīng)的行為要素。這便告訴我們無論如何行政程序絕不能夠完全在脫離行政職位的情況下對(duì)行政行為作出規(guī)范，事實(shí)上，行政程序法也常常提到行政職位的概念，也常常將行政職位與行政行為的關(guān)系予以規(guī)范?！蹦敲葱姓绦蚍ㄗ鳛樾姓毼坏姆尚问绞欠窬哂辛⒎▋?yōu)勢，是否符合行政法對(duì)行政職位進(jìn)行控制的邏輯呢，這些問題都是較為復(fù)雜的行政法學(xué)理論問題，我們還需要在有關(guān)行政職位的構(gòu)建中再進(jìn)一步進(jìn)行澄清。

三、行政職位的法律內(nèi)涵

行政職位的法律形式是非常重要的，上面我們已經(jīng)討論了在我國行政法治中行政職位的4種法律形式，這4種法律形式是行政法治實(shí)踐中客觀存在的，它是否具有合理性則是一個(gè)值得從深層次進(jìn)行探討的問題，尤其在行政程序法和部門行政法中，體現(xiàn)行政職位是否妥當(dāng)，這是值得質(zhì)疑的。當(dāng)然這些問題屬于行政法哲學(xué)范疇的問題，應(yīng)當(dāng)從理論層面上予以解決，而就行政職位的法律內(nèi)涵而論，行政職位與憲法的關(guān)系是需要進(jìn)行研究的，例如憲法究竟應(yīng)當(dāng)包括什么樣的行政職位，什么樣的行政職位應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)于憲法典之中，我們都必須在理論上有一個(gè)合理解釋，憲法典在體現(xiàn)行政職位時(shí)當(dāng)然要具體，但憲法所涉及的是行政制度的基本輪廓，所以它所體現(xiàn)的行政職位應(yīng)當(dāng)屬于牽一發(fā)而動(dòng)全身的那些職位。即是說憲法中的行政職位的范圍不應(yīng)當(dāng)包容得太多太廣。其次是政府組織法中的行政職位問題。由于政府組織法涉及行政機(jī)關(guān)的體系構(gòu)成，涉及行政機(jī)關(guān)的組織原則等，因此政府組織法是行政職位的最主要的典則形式，它對(duì)行政職位的設(shè)計(jì)和包容應(yīng)當(dāng)比較全面，行政職位之間的邏輯關(guān)系也應(yīng)當(dāng)通過政府組織法予以規(guī)范。再次是行政職位與公務(wù)員法的關(guān)系。公務(wù)員法在行政法體系中也是一個(gè)相對(duì)較大的板塊，它包括職位分類、選拔任用、權(quán)利義務(wù)、職位升降等諸多涉及公務(wù)員的內(nèi)容，在一些國家和地區(qū)甚至制定了公務(wù)員職位分類法，但應(yīng)當(dāng)指出的是公務(wù)員法中的行政職位是相對(duì)微觀的行政職位，是行政職位中的相對(duì)最小單位，包括每一個(gè)公務(wù)員在行政系統(tǒng)中所扮演的角色，由于公務(wù)員法在行政法體系中相對(duì)比較成熟，這也同時(shí)決定了它與行政職位的關(guān)系也比較明晰。最后是行政職位和行政編制法的關(guān)系。行政編制法可以被視為行政組織法的有機(jī)構(gòu)成，也可以被視為獨(dú)立的行政法典，或者行政法典則體系：“所謂行政編制，是指國家行政機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員定額被若干化指標(biāo)確定以后所形成的行政格局?！雹訇P(guān)保英：《行政法學(xué)》（上冊(cè)），法律出版社2013年版，第362頁。行政編制法控制行政系統(tǒng)中各種職位之間的比例關(guān)系，它是對(duì)行政職位的一個(gè)嚴(yán)格量化，以此論之，行政編制法牽扯到行政職位的本質(zhì)問題，我國行政系統(tǒng)中職位的法律構(gòu)建之所以相對(duì)較弱，一個(gè)重要原因就在于我國缺少嚴(yán)格意義上的行政編制法，行政編制法在行政職務(wù)關(guān)系的處理中也包括非常豐富的內(nèi)涵，這都需要我們從理論層面和制度層面予以厘清。上列行政職位與行政法典則形式的關(guān)系極其重要，行政職位的法律內(nèi)涵必須通過這些典則進(jìn)行體現(xiàn)，那么從嚴(yán)格的法治層面上講，行政職位究竟應(yīng)當(dāng)有哪些法律內(nèi)涵呢，筆者認(rèn)為包括下列若干方面。

第一，行政職位典則化。行政職位是通過行政法典予以規(guī)定的，這是毋庸置疑的，尤其在依法治國的大背景之下，只有賦予行政職位法律典則上的意義，行政職位才會(huì)有真正意義上的法律內(nèi)涵。我國目前的行政法實(shí)在中，有關(guān)行政職位的法律規(guī)范是相對(duì)分散的，正如上文已經(jīng)指出的，政府組織法、行政程序法、部門行政法等都涉及行政職位問題，從法律治理的角度看，這種處理方式是不夠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)模驗(yàn)樗菃蝹€(gè)的行政職位典則化的，但行政職位作為一個(gè)整體卻并未典則化。質(zhì)而言之，行政職位的典則化就是指行政職位應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一在一定的行政法典之中，不能夠在分散的行政法典之中來分配行政職位，從法治發(fā)達(dá)國家的立法經(jīng)驗(yàn)看，憲法典應(yīng)當(dāng)有一定的行政職位，廣義上的行政組織法典主要規(guī)范行政職位，其他法律典則并不是行政職位的主要法律淵源。一個(gè)典則若涉及行政職位問題，那也常常是個(gè)別的，也就是說我們不能夠主要通過行政程序法、部門行政法來規(guī)范行政職位，典則化是行政職位最為主要的法律內(nèi)涵。

第二，行政職位規(guī)范化。因人設(shè)職，因事設(shè)職，以及行政職位設(shè)置過程中的隨意性都是行政法治之大忌，所以即便是法治發(fā)達(dá)國家也不斷進(jìn)行行政改革或者革新，其改革的主要精神在于：“行政革新指政府機(jī)關(guān)利用和平漸進(jìn)的手段，采取適當(dāng)?shù)母镄峦緩?，?jīng)由個(gè)人及團(tuán)體從事有計(jì)劃的努力，一則將行政上的缺失及陳腐，予以改進(jìn)創(chuàng)新，并對(duì)原有的優(yōu)良制度、方法、態(tài)度等加以發(fā)揚(yáng)光大；另則將適合環(huán)境需要的新制度、新觀念、新方法及程序、新作風(fēng)等，引入政府機(jī)關(guān)的運(yùn)作系統(tǒng)。目的在提高行政績效（包括行政效率及行政效能）、加強(qiáng)為民服務(wù)、建立政府良好形象、提升國家競爭力?！雹賲嵌ǎ骸豆舱咿o典》，五南圖書出版社2013年版，第9頁。聯(lián)系到我國行政機(jī)構(gòu)體系的現(xiàn)狀，我們可以得出一個(gè)初步結(jié)論，我國行政職位存在著比較明顯的不規(guī)范的情形，包括職位名稱的不規(guī)范，職位存在基礎(chǔ)的不規(guī)范，職位其他技術(shù)細(xì)節(jié)的不規(guī)范。說到底，行政職位不是憑空想象出來的，它建立在一定的行政目標(biāo)之上，行政目標(biāo)的狀況，決定著行政職位的狀況，一些法治發(fā)達(dá)國家在設(shè)置行政職位時(shí)首先確定行政系統(tǒng)的大目標(biāo)，然后對(duì)目標(biāo)進(jìn)行分解，這些目標(biāo)都與行政系統(tǒng)需要處理的行政事務(wù)有關(guān)，目標(biāo)分解完之后，行政職位也就有了存在的基礎(chǔ)和前提條件。如果按照這樣的邏輯來設(shè)置行政職位，其達(dá)到規(guī)范化程度的可能性就相對(duì)較高，而我國一些相對(duì)較低層次的行政機(jī)構(gòu)，既不對(duì)行政職能進(jìn)行目標(biāo)分解，更不會(huì)根據(jù)這些職能來設(shè)置職位，這會(huì)導(dǎo)致在我國出現(xiàn)了令人匪夷所思的行政職位。②2001年鄭州市在區(qū)縣兩級(jí)都成立了“饅頭辦”這樣的行政機(jī)構(gòu)，而且是區(qū)縣兩級(jí)的對(duì)口機(jī)構(gòu)，后來在全國一些地方又出現(xiàn)了西瓜辦、生豬辦、滅鼠辦甚至打狗辦，之所以會(huì)出現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置中的這種亂象，主要原因在于我國行政職位缺乏嚴(yán)格的法律定性。行政職位的規(guī)范化從法律形式上看應(yīng)當(dāng)包括行政職位名稱的規(guī)范化，行政職位結(jié)構(gòu)的規(guī)范化，行政職位其他相關(guān)細(xì)節(jié)的規(guī)范化。法治發(fā)達(dá)國家在相對(duì)微觀的行政職位中常常有一個(gè)職位說明書，而該說明書，對(duì)行政職位的標(biāo)準(zhǔn)化問題作了很好的解讀，行政職位若要受到行政職位法的有效調(diào)控，若要包括科學(xué)的法律內(nèi)涵就必須包括這樣的規(guī)范化。

第三，行政職位關(guān)聯(lián)化。我們?cè)谛姓ㄖ螌?shí)踐中所看到的行政職位常常是單一的，即是說我們能夠注意到一個(gè)一個(gè)的行政職位，但很少能夠?qū)⒋艘恍姓毼慌c彼一行政職位予以結(jié)合。很少能夠?qū)⒁粋€(gè)行政職位與它背后的機(jī)構(gòu)體系及背后的行政大系統(tǒng)關(guān)聯(lián)起來，就是只見樹木不見森林。這個(gè)狀況不但反映在行政執(zhí)法實(shí)踐中相關(guān)主體的認(rèn)知方面，更為重要的是，也體現(xiàn)在我國對(duì)行政職位的構(gòu)造方面。我們構(gòu)造了一個(gè)一個(gè)的職位，也同時(shí)構(gòu)造了相互沖突的職位，甚至相互重合的職位。之所以在20多年前我們開始對(duì)行政系統(tǒng)進(jìn)行相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)的嘗試，原因就在于行政職位設(shè)置和存在的混亂性，而相對(duì)集中行政處罰權(quán)的推進(jìn)并沒有結(jié)束而且還在日益深化。③相對(duì)集中行政處罰權(quán)是國務(wù)院根據(jù)《行政處罰法》第16條的規(guī)定對(duì)行政處罰機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的整合，2002年國務(wù)院發(fā)布了第63號(hào)文件專門就相對(duì)集中行政處罰權(quán)作了規(guī)定，主要相對(duì)集中行政處罰權(quán)在城管領(lǐng)域，后來在文化領(lǐng)域以及其他領(lǐng)域也實(shí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)。盡管相對(duì)集中行政處罰權(quán)已經(jīng)施行了十多年但現(xiàn)在仍然沒有結(jié)束，仍然是政府法治建設(shè)中的重要內(nèi)容。通過相對(duì)集中行政處罰權(quán)可以對(duì)一些職位進(jìn)行整合，但這仍然是一個(gè)非常微觀的工作。基于此，我們認(rèn)為，行政職位的法律內(nèi)涵中必然存在著職位關(guān)聯(lián)性的原理或原則，就是說單個(gè)的行政職位并不是一個(gè)孤零零的存在，他們與其他職位是一種互動(dòng)關(guān)系，與行政支系統(tǒng)是一種決定和被決定的關(guān)系，與行政大系統(tǒng)是一種制約和被制約的關(guān)系。行政職位的關(guān)聯(lián)關(guān)系在行政法治實(shí)踐中用什么樣的原則來處置是一個(gè)具有嚴(yán)格色彩的技術(shù)問題。我們注意到，法治發(fā)達(dá)國家在行政機(jī)構(gòu)體系的構(gòu)造中已經(jīng)注意到了職位在法律上的關(guān)聯(lián)價(jià)值，例如有學(xué)者就有這樣的論斷：“公務(wù)員的法律地位在于他們的社會(huì)地位是通過自己的力量謀得的，而不是以政府的力量為轉(zhuǎn)移的，也不同于普通公民在生活中用以享受的一些基本的保證——于是，在他們公務(wù)員的生涯中，他們成為了特殊的公職人員，而不僅是特殊的臣民。公務(wù)員的雇傭基本的保證有兩條，一條是法律上的保證，另一條則是來自司法部門的保證?！雹賉法]莫斯里?奧里烏：《行政法與公法精要》（下冊(cè)），龔覓等譯，遼海出版社、春風(fēng)文藝出版社1999年版，第788-790頁。我國的行政組織法是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的產(chǎn)物，它面臨著修改和修正，在我們對(duì)政府組織法進(jìn)行修訂時(shí)行政職位的這種關(guān)聯(lián)性的邏輯就應(yīng)當(dāng)成為修改的一個(gè)指導(dǎo)原則，也應(yīng)當(dāng)通過修改體現(xiàn)這樣的原則。

第四，行政職位具體化。法治發(fā)達(dá)國家有關(guān)行政職位的制度構(gòu)建即遵循科學(xué)原則也遵循職位法定原則，美國早在1923年就制定了《聯(lián)邦職位分類法》，后來其他國家也制定了類似的法律典則。有些國家雖然沒有制定此類專門法典，但在公務(wù)員總法中常常有職位分類的規(guī)定。②參見蕭榕： 《世界著名法典選編（行政法卷）》，中國民主法制出版社1997年版，第278頁。從法治發(fā)達(dá)國家有關(guān)職位分類的法律典則看，職位分類是非常具體的，一方面，職位本身要包括具體內(nèi)容，例如職位的具體名稱、職位的編號(hào)、職位的數(shù)額，職位的其他具體內(nèi)容。同時(shí)他們認(rèn)為行政職位是一套嚴(yán)格的由技術(shù)規(guī)范組成的要素，有著明顯的技術(shù)參數(shù)，例如一個(gè)職位到底與什么樣的工作性質(zhì)有關(guān)，一個(gè)職位究竟應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)相對(duì)較繁的原則還是較簡的原則，通過繁簡度的處理使同一性質(zhì)的職位集中在一起，這也避免了職位的重復(fù)和重疊。上面已經(jīng)指出，不同的職位有著不同的行政目標(biāo)，不同的職位其所設(shè)計(jì)的行政事務(wù)也是不同的。對(duì)于職位的主體要件而論，只有當(dāng)某個(gè)主體具備特定的知識(shí)素養(yǎng)和技能素養(yǎng)時(shí)，才能使該職位予以實(shí)現(xiàn)?？偠灾姓毼坏木唧w化是論證職位法律內(nèi)涵不可或缺的。行政職位處在行政大系統(tǒng)之中，但是職位的靜態(tài)方面只是其特性之一，對(duì)于實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)而論，行政職位是動(dòng)態(tài)的而非靜態(tài)的，換言之，行政職位只有當(dāng)它進(jìn)入操作層面以后，它才能夠由死的東西變?yōu)榛畹臇|西，而法律典則賦予行政職位法律意義，其目的是要行政職位活起來、動(dòng)起來，而不是讓行政職位成為一種擺設(shè)，這便是其具體化存在的哲理。

四、行政職位的法律價(jià)值

《全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“加強(qiáng)政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強(qiáng)化行政權(quán)力制約的重點(diǎn)。對(duì)財(cái)政資金的分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)，分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。完善政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督和專門監(jiān)督，改進(jìn)上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，建立常態(tài)化監(jiān)督制度。完善糾錯(cuò)問責(zé)機(jī)制，健全責(zé)令公開道歉、停止檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問責(zé)方式和程序?！痹撜摂鄬?duì)我國行政法治背景下如何制約行政權(quán)力作了高度概括。從整個(gè)概括中我們也能夠體會(huì)到，行政職位在行政控權(quán)過程中的意義，尤其行政職位法治化對(duì)行政控權(quán)的價(jià)值?？梢哉f，四中全會(huì)提出了建設(shè)法治國家、法治政府和法治社會(huì)的理念，這三個(gè)方面也是依法治國的基本構(gòu)成，我們認(rèn)為行政職位的法律視角或者依法對(duì)行政職位進(jìn)行構(gòu)造對(duì)法治國家的建設(shè)意義重大。法治國家說到底是用法律對(duì)國家權(quán)力體系的治理。關(guān)于如何治理國家權(quán)力體系我們作過不同的路徑嘗試。然而對(duì)行政職位進(jìn)行治理以及對(duì)行政職位進(jìn)行治理以后所帶來的依法治國的意義，我們則沒有引起足夠的重視。行政職位的法律治理牽扯到職位的角色定位，依法治國中，任何一種國家權(quán)力都應(yīng)當(dāng)存在于一定的職位之下，這種行政權(quán)與相關(guān)職位之間的辯證關(guān)系被學(xué)者作了這樣的描述：“它既指各種公共行政機(jī)關(guān)，又指那些被授權(quán)的個(gè)人和團(tuán)體，它們承擔(dān)為人們服務(wù)的職責(zé)，并為能夠履行這些職責(zé)而被賦予相應(yīng)權(quán)力?！雹賉法]勒內(nèi)?達(dá)維：《英國法與法國法：一種實(shí)質(zhì)性比較》，潘華仿等譯，清華大學(xué)出版社2002年版，第106頁。如果公權(quán)力賴以存在的職位得到了法律治理那依法治國的實(shí)現(xiàn)也就指日可待了。我們?cè)倩氐叫姓毼环芍卫韺?duì)法治政府的意義上來，法治政府主要是就政府行政系統(tǒng)而言的，四中全會(huì)關(guān)于法治政府的建設(shè)有很多新的要求，例如要求政府行政系統(tǒng)必須有效地進(jìn)行行政決策并建立決策機(jī)制，要求政府行政系統(tǒng)必須強(qiáng)化執(zhí)法體制，要求政府行政系統(tǒng)必須強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，要求政府行政系統(tǒng)必須政務(wù)公開等。筆者注意到，四中全會(huì)將“依法全面履行政府職能”作為法治政府的首要環(huán)節(jié)，這實(shí)質(zhì)上牽扯到了行政職位的法治化問題，行政職位的法治化必然能夠促成法治政府的建設(shè)，它是法治政府建設(shè)的首要一環(huán)。行政系統(tǒng)中的決策也罷，執(zhí)法也罷，監(jiān)督也罷，政務(wù)公開也罷都不能夠離開行政職能，這便是行政職位法治化對(duì)法治政府建設(shè)的意義。而行政職位的法治化是否與法治社會(huì)的建設(shè)有關(guān)聯(lián)，我們也應(yīng)當(dāng)作出肯定的回答。法治社會(huì)是法治國家和法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)，一定意義上講，法治政府和法治國家的建設(shè)最終要落腳到法治社會(huì)的建設(shè)中去，以此而論，行政職位的法律視角也能夠促成法治社會(huì)的建設(shè)，這是我們?cè)谙鄬?duì)較大的層面上對(duì)行政職位法律價(jià)值的分析。具體的講，行政職位應(yīng)當(dāng)包括下列法律價(jià)值。

第一，行政主體合理定位的價(jià)值。行政主體在我國語境中是一個(gè)學(xué)理概念，即是說在我國行政法典則中，行政主體并沒有得到正式的認(rèn)可，這與法治發(fā)達(dá)國家形成了鮮明對(duì)比，因?yàn)槿舾煞ㄖ伟l(fā)達(dá)國家都在其行政實(shí)在法中認(rèn)可了行政主體的概念。②然而，在我國行政法學(xué)理論和行政法治實(shí)踐中行政主體的概念還僅僅是一個(gè)學(xué)理上的用語，甚至關(guān)于它的內(nèi)涵和外延還沒有形成相應(yīng)的共識(shí)。我國憲法和行政法典在表述享有行政主體資格的機(jī)關(guān)或者組織時(shí)，所使用的是行政機(jī)關(guān)的概念，無論行政組織法還是行政程序法或者行政救濟(jì)法都使用的是行政機(jī)關(guān)的概念，這充分表明行政主體在我國的運(yùn)用和研究尚顯滯后。它們更多是學(xué)理用語，而與之相比行政機(jī)關(guān)則是法律概念。行政主體事實(shí)上是一種對(duì)行政權(quán)行使者在法律人格上的處理，讓能夠行使行政權(quán)的機(jī)關(guān)或組織貼上一個(gè)正當(dāng)化的標(biāo)簽，一旦這樣的標(biāo)簽成為法律內(nèi)涵，行政主體身份才能夠正當(dāng)化，它行使行政權(quán)力才具有合法身份。行政法治實(shí)踐中，常常存在著執(zhí)法主體身份混亂的問題，一旦出現(xiàn)行政執(zhí)法不規(guī)范的狀態(tài)，常常將責(zé)任推到其他非行政機(jī)關(guān)身上，這實(shí)質(zhì)上是由于主體身份沒有正式化而造成的。行政職位的第一構(gòu)成要素就是主體，每一個(gè)行政主體都存在于一定的行政職位之下，每一個(gè)主體都與特定的行政職位相對(duì)應(yīng)，那就會(huì)避免執(zhí)法者身份混亂的問題。所以筆者認(rèn)為，行政職位法律價(jià)值的首要表現(xiàn)是對(duì)行政主體的定位。

第二，行政關(guān)系范式化的價(jià)值。行政職位構(gòu)成要素中，有一個(gè)涉及不同主體的關(guān)系問題，對(duì)此我們?cè)谏衔囊呀?jīng)作過討論。我國的行政法治過程存在于復(fù)雜的關(guān)系形式之中，絕大多數(shù)關(guān)系形式是在行政法關(guān)系之內(nèi)的，還有一部分關(guān)系游離于行政法關(guān)系之外。我們說我國行政職權(quán)的行使是行政主體的一種執(zhí)法行為，或者進(jìn)一步講，行政執(zhí)法過程是通過行政法關(guān)系實(shí)現(xiàn)的。還必須承認(rèn)，我國行政系統(tǒng)除了履行行政執(zhí)法之外，還履行行政管理職能，這樣的行政管理職能常常都被貼上行政法的標(biāo)簽。③在我國行政法體系中政府規(guī)章所占的比重非常之大，僅就中央層面的行政法典則分布來看，政府規(guī)章所占的比重為82%，而政府規(guī)章的基本功能就是實(shí)現(xiàn)行政管理，而不是有效地規(guī)范行政執(zhí)法。政府規(guī)章多以“管理”命名的事實(shí)就是例證。換言之，我國行政法治中的關(guān)系形式極其復(fù)雜，而這種復(fù)雜的關(guān)系形式與職位本身的不規(guī)范是有千絲萬縷的聯(lián)系的。因?yàn)槁毼槐旧砭蜖砍兜街黧w的關(guān)系問題，從這個(gè)邏輯關(guān)系講，行政職位若能夠得到法律的梳理和規(guī)范，不同職位之間的關(guān)系也同時(shí)能夠被貼上法律的標(biāo)簽，通過行政職位形成行政過程中的若干關(guān)系范式，使每一次的行政行為、每一次的行政執(zhí)法都與特定的關(guān)系范式關(guān)聯(lián)起來，那行政法治的規(guī)范化也就形成了。

第三，行政權(quán)力職級(jí)化的價(jià)值。行政職位之間是有關(guān)聯(lián)的，行政職位與行政系統(tǒng)也是有關(guān)聯(lián)的，這是行政職位法律化的含義之一。在一個(gè)行政機(jī)構(gòu)體系中存在著大量的行政職位，通過法律構(gòu)造能夠使行政職位通過規(guī)則聯(lián)系在一起，而不是通過規(guī)則以外的非理性因素聯(lián)系在一起。我國行政系統(tǒng)中，上下級(jí)之間被認(rèn)為是包容關(guān)系，在這種包容中上級(jí)對(duì)下級(jí)的指揮和命令是決定的，下級(jí)對(duì)上級(jí)的服從似乎也是決定的，這就使得下級(jí)行政機(jī)關(guān)只有責(zé)任而沒有權(quán)力，上級(jí)行政機(jī)關(guān)則只有權(quán)力而沒有責(zé)任?？偠灾姓到y(tǒng)中通過非理性的規(guī)則連接在一起，其結(jié)果便是上級(jí)可以對(duì)下級(jí)進(jìn)行盲目指揮，但對(duì)造成的后果尤其不良后果并不會(huì)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。上面已經(jīng)指出，一定的行政權(quán)力存在于一定的行政職位之下，說到底行政系統(tǒng)中的權(quán)力分配都與職位密不可分，職位法定化以后，上級(jí)行政機(jī)關(guān)與下級(jí)行政機(jī)關(guān)只能是一種法律上的關(guān)系，而不能是簡單的行政命令關(guān)系。①長期以來，由于我國行政系統(tǒng)采取的是自上而下的指揮命令，和自下而上的請(qǐng)示匯報(bào)的運(yùn)行模式，這就使得人們普遍產(chǎn)生一種誤解，認(rèn)為行政系統(tǒng)內(nèi)部是一種覆蓋關(guān)系，而不是嚴(yán)格意義上的法律關(guān)系。中共十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》對(duì)此有了新的規(guī)范和要求，提出了行政系統(tǒng)內(nèi)部制約機(jī)制的概念，所謂內(nèi)部制約機(jī)制就是要求上級(jí)行政機(jī)關(guān)和下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間不能是傳統(tǒng)意義上的簡單的命令指示和請(qǐng)示匯報(bào)關(guān)系，而是一種法律關(guān)系，上級(jí)行政機(jī)關(guān)有獨(dú)立的法律人格，下級(jí)行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)有獨(dú)立的法律人格，它們首先必須對(duì)法律高度負(fù)責(zé)，其次才是執(zhí)行上級(jí)的命令和指示。諸多國家根據(jù)職位關(guān)系對(duì)上下級(jí)之間在權(quán)利行使中的責(zé)任作了嚴(yán)格規(guī)范，甚至在法治發(fā)達(dá)國家還強(qiáng)調(diào)了公務(wù)員在整個(gè)政治機(jī)制中的責(zé)任：“行政官員不過是實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)意志的工具；行政機(jī)構(gòu)的人員，只能由立法機(jī)關(guān)任命，并向立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)是整個(gè)社會(huì)最高意志的受托人。行政機(jī)關(guān)完完全全是立法機(jī)關(guān)意志的工具。行政機(jī)構(gòu)有多少工作人員，應(yīng)由立法機(jī)關(guān)來決定。”②[法]威爾遜：《國會(huì)政體》，熊希齡、占德本譯，商務(wù)印書館1986年版，第147頁。這既防止了行政權(quán)力行使中的推諉，也防止了行政越權(quán)。

第四，行政行為根基化的價(jià)值。我國學(xué)界對(duì)行政行為的研究非常深入，與之相比，行政執(zhí)法實(shí)踐中行政行為無論是類型劃分還是具體運(yùn)作卻是十分混亂的。例如行政執(zhí)法實(shí)踐中行政行為究竟包括哪些類型，至少在行政系統(tǒng)就沒有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)范。我國最高人民法院有一個(gè)行政行為類型化處理的法律文件，而這個(gè)司法文件所規(guī)定的行政行為類型是與行政訴訟的受案范圍相聯(lián)系的，或者說是根據(jù)行政案件受案范圍來確定行政行為類型的。③《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》（2004年1月14日）對(duì)我國行政管理范圍作了40個(gè)分類，主要包括公安行政管理、資源行政管理、城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理、工商行政管理、衛(wèi)生行政管理、物價(jià)行政管理、郵政行政管理等，而根據(jù)這些管理范圍將行政行為劃分為27種，主要包括行政處罰、行政強(qiáng)制、行政裁決、行政確認(rèn)、行政許可等。這顯然是不科學(xué)的。還如有時(shí)候一個(gè)行政行為中包含了諸多其他行政行為，如行政強(qiáng)制是一個(gè)具體行政行為，行政處罰是一個(gè)具體行政行為，但有關(guān)的行政法典在規(guī)范這些行政行為時(shí)，同時(shí)在這些行政行為之下還包容了其他若干具體行政行為，這即使行政行為的層級(jí)混亂，也使行政行為之間的關(guān)系混亂。行政行為處在行政執(zhí)法的末端，在它的前端存在著諸多其他要素，筆者認(rèn)為，行政行為的相對(duì)較高要素是行政職位，換言之，行政職位可以作為行政行為的根，那么行政行為的類型劃分、程序設(shè)計(jì)、相互關(guān)系的處理等都必須從行政職位出發(fā)，都必須從行政職位這個(gè)根子上來構(gòu)造，如果能夠作出這樣的處理，行政執(zhí)法就保持了一個(gè)嚴(yán)密的邏輯關(guān)系，因?yàn)?，我們?cè)诟由辖鉀Q了問題。