文 （國家行政學(xué)院，北京 100089）

內(nèi)容提要：黨中央提出要對職能相近的黨政機(jī)關(guān)進(jìn)行合并設(shè)立或合署辦公。廣東省是改革的前沿陣地，對改革有最早的認(rèn)識和體驗。本文基于對廣東3市5區(qū)的調(diào)查，概括了現(xiàn)實(shí)中存在的五大認(rèn)識誤區(qū)，提出黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公有利于進(jìn)一步規(guī)范黨政關(guān)系，其根本目的是推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，上下級機(jī)關(guān)無須同構(gòu)，且不能為減少機(jī)關(guān)數(shù)量和拓寬職能而進(jìn)行盲目改革。同時，在改革過程中應(yīng)向科技要編制，不斷建設(shè)“智慧政府”，編制資源配置避免上重下輕。

2017年黨的十九大報告提出：“統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)……賦予省級及以下政府更多自主權(quán)。在省市縣對職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公?！?018年黨的十九屆三中全會通過的 《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡稱 “決定”）提出：“科學(xué)設(shè)定黨和國家機(jī)構(gòu)，準(zhǔn)確定位、合理分工、增強(qiáng)合力，防止機(jī)構(gòu)重疊、職能重復(fù)、工作重合。黨的有關(guān)機(jī)構(gòu)可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設(shè)置，實(shí)行合并設(shè)立或合署辦公，整合優(yōu)化力量和資源，發(fā)揮綜合效益?！?018年3月，中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》（以下簡稱“方案”），對黨政軍群機(jī)構(gòu)進(jìn)行了力度空前的改革，對黨政合并設(shè)立和合署辦公 （以下簡稱“合立合署”）進(jìn)行了大量探索。

合并設(shè)立是指將兩個或多個工作職能、工作范圍、工作對象等相近的機(jī)關(guān)整合設(shè)置成一個機(jī)關(guān)，形成一個機(jī)關(guān)法人、一套領(lǐng)導(dǎo)班子，統(tǒng)一設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、核定編制、配備領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)；合署辦公是指將兩個或多個由于工作性質(zhì)相近或聯(lián)系密切的機(jī)關(guān)整合到同一處所辦公，對外體現(xiàn)為兩個部門（或多個部門）而對內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一指揮調(diào)度，統(tǒng)籌開展各機(jī)關(guān)的綜合、黨務(wù)、人事管理、后勤保障等工作，與合并設(shè)立不同的是，合署單位可以分別配備領(lǐng)導(dǎo)班子，分別刻制印章和掛牌子。工作對象、工作性質(zhì)雖然相近，但不宜或難以完全融合的機(jī)關(guān)，為便于機(jī)構(gòu)、人員的統(tǒng)一指揮調(diào)度，一般會采取合署辦公的形式。

廣東作為改革前沿陣地，對機(jī)構(gòu)改革的探索最早，暴露問題也最早。筆者通過對廣州市及所轄天河區(qū)、花都區(qū)，深圳市及所轄龍崗區(qū)，佛山市及所轄順德區(qū)、南海區(qū)的調(diào)研，概括其相關(guān)機(jī)關(guān)人員對省級以下黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公的存在的五個認(rèn)識誤區(qū)，以點(diǎn)帶面，試圖為其他地區(qū)改革的推行提供一定的參考。

誤區(qū)一：合立合署會進(jìn)一步造成黨政不分

通過對上述8地的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有不少人認(rèn)為合立合署有可能進(jìn)一步導(dǎo)致黨政不分，使黨陷入具體行政事務(wù)中。實(shí)際上，這種看法的隱含前提是黨政應(yīng)該分開，黨和政府必須完全劃清界限。

十一屆三中全會的報告中第一次明確提出要解決黨政不分、以黨代政的問題。鄧小平同志在1980年《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話中重申這一觀點(diǎn)，并指出“這樣做，有利于加強(qiáng)和改善中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有利于建立各級政府自上而下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)，管好政府職權(quán)范圍的工作?！保?］1986年，鄧小平同志又進(jìn)一步闡述道：“黨政要分開，這涉及政治體制改革。黨委如何領(lǐng)導(dǎo)?應(yīng)該只管大事，不能管小事。黨委不要設(shè)經(jīng)濟(jì)管理部門，那些部門的工作應(yīng)該由政府去管”、“要通過改革，處理好法治和人治的關(guān)系，處理好黨和政府的關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是不能動搖的，但要善于領(lǐng)導(dǎo)，黨政需要分開，這個問題要提上議事日程?！保?］黨的十三大明確黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，即對政治原則、政治方向和重大決策的領(lǐng)導(dǎo)。此后多年，黨中央國務(wù)院多個文件還反復(fù)強(qiáng)調(diào)該問題。然而，什么是“大事”、什么是“小事”并沒有一個量化標(biāo)準(zhǔn)，對于省以下級別特別是縣區(qū)級黨委來說，除執(zhí)行上級的重大決議外，還有什么事比維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、服務(wù)民生更大的事呢？對其來說，辦好這些事就應(yīng)該是“政治原則”、“政治方向”和“重大決策”。而且，從學(xué)理的角度來說，筆者更認(rèn)同朱光磊教授的觀點(diǎn)：“黨政分開”這個提法簡單直觀，但不夠嚴(yán)謹(jǐn)，而且主要政黨的活動存在于一個國家的政府過程的各個環(huán)節(jié)之中，尤其是針對中國的國情，應(yīng)該用“黨政關(guān)系規(guī)范化”這個表述。［3］

規(guī)范的黨政關(guān)系應(yīng)當(dāng)具有以下幾個特點(diǎn)：一是必須加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)。沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，就無所謂黨政關(guān)系規(guī)范的問題。十九大報告重申，黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的；《決定》也指出：“加強(qiáng)黨對各領(lǐng)域各方面工作領(lǐng)導(dǎo)，是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的首要任務(wù)?！倍⊙ο橥咀闹赋觯骸坝捎谝粋€時期片面理解和執(zhí)行黨政分開，一些領(lǐng)域黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化的現(xiàn)象不同程度存在……”［4］本次黨和國家機(jī)構(gòu)改革也是本著加強(qiáng)黨對各方面工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則進(jìn)行的。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。新形勢下更要由黨站在全局高度把握發(fā)展方向、制定發(fā)展戰(zhàn)略、統(tǒng)籌各方力量、協(xié)調(diào)各方利益、理順重大關(guān)系。二是黨委和政府必須取得協(xié)調(diào)。古德諾認(rèn)為 “實(shí)際政治的需要要求國家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致?！保?］這種協(xié)調(diào)是通過政治對行政的適度控制實(shí)現(xiàn)的，黨政機(jī)構(gòu)合立合署是通過功能與組織的重構(gòu)與整合來實(shí)現(xiàn)政治對行政的控制。這種控制又是通過兩種途徑達(dá)到的，一個是直接參與行政事務(wù)，另一個是對干部的監(jiān)督。［6］三是行政效率必須較高。有較高的行政效率才能保證組織機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)能跟得上社會的節(jié)奏，才能提供讓人民群眾相對滿意的公共服務(wù)。

合立合署無疑是黨通過對行政的控制，加強(qiáng)了自身領(lǐng)導(dǎo)，與政府更為協(xié)調(diào)，并通過橫跨黨政兩個系統(tǒng)推進(jìn)大部制的方式減少了職責(zé)交叉、重復(fù)決策、推諉塞責(zé)等問題，提高了行政效率。在這三點(diǎn)上，合立合署有利于黨政關(guān)系的規(guī)范化，或者至少可以說合立合署是進(jìn)一步規(guī)范黨政關(guān)系的途徑。

誤區(qū)二：根本目的是減少黨政職責(zé)交叉、構(gòu)建服務(wù)型政府

《決定》指出：“一些領(lǐng)域黨政機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)問題比較突出?！碑?dāng)前在地方，黨委和政府的確存在部分交叉職責(zé)，對某些事務(wù)存在多頭管理的問題。政府的政務(wù)管理部門很容易與黨委的相關(guān)部門有職責(zé)交叉，如文體廣電新聞出版、版權(quán)管理與意識形態(tài)管理，外事、僑務(wù)、民族宗教管理與統(tǒng)戰(zhàn)工作，司法行政與政法工作等等，很難徹底分清職責(zé)。［7］這就給管理帶來較高的協(xié)調(diào)成本，容易造成相互間推諉塞責(zé)，同時也帶來了群眾辦事不便利、各種證明繁瑣、多重審批等問題，降低了行政效率，給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來不利影響。特別是進(jìn)入了網(wǎng)絡(luò)時代、大數(shù)據(jù)時代，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生較大變化，這種管理越來越難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)日趨綜合化的發(fā)展，必須通過改革來建立綜合性的職能部門。然而必須明確的是，減少職責(zé)交叉和多頭管理只是合立合署的功能性目標(biāo)定位。從功能的角度定位根本目的難免就事論事，把階段性目標(biāo)看成根本目的，用單純的功能定位來取代價值定位。

建立大部門體制的根本目是構(gòu)建服務(wù)型政府，這是學(xué)界較為認(rèn)可的觀點(diǎn)。一方面，政治需求、社會需求、經(jīng)濟(jì)需求、管理需求是推動實(shí)施大部門制的四個內(nèi)在動力，就我國國情來說，建設(shè)服務(wù)型政府既是政治需求，又是社會需求，組織結(jié)構(gòu)及組織部門的調(diào)整必須以真實(shí)的社會需求為支撐。［8］另一方面，推行大部制是建設(shè)服務(wù)型政府的重要條件，職責(zé)交叉、多頭管理必然有礙于“放管服”改革的推進(jìn)；反過來，服務(wù)型政府建設(shè)也要求綜合行政資源集中高效地提供公共服務(wù)，優(yōu)化社會管理。

然而，與簡單地實(shí)施大部制不同，合立合署的根本目的應(yīng)當(dāng)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。一方面，合立合署是統(tǒng)合黨政兩條線上的資源，不僅包括行政力量，也包括政黨力量，若再以“服務(wù)型政府”來概括顯然難以全面涵蓋。雖然政府是要走向服務(wù)型政府，黨也是“為人民服務(wù)”的政黨，但二者（當(dāng)然還包括軍、群等）的職能機(jī)構(gòu)統(tǒng)合起來，要做的就是統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局。另一方面，合立合署是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的一種方式、一條路徑，而“深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革”。因此，合立合署的根本目的更宏大、更深遠(yuǎn)。

誤區(qū)三：上下級機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)同構(gòu)

被調(diào)研的3市5區(qū)的多數(shù)工作人員均表示機(jī)構(gòu)改革應(yīng)當(dāng)自上而下地推動，上下級機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)同構(gòu)，廣東這些年來進(jìn)行的地方探索，造成上下級不同構(gòu)，使得當(dāng)?shù)氐脑S多工作都比較被動。實(shí)踐中主要存在以下問題：一是上級條條干預(yù)。由于改革并非中央統(tǒng)一部署，這就造成在各種評比打分中，各市縣區(qū)往往由于沒有單獨(dú)設(shè)立某機(jī)構(gòu)而被問責(zé)、扣分。比如，一旦出現(xiàn)某種重大安全事故，中央一級首先看地方有無該方面獨(dú)立的機(jī)構(gòu)設(shè)置，如若沒有便要問行政首長的責(zé)；一些部委認(rèn)為地方的機(jī)構(gòu)合并致使其在地方?jīng)]了“腿”，難以推行工作，堅決要求地方必須設(shè)立獨(dú)立的機(jī)構(gòu)。如原國家旅游局就曾強(qiáng)烈要求各地成立旅游發(fā)展委員會，不得與宣傳、文體等部門合并設(shè)立。二是上下級對接不暢。國家、省、市層面機(jī)構(gòu)設(shè)置比較細(xì)致到位，到了縣區(qū)一級，囿于機(jī)構(gòu)個數(shù)，往往一個部門需要與上級若干個部門溝通請示，向多個部門上報材料。三是立法修法滯后。相關(guān)法律法規(guī)沒有及時進(jìn)行修改完善，基層往往面臨法律上成文的主管部門與實(shí)際合并設(shè)立或合署辦公的機(jī)構(gòu)不一致；合立合署后，原先的各部門適用的法律法規(guī)往往沒有統(tǒng)一起來，沒有進(jìn)行適當(dāng)?shù)男拚鹊?。這些都是改革推進(jìn)過程中的障礙，影響了實(shí)際工作，影響了合立合署的成效。被訪談的多數(shù)人員表示，如果地方各級與中央各機(jī)關(guān)設(shè)置基本一致，這些問題便基本不存在。

這就反映了多數(shù)公務(wù)人員上下級機(jī)關(guān)同構(gòu)的觀念根深蒂固；包括學(xué)界也有觀點(diǎn)認(rèn)為，歷次地方大部制改革實(shí)踐證明，機(jī)構(gòu)上下不對應(yīng)往往會陷入上下協(xié)調(diào)不暢的困境中。［9］實(shí)際上，這也是我國長期以來形成的上下級機(jī)關(guān)同構(gòu)的習(xí)慣造成的。天河區(qū)編辦主任肖琰在調(diào)研座談會上講到，當(dāng)前我國不同層級的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上高度一致，各級部門所必須承擔(dān)和履行的職責(zé)沒有體現(xiàn)出明顯的差異，往往形成同一件事情不同層級的政府部門共同管理的局面，各級政府間職責(zé)邊界不清，導(dǎo)致資源配置分散，既影響行政效率，也影響政府職能的發(fā)揮。上下級機(jī)關(guān)同構(gòu)，改革就只能以自上而下的方式推進(jìn)，而頂層設(shè)計卻又在等地方創(chuàng)造經(jīng)驗，“上級等下級創(chuàng)造經(jīng)驗、下級等上級部署”的改革僵局勢必出現(xiàn)。［10］上下級機(jī)關(guān)同構(gòu)，必然忽視了各地的實(shí)際情況，特別是各縣區(qū)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地面積、管服人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、產(chǎn)業(yè)狀況等情況來確定具體的機(jī)構(gòu)設(shè)置。如佛山市設(shè)置農(nóng)業(yè)局，并非順德區(qū)就必須設(shè)置農(nóng)業(yè)局，順德已經(jīng)基本城市化且不沿海，很少有農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和相關(guān)從業(yè)人口，單獨(dú)設(shè)立機(jī)構(gòu)難免職能比較少，浪費(fèi)行政資源。

《決定》明確指出：“基層政權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人力資源調(diào)配必須面向人民群眾、符合基層事務(wù)特點(diǎn)，不簡單照搬上級機(jī)關(guān)設(shè)置模式……上級機(jī)關(guān)要優(yōu)化對基層的領(lǐng)導(dǎo)方式，既允許‘一對多’，由一個基層機(jī)構(gòu)承接多個上級機(jī)構(gòu)的任務(wù)；也允許‘多對一’，由基層不同機(jī)構(gòu)向同一個上級機(jī)構(gòu)請示匯報……堅決整治上級部門通過項目資金分配、考核督查、評比表彰等方式干預(yù)下級機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置和編制配備的行為。全面清理部門規(guī)章和規(guī)范性文件，廢除涉及條條干預(yù)條款。”《方案》也指出：“省市縣各級涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)職能要基本對應(yīng)……允許地方根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，在規(guī)定限額內(nèi)因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能?！眳侵撏咀闹赋?，省、市、縣各級涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)職能要基本對應(yīng)?；緦?yīng)并不是要求“上下一般粗”……不是機(jī)構(gòu)與職能的機(jī)械對接……要編排好“因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能”的自選動作。［11］這正是對這種錯誤認(rèn)識進(jìn)行了糾正，也為改革掃清了許多障礙。

誤區(qū)四：為減少機(jī)關(guān)數(shù)量而合立合署

調(diào)研中，各地相關(guān)負(fù)責(zé)同志都在介紹當(dāng)?shù)睾喜⒘硕嗌俨块T，目前共有多少部門，比中央規(guī)定數(shù)量少了幾個，比同級其他地方精簡了多少等等，造成一種印象就是合并、精簡越多越好，證明改革越力度越大。各地之所以追求數(shù)量，一方面由于中央對地方機(jī)構(gòu)數(shù)量有限制。中央對于省以下機(jī)構(gòu)數(shù)量的規(guī)定最早開始于1993年，《中央機(jī)構(gòu)編制委員會關(guān)于地方各級黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置的意見》（中編〔1993〕4號）規(guī)定，一類市設(shè)60個左右、二類市設(shè)50個左右、三類市設(shè)30個左右，一類縣設(shè)30個左右、二、三類縣設(shè)25個左右、四類縣設(shè)20個左右；《中共中央

國務(wù)院關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》（中發(fā)〔1999〕2號）調(diào)整為大城市政府工作部門為40個左右、中等市30個左右、小城市22個左右，較大的縣政府工作部門精簡為22個左右、中等縣18個左右、小縣14個左右；后《中共中央 國務(wù)院關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革的意見》（中發(fā)〔2013〕19號）又明確大城市政府工作部門不超過40個、中等城市不超過32個，縣區(qū)級機(jī)構(gòu)數(shù)量為14-22個，基本沿用了1999年的規(guī)定。另一方面，十九大和十九屆三中全會提出要探索合立合署，今年黨和國家機(jī)構(gòu)改革力度很大。一些地方可能為了滿足數(shù)量要求和迎合中央精神而盲目合并機(jī)構(gòu)。

事實(shí)證明，機(jī)構(gòu)數(shù)量并非越少越好，職能轉(zhuǎn)變不到位，機(jī)構(gòu)無論如何精簡，只會是“物理拼湊”，難以產(chǎn)生“化學(xué)反應(yīng)”，而且改革最終都可能反彈。以順德為例，2009年大部制改革將機(jī)構(gòu)由41個精簡到16個，后來增加到19個，現(xiàn)在許多已經(jīng)合并的部門內(nèi)部實(shí)行分黨組制，如環(huán)境運(yùn)輸和城市管理局就分為環(huán)保、交通、城管3個分黨組，各個部分事實(shí)上分開運(yùn)行。

合立合署的目的絕不單純是精簡機(jī)構(gòu)數(shù)量，為減少而減少是誤入歧途。一方面，目前執(zhí)行的機(jī)構(gòu)數(shù)量限制基本是中央1999年的規(guī)定，距今已有19年，這個限制是否符合當(dāng)今實(shí)際特別是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)際有待商榷；另一方面，中央相關(guān)文件強(qiáng)調(diào)探索合立合署的同時，也強(qiáng)調(diào)賦予地方政府更多自主權(quán)。各地應(yīng)該結(jié)合地方工作實(shí)際和“放管服”改革的推進(jìn)，進(jìn)行因地制宜的探索。

誤區(qū)五：合立合署后的部門職能越寬越好

將職能相近的黨政部門合立合署，特別是合立后，一定程度上減少了職責(zé)交叉、疊床架屋、多頭管理等問題，實(shí)現(xiàn)了對某一領(lǐng)域及其相關(guān)領(lǐng)域的綜合性管理。盡管形成了英文中的giant department（可譯為“超大部門”），其基本特征是大職能、寬領(lǐng)域、少機(jī)構(gòu)，但實(shí)際上并非職能越寬越好。職能范圍大幅變寬，組織規(guī)模突然擴(kuò)大，這可能會影響合立合署的優(yōu)勢發(fā)揮。

一是什么都管的大部門是不堪重負(fù)的大部門，也難以承受責(zé)任追究。必須與“放管服”改革密切結(jié)合，堅持“凡是企業(yè)能夠自主決定、自擔(dān)風(fēng)險、自行調(diào)節(jié)、自律管理的事項，堅決取消行政審批;凡是社會組織能夠承擔(dān)的事項，堅決轉(zhuǎn)移給社會組織;凡是下級政府能夠管理的事務(wù)和提供的服務(wù)，堅決下放給下級政府。”［12］例如原順德區(qū)委社會工作部，是順德區(qū)主管社會工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作、農(nóng)村工作和民政、宗教、外事、僑務(wù)的綜合職能部門，行使統(tǒng)戰(zhàn)、群團(tuán)和民族宗教、外事、僑務(wù)、民政、農(nóng)村管理部門職權(quán)，承擔(dān)24項主要職責(zé)，看似整合了相似相關(guān)職能，形成了“大社工”，然而終因種種原因撤銷后分立。職能轉(zhuǎn)變不到位情況下的超大部，一定是不長久的。

二是增加協(xié)調(diào)難度。美國布朗洛委員會建議總統(tǒng)重組機(jī)構(gòu)的報告特別重點(diǎn)指出“盡管流程組織可以為我們帶來效率，但是除非協(xié)調(diào)的補(bǔ)償結(jié)構(gòu)建立起來，否則這種效率不可能實(shí)現(xiàn)?！保?3］盧瑟·古利克將規(guī)模視為限制協(xié)調(diào)的重要因素之一。［14］合立合署在管理上一個很大的優(yōu)勢就是將外部協(xié)調(diào)內(nèi)部化，若組織規(guī)模過大、控制幅度太寬，內(nèi)部協(xié)調(diào)成本高于外部協(xié)調(diào)成本時，合立合署便在很大程度上失去意義。

三是存在組織文化沖突。文化是組織的筋腱。由于組織文化的存在，根本決定了合立合署不可能是簡單地部門、人員重組。埃德加·沙因?qū)M織文化進(jìn)行了三個層次的定義：外顯的人工飾物；信奉的信念、價值觀、規(guī)制和行為規(guī)范；內(nèi)隱的理所當(dāng)然的及潛在的基本假設(shè)。［15］以花都區(qū)市場和質(zhì)量監(jiān)督管理局為例，原是由區(qū)工商行政管理局和區(qū)質(zhì)量和技術(shù)監(jiān)督分局組建合成，由于原工商、質(zhì)量監(jiān)督部門都有自己的適用法律條文、辦公系統(tǒng)、案件處理方式，甚至兩部門合一之后至今都沒有統(tǒng)一的執(zhí)法工作服裝，在飾物標(biāo)志、行事風(fēng)格等方面都不相同，存在顯著的文化沖突。

由此可見，部門職能并非越寬越好，關(guān)鍵在于容易協(xié)調(diào)，合并后和諧。

在對上述五大認(rèn)識誤區(qū)進(jìn)行糾正后，根據(jù)在廣東8地的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，改革要想成功進(jìn)行，還應(yīng)處理好兩個問題：

一是，建設(shè)“智慧政府”是深入推進(jìn)改革不可回避的選擇。政府職能轉(zhuǎn)變不到位，機(jī)構(gòu)無論如何改革，最終還得回到老路上，這也是多年來機(jī)構(gòu)改革陷入“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”怪圈的重要原因。要想避免這種狀況，唯有向科技要編制。近年來，隨著物聯(lián)網(wǎng)、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)的普及和使用，海量的數(shù)據(jù)產(chǎn)生與使用，并開始全面重塑這個時代的國家治理。大數(shù)據(jù)時代，政府需要整合不同部門、不同層級、不同商業(yè)平臺的數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)積累、數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)挖掘進(jìn)而進(jìn)行數(shù)據(jù)運(yùn)用，利用大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)“智慧監(jiān)管”；用數(shù)據(jù)訓(xùn)練機(jī)器，使機(jī)器獲得智能，為群眾和各類市場主體提供自動化的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“智慧服務(wù)”。廣東省近年來一直推行的“數(shù)字政府”是切中要害之舉，盡管還任重道遠(yuǎn)。

二是，人員編制配置切忌上重下輕。廣東省自2012年以來，累計取消和下放省級實(shí)施的行政審批905項、市級實(shí)施的行政審批8000多項，向區(qū)縣、街鎮(zhèn)級下放了大量審批權(quán)。職能職責(zé)下放的同時，人員編制卻沒有相應(yīng)的下放，再加上事中事后監(jiān)管沒有隨著事權(quán)下放相應(yīng)加強(qiáng)，對市場的監(jiān)管主要還依靠行政審批的方式的情況下，基層的壓力與責(zé)任與日俱增，乃至不堪重負(fù)，這就可能造成監(jiān)管不到位，釀成重大安全責(zé)任事故。深圳各區(qū)不得已在社區(qū)下又設(shè)立街道工作站作為一級臨時的行政組織，應(yīng)對九倍于本地戶籍人口的流動人口，承擔(dān)了大量行政職能。以龍崗區(qū)為例，目前所有在職在編人員（包括行政、參公和事業(yè)編）約20000人，而臨時聘用人員達(dá)40000名之多，即使以大量臨時雇員補(bǔ)充正式編制的不足，仍然難以滿足基層社會需要。當(dāng)然，這既有政府職能轉(zhuǎn)變不到位的因素，也有編制資源調(diào)配不合理的因素。