文 （..西南政法大學，重慶 400）

內(nèi)容提要：監(jiān)司官制度是宋朝對地方監(jiān)察體制進行的重要創(chuàng)新。在“路”一級地方行政區(qū)域，宋朝設(shè)置“帥”“漕”“憲”“倉”四種監(jiān)察機構(gòu)，分司軍事、財政、司法、救濟四方面的監(jiān)察職權(quán)，有效彌補了唐代節(jié)度使制度權(quán)力過于集中的缺陷，在相互制衡的基礎(chǔ)上，實行專業(yè)監(jiān)督、加強內(nèi)部監(jiān)督，促進了專業(yè)化技術(shù)官僚的產(chǎn)生，取得了良好的監(jiān)察效果。在國家監(jiān)察體制改革的背景下，研究以宋朝的監(jiān)司官制度為切入，探討了我國監(jiān)察體系的自我監(jiān)督機制、橫向分工機制、縱向領(lǐng)導機制以及協(xié)同配套機制問題，提出了改革我國監(jiān)察體制的四條向路——以內(nèi)部互查加強監(jiān)察機關(guān)的自我監(jiān)督、以精細分工提高監(jiān)察機關(guān)的專業(yè)化水平、以變革領(lǐng)導產(chǎn)生方式提升監(jiān)察效果、以法律配套鞏固監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察權(quán)威，試圖開拓出一幅全域立體式異體監(jiān)督的模式圖景。

一、引言

（一）問題的提出

國家監(jiān)察擔當著肅清吏治、促進廉潔、保證政令暢通、提高行政效能的重任，是國家職能的重要維度。《中華人民共和國監(jiān)察法》的出臺，標志著我國監(jiān)察體制改革進入了一個新的階段。一方面，《中華人民共和國監(jiān)察法》實現(xiàn)了國家監(jiān)察的全面覆蓋，構(gòu)建了集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制的基本框架；另一方面，深入推進國家監(jiān)察體制改革，尚有許多具體問題亟待解決，包括：我國監(jiān)察體系的自我監(jiān)督機制、橫向分工機制、縱向領(lǐng)導機制以及相關(guān)配套機制問題等等。這是監(jiān)察體制改革的研究與實踐需要進一步努力的方向。

（二）文獻回顧

目前學界對于我國監(jiān)察體制改革的相關(guān)探討，主要集中于以下四個方面：

1.關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的基本問題的研究。國家監(jiān)察體制改革包含了機構(gòu)設(shè)置、職能整合、紀法銜接、監(jiān)督機制等基本問題。馬懷德教授提出了國家監(jiān)察體制改革人大決定、地方試點，設(shè)置機構(gòu)、與紀委合署辦公等六項主要任務(wù)，以及監(jiān)察機關(guān)和司法機關(guān)的銜接、對監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督和制約兩大改革難點問題。［1］江國華、彭超探討了國家監(jiān)察立法的六個基本問題，即立法目的、性質(zhì)定位、職責屬性、職權(quán)范圍、銜接機制、監(jiān)督機制。［2］譚家超指出國家監(jiān)察權(quán)的設(shè)置具有四個方面的功能：國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整功能、權(quán)力運行及權(quán)利維護的保障功能、國家公職行為的凈化功能、國家整體形象的增信功能。［3］

2.關(guān)于古今中外監(jiān)察體制的歷史總結(jié)與經(jīng)驗借鑒的研究。在本土經(jīng)驗總結(jié)和域外經(jīng)驗借鑒方面，相關(guān)研究成果較為豐碩。張晉藩教授從監(jiān)察制度史的角度，剖析了思想、制度、法律三者間的內(nèi)在聯(lián)系，認為只有三者結(jié)合才能演繹出一幕幕鮮活的監(jiān)察歷史；［4］此外，張晉藩教授還分析了中國古代監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力地位，認為監(jiān)察權(quán)的行使重在統(tǒng)一，避免因多元性互相牽制而失監(jiān)漏監(jiān)，中國古代監(jiān)察法為當前監(jiān)察體制改革提供了可資借鑒的歷史經(jīng)驗。［5］陳光中、邵俊闡釋了中國古代監(jiān)察官監(jiān)督各級官吏的方式以及歷代監(jiān)察領(lǐng)域的立法，還闡述了孫中山先生“五權(quán)憲法”思想指導下的民國監(jiān)察體制，分析、借鑒了美國、日本、英國、瑞典等國家的監(jiān)察制度與反腐敗體制。［6］

3.關(guān)于監(jiān)察體制改革的方向問題的研究。監(jiān)察體制改革的方向，應(yīng)該是使監(jiān)察資源由分散走向集中，實現(xiàn)機構(gòu)與職能的整合以優(yōu)化監(jiān)督權(quán)的配置。秦前紅教授認為，國家監(jiān)督權(quán)的分散配置是當前監(jiān)察體制諸多弊病之根源，監(jiān)察體制改革應(yīng)秉持監(jiān)察權(quán)獨立行使的理念，應(yīng)當以實現(xiàn)機構(gòu)與職能的整合為目標，以優(yōu)化監(jiān)督權(quán)的配置模式。［7］陳光中、邵俊分析了技術(shù)調(diào)查在監(jiān)察工作中的必要性，法律中應(yīng)對其使用予以明確規(guī)定，另外，他們還提出了關(guān)于留置權(quán)行使的四條人權(quán)保障規(guī)范，討論了監(jiān)察權(quán)與檢查權(quán)、審判權(quán)的銜接問題。［8］白皓、楊強強研究了監(jiān)察體制改革的進路問題，［9］從保持監(jiān)察權(quán)獨立性、制定監(jiān)察責任制度、處理好黨的領(lǐng)導關(guān)系、機構(gòu)或職能部門設(shè)置等方面提出了完善我國監(jiān)察體制的路徑。江國華教授提出了國家監(jiān)察委員會立法“先總后分”的模式，即先制定具有基本法屬性的《國家監(jiān)察法》，待條件成熟，再制定《國家監(jiān)察委員會組織法》和《國家監(jiān)察程序法》等單行法律。［10］莊德水認為，深化國家監(jiān)察體制改革，必須實現(xiàn)改革的適應(yīng)性與自主性的統(tǒng)一，既適應(yīng)中國政治價值、現(xiàn)實政治體制以及國際反腐借鑒，又要規(guī)范組織結(jié)構(gòu)和人員管理。［11］總而言之，國家監(jiān)察體制改革，是要通過監(jiān)察體制的整合、監(jiān)察關(guān)系的重構(gòu)以及監(jiān)察手段的優(yōu)化，實現(xiàn)全域立體監(jiān)察模式的構(gòu)建。［12］

4.關(guān)于監(jiān)察委員會的監(jiān)督問題的研究。針對監(jiān)察委員會的監(jiān)督，學界一般認為有同級人民代表大會及其常務(wù)委員會的監(jiān)督、上級監(jiān)察委員會的監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督等。童之偉教授就對監(jiān)察委員會的監(jiān)督制約的強化進行了專門探討，［13］強調(diào)了對位高權(quán)重的監(jiān)察委員會進行監(jiān)督的必要性，拓展了現(xiàn)行體制設(shè)定的監(jiān)察形式，提出了適應(yīng)監(jiān)察委員會的新的監(jiān)督方式。李勇、余響鈴認為，應(yīng)從程序監(jiān)督、自我監(jiān)督、律師介入制度、社會監(jiān)督等九個方面著手完善對監(jiān)察委員會的監(jiān)督，保證國家監(jiān)察權(quán)的持久公信力。［14］

目前學界對于監(jiān)察體制改革的基本方面如監(jiān)察權(quán)行使的獨立性、職能整合、機構(gòu)整合、古今中外的經(jīng)驗借鑒等等，探討可謂透徹深入，也為國家監(jiān)察體制改革的深化和細化提供了很好的方向指引和理論借鑒。在《中華人民共和國監(jiān)察法》頒布以后，部分研究探討的背景已經(jīng)改變，有的研究成果已向?qū)嵺`轉(zhuǎn)化，余下部分多數(shù)值得繼續(xù)深入探討挖掘。比如：對監(jiān)察委員會的監(jiān)督，可以著重探討監(jiān)察委員會的自我監(jiān)督；對古今中外監(jiān)察思想、監(jiān)察制度的借鑒，還可以落實到更具體的層面；以專業(yè)化為取向建立監(jiān)察官制度以及劃分監(jiān)察委員會內(nèi)部機構(gòu)等等。

在推進國家監(jiān)察體制改革的背景下，結(jié)合《中華人民共和國監(jiān)察法》，研究探尋監(jiān)司官制度之精義，并予以現(xiàn)代詮釋，以期為解決我國監(jiān)察體系的自我監(jiān)督問題、橫向分工問題、縱向領(lǐng)導問題、配套機制問題等提供有益思考。一言以蔽之，是要增強我國監(jiān)察體制的制度自洽性，增強國家監(jiān)察體制變革的制度自信和文化自信。

二、我國現(xiàn)代監(jiān)察體制的歷史與現(xiàn)狀

（一）我國現(xiàn)代監(jiān)察體制的制度淵源與變遷

我國現(xiàn)代監(jiān)察體制淵源長遠、發(fā)展曲折。1927年4月，黨的五大產(chǎn)生了黨的歷史上最早的專門監(jiān)督機構(gòu)——監(jiān)察委員會，分為中央和省兩級，專門進行黨內(nèi)紀律檢查工作。［15］由于革命斗爭的原因，1928年6月黨的六大正式撤銷了監(jiān)察委員會?？箲?zhàn)勝利前夕，革命形勢發(fā)生了重大變化。因此，黨的七大通過的黨章恢復設(shè)立了監(jiān)察委員會并對監(jiān)察委員會的任務(wù)和職權(quán)進行了規(guī)定。新中國成立后，根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》和《中央人民政府組織法》的規(guī)定，政務(wù)院設(shè)立了人民監(jiān)察委員會，地方各級政府亦相應(yīng)設(shè)立了人民監(jiān)察委員會。①1954年五四憲法通過后，政務(wù)院改為國務(wù)院，人民監(jiān)察委員會改為監(jiān)察部（廳、局）。在黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)方面，成立了中央和地方各級紀律檢查委員會，基于黨內(nèi)反腐形勢的需要，1955年黨內(nèi)成立監(jiān)察委員會替代了紀律檢查委員會。1956年黨的八大加強了黨內(nèi)各級監(jiān)察委員會的建設(shè)，明確了各級監(jiān)察委員會之間的垂直領(lǐng)導，探索實施派出常駐監(jiān)察組制度。1959年，反右斗爭擴大化和“左”傾思想的影響，導致監(jiān)察工作難以為繼，我國各級行政監(jiān)察機構(gòu)被撤銷，監(jiān)察工作停滯，更有甚者，黨內(nèi)專門監(jiān)督機構(gòu)也在九大時被撤銷，直至十一屆三中全會方始恢復設(shè)立。②十一屆三中全會恢復設(shè)立的黨內(nèi)的專門監(jiān)督機構(gòu)，系中央和地方各級紀律檢查委員會。

自20世紀80年代行政監(jiān)察制度恢復以來，歷經(jīng)三十余年的發(fā)展，行政監(jiān)察體制日益成熟，形成了紀檢監(jiān)察合署辦公、行使紀律檢查與行政監(jiān)察職能的監(jiān)察體系。1987年，我國恢復成立了監(jiān)察部，地方各級行政監(jiān)察機關(guān)亦相繼恢復設(shè)立，國家行政監(jiān)察體制得以恢復和確立。1988年，國務(wù)院審議通過了《監(jiān)察部“三定”方案》，重新調(diào)整和明確了監(jiān)察部的主要職能與任務(wù)、機構(gòu)設(shè)置與職責行政人員編制等。1993年1月，中紀委和監(jiān)察部正式開始合署辦公，此后地方各級紀委與行政監(jiān)察機關(guān)也逐步進行了合署，形成了集紀律檢查與行政監(jiān)察于一體的工作機制。1997年5月，《中華人民共和國行政監(jiān)察法》的出臺，標志著行政監(jiān)察進入法治化的發(fā)展軌道。

行政監(jiān)察是政府內(nèi)部監(jiān)督的重要形式，監(jiān)察部門是政府的重要組成部門，三十余年來，我國行政監(jiān)察體制日益完善、不斷成熟，成為現(xiàn)代國家治理體系中的重要一維，在防范和打擊腐敗、澄清吏治、匡正風氣方面起到了積極的作用，取得了良好效果。但隨著改革的不斷深入，原有行政監(jiān)察體制已漸漸不能適應(yīng)新的形勢，與社會期望呈現(xiàn)出一定落差，存在著監(jiān)察覆蓋面不足、監(jiān)察資源配置分散等問題。于是，由行政監(jiān)察轉(zhuǎn)向國家監(jiān)察的改革應(yīng)運而生。

（二）國家監(jiān)察體制的現(xiàn)狀及問題

在反思行政監(jiān)察體制的不足，總結(jié)北京、山西、浙江三地試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，《中華人民共和國監(jiān)察法》勾勒出了中國特色國家監(jiān)察體制的基本輪廓，初步建立起了全面覆蓋、集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體系。

《中華人民共和國監(jiān)察法》在監(jiān)察范圍方面，首次實現(xiàn)了對所有行使國家公權(quán)力的人員的全面覆蓋；在監(jiān)察機關(guān)設(shè)置方面，整合了之前分散的反腐機構(gòu)及其職能，集中了反腐資源，并確立了上下級監(jiān)察委員會之間的領(lǐng)導關(guān)系；在監(jiān)察權(quán)限方面，明確了監(jiān)察委員會監(jiān)督、調(diào)查、處置三大職責以及可采取的留置、查封、扣押等調(diào)查措施；在對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督方面，規(guī)定了人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督等監(jiān)督方式；此外《中華人民共和國監(jiān)察法》還對監(jiān)察程序以及反腐國際合作等作了一定程度的規(guī)定。

在現(xiàn)有監(jiān)察體制輪廓下，存在許多尚待深化或細化的問題。比如監(jiān)察委員會內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)如何設(shè)置，對該內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督又應(yīng)如何實現(xiàn)；又如監(jiān)察官制度如何具體建立，監(jiān)察委員會內(nèi)部橫向的部門設(shè)置應(yīng)秉持什么原則；再如，在監(jiān)察委員會的權(quán)力架構(gòu)中，如何處理水平方向和垂直方向的權(quán)力制約的關(guān)系，等等。

國家監(jiān)察體制改革應(yīng)以問題為導向，既要注重吸納現(xiàn)代理論的精華，又要重視從優(yōu)秀的本土文化中汲取養(yǎng)分，涵養(yǎng)文化自信。對宋朝監(jiān)司官制度進行新的思索與考察，發(fā)掘其在內(nèi)部監(jiān)督、權(quán)力制衡、監(jiān)察專業(yè)化等方面的制度優(yōu)勢，以解決當前地方監(jiān)察體制表現(xiàn)出的問題，正是研究要旨所在。

三、宋朝監(jiān)司官體制的基本架構(gòu)與制度優(yōu)勢

宋朝監(jiān)司官制度在完善監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督、促進監(jiān)察官員專業(yè)化分工等方面有良好探索，研究嘗試發(fā)掘其中制度優(yōu)勢，滋養(yǎng)現(xiàn)行改革，對其有所助益。這種制度優(yōu)勢主要體現(xiàn)在機構(gòu)設(shè)置與運行體制方面，這將會對推進當前改革帶來有益思考。

（一）宋朝監(jiān)司官體制的基本架構(gòu)

開國之始，宋朝統(tǒng)治者即“召諸鎮(zhèn)節(jié)度使，會于京師，賜第留之，而分命朝廷文臣出守列郡，號知州軍事。 ”［16］《文獻通考》記載：“節(jié)度使不食本鎮(zhèn)租賦。藩府除授雖帶都督之名，而實不行都督之事?！保?7］可見宋朝意圖解決唐末及五代時期藩鎮(zhèn)林立的弊病，而開啟了約束地方權(quán)力的制度變革。不僅如此，縣令也由中央官員兼任，稱為知縣。宋朝在外官任用上所采取的中央集權(quán)主義，［18］可見一斑。宋朝行政區(qū)域，被分為路、州、縣三級，與州平級的行政區(qū)還有府、軍、監(jiān)三種行政單位，在路一級行政區(qū)域①一說為監(jiān)察區(qū)。宋朝的“路”大致相當于唐朝的“道”，“道”的長官一般為觀察使（或稱節(jié)度使）。觀察使本是由御史臺派往地方的監(jiān)察官，但由于戰(zhàn)亂頻繁導致中央政府無力控制，遂成為割據(jù)勢力。，宋朝次第設(shè)置了經(jīng)略安撫司、轉(zhuǎn)運司、提刑按察司②或稱提點刑獄司，其長官稱為提點刑獄使或提點刑獄官。、提舉常平司作為地方監(jiān)察機構(gòu)，其對應(yīng)的長官分別稱經(jīng)略安撫使、轉(zhuǎn)運使、提刑按察使、提舉常平使，在州一級行政區(qū)設(shè)置通判，作為地方副長官行使監(jiān)察權(quán)力，州一級的行政命令必須經(jīng)過通判附署方能產(chǎn)生效力。

在路一級的監(jiān)察機構(gòu)中，其組織官員如經(jīng)略安撫使、轉(zhuǎn)運使等，統(tǒng)稱為監(jiān)司官。監(jiān)司官的設(shè)置，是將唐朝時設(shè)置的節(jié)度使一分為四，以達到分割地方財權(quán)、事權(quán)、軍權(quán)、司法權(quán)的目的，以制約地方勢力、鞏固中央權(quán)威。經(jīng)略安撫司，又稱“帥司”，長官為經(jīng)略安撫使，主要負責一路的軍事、工程建設(shè)以及軍事監(jiān)察。轉(zhuǎn)運司，又稱“漕司”，長官為轉(zhuǎn)運使，主要掌管地方財政、稅務(wù)監(jiān)察等，負責將地方政府日常開支以外盈余的社會財富輸送到中央。提刑按察司，又稱“憲司”，長官為提刑按察使，主管地方司法、負責案件審查與復核等。提舉常平司，又稱“倉司”，長官為提舉常平使，主管地方社會救濟以及鹽鐵專賣等。“帥”“漕”“憲”“倉”四司互不統(tǒng)屬，直接向中央政府負責。［19］此外，宋朝還設(shè)置了走馬承受對監(jiān)司進行巡視監(jiān)督、制定諸路監(jiān)司互查法使監(jiān)司互相監(jiān)督，作為監(jiān)司官制度的配套制度，不僅增強了監(jiān)察體制的自洽性，形成了嚴密完善的監(jiān)察體系，也實現(xiàn)了監(jiān)察的法律化和制度化。［20］

監(jiān)司官的分設(shè)，體現(xiàn)了嚴耕望先生“宋代政治常以下層分權(quán)之方式，達成上層集權(quán)之目的”［21］的論斷，有利于地方監(jiān)察的專業(yè)化分工的同時，也構(gòu)建出一種較為平衡的中央與地方政府府際關(guān)系架構(gòu)。

（二）宋朝監(jiān)司官體制的運作情況

監(jiān)司官在制約地方官員濫用權(quán)力、防范腐敗等層面取得了積極效果。這與治國者的重視與支持有直接關(guān)系，如《宋史》（卷三·本紀第三）載趙匡胤“建隆以來，釋藩鎮(zhèn)兵權(quán)，繩贓吏重法，以塞濁亂之源”。［22］一些貪贓枉法、昏聵無能的地方官員，常常因監(jiān)司官的彈劾而被罷免或受到懲處。［23］如，北宋仁宗天圣二年，知梓州事的王世昌“昏耄不治”，被梓州路提刑按察使王繼明彈劾，遂被罷職；神宗元豐七年，知澶州事的呂西道“郡事不治，郡內(nèi)盜賊充斥”，被河北轉(zhuǎn)運使奏劾；南宋高宗紹興年間，瑞昌縣令收受賄賂，被江西轉(zhuǎn)運使彈劾。可見，監(jiān)司官對官員的彈劾能得到治國者的重視而高效地處置腐敗官員。

監(jiān)司官體制能較好實現(xiàn)地方行政與地方監(jiān)察之間的制衡。監(jiān)司官體制通過弱化地方行政權(quán)，在地方行政與地方監(jiān)察之間建立起一種較為平衡的架構(gòu)，能有效強化中央對地方政府的監(jiān)督，貫徹中央政府的意志，服務(wù)于宋朝“強干弱枝”、強化中央集權(quán)的基本國策。在宋朝三百二十年的歷史中，雖然監(jiān)司官體制成為宋朝地方政府貧弱的原因之一，但由于監(jiān)司官之間互相節(jié)制平衡加之分工明確，在維持地方穩(wěn)定、防止監(jiān)察官員專權(quán)濫權(quán)、有效行使國家監(jiān)察職能方面，確實起到過積極的作用，有宋一代，國家主權(quán)所及之處，終究未出現(xiàn)監(jiān)察機關(guān)權(quán)力膨脹，實際成為行政、軍事機關(guān)而權(quán)力過大，致使中央政府權(quán)威下降、指揮失靈的情況。

（三）宋朝監(jiān)司官體制的制度優(yōu)勢

宋朝在監(jiān)察體制方面的變革與創(chuàng)新，有效防止了監(jiān)督權(quán)力在變遷中的變異，防止了監(jiān)督權(quán)向行政權(quán)的轉(zhuǎn)化，對強化監(jiān)察的專業(yè)性具有積極意義，具有明顯的制度優(yōu)勢。

一是監(jiān)司官制度有利于優(yōu)化監(jiān)察系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督。監(jiān)察權(quán)有著不同于其他國家權(quán)力的特殊屬性，即監(jiān)察權(quán)作用的對象不是權(quán)利而是權(quán)力，這種“權(quán)力的權(quán)力”更容易對掌權(quán)者產(chǎn)生威懾作用，而威懾產(chǎn)生服從，監(jiān)察權(quán)就漸漸從一種監(jiān)督權(quán)異化為一種領(lǐng)導權(quán)。這就可以解釋為什么漢朝的刺史能以歲俸六百石的小官身份去監(jiān)察歲俸兩千石的地方大員，并最終成為地方的實際掌權(quán)者了。監(jiān)司官體制的優(yōu)勢就在于對監(jiān)察權(quán)進行了分割細化，地方監(jiān)察官之間互不統(tǒng)屬、相互制衡，有效地遏制了地方監(jiān)察權(quán)的膨脹，有利于強化中央的權(quán)威。

二是監(jiān)司官制度中專業(yè)化的機構(gòu)分工，有利于提高監(jiān)察效率。在人類社會發(fā)展和進步的過程中，公共事務(wù)的日益多樣化和復雜化是大勢所趨。因此，在宋朝時仍沿襲照搬漢朝“刺史六條”的監(jiān)察內(nèi)容，已顯得不合時宜。順應(yīng)趨勢的做法，是對監(jiān)察內(nèi)容進行分割細化，對監(jiān)察事務(wù)進行具體的、專業(yè)的分工，使不同監(jiān)察部門專司其職?！皫洝薄颁睢薄皯棥薄皞}”四司分設(shè)，正是專業(yè)分工思想在監(jiān)察領(lǐng)域的體現(xiàn)，也是監(jiān)司官制度具有較高監(jiān)察效率的原因。

三是監(jiān)司各自直接對中央政府負責，減少了橫向的權(quán)力掣肘。因其橫向權(quán)力掣肘的減少，監(jiān)察權(quán)力運行阻力盡可能降低，故各監(jiān)司能在其監(jiān)察地域范圍和職責范圍內(nèi)充分有效行使監(jiān)察權(quán)力，取得良好的監(jiān)察效果。

四是監(jiān)司官制度有利于促進技術(shù)官僚的產(chǎn)生與發(fā)展。在國家治理方面，專業(yè)化分工可以改善國家治理效能、提高行政效率。監(jiān)司官體制對監(jiān)察官進行分類分工，使之得以在各自領(lǐng)域發(fā)揮專長、提高效率，有利于適應(yīng)復雜多變的社會狀況，并產(chǎn)生領(lǐng)先于世界的專業(yè)技術(shù)官員。比如，有“法醫(yī)學之父”之稱的“大宋提刑官”（即提點刑獄官）宋慈，其著作《洗冤錄集》是我國第一部系統(tǒng)的法醫(yī)學專著，也是世界上最早的法醫(yī)學專著。

五是監(jiān)司官制度基本實現(xiàn)了無死角監(jiān)督，具有較強的制度自洽性。監(jiān)司官作為監(jiān)察者，其本身也受到了嚴格的監(jiān)督。首先，監(jiān)司官之間可以互相糾舉彈劾；其次，他們共同受到走馬承受代表中央政府的巡視監(jiān)督；最后，監(jiān)司還須各自向中央政府負責。有了這兩方面的配套機制，監(jiān)司官制度就比較臻于完善了。

四、監(jiān)司官制度的歷史意義與當代價值

（一）監(jiān)司官制度的歷史意義

從歷史的角度來看，基于對前代制度的反思和改進，監(jiān)司官制度體現(xiàn)出的對監(jiān)察權(quán)的認知是空前的和超越的，即監(jiān)察權(quán)是可以分類的，而監(jiān)察部門是可以分設(shè)的，為后世制度設(shè)計提供了重要鏡鑒，自有一種承前啟后的歷史功績。監(jiān)司官制度使宋朝的地方監(jiān)察具有明顯的專業(yè)性、效率性、持續(xù)性和穩(wěn)定性，體現(xiàn)出了對秦漢以來中國地方政治規(guī)律的深刻認知，并在最高一級的地方行政區(qū)不置唯一最高首長方面為后世所借鑒，如明朝的三司使制度即是典型。在宋以后的元、明、清三代，行政權(quán)與監(jiān)察權(quán)逐漸分離、監(jiān)察權(quán)的行使逐漸統(tǒng)一，監(jiān)司官制度的精神再未明顯體現(xiàn)于監(jiān)察體制的制度設(shè)計中，取而代之的主要是元代的行臺與明清的督撫。行政權(quán)與監(jiān)察權(quán)分離、監(jiān)察權(quán)統(tǒng)一行使固然是政治制度的進步，但后世的制度設(shè)計者卻因此而減少了對監(jiān)司官制度的重視，忽略了對監(jiān)察者的制衡與監(jiān)督，以至于明清兩代后期，總督、巡撫集軍政大權(quán)于一身，成為實際上的地方首腦，原本脫離于行政權(quán)而行使的監(jiān)察權(quán)，因侵凌行政權(quán)且逐漸異化為行政權(quán)，反而歸于消滅，可見，監(jiān)察權(quán)的分合與異化，實是一個事物辯證否定的發(fā)展過程。我國當前推行的監(jiān)察體制改革，意在促成監(jiān)察系統(tǒng)的全面、權(quán)威、統(tǒng)一，則在針對監(jiān)察系統(tǒng)的監(jiān)督以及組織體制的設(shè)計等方面，應(yīng)對監(jiān)司官制度有所借鑒。

（二）監(jiān)司官制度的當代價值

雖然監(jiān)司官制度的社會土壤已經(jīng)發(fā)生了根本性改變，即社會性質(zhì)的改變以及與之相伴隨的制度設(shè)計根本目的的變化，但它體現(xiàn)出的權(quán)力制約、專業(yè)分工和配套協(xié)同的制度設(shè)計思想，卻可以從具體歷史情境中剝離，而作為后世的鏡鑒。

第一，監(jiān)司官制度的制度精神有利于促進對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督和制約。習近平總書記多次強調(diào)，信任不能代替監(jiān)督，監(jiān)督?jīng)]有禁區(qū)。所以，對監(jiān)察者的監(jiān)督顯得尤為必要。在監(jiān)司官制度下，監(jiān)司之間互不統(tǒng)屬、互相監(jiān)督、互相制衡，正是權(quán)力制約的很好體現(xiàn)，正是這種制約，保證了監(jiān)察權(quán)力運行的平衡與穩(wěn)健。

第二，監(jiān)司官制度體現(xiàn)的專業(yè)分工思想有利于促進監(jiān)察效率的提高。監(jiān)司官制度四司分設(shè)、各司其職，不僅擢用專業(yè)的技術(shù)官僚，也培養(yǎng)、催生專業(yè)的技術(shù)官僚，體現(xiàn)了專業(yè)分工的重要意義。在當今時代，社會發(fā)展日益多元化和復雜化，其結(jié)果是公共事務(wù)的多樣和繁雜，在監(jiān)察方面，則是監(jiān)察內(nèi)容的繁復龐雜。因此，借鑒監(jiān)司官制度，對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員進行專業(yè)分工以提高效率，正體現(xiàn)著監(jiān)司官制度的當代價值。

第三，監(jiān)司官制度的協(xié)同配套制度指示了當代監(jiān)察體制自洽的路徑選擇。一項制度不可能盡善盡美，也不可能面面俱到。所謂的制度自洽，嚴格說來只有在一系列制度中才能存在。所以監(jiān)司官制度才有走馬承受的監(jiān)督和監(jiān)司互查作為補充和協(xié)同機制。當前改革也應(yīng)以之為鑒，多措并舉、協(xié)同跟進。

綜上所述，在當前進行的國家監(jiān)察體制改革中，對監(jiān)司官制度的優(yōu)點進行積極吸取，對于在改革實踐中建立既集中統(tǒng)一、權(quán)威高效又合理分工、規(guī)范運行的監(jiān)察體制，有著重要的探索意義。

五、監(jiān)司官制度視閾下我國監(jiān)察體制改革的向路

良好制度的關(guān)鍵在于實施，評價良好制度的標準在于制度本身的科學性和人們對于制度的遵守，惟其如此，制度設(shè)計的良好效果才能實現(xiàn)。鑒于宋朝監(jiān)司官體制的制度優(yōu)勢與當代價值，結(jié)合我國現(xiàn)行監(jiān)察體系的自我監(jiān)督、橫向分工、垂直領(lǐng)導、協(xié)同配套等問題，優(yōu)化與完善我國監(jiān)察體制，可以從以下幾個方面著手制度變革：

（一）以內(nèi)部互查加強監(jiān)察機關(guān)的自我監(jiān)督

監(jiān)司官制度之所以為后世所稱道，除了機構(gòu)完善、分工合理之外，更有監(jiān)司之間相互監(jiān)督的制度設(shè)計，不僅頒布了《諸路監(jiān)司互查法》作為保障，還規(guī)定監(jiān)司之間交叉考核下屬，防止人為拔高屬官成績。如前所述，監(jiān)察權(quán)乃是“權(quán)力的權(quán)力”，若國家不能有效實現(xiàn)對監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督和制約，可能會使監(jiān)察委員會的制度設(shè)計與其初衷相違背。因此，強調(diào)對監(jiān)察委員會的監(jiān)督，保持監(jiān)察隊伍的清廉純潔，是十分重要且必要的。

針對監(jiān)察委員會監(jiān)督體制的構(gòu)建，可以從內(nèi)部和外部兩方面予以解決。外部監(jiān)督包括同級人民代表大會及其常務(wù)委員會的監(jiān)督、上級監(jiān)察委員會的監(jiān)督、司法監(jiān)督以及社會大眾的監(jiān)督。其中，社會大眾的監(jiān)督可以通過在上級監(jiān)察委員會設(shè)立接受群眾投訴舉報的部門和向社會公布其工作程序、工作狀況、監(jiān)察成果等來實現(xiàn)。內(nèi)部監(jiān)督在監(jiān)察委員會內(nèi)設(shè)機構(gòu)按照查處貪污受賄、失職瀆職、預(yù)防犯罪等監(jiān)察職能來設(shè)置的條件下，可以通過制定各部門間定期互查、人員輪換、交流等制度來實現(xiàn)。進而言之，有效監(jiān)督的實現(xiàn)，須得在均衡博弈的狀態(tài)下方有可能，在監(jiān)察系統(tǒng)外，有賴于國家權(quán)力的妥善安排，在監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)，有賴于監(jiān)察權(quán)力的合理配置。

（二）以精細分工提高監(jiān)察機關(guān)的專業(yè)化水平

第一，要完善監(jiān)察委員會的機構(gòu)設(shè)置。分司設(shè)職有效保證了監(jiān)察權(quán)的制約與平衡，優(yōu)化了監(jiān)察權(quán)的內(nèi)部配置。在當前改革中對于監(jiān)察委員會內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置，應(yīng)對監(jiān)司官體制的優(yōu)勢深以為鑒，而不是地區(qū)與部門的簡單羅列。可以探索在執(zhí)紀監(jiān)督與執(zhí)紀審查部門分設(shè)的基礎(chǔ)上，按照監(jiān)察委員會監(jiān)督、調(diào)查、處置三大監(jiān)察職能來設(shè)立內(nèi)設(shè)機構(gòu)，各主要機構(gòu)由不同的監(jiān)察委員會委員具體負責。亦可轉(zhuǎn)換視角，以監(jiān)察委員會進行的查處貪污受賄、失職瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪等監(jiān)察行為為標準，劃分監(jiān)察委員會的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，仍是由不同的監(jiān)察委員會委員負責各主要部門。還可以根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》關(guān)于紀律種類的劃分，以政治、組織、廉潔、群眾、工作、生活六個方面的紀律為標準，設(shè)立不同的內(nèi)部機構(gòu)。

第二，要建立專業(yè)化的監(jiān)察官隊伍。宋朝監(jiān)司官制度的發(fā)展，曾催生了一批優(yōu)秀的技術(shù)官僚，該制度對于強化專業(yè)分工、提高監(jiān)察官員的素質(zhì)，有積極作用。推動監(jiān)察官員的專業(yè)分工以提高效率，正是當下改革所應(yīng)當重視的?；趧趧臃止ず蛯I(yè)化發(fā)展的普遍要求、基于反腐敗工作本身的復雜性和專業(yè)性、基于將來轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委員會的一眾檢察官的自然期盼，建立一支專業(yè)化的監(jiān)察官隊伍是十分必要的。［24］隨著反腐敗工作的不斷推進，腐敗分子的反偵察意識也不斷增強，并且監(jiān)察范圍擴大到所有行使公權(quán)力的公職人員之后，監(jiān)察所涉及的社會領(lǐng)域?qū)⒏訌V泛和深入，在此背景下，建立一支專業(yè)能力過硬、技術(shù)水平高超的監(jiān)察官隊伍就成了亟待解決的問題。對此，可以在以下環(huán)節(jié)予以解決：一是入口環(huán)節(jié)，應(yīng)設(shè)定監(jiān)察官從業(yè)資格以及相關(guān)的資格考試制度，逐步減少直至原則上不允許其他國家機關(guān)無從業(yè)資格的干部調(diào)入監(jiān)察系統(tǒng)；二是轉(zhuǎn)隸環(huán)節(jié)，對于從檢察院轉(zhuǎn)隸而來的監(jiān)察官，其任職資格與專業(yè)技術(shù)等級應(yīng)當?shù)玫胶侠淼脑u價與認定；三是管理環(huán)節(jié)，應(yīng)高度重視對監(jiān)察官的專業(yè)技術(shù)技能的培訓，建立科學合理的監(jiān)察官專業(yè)技術(shù)等級評定制度，構(gòu)建促進監(jiān)察官專業(yè)水平提升的物質(zhì)和精神激勵機制。此外，還可效仿歐盟的監(jiān)察專員制度，以專人專職受理對國家機關(guān)及其工作人員的不當行為的申訴，并進行調(diào)查和包括調(diào)解、公開譴責、建議處理等措施在內(nèi)的處理，以規(guī)范國家機關(guān)和公職人員的行為，化解社會矛盾。［25］

（三）以變革領(lǐng)導產(chǎn)生方式提升監(jiān)察效果

監(jiān)司官制度能夠?qū)Φ胤奖O(jiān)察產(chǎn)生良好效果，和來自中央的縱向權(quán)力支持有直接關(guān)系，這正是其權(quán)威性的體現(xiàn)。從我國以往反腐敗的經(jīng)驗來看，同一地區(qū)、同一系統(tǒng)的腐敗官員之間往往有著千絲萬縷的聯(lián)系，腐敗官員之間結(jié)成了復雜的政治、經(jīng)濟利益網(wǎng)絡(luò)，甚至在更高層次的國家機關(guān)還存在“保護傘”。若監(jiān)察委員會的成立只是簡單的機構(gòu)與職能的整合，而沒有權(quán)威性與獨立性的加強，面對系統(tǒng)性的腐敗、面對官僚系統(tǒng)中的“非正式組織”時將會十分棘手。因此，應(yīng)當在法律上、政治上賦予監(jiān)察委員會充分的權(quán)威，強化上級監(jiān)察委員會對下級監(jiān)察委員會的垂直領(lǐng)導。

在現(xiàn)有體制下，一方面《中華人民共和國監(jiān)察法》規(guī)定各級監(jiān)察委員會由同級人民代表大會選舉產(chǎn)生，即監(jiān)察委員會須對同級人民代表大會負責；另一方面，根據(jù)黨章的相關(guān)規(guī)定，地方各級紀委由其同級的黨的代表大會選舉產(chǎn)生，且地方黨代會閉會期間，由地方黨委領(lǐng)導本地方工作，即紀律檢查委員會須對同級黨委負責。雖然如此，仍可探索通過上級監(jiān)察委員會推薦下級監(jiān)察委員會人選來強化不同層級監(jiān)察委員會之間的領(lǐng)導關(guān)系，使得監(jiān)察體系權(quán)威、高效、有力。

（四）以法律配套鞏固監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察權(quán)威

監(jiān)司官體制的成功，不僅有皇權(quán)的最高的直接的支持，更有相關(guān)律法的有力保障，《宋史》（卷二十·本紀二十）載“（徽宗崇寧五年）六月癸亥，立諸路監(jiān)司互查法，庇匿不舉者罪之，仍令御史臺糾劾”。雖然《中華人民共和國監(jiān)察法》描繪出了我國監(jiān)察體制的基本藍圖，對監(jiān)察委員會的結(jié)構(gòu)、職責、職權(quán)等作了相應(yīng)規(guī)定，但仍需在兩個層面作出完善：一是《中華人民共和國監(jiān)察法》規(guī)定的全面性有待提升，未能明確監(jiān)察委員會內(nèi)部的機構(gòu)設(shè)置、組織分工；二是監(jiān)督法定的屬性要明確，《中華人民共和國監(jiān)察法》規(guī)定的對監(jiān)察委員會的監(jiān)督，除了人大監(jiān)督有較為具體的制度規(guī)定之外，其他形式的監(jiān)督包括內(nèi)部監(jiān)督，敘述均稍顯簡略，應(yīng)當具體和細化。以上，有待國家出臺相關(guān)配套法律以完善現(xiàn)有制度架構(gòu)。唯有配套制度不斷完善，《中華人民共和國監(jiān)察法》所描繪的體制框架才不會成為空中樓閣，監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察權(quán)威才會得到充分的鞏固和保障。