封 韜

（蘇州大學(xué)， 江蘇 蘇州 215006）

一、“110”接處警現(xiàn)狀

（一）“110”概況

“110”始建于20世紀50年代，當(dāng)時叫匪警電話，專門接受刑事案件報警，功能單一，作用簡單。那個時代的警察很受社會尊重，一個不持槍的民警都能震住打群架的雙方。

從20世紀50年代至80年代的30多年里，警察的犧牲率一直維持在一個較低的水平，平均每年民警犧牲數(shù)為30人左右。

20世紀90年代中期，隨著改革開放、社會發(fā)展，人口流動加劇、犯罪手段發(fā)生變化，為適應(yīng)斗爭形勢的需要，漳州“110”率先提出“有困難，找警察”，得到公安部的認可并在全國公安機關(guān)進行推廣，這是當(dāng)年的公安隊伍向全國人民做出的莊嚴承諾。當(dāng)時的情況是，一方面，人民群眾法治意識相對淡薄，權(quán)益受到侵犯的時候不知道該找誰投訴、維權(quán)；另一方面，政府部門也還不夠健全，為民舉措還不很完善，服務(wù)理念不夠明確。公安機關(guān)率先提出“有困難找警察”，是主動替政府承擔(dān)了部分職能，讓人民群眾在需要政府出面的時候能及時找到政府的人，推行“有困難找警察”的初衷是為了更好地為人民服務(wù)。[1]

總體來說，30多年來，“110”工作發(fā)揮了獨特積極的作用，體現(xiàn)了人民公安為人民的宗旨。公安機關(guān)為了獲得社會支持和政府的認可，也秉持能動主義的理念，積極主動地以有限的權(quán)力和警力滿足政府和群眾的需求，并有意無意地做出一些不恰當(dāng)?shù)某兄Z，從而出現(xiàn)大量的非法定的、游離于法律控制之外的非警務(wù)活動。[2]但是，隨著社會的不斷變遷，公安機關(guān)職權(quán)的無限制擴張正暴露出越來越多的問題。

（二）當(dāng)前存在的主要問題

隨著社會的發(fā)展和時代的進步，人民群眾的法治觀念越來越強，各種訴求越來越多，公安機關(guān)已經(jīng)不能滿足社會上的各種求助的需要。而這其中甚至不乏含糊其辭毫無邊界的“問題”，部分公民把”110”作為解決一切問題的萬能鑰匙。“孩子找不到工作”“醉了回不了家”“廁所沒紙”“不想起床買早餐”等令人啼笑皆非的理由層出不窮，這大大浪費了公共資源，可能使真正需要警方協(xié)助的人不能獲得幫助。隨著政府機構(gòu)的不斷完善，人民群眾實際生活中存在著的一些困難，其實很容易找到可以輕易解決的政府專業(yè)部門。相比之下警察可能并不能解決問題，因為警察不專業(yè)，對許多非警務(wù)活動沒有相應(yīng)的權(quán)力，這只會大大削弱政府特別是公安機關(guān)的信譽。結(jié)果，警方往往不堪重負，且他們也沒有得到社會的認可，這從近年來侮辱警察、毆打警察的頻繁報道就可以看出。近些年來，平均每年有400多名警察倒在工作崗位上，成為和平年代犧牲最多的群體，其中很大一部分是過勞死。[3]如何妥善地分流處置非警務(wù)警情，是新形勢下的當(dāng)務(wù)之急。

二、非警務(wù)報警求助分流的可行性分析

非警務(wù)活動，是指警察機關(guān)及其人民警察實施或參與的警察機關(guān)法定職責(zé)外的社會活動，其本質(zhì)是警察力量的非警務(wù)運用。[4]從上文可以得知，盡管非警務(wù)活動的表現(xiàn)形式是警察在執(zhí)行公務(wù)，參與其它政府部門應(yīng)當(dāng)做好的工作，或為百姓解決困難等。然而事實上非警務(wù)活動本質(zhì)上是公安機關(guān)的越權(quán)行為，隨著十八屆三中全會以來全面推進依法治國方略進程的不斷加快，妥善地限制與處理非警務(wù)活動，對公安機關(guān)行使職權(quán)、履行職責(zé)有著不小的意義。

（一）有助于強化公安機關(guān)的職能

公安機關(guān)是行政機關(guān)的重要組成部分，同時還負責(zé)刑事案件的調(diào)查，因此，它也是國家司法機關(guān)之一。公安機關(guān)是政府職能部門，依法管理社會安全，行使國家行政權(quán)力。同時，公安機關(guān)依法查處刑事案件，行使國家司法權(quán)。公安機關(guān)的性質(zhì)具有雙重性，即行政性和司法性。當(dāng)前公安機關(guān)主要負責(zé)防范、制止和懲治犯罪活動，防范和打擊恐怖活動，維護治安秩序，制止危害社會秩序的行為。如果合同糾紛、勞資糾紛、產(chǎn)品質(zhì)量糾紛、土地糾紛、離婚糾紛、繼承糾紛、醫(yī)患糾紛等各類民事糾紛都要求公安力量的介入，那顯然是不合理的，因此合理限制這些非警務(wù)活動，將有效地強化公安機關(guān)的職能。

（二）實現(xiàn)警力資源的最優(yōu)化配置

實際斗爭的復(fù)雜性要求加強公安機關(guān)的專政職能。社會秩序問題仍然是社會熱點話題。刑事案件發(fā)案率仍在上升。公安機關(guān)維護穩(wěn)定的責(zé)任仍然很大。目前民間紛爭紛繁復(fù)雜，占用了大量的警力資源。非警務(wù)活動涉及警務(wù)人員眾多，消耗了大量警力，加重了基層公安機關(guān)的負擔(dān)。這使得警察力量更加匱乏，威脅著已經(jīng)緊張的財政資源。據(jù)統(tǒng)計，目前，在一些基層派出所，民警的非警務(wù)活動占總工作量的近50%。[5]同時，非警務(wù)活動往往是有時限的，容易干擾公安機關(guān)的正常工作步驟，分散公安機關(guān)的精力，影響公安工作的發(fā)展。基層警力普遍不足，任務(wù)繁重，勞動強度大。許多基層單位經(jīng)常通過加班解決警力不足的問題。但在這種情況下，非警務(wù)活動占據(jù)著警力，一些警察偏離了打擊犯罪的主要方向，而是履行本職范圍以外的職責(zé)，影響了司法活動。非警務(wù)活動不但占用警力，而且消耗了基層干警的精力和體力。合理限制非警務(wù)活動應(yīng)成為優(yōu)化警力配置的基本要求。

（三）符合全面推進依法治國的本質(zhì)特征

黨的十八屆四中全會把全面推進依法治國方略提升到前所未有的高度，具有里程碑意義。公安機關(guān)作為行政執(zhí)法和刑事司法的重要力量，在全面推進依法治國方略的進程中肩負著重大的歷史使命，必須準確把握依法治國的本質(zhì)特征。所謂依法治國，意味著政府各機關(guān)各司其職，在各自的職權(quán)范圍內(nèi)進行行政活動。相比于以德治國，將依法治國放在首位，就意味著我們可能要逐漸遠離那個“萬事找警察”的人情時代，邁入法治社會的發(fā)展進程。

非警務(wù)報警求助的分流亦是警務(wù)改革的一項重點，通過分流可以切實地減少許多本不應(yīng)由警察處理的民間糾紛，使得警力資源能夠更好地集中處理警察職責(zé)內(nèi)的事務(wù)，按照有理有據(jù)有法可依的要求，積極穩(wěn)妥地推進各項警務(wù)改革。

三、新形勢下非警務(wù)報警求助分流的對策建議

如上文所述，關(guān)于非警務(wù)警情的分流，不僅是可行的，亦是必要的。為了真正實現(xiàn)分流，可以從立法層面、宣傳導(dǎo)向?qū)用?、政府制度層面這三個方面來進行探索與思考。

（一）在立法層面明確警察職責(zé)

早在2016年新警察法修訂草案發(fā)布時，就有一種觀點主張將警察職責(zé)中“調(diào)解處理民間糾紛”一項刪除，以縮小警察職責(zé)范圍，這是有一定道理的。總的來說，由于我國改革開放以來的社會發(fā)展階段的特殊性以及當(dāng)時的歷史局限性，公安機關(guān)職能的擴張是可以理解的，或者說，這是在當(dāng)時“百廢待興”情況下的一種妥協(xié)。在當(dāng)前形勢下這種職能的不當(dāng)擴張顯然需要調(diào)整與規(guī)制。而所謂立法先行，促進非警務(wù)活動的分流，首先需要明確以立法來規(guī)制。

目前調(diào)解處理民間糾紛的工作已由相關(guān)的職能部門來負責(zé)，且矛盾糾紛調(diào)解處理是一項很專業(yè)的技能，司法行政機關(guān)專設(shè)民間調(diào)解職能，承擔(dān)著“指導(dǎo)管理人民調(diào)解工作，參與調(diào)解疑難、復(fù)雜民間糾紛”“組織開展法治宣傳教育工作”“協(xié)助基層政府處理社會矛盾糾紛”“參與社會治安綜合治理工作”“負責(zé)社區(qū)矯正工作”等9個方面的工作。如果把這一工作列入到公安機關(guān)的職責(zé)范圍，必須對其內(nèi)涵和工作內(nèi)容作出明確規(guī)定。否則，會造成警察職能過寬，且會對公民造成誤導(dǎo)，這不僅沒有從“四有四必”（有警必接、有難必幫、有險必救、有求必應(yīng)）的怪圈里解放出來，[6]還很容易因為“外行人辦內(nèi)行事”而漏洞百出，最終受損失的是老百姓，受委屈的是警察，受到不良影響的是公安機關(guān)和政府的形象與權(quán)威。因此筆者認為，立法應(yīng)當(dāng)解釋民間糾紛的具體范圍，比如僅限于危害到社會治安的糾紛，而像經(jīng)濟糾紛、債務(wù)糾紛等，應(yīng)由專門的政府機關(guān)負責(zé)管轄。

（二）規(guī)范宣傳導(dǎo)向，明確界定非警務(wù)警情

從理論上講，非警務(wù)活動的概念是非常清楚的。它是指公安機關(guān)和人民警察在非法定權(quán)力范圍內(nèi)開展的各種活動。其實質(zhì)是公安機關(guān)和警方的越位。但實際上，對它的準確界定是非常困難的。長期以來公安機關(guān)試圖在自己能力所及的范圍內(nèi)處理一切社會治安問題，雖然出發(fā)點是好的，但在一定程度上誤導(dǎo)了公眾。因此，筆者認為在向公眾釋明這一情況時，可以從反面通過明確列舉的形式規(guī)定哪些事項不屬于公安機關(guān)的職責(zé)范圍。

中央電視臺新聞頻道早在2016年1月10日就報道過《生活中這“七件事”才可撥打“110”》。在視頻中我們可以得知，屬于公安機關(guān)理管轄范圍的事件只有七種：（1）刑事案件；（2）治安案（事）件；（3）危及人身、財產(chǎn)安全或者社會治安秩序的群體性事件；（4）自然災(zāi)害、治安災(zāi)害事故、火災(zāi)、交通事故；（5）其他需要公安機關(guān)緊急處置的與違法犯罪有關(guān)的報警；（6）危及公共或群眾安全迫切需要處置的緊急求助；（7）正在發(fā)生的影響社會治安的違法違規(guī)行為。然而由于“有困難找警察”的觀念數(shù)十年來過于深入人心，央視的法制宣傳并沒有起到太大的效果，大多數(shù)公民在一遇到問題時第一反應(yīng)仍然是撥打“110”。

在這方面，公安機關(guān)應(yīng)主動向群眾宣傳自己的職責(zé)，向社會公眾宣傳公安機關(guān)的任務(wù)，例如人民警察應(yīng)該做什么，而哪些事項又不應(yīng)該由人民警察負責(zé)，避免讓公民產(chǎn)生“公安機關(guān)包辦一切”的錯覺。

（三）政府層面的制度設(shè)計

除了立法措施以外，應(yīng)對非警務(wù)活動的泛濫與公民求助權(quán)的濫用問題還依賴各級政府特別是省級以上政府的重視與統(tǒng)籌。目前這些措施在全國部分地區(qū)已經(jīng)有了一些較為成功的實踐。

例如，河北省政府于2016年下發(fā)《關(guān)于在全省施行非警務(wù)報警與公共服務(wù)平臺分流對接的通知》，在全國率先施行非警務(wù)報警與公共服務(wù)平臺分流對接。當(dāng)?shù)亍?10”只受理刑事案件、治安案（事）件、交通事故、火災(zāi)事故、群體性事件報警，其他需要公安機關(guān)處置的與違法犯罪有關(guān)的報警；危及人身或財產(chǎn)安全迫切需要處置的緊急求助；對正在發(fā)生的民警嚴重違法違紀行為的投訴等。明確分流了涉及水電氣暖、開門開鎖、扶助救助、法律援助等求助事務(wù)的處置，涉及經(jīng)濟、鄰里、消費、買賣、勞資、宅基地糾紛等事務(wù)的處置。

又如，近年來湖南岳陽等地也在著力推廣“12345，服務(wù)找政府；公安110，為民保安寧”的做法和經(jīng)驗。推動建立社會應(yīng)急聯(lián)動與“110”接處警有機銜接機制，對接做好公安機關(guān)職責(zé)范圍以外求助事項的分流。

四、結(jié)語

隨著各種基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，以及社會管理方式的日漸現(xiàn)代化，“有困難找警察”的時代可能終將遠去。公安機關(guān)應(yīng)以公共安全為核心，維護國家與社會秩序的穩(wěn)定。日前英國倫敦市區(qū)警察宣布不再處置部分偷竊等低級犯罪，將這類職責(zé)劃到政府其他部門，雖然這種做法有些激進，明顯欠妥，但是除了倫敦警方經(jīng)費不足的原因以外，這種警務(wù)職責(zé)變革的整體方向依然是值得我國考慮的，即人民警察的具體職責(zé)應(yīng)當(dāng)具有針對性和專業(yè)性，且其資源的投入與具體職責(zé)應(yīng)當(dāng)具有一定等價性。當(dāng)然并不是說同倫敦一樣不再處置盜竊等犯罪，只是諸如經(jīng)濟糾紛、商業(yè)矛盾、環(huán)境問題等本應(yīng)由工商部門、環(huán)保部門等履行職責(zé)的事務(wù)，可以被排除在公安機關(guān)的職責(zé)之外。

通過一些地區(qū)實踐經(jīng)驗，我們可以看到，規(guī)范基層警務(wù)工作，實行非警務(wù)活動的分流，不僅是基層警察的共同愿望，也是規(guī)范執(zhí)法，加強社會治理社會化、法治化和智慧化的重要組成部分，是公安機關(guān)專業(yè)化水平實現(xiàn)的重要途徑與臺階。需要指出的是，就社會治理而言，警務(wù)活動與非警務(wù)活動的分離并不是最終目的，而是要促使公安機關(guān)、政府其他部門、市場和社會組織分別承擔(dān)責(zé)任，相互合作，最終實現(xiàn)社會善治。

[1]王世卿. 110 接處警的歷史、現(xiàn)狀、問題及規(guī)范化研究[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2016，（6）.

[2]盧建軍. 非警務(wù)活動的界定與實施[J].公安研究，2014,（3）.

[3]龔海燕.上海公安非警務(wù)活動現(xiàn)狀梳理與探究[J].上海公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2004，（3）.

[4]張兆端.論警察力量的非警務(wù)運用[J].山東警察學(xué)院學(xué)報，2009，（4）.

[5]王南江.關(guān)于公安機關(guān)基層派出所參與非警務(wù)活動情況的調(diào)查研究[J].江西警察學(xué)院學(xué)報， 2011，（5）.

[6]侯成林，倪斌.非警務(wù)活動初探[J].江蘇警官學(xué)院學(xué)報，2007，（3）.