地力娜爾·君馬克

(1中央民族大學(xué) 法學(xué)院 北京 100081；2中共新疆區(qū)委黨校 法學(xué)教研部 新疆 烏魯木齊 830002）

糾紛解決機制，顧名思義，即化解矛盾糾紛的方式、方法的總和。多元化糾紛解決機制，關(guān)鍵在于“多元化”，具體包涵主體多元、機制多元和方法多元。從2004年初到今天，我國建立多元化糾紛解決機制已歷經(jīng)了14年的發(fā)展歷程。十多年來，各級人民政府，面對實際生活中形形色色的社會矛盾，不斷探索創(chuàng)新，作出了很多努力并取得了一定的成效。

一、我國多元化糾紛解決機制的實踐探索

1.建立社會矛盾糾紛調(diào)處中心。多元化糾紛解決機制的實現(xiàn)需要政府各相關(guān)部門以及社會組織、廣大民眾的共同參與和相互協(xié)作。通過構(gòu)建專門的組織機構(gòu)、理順管理體系、完善制度設(shè)置、細化工作程序，以實現(xiàn)社會矛盾的有效化解。近些年來，不同地區(qū)通過建立社會矛盾糾紛調(diào)處中心，使社會矛盾糾紛的處理獲得了更多支持與保障。如寧波市建立了三級矛盾糾紛聯(lián)調(diào)平臺，南通市建立了四級矛盾糾紛調(diào)處中心，北京市建立了五級矛盾糾紛調(diào)處網(wǎng)絡(luò)體系。各級矛盾調(diào)處平臺的發(fā)展建設(shè)，使一系列矛盾處理的質(zhì)量與效率獲得顯著提升。

2.發(fā)揮多元化糾紛處理的社會力量。近些年來，政府及其相關(guān)部門除自身參與化解矛盾糾紛的工作外，還廣泛吸收各種社會力量，發(fā)揮多元主體的積極作用。

首先為社會組織。當(dāng)前，各地政府通過政府購買即通過補貼以及獎勵等方式充分點燃了社會組織的參與熱情，并且對環(huán)境保護、教育以及醫(yī)療等不同領(lǐng)域進行專門化調(diào)節(jié)平臺的發(fā)展建設(shè)，這樣不僅能夠保證專業(yè)性，還能夠進一步提升針對性。在各種社會組織的積極參與下，民眾能夠更加便捷地獲得各種矛盾調(diào)解服務(wù)。

其次為律師。部分地區(qū)政府借助于公開招標的方式，與律師事務(wù)所簽訂協(xié)議，實施社區(qū)律師制度。武漢地區(qū)首先進行了社區(qū)律師的試點工作，于2012年以政府購買的方式，為每個社區(qū)配備一名律師，并取得了顯著成效。隨后，社區(qū)律師制度也逐漸在當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)地區(qū)全面普及和推廣。僅2017年上半年，全市社區(qū)律師共計為26萬人次提供了相關(guān)法律服務(wù)工作，參與調(diào)解糾紛5 451件次，為矛盾糾紛的處理工作作出了巨大貢獻。[1]

最后為民間權(quán)威。部分地區(qū)積極鼓動農(nóng)村五老，通過集體投票表決，組織“公道會”等各種不同調(diào)解組織的發(fā)展建設(shè)，為化解社會矛盾糾紛提供更多的支持與幫助。如四川省蒲江縣的“五老”調(diào)解隊。2013年，四川省蒲江縣法院會同成佳鎮(zhèn)黨委政府，率先在成佳鎮(zhèn)組建了以老黨員、老干部、老代表、老軍人、老教師等新型鄉(xiāng)賢為主體的民間調(diào)解隊伍，開展“五老”調(diào)解工作試點。在取得初步成效之后，2015年底在蒲江縣正式全面推廣。截至 2016年 6月底，全縣 12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中共建有103支“五老”調(diào)解隊，受理各類矛盾糾紛 1 497件，調(diào)解成功1 460件，成功率高達97.53%。[2]

3.創(chuàng)新多元化糾紛解決方式。近些年來，除人民調(diào)解、訴訟、信訪等化解矛盾糾紛的主要方法外，各地還創(chuàng)新了許多新的舉措。

首先，“三調(diào)聯(lián)動”。近年來，很多地區(qū)積極推進“三調(diào)聯(lián)動”工作機制建設(shè)，使行政調(diào)解、人民調(diào)解以及司法調(diào)解等相互協(xié)作，保證各種矛盾糾紛能夠更加及時全面地得到化解。如湖南省于2006年7月在全國率先推出的“三調(diào)聯(lián)動”工作機制。在公安機關(guān)和法院內(nèi)設(shè)置人民調(diào)解室，實現(xiàn)人民調(diào)解和治安行政調(diào)解、司法調(diào)解的有機結(jié)合，加強引導(dǎo)和促進各個主體聯(lián)動處理矛盾糾紛，取得了十分理想的成效。

其次，強化保險。有些地方政府注重發(fā)揮保險在社會矛盾化解中的作用，在醫(yī)療、環(huán)保、交通、食品衛(wèi)生等矛盾糾紛多發(fā)、頻發(fā)的領(lǐng)域，設(shè)置不同的保險險種并積極推廣，如交強險、安全生產(chǎn)責(zé)任險等。當(dāng)發(fā)生矛盾糾紛時，及時通過保險理賠的方式，為化解糾紛開辟了一條新的途徑。如新疆伊犁哈薩克自治州特克斯縣喀拉達拉鎮(zhèn)瓊庫什臺村在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)時，為每一戶牧民的馬匹購買了保險，有效防止了游客騎馬游覽摔傷時產(chǎn)生的民事糾紛。

第三，專業(yè)性機構(gòu)調(diào)解。針對一些專業(yè)性很強的社會矛盾，部分地區(qū)通過引入專業(yè)人員，發(fā)展建立專業(yè)調(diào)解機構(gòu)或設(shè)立相應(yīng)的專業(yè)矛盾糾紛處理平臺，更有針對性地應(yīng)對和處理矛盾糾紛。如煙臺市于2012年成立了醫(yī)療糾紛調(diào)解委員會，截至2016年，申請調(diào)解矛盾糾紛401起，受理280起，成功調(diào)解案件率高達93.7%，使通過信訪化解矛盾下降了70%。

第四，鄉(xiāng)規(guī)民約和社區(qū)規(guī)范。社會治理不僅需要政府的規(guī)范治理，依賴于群眾自治。在實現(xiàn)自治的過程中，需要遵循相應(yīng)的規(guī)范和標準，穩(wěn)定有序的開展各項治理工作。近年來，基層政府在遵守國家法律法規(guī)的前提下，結(jié)合自身實際，制定了許多村規(guī)民約和社區(qū)規(guī)范。當(dāng)發(fā)生鄰里糾紛、草場糾紛等沖突時，通過群眾認可的鄉(xiāng)規(guī)民約和社區(qū)規(guī)范來應(yīng)對和處理，對于社會矛盾糾紛的化解也起到了十分重要的作用。

二、我國多元化糾紛解決機制發(fā)展面臨的困境

當(dāng)前，雖然國內(nèi)在多元化糾紛解決機制發(fā)展建設(shè)方面取得了巨大突破，創(chuàng)新了多種方法，經(jīng)驗更加豐富，但仍面臨諸多的發(fā)展困境。

1.多元化糾紛解決機制的結(jié)構(gòu)發(fā)展不夠均衡。首先，受訴訟慣性思維的影響，在應(yīng)對矛盾糾紛的實踐當(dāng)中，人們往往更多地把訴訟和法治相聯(lián)系。尤其是自黨的十八屆四中全會部署新一輪的司法體制改革以來，很多地方將資源重點投放在正式的法律制定和司法體制的建立健全上，對非訴訟糾紛解決機制的建設(shè)和投入相對不夠重視。在這種情況下，基本上所有的基層調(diào)解組織都面臨著資金不足，綜合實力有限等問題，難以滿足新的發(fā)展階段矛盾糾紛的調(diào)解要求。由于受到資源分配不合理等實際情況的影響，法院始終占據(jù)主導(dǎo)地位，非訴訟糾紛處理途徑的優(yōu)勢作用難以體現(xiàn)出來，使得一系列民間糾紛的應(yīng)對和處理難以取得理想的成效。

其次，非訴訟糾紛解決方式之間結(jié)構(gòu)失衡。非訴訟糾紛解決機制包括談判、調(diào)解、公證以及復(fù)議等多種方式。但現(xiàn)實中，只有調(diào)解和信訪兩種方式運用的較多，仲裁、行政復(fù)議運用的較少。隨著時間的推移，行政機關(guān)在民間糾紛應(yīng)對和處理工作當(dāng)中所發(fā)揮的作用日漸式微。從現(xiàn)有的基本情況來看，行政對于民事糾紛的處理更多的體現(xiàn)于交通事故、勞動糾紛等領(lǐng)域，和過去相比，工作的質(zhì)量與效率都有了一定的下降。

2.多元化糾紛解決機制的銜接互動不夠順暢。就目前國內(nèi)的實際情況而言，社會矛盾糾紛應(yīng)對處理機制涉及不同方面的內(nèi)容，就像調(diào)解、行政裁決以及訴訟等，所有的應(yīng)對處理方式都由相應(yīng)的部門來設(shè)定。由于所有部門具有相應(yīng)的獨立性，使得部門之間的相互協(xié)作還不夠深入全面，責(zé)任界定也不夠清晰明確，相互推諉的情況時有發(fā)生。還有一些部門領(lǐng)導(dǎo)片面的認為法治思維就是要把矛盾糾紛全部交由法院來解決，造成許多地方的多元化糾紛解決工作沒有形成統(tǒng)一的格局，司法依舊在發(fā)揮第一道防線的功能。

3.多元化糾紛解決機制的力量整合不夠到位。多元化糾紛解決機制的實現(xiàn)需要政府各相關(guān)部門以及社會組織、廣大民眾的共同參與和相互協(xié)作。只有通過多元主體的參與、配合，才能夠保證各種社會矛盾糾紛得以順利化解。為了進一步引導(dǎo)和促進各部門、各組織相互協(xié)作，需要對各項資源進行科學(xué)合理的配置與利用。當(dāng)前，各地雖然借助于矛盾糾紛聯(lián)調(diào)委員會等發(fā)展建設(shè)來促進資源的合理配置，并在矛盾糾紛處理的過程中獲得了一定成效。但由于綜治辦等職能部門往往占據(jù)主導(dǎo)地位，使得多元化糾紛解決機制的力量整合不夠到位。

4.多元化糾紛解決機制的自身發(fā)展不夠完善。首先，非訴訟糾紛解決機制還沒有實現(xiàn)規(guī)范化和制度化。相較于訴訟糾紛解決機制而言，非訴訟糾紛解決機制具有靈活性、隨意性等特點。其中，靈活性是非訴訟糾紛解決機制的優(yōu)勢，而隨意性有時卻成為制約其進一步發(fā)展的障礙。以各地建立的社會矛盾糾紛調(diào)處中心為例，雖然其在整合資源、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、化解矛盾糾紛中起到了相當(dāng)重要的作用，也取得了一定的成效，但由于相關(guān)法律制度的缺失，各地政府缺乏相應(yīng)的制度參考，因此各地建立的社會矛盾糾紛調(diào)處中心尚未實現(xiàn)制度化、規(guī)范化和法治化。這就導(dǎo)致許多工作的開展具有一定的隨意性，使得好的經(jīng)驗和做法難以形成常態(tài)化、流程化的工作機制，不利于機制的推廣。[3]

其次，缺乏專業(yè)人才隊伍。從當(dāng)前的實際情況來看，社會矛盾聯(lián)調(diào)部門的工作人員大多來自不同的領(lǐng)域，并不具備較強的專業(yè)知識和技能。若要保證糾紛矛盾得以順利化解，需要配備一支專業(yè)性較強的人才隊伍。就目前而言，專業(yè)人才匱乏已成為調(diào)解工作開展的重要阻礙。

第三，資金短缺。各地在實際化解矛盾糾紛的過程當(dāng)中存在資金投入不足的問題，使得信息的歸集與處理工作難以順利開展，同時也不利于調(diào)解員積極性的發(fā)揮，并進一步制約了調(diào)解工作的有序進行。

三、我國多元化糾紛解決機制的完善路徑

黨的十九大提出我國已進入了中國特色社會主義新時代。新時代我國社會主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民對美好生活的向往同發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾。化解新時代的矛盾糾紛需要健全多元化的矛盾糾紛解決機制，這就要求我們必須認真學(xué)習(xí)、領(lǐng)會和貫徹十九大會議精神，認真貫徹落實中辦、國辦《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》，以法治思維和法治方式推進多元化糾紛解決機制的發(fā)展和建設(shè)，促進各部門各組織的相互協(xié)作，并形成合力。

1.加強組織領(lǐng)導(dǎo)，健全矛盾糾紛多元化解工作格局。首先，堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)地位。各級黨委政府要根據(jù)實際情況進一步健全組織領(lǐng)導(dǎo)，對已經(jīng)建立起來的矛盾糾紛協(xié)調(diào)處理機制進行改進和完善，制定科學(xué)適宜的應(yīng)對舉措和辦法。其次，促進綜治部門基本組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢作用的全面發(fā)揮。在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，加強監(jiān)督和考評，保證各項基礎(chǔ)性工作的穩(wěn)定有序開展，明確各個職能部門的基本職責(zé)以及管理的內(nèi)容等，及時全面的對矛盾糾紛進行研究與判定，為問題的妥善應(yīng)對與處理提出合理化的意見和建議，保證矛盾糾紛處理各項工作落到實處。第三，引導(dǎo)和促進更多社會主體積極主動地參與到矛盾糾紛化解當(dāng)中。各個主體的積極參與、相互協(xié)作、優(yōu)勢互補，并形成合力，在矛盾糾紛處理工作開展的過程中將會取得更加理想的效果。

2.加強制度建設(shè)，完善矛盾糾紛多元化解長效機制。首先，對已經(jīng)建立起來的矛盾糾紛滾動排查機制進行改進和優(yōu)化。其次，對于已經(jīng)制定和實施的矛盾糾紛研判研究規(guī)范與制度進行改進和完善。再者，健全完善矛盾糾紛分層分級化解機制。四是探索完善司法確認保障制度。通過加強制度建設(shè)，保證各個主體之間建立起和諧的利益關(guān)系，更加及時全面地滿足民眾訴求。

3.搭建綜合平臺，提升矛盾糾紛多元化解合力。首先，重視四級調(diào)解平臺的發(fā)展建設(shè)，建立糾紛排查調(diào)處聯(lián)動機制，進一步整合資源、協(xié)調(diào)聯(lián)動、有效化解矛盾糾紛。其次，加強專業(yè)性調(diào)解平臺建設(shè)，根據(jù)實際情況以及實際需要進行專業(yè)人民調(diào)解組織的發(fā)展建設(shè)，促進專業(yè)化處理矛盾糾紛水平的全面提升。第三，對訴調(diào)以及檢調(diào)等對接平臺的發(fā)展建設(shè)要引起足夠的重視。第四，加強行政調(diào)解平臺建設(shè)。各職能部門要重視行政調(diào)解工作，明確行政調(diào)解的范圍和內(nèi)容，改進和優(yōu)化行政調(diào)解步驟，制定行政調(diào)解權(quán)利義務(wù)清單，通過行政指導(dǎo)、行政斡旋引導(dǎo)協(xié)商解決糾紛。[4]第五，推進公證、仲裁等各種糾紛化解平臺的發(fā)展建設(shè)，積極引導(dǎo)，力求通過協(xié)商的方式形成一致意見，化解矛盾糾紛。進行綜合性指揮平臺的發(fā)展建設(shè)，能夠保證各項資源的科學(xué)合理配置，促進各項資源優(yōu)勢作用的全面發(fā)揮、相互協(xié)作，保證糾紛矛盾處理工作得以穩(wěn)定有序的開展。

4.強化工作保障，切實增強工作實效。首先，積極引導(dǎo)民眾自治參與，發(fā)展建設(shè)相關(guān)的社會組織，讓民眾借助于自治組織以及經(jīng)濟組織等展開一系列的自我管理和服務(wù)活動。其次，進一步加強優(yōu)秀人才隊伍的發(fā)展建設(shè)，切實提升專業(yè)技能水平，保證各項工作的順利開展。第三，拓寬經(jīng)費保障途徑。政府部門可借助于以獎代補等形式，引導(dǎo)更多社會主體積極參與幫扶工作，逐步形成科學(xué)完善的矛盾糾紛多元化解經(jīng)費保障體系。

5.適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時代的要求，探索網(wǎng)絡(luò)化糾紛解決模式。網(wǎng)絡(luò)時代的到來正在改變我們的社會生活。新時代的人們，不僅可以通過互聯(lián)網(wǎng)來滿足娛樂需求，而且可以充分利用互聯(lián)網(wǎng)來實現(xiàn)自己的多種訴求。互聯(lián)網(wǎng)是一把雙刃劍，既可以放大矛盾糾紛，也可以化解矛盾糾紛。在人民群眾越來越熱衷于通過互聯(lián)網(wǎng)表達民意、反應(yīng)訴求、維護權(quán)益的今天，如何適應(yīng)時代的需要，利用互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢，引導(dǎo)網(wǎng)民理性表達訴求，合法合理處理糾紛，維護政府部門的權(quán)威，是每一個政府及職能部門需要認真思考的問題。首先，各級政府及其相關(guān)部門順應(yīng)時代發(fā)展要求，建立在線糾紛解決機制平臺，給人民群眾提供一個表達訴求、反映情況、化解糾紛的網(wǎng)絡(luò)平臺，充分了解民意、掌握民情、化解民怨。其次，各級政府要切實保證互聯(lián)網(wǎng)安全，加強監(jiān)督，及時全面的作出預(yù)測和判斷，根據(jù)實際情況及實際需要制定并實施應(yīng)對舉措和辦法。引導(dǎo)民眾積極表達自己的觀點和看法，充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。此外，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)協(xié)會也要制定并實施適宜的行業(yè)規(guī)范，加強自我約束，注重對網(wǎng)站的全面監(jiān)測，積極應(yīng)對和處理所出現(xiàn)的各種問題。

多元化糾紛解決機制的構(gòu)建是一個系統(tǒng)工程，不可一蹴而就。各級政府尤其是基層政府及職能部門，要認識到建立多元化糾紛解決機制的重要性，結(jié)合各地實際情況，借鑒成功經(jīng)驗，探索建立符合地方特點的多元化糾紛解決機制，更好地提升社會治理水平，推進全社會多層次多領(lǐng)域的依法治理。

[1]湯煒瑋，胡弦，王繼明.社區(qū)律師的武漢探索[N].湖北日報，2017-09-11.

[2]崢嶸.多元化矛盾糾紛化解機制實證分析——以四川省蒲江縣“五老”調(diào)解為例[J].人民法治，2017（05）.

[3]王小華.多元化糾紛解決機制建設(shè)的實踐與思考——以寧波市為例[J].公安學(xué)刊（浙江警察學(xué)院學(xué)報），2016（03）.

[4]曹雪根，張建章，余潔.矛盾糾紛多元化解機制建設(shè)的若干思考——以嘉興市為例[J].公安學(xué)刊（浙江警察學(xué)院學(xué)報），2017（02）.