姚邁新

（中共廣東省廣州市委黨校，廣東 廣州 510070）

中國目前已步入老齡化社會，預(yù)計到2025年中國60歲及以上的人口將達到3億，總體情況如此，各地情況概莫能外。以廣州為例，近年來廣州市人口老齡化總量大，發(fā)展速度快，截至2017年底，廣州市戶籍老年人口達到161.8萬人，占戶籍總?cè)丝诒壤^18%，按照5%的增長速度，預(yù)計2020年會超過180萬，占比較為龐大，而部分區(qū)域例如荔灣區(qū)、越秀區(qū)、海珠區(qū)等，老齡化程度已經(jīng)超過20%，加快發(fā)展并優(yōu)化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)迫在眉睫。社區(qū)養(yǎng)老具有服務(wù)資源多元化、服務(wù)體系開放化、服務(wù)功能多樣化等特征，鑒于中國“未富先老”的國情社情，為了實現(xiàn)老有所依、老有所養(yǎng)的養(yǎng)老服務(wù)目標，有必要從經(jīng)驗上升至理論，對中國先行發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的地方治理實踐進行觀察與研究，并提出完善之策。本文在對廣州社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)實踐進行深入調(diào)查的基礎(chǔ)上，致力于關(guān)注和研究以下問題：廣州市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)開展的基本情況及面臨的困境；如何從理論層面解釋廣州社區(qū)養(yǎng)老所面臨的困境，也即困境形成的深層機理何在；怎樣優(yōu)化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量與水平。

一、“政策、平臺、實踐”——三駕馬車推動廣州社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展

一直以來，廣州市認真貫徹落實中央、省有關(guān)部署，積極應(yīng)對人口老齡化，全覆蓋、多層次、多支撐、多主體的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)格局初步形成。從2015年底，廣州市開始推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革，成立了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點辦公室，地點設(shè)在市民政局，其中社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)也主要由市民政局牽頭相關(guān)工作。

（一）逐步健全社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策體系

廣州市通過逐步健全政策體系，制定出臺了多份社區(qū)居家養(yǎng)老相關(guān)配套政策文件，印發(fā)了《廣州市養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)管理條例》《關(guān)于深化社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)改革的意見》《廣州市開展老年人助餐配餐服務(wù)指引》《社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范》等多份政策文件。在政策文件的指引下，廣州市縱向貫通市、區(qū)、（鎮(zhèn)）街、（村）居，橫向整合各部門資源，涵括上門服務(wù)、日間托老、綜合服務(wù)等功能多樣的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)搭建完畢。

（二）搭建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)平臺

從社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)具體工作來看，目前廣州市建有區(qū)級居家養(yǎng)老綜合服務(wù)平臺11個，街鎮(zhèn)級居家養(yǎng)老綜合服務(wù)平臺170個，社區(qū)星光老年之家1460個，農(nóng)村老年人活動站點1144個，日間托老機構(gòu)170個，長者飯?zhí)?58個，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施覆蓋率100%。

（三）創(chuàng)新社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)實踐

2017年，廣州市在中央財政支持居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點績效考核中獲優(yōu)秀等次。全覆蓋社會化“大配餐”服務(wù)體系項目在第十二屆中國全面小康論壇獲“2017年度中國十大民生決策獎”?！肮k養(yǎng)老機構(gòu)入住評估輪候制度、養(yǎng)老服務(wù)社會組織公益創(chuàng)投”兩個經(jīng)驗做法被廣東省委深改組列為可復(fù)制推廣改革事項向全省推廣。

二、廣州社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)“初級發(fā)展階段”所面臨的困境

當前廣州社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作已經(jīng)漸次推開，并初具雛形，在應(yīng)對老齡社會挑戰(zhàn)方面發(fā)揮了積極的作用，但正因為處于“初級發(fā)展階段”，廣州市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作還面臨著許多問題亟待解決。

（一）服務(wù)內(nèi)容較為單一

目前，廣州全市層面已出臺社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作的指導(dǎo)性意見，主推“3+X”服務(wù)，其中“3”是指助餐配餐、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合和家政服務(wù)，“X”是指各街道、社區(qū)根據(jù)本區(qū)域特點提供的特色服務(wù)內(nèi)容。從調(diào)研情況來看，“X”部分所涉及的服務(wù)項目并不多，服務(wù)內(nèi)容同質(zhì)化特征突出，特色服務(wù)內(nèi)容有待豐富。實際上，老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求不只是生活照料、配餐、家政服務(wù)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，還涉及到精神慰藉、輔助器具的租賃、家庭無障礙改造等服務(wù)內(nèi)容。老年人對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的個性化需求正逐漸凸顯，然而當前特色服務(wù)的供給相對薄弱，不能很好地滿足老年人日益增長的多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給內(nèi)容有待進一步豐富和提升，例如：對獨居長者的健康監(jiān)測技術(shù)、日常生活輔助技術(shù)跟進不足，對文化層次較高的長者精神方面的養(yǎng)老服務(wù)供給不足等等，還不能很好地滿足不同類型的長者需求。

（二）服務(wù)場地嚴重不足

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需要一定面積的場地作為基礎(chǔ)，目前雖然已經(jīng)建立了區(qū)、街鎮(zhèn)、村（居）三級的居家養(yǎng)老服務(wù)平臺或活動站點，但是仍存在場地不足的問題。從老城區(qū)來看，因本身空間有限，街道、社區(qū)很難騰挪出足夠的面積并符合消防要求的場地用于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)；從新建小區(qū)來看，雖然已出臺《廣州市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施設(shè)置標準》《廣州市居住區(qū)配套公共服務(wù)設(shè)施管理暫行規(guī)定》等規(guī)定，明確了包括養(yǎng)老設(shè)施在內(nèi)的公共服務(wù)設(shè)施的面積，新建城區(qū)和居住區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的配套建設(shè)標準，并要求與住宅同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗收、同步交付使用。但在實際操作過程中，新建小區(qū)的公建配套難以真正落實，存在場地可能挪作他用、公建配套未能同步建設(shè)、部分日間照料中心無法實現(xiàn)無償移交，導(dǎo)致有場地但無后期運營等問題。

（三）“信息孤島”困境亟待突破

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是一項系統(tǒng)工程，具體工作不僅涉及民政、公安、人社、醫(yī)療、衛(wèi)計、住建、規(guī)劃等諸多政府部門，也涉及市場各個環(huán)節(jié)，要做好社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作，信息共享是關(guān)鍵。據(jù)了解，當前廣州市在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)實際工作之中，各部門之間依然存在著信息不暢的問題，“數(shù)據(jù)斷層”和“信息孤島”等現(xiàn)象較為突出，老年人的醫(yī)療、社保等相關(guān)數(shù)據(jù)還未能實現(xiàn)部門間的實時共享，數(shù)據(jù)處于分散和碎片化的狀況。

（四）政府扶持政策有待完善

廣州市自2013年以來，陸續(xù)出臺并落實各項政策，以促進社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)健康快速發(fā)展，可以說，從市一級層面來看，政策文件較為完備。但市一級的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策文件下發(fā)到區(qū)、街道一級的時候，由于細化程度不夠，可操作性有待提升，導(dǎo)致基層在做工作時面臨政策引導(dǎo)與扶持“模糊化”的困境，制約了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)健康有序發(fā)展。

（五）社會力量參與不足

目前，社會力量已經(jīng)參與到廣州市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)實踐工作中，數(shù)據(jù)顯示，廣州市83.4%的新增、獨立建設(shè)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、85%的居家養(yǎng)老服務(wù)綜合體、86%的長者飯?zhí)糜蓪I(yè)社會力量運營，民辦養(yǎng)老床位占全市總床位的三分之二以上。但目前，社會資金進入少，資金來源單一，參與程度不足，還不能適應(yīng)廣州市人口老齡化帶來的巨大市場需求，不利于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作在廣州地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

（六）街道基層行政服務(wù)監(jiān)管力量亟待充實

當前，廣州市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)一般由街鎮(zhèn)直接管理運行，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的運行，基本以行政推動為主，例如完善養(yǎng)老服務(wù)標準體系，統(tǒng)一服務(wù)設(shè)施、服務(wù)內(nèi)容標準，建立照顧需求統(tǒng)一評估機制，為老年人提供標準化、精細化服務(wù)等工作等，都離不開街道基層行政服務(wù)監(jiān)管力量的指導(dǎo)與介入。但是當前基層人力的不足已經(jīng)嚴重影響到了對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的日常監(jiān)督、檢查和評估等管理工作的開展，基層行政組織陷入到了“小馬拉大車”的行政管理服務(wù)困境中。

三、廣州社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)“初級發(fā)展階段”困境：社會資本理論視角分析

社會資本理論于20世紀80年代由法國社會學(xué)家皮埃爾·布迪厄和美國社會學(xué)家科爾曼相繼提出，后來的學(xué)者又對其進行了豐富和深化。布迪厄認為，社會資本不同于經(jīng)濟資本、文化資本和人力資本，社會資本與一個群體中的成員所擁有的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)有關(guān)，這一關(guān)系網(wǎng)絡(luò)可以為群體成員提供支持，促進基于信任的合作行為?？茽柭鼊t指出，社會資本有利于社會結(jié)構(gòu)內(nèi)部的個人行動，有助于行動者特定目標的實現(xiàn)?？偟膩碚f，所謂社會資本，就是社會群體當中的行動者憑借其擁有的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)能夠獲得的各種資源，包括信息、權(quán)力、資金、決策、情感支持和合作等，而這些資源類似于可以隨時動用的“積蓄”，可以很好地幫助個體和團隊提高協(xié)作力和效率。用社會資本理論視角來觀察廣州社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)問題，頗具理論分析力和解釋力，可以在很大程度上解釋處于“初級發(fā)展階段”的廣州社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)面臨的問題與挑戰(zhàn)。

在廣州市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系中，無論從生活在社區(qū)中的老年人所占據(jù)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來看，還是從生長于社會生活共同體當中的社區(qū)組織來看，抑或從宏觀層面社會資本的變遷來觀察，社會資本的培育和發(fā)展還有著很大的空間。也正是因為如此，培育社會資本進而優(yōu)化社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)水平，有助于破解廣州市老齡人口快速增長、養(yǎng)老服務(wù)供不應(yīng)求的困局。從筆者對廣州很多個社區(qū)的調(diào)查走訪來看，隨著社會的變遷，家庭代際關(guān)系出現(xiàn)斷裂和不連續(xù)的特征，家庭日漸趨于小型化和核心化，很多老年人基于血緣和地緣關(guān)系而組成的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在一定程度上受到了削弱，這種帶有信任和依賴色彩的非正規(guī)網(wǎng)絡(luò)本來是非常重要的情感社會資本，對于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)而言是一種莫大的支持。但情感社會資本的流失意味著老年人要更多地依賴自我或其他力量，來滿足自身的養(yǎng)老服務(wù)需求。那么，老年人是否可以更多地依賴社區(qū)中的鄰里交往和社會網(wǎng)絡(luò)，通過結(jié)交更多的社區(qū)群體幫助自己實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的目標呢？調(diào)查顯示，當前由于住房條件的改善、人口加速流動、生活節(jié)奏加快以及交通通訊技術(shù)的發(fā)展，鄰里互動在減少，鄰里關(guān)系不是密切了而是更趨于理性化，依靠鄰里關(guān)系來補足社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的“短板”，可操作性并不是特別強。

從社區(qū)組織這一新型社會資本形式來進行觀察，一般來說，借助制度化的渠道建立社區(qū)組織，是一種以穩(wěn)定的方式把社區(qū)群體活動協(xié)調(diào)在一起的有效手段，人們會為了實現(xiàn)社區(qū)組織的共同目標而協(xié)作共治，實際上也就是增進了社區(qū)中的社會資本存量。在廣州許多社區(qū)里，成立了很多形式多樣的非營利養(yǎng)老機構(gòu)，諸如社區(qū)老年社團組織、老年文化體育中心、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心等。但是，這些組織總體還是體現(xiàn)出“散、小、軟”的特征，不利于整合和鏈接社區(qū)老年群體，也不利于提升社區(qū)居民群眾的關(guān)聯(lián)度。此外，由于大部分社區(qū)組織偏向于“文化精神”類別，偏離于“養(yǎng)老服務(wù)”和“權(quán)益維護”類別，對于解決廣州市養(yǎng)老資源供給不足的問題并沒有起到根本性的作用，因此對社區(qū)社會組織的社會資本培育仍有待加強。

社會資本可以是內(nèi)生的，也可以是外在制度賦予的。在推進社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的過程中，廣州市政府出臺了一系列公共政策和優(yōu)惠文件，尤其關(guān)注和兼顧社會階層中較為弱勢的老年群體的利益，這些制度的出臺與執(zhí)行，使得老年人在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中獲得了一定量的宏觀社會資本。但是從調(diào)研來看，當前政府公權(quán)力部門以外注入的社會資本量還明顯不足，具體表現(xiàn)在：為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供支撐的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)明顯供不應(yīng)求，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)人員專業(yè)化水平有待提高，老年人的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)選擇受到局限與制約，政府與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的政策文件“落地難”等等。如果將視野放得更廣闊一些，不難了解到，在廣州許多社區(qū)以外的社會力量與社區(qū)的聯(lián)結(jié)偏弱化，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)從外界獲取的社會資本量不足，包括融資、志愿者參與等方面，都面臨著“愿景美好、實踐很難”的現(xiàn)實困境。

基于社會資本理論對廣州社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的困境進行的分析，可以認為，要適應(yīng)廣州老齡化社會來臨的現(xiàn)實，為社區(qū)老年人群體激活社會資本存量，營造社會資本增量，應(yīng)當從多個層面入手，創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)方式，促進社區(qū)社會網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建。

四、培育社會資本，為廣州社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)注入活力

要突破廣州社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)“初級發(fā)展階段”困境，有必要從微觀、中觀和宏觀三個層面，注重社會資本的培育，使老年人群體“個體有聯(lián)系、鄰里有關(guān)照、社區(qū)有組織、政府有制度”，進而為廣州社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)注入活力，優(yōu)化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的水平。

（一）豐富養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，提升服務(wù)效果

一是要著力于多元化項目的培育，把廣州社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)“3+X”中的“3”做優(yōu)，把“X”特色服務(wù)項目做活，打造示范性X服務(wù)項目庫，根據(jù)不同區(qū)域的特點和需求將X項目進行入庫分類管理，把好的成熟項目有針對性地推廣推介，對新的有發(fā)展?jié)摿Φ捻椖糠龀止膭睿瑥娀瘍?yōu)質(zhì)特色項目培育動態(tài)管理。二是要立足于服務(wù)項目和內(nèi)容的精準化打造，根據(jù)服務(wù)對象的需求及經(jīng)濟狀況將服務(wù)項目分為免費、公益、市場三大類，制定精準的服務(wù)內(nèi)容和經(jīng)費保障標準。三是要著眼于規(guī)范化服務(wù)標準的建立，完善老年人照顧需求評估機制，根據(jù)照顧需求等級評估結(jié)果，為老年人制訂個性化服務(wù)方案，提供精準養(yǎng)老服務(wù)。四是要不斷完善養(yǎng)老服務(wù)機制，如建立健全醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)與養(yǎng)老機構(gòu)、居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)合作機制，為老年人提供治療期住院、康復(fù)期護理、穩(wěn)定期生活照料以及臨終關(guān)懷一體化服務(wù)。

（二）加強信息互聯(lián)互通，實現(xiàn)資源共享

一是要做好社區(qū)智慧養(yǎng)老服務(wù)的信息化規(guī)劃，從頂層設(shè)計上做好統(tǒng)籌，明確全市社區(qū)智慧養(yǎng)老的目標、系統(tǒng)建設(shè)內(nèi)容、任務(wù)和責任分工及路徑。二是要加快社區(qū)智慧養(yǎng)老服務(wù)標準化建設(shè)，立足當下，規(guī)范養(yǎng)老信息的標準和接口，推動各部門有關(guān)養(yǎng)老信息和數(shù)據(jù)的電子化，建設(shè)市為老服務(wù)綜合信息平臺，實現(xiàn)各部門涉老保障、服務(wù)、信用、財產(chǎn)等基礎(chǔ)信息分類分級互聯(lián)共享。三是要支持社會力量研發(fā)“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”、智慧養(yǎng)老產(chǎn)品，提高管理和服務(wù)信息化水平。政府、養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)平臺三方資源對接和協(xié)同服務(wù)，定點與上門結(jié)合、線上與線下結(jié)合、公益與市場結(jié)合，構(gòu)建“零距離”社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)圈。

（三）完善落實扶持政策，創(chuàng)設(shè)寬松環(huán)境

一是在融資方面給予參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)扶持政策，鼓勵更多的社會資源更快、更多和更廣地參與。包括推動將政府投資建設(shè)、購置、公建配套的養(yǎng)老設(shè)施交由專業(yè)化的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)運營；對于已建成的住宅小區(qū)，可考慮按照社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項目投資規(guī)模的一定比例給予運營企業(yè)一次性獎勵等等。二是在稅收方面出臺針對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的減免政策，增強服務(wù)機構(gòu)的生存和贏利能力，促進社會資源進入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。三是引入保險機構(gòu)出資建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，充分發(fā)揮保險機構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢，一方面延伸保險機構(gòu)的服務(wù)鏈條，另一方面充實社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)所需資金。四是要編制《廣州市養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)設(shè)施布局規(guī)劃修編（2018-2025）》，優(yōu)化養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)施布局。

（四）充實基層監(jiān)管力量，保障服務(wù)質(zhì)量

當前廣州社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的項目相當一部分是選擇服務(wù)外包的形式，為了保障社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，政府相關(guān)管理部門要積極調(diào)研，廣泛征求意見，主導(dǎo)制定和完善老年人照顧需求評估機制，根據(jù)照顧需求等級評估結(jié)果為老年人制訂個性化服務(wù)方案，提供精準養(yǎng)老服務(wù)；要建立健全養(yǎng)老機構(gòu)分類管理和養(yǎng)老服務(wù)評估制度，引入第三方評估。為了更好地開展上述工作，有必要進一步充實街道、社區(qū)等基層行政管理人員的力量，加強對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)評估和監(jiān)管的力度，保證基層街道社區(qū)“有權(quán)、有物、有人”，進而擺脫“小馬拉大車”的尷尬境遇。

（五）促進民間觀念轉(zhuǎn)變，推動長效發(fā)展

要在全社會倡導(dǎo)并形成獨立養(yǎng)老、子女支持、社區(qū)互助的養(yǎng)老觀念。一是在長者個人層面，要進一步做好思想引導(dǎo)工作，幫助他們克服對新型養(yǎng)老模式的抵觸情緒和思維定式，重新認識養(yǎng)老行業(yè)，擺脫對政府養(yǎng)老的過度依賴和“等靠要”的固有觀念。二是在家庭層面，要營造良好的社會氛圍，引導(dǎo)子女主動承擔養(yǎng)老責任，倡導(dǎo)子女多回家，多關(guān)愛老年人。三是在社會層面，要在全社會營造敬老愛老氛圍，激發(fā)社會力量在資金、服務(wù)、人才等層面的多維度參與，構(gòu)建起養(yǎng)老服務(wù)的立體生態(tài)鏈。