莊建平

（中共漳州市委黨校，福建 漳州 363000）

一、提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)的意義

不忘初心，牢記使命！法治作為治國(guó)理政的方式，既要有完善的制度體系，也要有成熟的理念；既要有良性的執(zhí)行機(jī)制，也要有良好的素養(yǎng)支撐！本課題基于時(shí)代背景，就領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)進(jìn)行實(shí)證性的基礎(chǔ)研究。法治素養(yǎng)既包括靜態(tài)性的素質(zhì)累積，更注重運(yùn)用能力不斷完善的動(dòng)態(tài)提升。正如法治是一個(gè)動(dòng)態(tài)流變的過(guò)程一樣，主體素養(yǎng)的提升必將和法治進(jìn)程的整體同頻共振，方能適應(yīng)時(shí)代性的要求。全面提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)既是依法治國(guó)的時(shí)代要求，也是全面改革的現(xiàn)實(shí)要求，更是干部自我建設(shè)的內(nèi)在要求。全面依法治國(guó)，毫無(wú)疑問(wèn)必須依法而行，遵法而為。在依法行政的今天，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)具備相關(guān)的法律知識(shí)、敏銳的法律風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，以及一定的風(fēng)險(xiǎn)防控和化解能力。只有領(lǐng)導(dǎo)干部真正成為法治的實(shí)踐者，堅(jiān)持依法辦事，依法行政，才能使社會(huì)形成“法治”的良好風(fēng)氣[1]。

二、基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)的樣本分析

（一）問(wèn)卷設(shè)計(jì)與施測(cè)

課題組在學(xué)理的基礎(chǔ)上，通過(guò)文獻(xiàn)資料、個(gè)別訪談和集體座談等方式，就基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查。內(nèi)容分為法治意識(shí)、法律知識(shí)、法治能力等，共75個(gè)選項(xiàng)。本次發(fā)放問(wèn)卷1000份，回收900份，回收率90%，有效問(wèn)卷875份，有效率97.2%。受訪者獨(dú)立完成問(wèn)卷，施測(cè)時(shí)間大約30分鐘，受訪對(duì)象從普通公務(wù)員到處級(jí)及以上公務(wù)員，處級(jí)及以上的干部占72.6%；科級(jí)及以下干部占比27.4%。男性占78.7%，女性占21.3%。50歲及以上的比例最高，占54.5%。學(xué)歷方面本科占比最高，達(dá)79.8%。受訪者在行政部門工作的占40.7%，中共黨員占88.1%。本次數(shù)據(jù)分析采用SPSS22.0版本。

（二）基本特點(diǎn)

1.領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識(shí)整體水平較高

法治意識(shí)的測(cè)評(píng)。對(duì)法律在工作中的重要性認(rèn)識(shí)高達(dá)93.3%；在法律與權(quán)力重要性認(rèn)知中，認(rèn)為法律高于權(quán)力的比例達(dá)90.4%；在法律至上的觀念中，高達(dá)97%的受訪者表示認(rèn)同或非常認(rèn)同；在“法律面前人人平等”的價(jià)值評(píng)判中，96.4%的人表示非常同意或同意；在法律作用認(rèn)知的中，排在首位的是保護(hù)公民權(quán)利，占比達(dá)82.5%。在守法意識(shí)的測(cè)試中70.6%的人認(rèn)為這是每個(gè)公民應(yīng)盡的義務(wù)；在談到對(duì)未來(lái)中國(guó)法治夢(mèng)想的追求愿景方面，高達(dá)98.2%的人充滿信心[2]。

2.法律知識(shí)與工作密切度高，知識(shí)結(jié)構(gòu)單一

（1）在法律知識(shí)的整體了解中，選項(xiàng)有“很熟悉且系統(tǒng)學(xué)習(xí)過(guò)”、“比較熟悉且學(xué)習(xí)過(guò)”、“略知但不系統(tǒng)”和“不了解”，根據(jù)程度分別賦值4到1分，計(jì)算每項(xiàng)平均得分表示受訪者對(duì)該項(xiàng)內(nèi)容的了解程度，排在前三位的分別是公務(wù)員法、憲法和行政法，最后三位的分別是公司法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法和消法。在日常工作法律知識(shí)的習(xí)得與接觸中，工作相關(guān)性最高的部門法最受關(guān)注，且運(yùn)用水平相對(duì)較高，比例高達(dá)96.4%。在未來(lái)法律知識(shí)的獲取需求中，公務(wù)員法、行政法和憲法的需求分列前三位，民法、合同法和經(jīng)濟(jì)法分列倒數(shù)三位。

（2）知識(shí)獲取與能力評(píng)價(jià)。法律知識(shí)獲取途徑主要通過(guò)自學(xué)的比例高達(dá)92%；提高法律水平有效形式為培訓(xùn)的需求最大，占54.6%；調(diào)查顯示當(dāng)前針對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部普法情況不容樂(lè)觀，超過(guò)59.3%的受訪者認(rèn)為針對(duì)性不強(qiáng)，形式主義明顯；超過(guò)36.8%的受訪者認(rèn)為當(dāng)前最缺法律知識(shí)；認(rèn)為黨校法律內(nèi)容培訓(xùn)設(shè)置不合理的比例達(dá)56.6%，因此高達(dá)59.1%的受訪者認(rèn)為應(yīng)該加大教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的知識(shí)比值[3]。

3.學(xué)歷、年齡、職級(jí)與法律知識(shí)的相關(guān)性

采用獨(dú)立樣本t檢驗(yàn)的方法比較，第一專業(yè)為法律和非法律受訪者存在顯著差異。結(jié)果顯示t=4.773，P=0.000＜0.05，第一專業(yè)為法律的受訪者其法律知識(shí)顯著比非法律專業(yè)受訪者豐富。同理檢驗(yàn)得知，不同年齡受訪者法律知識(shí)存在顯著差異，體現(xiàn)出年齡越大法律知識(shí)得分越少的趨勢(shì)以及不同職級(jí)受訪者法律知識(shí)存在顯著差異，呈現(xiàn)兩端高中間低的特點(diǎn)，即副科級(jí)及以下與副處級(jí)及以上的法律知識(shí)顯著增強(qiáng)，正科級(jí)層面最低。

4.性別、年齡、職級(jí)與法律意志的相關(guān)性較強(qiáng)

采用獨(dú)立樣本t檢驗(yàn)的方法比較不同性別受訪者法律意志是否存在顯著差異。結(jié)果顯示t=-3.817，P=0.000＜0.05，即不同性別受訪者法律意志不存在顯著差異，女性受訪者法律意志更強(qiáng)。同理檢驗(yàn)得知，年齡大的受訪者法律意志得分較低，得分最高的年齡組為31-40歲。不同職級(jí)受訪者法律意志存在顯著差異，體現(xiàn)出職級(jí)越高法律意志越弱的趨勢(shì)。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)干部理性認(rèn)識(shí)與堅(jiān)持原則存在一定的差距。在人情與法律的認(rèn)知中，超過(guò)45%的受訪者認(rèn)同在現(xiàn)實(shí)中人情大于國(guó)法。在測(cè)試法律與權(quán)力的關(guān)系中，仍然有15.8%的受訪者認(rèn)為法律不能大于權(quán)力，這種認(rèn)識(shí)的偏差某種程度上表明個(gè)別受訪者或個(gè)別情況下，仍然存在權(quán)大于法的價(jià)值認(rèn)同和實(shí)操可能。當(dāng)談到工作中遇到非常棘手的問(wèn)題是否會(huì)采用輕微違法的方式來(lái)解決問(wèn)題的時(shí)候，超過(guò)21.8%的受訪者表示非常同意或同意。

三、提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)的建議

（一）塑造法治文化，培育法治素養(yǎng)

法治素養(yǎng)既有理念也有能力，既考查主體對(duì)法律知識(shí)的理解，也考查法律信仰的堅(jiān)守。法治素養(yǎng)既有顯性的知識(shí)與行為表現(xiàn)，也有隱性的內(nèi)心認(rèn)知和價(jià)值取向，既需要硬性的制度支持，也需要軟性的文化支撐。法治文化的培育與形成即是法治素養(yǎng)的一個(gè)組成部分，也是推進(jìn)法治素養(yǎng)形成與定型的必備要素。法治文化是用理念教化公眾，在日常行為之間不斷熏習(xí)、感染，自覺(jué)主動(dòng)地吸收內(nèi)化，并轉(zhuǎn)化于行為之上。法治文化就是在建立法治社會(huì)的過(guò)程中，形成的文化形態(tài)和生活方式，其核心是法治理念和法治思維模式的確立，以及在此理念支配下相應(yīng)制度和組織機(jī)構(gòu)的建立與運(yùn)行[4]。

（二）完善實(shí)踐平臺(tái)，錘煉法治能力

黨的十八屆四中全會(huì)提出，要“深入開展法治宣傳教育，堅(jiān)持把領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、模范守法作為樹立法治意識(shí)的關(guān)鍵”。①培育法治素養(yǎng)，樹立法治理念，只有理論宣傳顯然不夠，只有讓基層領(lǐng)導(dǎo)干部深刻學(xué)法、懂法、知法、用法，才能促使大家產(chǎn)生內(nèi)心認(rèn)同，從而樹立起法治至上的理念。法治素養(yǎng)的基本要求不僅要懂法，更要學(xué)會(huì)用法。為此建議：

1.加強(qiáng)法律知識(shí)培訓(xùn)

知識(shí)是智慧的前提，也是素養(yǎng)的組成部分，有了法律知識(shí)并不等同于有較高的法治素養(yǎng)和法治能力，但較高的法治素養(yǎng)和較強(qiáng)的法治能力必須以豐富完備的知識(shí)為前提和基礎(chǔ)。在本次調(diào)查中，53.4%的受訪者認(rèn)為應(yīng)該加大公務(wù)員人法律知識(shí)的培訓(xùn)教育。要加強(qiáng)黨校行政學(xué)院等干部教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在法律知識(shí)內(nèi)容方面的科學(xué)設(shè)置和知識(shí)體系，改進(jìn)教學(xué)方法，既要提升法學(xué)基本理論涵養(yǎng)，又要注重不同職能部門對(duì)法律知識(shí)運(yùn)用的迫切需求，不要簡(jiǎn)單地以實(shí)用型的法律知識(shí)取代基本理論的傳承[5]。

2.拓寬法治實(shí)踐基地，訓(xùn)練運(yùn)用能力

通過(guò)法治實(shí)踐提升錘煉法治能力是最好的學(xué)習(xí)方式。一方面通過(guò)地方立法實(shí)踐不斷學(xué)習(xí)運(yùn)用法治思維解決地方發(fā)展中的社會(huì)問(wèn)題，從而提升地方領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用能力。另一方面結(jié)合行政訴訟法實(shí)施的契機(jī)，推進(jìn)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，培養(yǎng)應(yīng)訴的意識(shí)、提升應(yīng)訴技巧，讓領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣于在法治之下運(yùn)行權(quán)力，規(guī)范權(quán)力并救濟(jì)權(quán)力。此外進(jìn)一步強(qiáng)化法律顧問(wèn)制度。領(lǐng)導(dǎo)干部在決策、執(zhí)行等公務(wù)施政行為中要善于借助法學(xué)專業(yè)人員的知識(shí)資源，在遇到不知如何運(yùn)用法律手段解決的疑難問(wèn)題要善于請(qǐng)教法學(xué)專家，咨詢律師團(tuán)隊(duì)，在做出重大決策之前，應(yīng)該加強(qiáng)專家論證特別是法治層面的論證和分析，做到依法辦事，按規(guī)行事，徹底改掉“三拍”決策的陋習(xí)！

（三）健全制度建設(shè)，優(yōu)化法治環(huán)境

提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)，既需要個(gè)體的努力，也需要制度完善，更需要社會(huì)宏觀改良。鄧小平曾經(jīng)說(shuō)過(guò)“好的制度使壞人不敢橫行，壞的制度使好人無(wú)法做好事，甚至走向反面”。②法治環(huán)境是指存在于法治主體之外，直接或間接地作用于法治建設(shè)，法治過(guò)程與效果的各種因素的總和。結(jié)合十九大報(bào)告的要求，筆者認(rèn)為：

1.完善黨內(nèi)法治機(jī)制建設(shè)

黨的十八屆四中全會(huì)報(bào)告明確提出了中國(guó)法律體系的兩條線索，一條為國(guó)家層面的法律體系建設(shè)，另一條則為黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)。十九大報(bào)告關(guān)于黨的建設(shè)，特別是制度治黨的理念，筆者認(rèn)為應(yīng)該在借鑒政府政策、法規(guī)審查基礎(chǔ)上，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)審核備案，修、改、廢等機(jī)制。

2.加大法治考核力度

習(xí)近平總書記曾經(jīng)提出，領(lǐng)導(dǎo)干部的考核應(yīng)該添加是否能依法辦事，是否遵守法律等法治考核要素。調(diào)查中，40.9%的受訪者認(rèn)為應(yīng)該把領(lǐng)導(dǎo)干部具備一定法律素質(zhì)作為人才選拔的必要條件。在領(lǐng)導(dǎo)干部具體工作實(shí)踐中可以嘗試全程跟蹤考察法治能力運(yùn)用情況，從各個(gè)方面衡量，才能更客觀公正全面地評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治能力解決社會(huì)治理問(wèn)題的水平，也才能真正感知其法治素養(yǎng)的形成與定型。

3.深度普法，改善社會(huì)大環(huán)境

一方面改善體制內(nèi)的法治環(huán)境，另一方面為改良社會(huì)大環(huán)境。習(xí)近平指出“要在廣大干部群眾中樹立法律的權(quán)威，使人們充分相信法律、自覺(jué)運(yùn)用法律，形成全社會(huì)對(duì)法律的信仰，弘揚(yáng)法律精神，培育法治文化，在全社會(huì)形成學(xué)法、遵法、守法、用法的良好氛圍。這對(duì)于加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家具有重大而深遠(yuǎn)的意義”。領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)的提升與社會(huì)對(duì)法律的信任感和存在度是相輔相成的，二者相互交融共同提升，才能真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理法治化。

總之，隨著法治建設(shè)不斷推進(jìn)，相信在不久的將來(lái)，領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)的培育也必將或主動(dòng)或被動(dòng)地得到全面提升和定型！

注釋：

①中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議文件匯編[M].北京.人民出版社.2014年第43頁(yè)。

②鄧小平文選[M].北京.人民出版社.1994年版第332頁(yè)。

[1]鄧小平文選[M].北京：人民出版社，1994：332.

[2]湛中樂(lè).法治國(guó)家與行政法治[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002：127-129，158.

[3]孫斯坦.設(shè)計(jì)民主：論憲法的作用[M].金朝武，等譯.北京：法律出版社，2006：54-58.

[4]曹秀偉.基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力建設(shè)問(wèn)題研究[J].中共云南省委黨校學(xué)報(bào)，2015（2）.

[5]嚴(yán)書翰.建設(shè)法治體系亟須解決的幾個(gè)問(wèn)題[J].學(xué)習(xí)月刊，2015（2）.