王斌林　吳　銘

（南華大學　湖南　衡陽　421001）

審判公正是司法的最重要的生命線。一般認為，中立而有權(quán)威的法官加上完整而有規(guī)范的程序就可以保證司法的公正審判。從規(guī)范的邏輯上講這是行得通的。但是在具體的訴訟關(guān)系中，當事人之間在地位、專業(yè)、信息等上的不對等，所以實際的公正往往不是單純的正式規(guī)范設(shè)計是不足以保證司法公正的。以行政訴訟為例，2014年修改的《行政訴訟法》雖然在規(guī)則意義上作了極大的修正，但在訴訟實踐中，諸如“申訴上訴形勢依然嚴峻、協(xié)調(diào)化解功能發(fā)揮受限、行政審判效率難以提升、雙方訴訟能力存在差異”[1](P84)等現(xiàn)象還是普遍存在。

問題催生辦法，最高人民法院下發(fā)的《關(guān)于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》首先提出了“行政案件獨立報告人”概念。在上海黃浦區(qū)法院舉行的全國法院系統(tǒng)內(nèi)研討會初步擬定的《行政訴訟前程序在解決行政爭議中的功能和程序設(shè)置》進一步使“獨立報告人”具體化。而后，在黃浦區(qū)法院擬定的《行政訴訟庭前程序規(guī)則指引》中，開始有了關(guān)于“獨立報告人需將協(xié)調(diào)結(jié)果及時向合議庭報告”相關(guān)的具體內(nèi)容。與此同時，龍泉驛法院也首次開始引入類似于“獨立報告人”的“公共報告人”參與行政案件審理的先例?？梢哉f，“行政案件獨立報告人”制度雖然也有著法國的“公共報告人”方面的對照物，但卻始肇于中國的實踐問題，它雖然也被規(guī)定于規(guī)范文件之中，但主要由地方法院的具體司法實踐來推動完成，它在多方面完善司法的公正，值得很好地總結(jié)與探索。

一、力量均衡中保證公正

法律平等與公平肯定是包括訴訟法在內(nèi)的所有法律的首要價值。法律的公正無疑首先讓它在規(guī)則范圍內(nèi)得到實現(xiàn)，即通過規(guī)則在條文意義上“平等”地分配各方面當事人合理的權(quán)利與意志以體現(xiàn)公平，但在現(xiàn)實的社會關(guān)系層面，如果不考慮人們之間實際的經(jīng)濟、權(quán)力力量的對比，那么“公平”也許只能有文字上的意義了，就像恩格斯批判杜林的“公平”觀所指出的那樣：“為了制定基本公理———兩個人以及他們的意志是彼此完全平等的，他們之間沒有一方能命令另一方。我們絕不能隨便用兩個人。這兩個人應當是這樣的：他們擺脫了一切現(xiàn)實，擺脫了地球上發(fā)生的一切民族的、經(jīng)濟的、政治的和宗教的關(guān)系，擺脫了任何性別的和個人的特性，以致留在這兩個人身上的除了人這個光禿禿的概念以外，再沒有別的什么了，于是，他們當然是完全平等了?！盵2](P438)

就行政訴訟法而言，作為被告的行政主體和作為原告的行政相對人之間絕對不可能“擺脫了一切現(xiàn)實”，不可能是光禿禿的“兩個人”，不管法律如何做到公平，當事人之間也不會“當然”平等。由于現(xiàn)實的、歷史的原因，在中國行政主體有著天然的主動性與優(yōu)勢性，即便是新的《行政訴訟法》已有很多增強原告，甚至是“打壓”行政主體（被告）方面的規(guī)定，但光有規(guī)則的支撐是不夠的，還必須有其它確實有效的手段，只有原告得到了的的確確、真真實實的幫助，才會在實際的行政法律關(guān)系與行政案件中使當事人之間達到一定的平衡，有時有特別的人幫原告說話就會有不一樣的公平。如成都龍泉驛法院在一起要求法院判令撤銷成都人社局的不予認定工傷決定的行政案件中引入“公共報告人”制度，就體現(xiàn)了幫人說話的效果：

開庭前，“公共報告人”張居盛已介入案件，并審查了相關(guān)證據(jù)材料及法律規(guī)定。他首先給出了自己的傾向性意見。他認為楊華在工作時間、工作場所生病請假休息，應屬于工作時間和工作崗位，并且屬于突發(fā)疾病在48小時內(nèi)搶救的情況，“應視同工傷?！蓖瑫r，楊華當時只是微小感冒，一般情況下會回去休息一下，而不必要求其就診。由于他單獨居住，即使晚上病情發(fā)作也沒有人可找，因此沒有就診也是合理的。當然，在視為工傷這一規(guī)定中，也沒有要求必須因為工作原因。“公共報告人”張居盛認為，楊華所受傷害應屬工傷。[3]

在這里報告人就是在據(jù)理為原告講話，簡直就是相對人的“幫兇”，在中國行政訴訟律師的隊伍與專業(yè)性相對薄弱的情況下，這種地位獨特且專業(yè)性強的“報告人”的作用的確是不可或缺的。所以，獨立報告人現(xiàn)象出現(xiàn)的原因是樸實的，就是為了“在確保公正審判的前提下，更好地彌補了‘民告官’案件中普通老百姓的訴訟能力短板，維護了老百姓的合法權(quán)益?！盵4]其實，法律的規(guī)則與手段在特殊情況下明顯地偏向一方，并不會損害法律的公平性，恰恰相反，這是法律公平發(fā)展的一種特殊規(guī)律與方式。因為“規(guī)則的普遍性（這是傳統(tǒng)理解的法治的另一維度）把不易受傷者放在易受傷者同等的位置上，從而保護了那些易受傷的人們。這就是法律同等保護的根本含義，即信奉規(guī)則在適用范圍上的普遍性和在運用上公平，這就是法律有利于社會中的弱者和孤獨成員的特點，這是獨立于專門為了這些人的利益而制定的任何其他原則的?！盵5](P399)

與成都的“公共報告人”制度相似，上海的黃浦區(qū)法院的“獨立報告人制度”也是異曲同工的，如在一起行政征收案件中，報告人又起了無可替代的作用：

獨立報告人援引審查報告說，原告童某等人居住的舊宅是一個二層的亭子間，折合建筑面積17.87平方米。征收的實施單位按照每平方米2.3萬余元的單價設(shè)計出了補償方案，除了提供位于本市青浦的兩處安置房屋（每套房屋面積為70余平方米）供其選擇，并附有補貼與獎勵等共計20余萬元。同時，房屋征收部門還征詢了原告戶是否需要提出居住困難審核申請……

兩年的探索實踐證明，雖然獨立報告人的加入，不一定能讓民告官勝訴，但是卻讓老百姓感覺“有專家撐腰”，行政機關(guān)也覺得“講話在理”，有效推動了行政訴訟案案結(jié)事了。目前，有10起左右案件當事人選擇當庭撤訴，更多案件實現(xiàn)服判息訴，不少疑難、重大案件的庭審時間控制在一個半小時之內(nèi)。[4]

在這樣的案件中，報告人通過算細賬的方式，很好解釋并分析了這個具體的行政征收到底是不是真正意義上的“公益”征收。報告人偏心但不偏理的做法自然使弱者（行政相對人）感覺“有專家撐腰”，卻也使強者（行政主體）覺得“講話在理”，這也許就是最好的中國式、和諧性、平衡性的法律公平。在行政法律關(guān)系與行政訴訟法律關(guān)系這樣的特殊領(lǐng)域，“愛民”應該就是一個特別的公正手段與制度，西班牙的護民官制度和法國的行政調(diào)解專員制度就是很好的例子。羅爾斯指出：“如果立法者和法官運用他們的特權(quán)和權(quán)力改善了較不利者的狀況，他們也就普遍改善了所有公民的狀況?！盵6](P82)從這個意義上講，獨立報告人制度就是在為普遍的司法公正立法。

二、專業(yè)報告中彰顯公正

任何訴訟的基本任務(wù)無疑就是查明事實、適用法律并解決糾紛。訴訟的過程與判斷都是法律性的，但絕不僅是法律知識的展開，也是其他專業(yè)性與專門性知識的運用。這些專門性知識不但是厘清事實的基礎(chǔ)，更是公平分配權(quán)利義務(wù)的基礎(chǔ)，意大利的專業(yè)證據(jù)人制度的建立就充分地說明了這一點。有鑒于此，在《行政訴訟法》與最高人民法院《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》中就有了專門鑒定制度與專家輔助人制度。

不但是證據(jù)鑒定方面需要專門輔助人的參與，在司法實踐中，為了更有實效、更全面地使用專門知識，有些法院發(fā)現(xiàn)了新的實踐方式。如在2016年6月期間，成都市青江區(qū)人民法院在審理兩起行政訴訟案件首次嘗試了“庭外咨詢專家”方法[7]。此外，調(diào)解專家對行政訴訟的介入現(xiàn)在也是大家關(guān)注的一個重要問題?？傊?，行政訴訟需要諸如證據(jù)專家、咨詢專家、調(diào)解專家這樣的“第三方”的加入，相比較這幾類專家，報告人能因為其報告的“專業(yè)”性而在程序公正性方面彰顯不一樣的風貌。

（一）從功能上看，報告人制度不但是證據(jù)確認，更是程序?qū)?/h3>

報告人在報告過程中，肯定要基于一定的事實依據(jù)，所以，報告的內(nèi)容自然也就有證據(jù)展示功能。但報告不光是“擺事實”，更是“講道理”，報告人所講的道理是有著多方面程序?qū)蚬δ艿?。首先，報告人如果真的能展示事實上的信服力、專業(yè)上的說服力、法理上的震服力，那么就一定會引導當事人更有責任心、更有理性的思考與選擇，并給法官以積極的參考；其次，報告人能引導當事人更加理性的對話，報告人只要精心合理的設(shè)計自己的報告內(nèi)容，即便是有些東西會讓一方當事人惱火，但由于其導向框架的規(guī)制，當事人即使發(fā)泄怨氣，也不會脫離理性與正當權(quán)利訴求的范圍；最后，由于報告專業(yè)性與法理性、事實性與思想性的高度結(jié)合的特點，所以，它能探索并分析很多包含著實質(zhì)不合理而形式上合規(guī)則的事實，分析事件表象下掩蓋下的實質(zhì)合法性問題，從而把訴訟引向?qū)嵸|(zhì)問題解決的軌道。

美國法學家卡爾·J·弗里德里希指出：“在對各種可能的選擇謹慎地加以權(quán)衡之后精雕細刻的程序，是保證一個文明社會認為值得保護的所有不同權(quán)利最大限度地實現(xiàn)的唯一方式?！盵8](P17)獨立報告人無疑能因為它的特殊程序?qū)蚬δ芏o法官進行精雕細刻提供更多機會。

（二）從人員結(jié)構(gòu)上看，報告人不但是自然事實方面的專家，更是法律上的專家

對于報告人的性質(zhì)與定位，有報道指出：“‘公共報告人’是行政案件一審引入第三方力量，從獨立于當事人和合議庭的第三視角來審查案情，并當庭給出自己的傾向性意見，供合議庭及雙方當事人參考?！矆蟾嫒恕饕煞▽W教授、律師等法律專業(yè)人士或德高望重人士擔任?！盵3]可見，獨立報告人不只是職能意義上的證據(jù)專家或者調(diào)解專家，更是作為一種“第三方力量”。作為“第三方”，報告人并不出自于官方，代表社會力量對司法的合理并有規(guī)則性參與，也意味著多種專業(yè)人員、法律專家及其它社會人士的介入。這樣，“第三方”的存在，也意味著很多有益的知識、信息、意見可供法官進行酌選。另外，作為一種“力量”，報告人不像證據(jù)專家那樣只提供事實性支持，而是要體現(xiàn)法律方面的傾向性力量，這種力量如果能轉(zhuǎn)化為程序性優(yōu)質(zhì)因素，將為法律公正的實現(xiàn)起著不可替代的作用；報告人也不像調(diào)解專家起著“和事佬”般的作用，報告人應該發(fā)出的“擲地有聲”的聲明性意見，從而旗幟鮮明地表明對法律公平的訴求。

（三）從行為方式上看，報告人制度全方位影響訴訟公正

作為不對法庭法理意見產(chǎn)生影響的證據(jù)專家輔助人側(cè)重于在庭審中、“地下”式封閉活動。而作為對法律結(jié)果有一定左右作用的訴訟調(diào)解人專家在行為方式方面則豐富得多，因為“專家則扮演在原被告之間釋明法律、分清責任、權(quán)衡利害、溝通情報、減緩雙方對立情緒的角色，盡可能地增加救濟策略的可接受性和正當性。”[9]所以，任何意義上的專家，只要能與法律性判斷掛鉤，那么就必然體現(xiàn)其復雜行為方式，并影響訴訟公正的多個方面。獨立報告人相比較諸如調(diào)解專家這樣的“第三方”，在行為方式上則應該更加豐富，行政訴訟中的報告人基于行政法律關(guān)系的特殊性，照顧行政行為的權(quán)威性與公益性，必然要更多工作要做。因此，報告人不但要釋明法律，而且要分析行政上原因；不但要分清責任，還要搞清責任的價值合理性；不但要權(quán)衡利害，還要指出利害背后的大局觀；不但要溝通情報，還要指出情報所包含的行政之理與法律之理；不但要減緩雙方對立情緒，還要做到情緒平復后的心服與理服。報告人也以增加加救濟策略的可接受性和正當性為己任，但鑒于行政訴訟的難度，所以獲得正當性勢必也更有難度，雖然他（她）們主要活動于庭審前，但影響卻是貫通程序全過程的。

（四）從行為結(jié)果上看，報告人制度對法律公正的實現(xiàn)影響更大

相比較其它專家的勘驗報告、調(diào)解意見與咨詢意見，獨立報告人拿出的“報告”則在更廣泛意義上彰顯行政法治的公開價值觀。在行政法治體系中，行政公開是不可缺少的一環(huán)并本身已經(jīng)構(gòu)成了行政法治的獨特價值觀。行政主體總要在某個環(huán)節(jié)、以某種方式公開自己行為的相關(guān)內(nèi)容。美國的行政“政策聲明”（policy statements）就是一個典型[10]。行政行為的報告性、政策性公開方式直接目的是表現(xiàn)行政的職能性、公益性、治理性以及其它責任與義務(wù)，實質(zhì)目的則是為了接受社會的監(jiān)督、保證行政的合法性與合理性。在中國這種報告性、分析性公開方式在行政體系中還不多見，那么訴訟報告就是這方面很好的補充，而且是在司法程序這樣一個以結(jié)果為導向的場合，訴訟報告的分析性與法律性必須發(fā)揮到極致。報告人的意見自然不能直接左右法官最后的決定，但報告人對行政性與法律性的權(quán)衡性闡述、事實性與條理性的整合性分析、公益性與私權(quán)性的比例性分配意見、行政權(quán)力與個體權(quán)利的傾向性主張，都在方方面面影響者審判的結(jié)果，可以說，報告分析的法理性與判決結(jié)果的公平性也是成正比的。

三、程序優(yōu)化中保障公正

公正的實現(xiàn)不在于表面上、形式上的雙方“公平”對抗，在現(xiàn)實社會關(guān)系力量對比復雜的情況下，公平的實現(xiàn)往往有賴于復雜的程序制度。如果某個制度能優(yōu)化訴訟程序，即便它有點“另類”，也是有利于程序公正的。法國的公共報告人的形成發(fā)展過程就說明了這一點，它的出現(xiàn)與發(fā)展主要目的就是為了判決的透明性、說理性，判決制度的協(xié)調(diào)性、延續(xù)性和發(fā)展性。盡管它不斷被人懷疑其中立的地位，但它始終沒有被取消，因為“僅僅為了尊重（公正的）形式，就毀掉一個經(jīng)歷過無數(shù)考驗的制度，特別是在政府官員的中立性本身并無懷疑的情況下。這實在是一個損失?！盵11]

中國類似制度的出現(xiàn)，其主要目的也是基于豐富程序、保證公正的考慮，正如成都龍泉驛法院葉庭長所說的那樣：“公共報告人制度的設(shè)置主要在于優(yōu)化庭審，便于協(xié)調(diào)處理糾紛。”[3]中國的獨立（公共）報告人在多方面起著優(yōu)化程序的功能。

（一）特殊的政策解釋，透明優(yōu)化程序

報告人的首先功能無疑就是“報告”了，這種“報告”不但是一般事實的陳述，更是相關(guān)政策的解說與法理的闡述。在行政訴訟案件中，有關(guān)解釋與闡明是尤為重要的，這不僅是由于法律本身需要解釋，更在于在中國的行政語境下，行政主體握有較大的話語權(quán)，諸如什么是工傷？什么公共利益？什么合理補償?shù)鹊?，在單純的行政意義上有可能與法律的價值理念相偏離，所以這些都需要在合理的場合，由適當?shù)闹黧w進行必要的解釋。在法庭這樣相對莊重和能讓某些東西“見光死”的地方，公共報告的方式不但能奠定法律公正的基礎(chǔ)，也是規(guī)范權(quán)力的一種很好方法，再加上與訴訟程序設(shè)計的相得益彰，獨立報告人的方式將在多方面、以看得見的方式促進司法公正的實現(xiàn)。因此，黃浦區(qū)法院行政一庭庭長馮志勤就表示，“獨立報告人的作用不僅體現(xiàn)在提高庭審效率、促進案件協(xié)調(diào)化解等方面，同時也能提高審判質(zhì)量，使司法公正以看得見的方式得到實現(xiàn)。擔任獨立報告人的法官以庭前會議的方式充分聽取雙方當事人的意見，對于其中的爭議焦點，通過獨立報告人的釋明、歸納，當事人的主張也能緊密聯(lián)系案件本身，從而有助于實現(xiàn)程序上的司法公正。”[4]

（二）特別的說理功能，良好效果優(yōu)化程序

獨立報告人的功能不光是解釋與闡述，也是說理與評析，當事人對法律公正的信仰不但是理服，也是心服與情服。在中國的司法實踐中，用法揆情是建構(gòu)中國特色司法公正的必要內(nèi)在要素，從馬錫五的“群眾路線”到宋魚水的“辯法析理、勝敗皆服”，無不體現(xiàn)心服與情服對最終達到理服與法服的不可或缺性。而報告人制度也是為了實現(xiàn)中國式心服性公正的目的，因為“公共報告人制度，一來可以作為獨立的第三方對案件事實認定及法律適用作出評析，同時也可以引導雙方認清事實、理解法律，故這一制度可以讓雙方當事人更好地服判息訴。”[3]

（三）建構(gòu)特殊的“團體協(xié)調(diào)合作”體系，提升審判效率

無論是現(xiàn)有的司法實踐還是未來的制度建構(gòu)，獨立報告人一般都出現(xiàn)在庭審前，是豐富庭前程序的一種手段。其實，即便是在民事訴訟法與刑事訴訟中加強庭前程序建設(shè)也已成為一個重要趨勢。庭前程序的形式是通過證據(jù)的預先交流、展示等來提高時間性效率，其實質(zhì)是使各方當事人、審判人、參與人形成合力，以得到公平性和有質(zhì)量性效率。行政訴訟中，獨立報告人的庭前介入實際上也是為了形成“團體協(xié)調(diào)合作”體系，以發(fā)揮特殊的提升審判效率功能。關(guān)于這一點，已有學者詳細論證到：“行政審判中應加強庭前程序，突出庭前程序在證據(jù)開示、事實固定、明確爭議焦點以及行政爭議協(xié)調(diào)化解四方面的功能，使之成為提高行政審判效率的著力點。在行政訴訟庭前程序中有效運用獨立報告人制度，不僅可發(fā)揮庭前程序的功能，同時也可有效避免目前因個人分案制度所造成的效率障礙，發(fā)揮團體協(xié)調(diào)合作在提高庭審效率、保障司法公正方面的積極作用?！盵12](P134)

（四）豐富程序的論證功能，從現(xiàn)代發(fā)現(xiàn)方法論角度獲得公正結(jié)果

現(xiàn)代司法實踐和法學理論研究都表明，一個公正而又合法判決的獲得不是簡單的“適用法律”就能達成的，這里面需要多種意見和多方面事實的規(guī)整，多個主體的參與論證，并形成相對完整的法律與事實、價值與規(guī)則之間的協(xié)調(diào)才能完成一個既滿足個案需要又能整體合法、相對公正的判決。如拉倫茨所說：“‘正法’只能是一種實證法的整體，其依其主導性原則，以其整體之脈絡(luò)關(guān)聯(lián)，在考慮當下一切事情下，可認為其符合正當秩序之理念者?！盵13](P12)

在西方的相關(guān)理論體系中，一般都是通過法官靈活的活動與思考方式，來應對復雜的關(guān)系整合與事實判斷。其實靠法官這個單方面狹隘的主體，即使是思考方法再復雜，其能獲得的法律判斷也不會豐富到哪里去。而中國的獨立報告人制度，通過報告人與法官之間的合理分工、合作，更能在論證程序意義上把握案件“整體之脈絡(luò)關(guān)聯(lián)”，報告人與法官這一對“類”主體，能從不同方面論證法律的“類”問題，從而更好獲得一套公正解決問題的法律類型化體系，這樣就能“對法律問題從各種不同的方向，將全部由法律本身，或是由法律以為的領(lǐng)域所獲得，對于問題的正當解決有所助益的觀點都列入考量，希望借此使有關(guān)當事人能獲得合意?！盵13](P25)

四、協(xié)調(diào)和解中促進公正

法律的公正不但體現(xiàn)為合理合法結(jié)果的落實，也在于當事人心理預期的滿足甚至是情緒的到位。所以，當事人的歸屬感、滿意度也是衡量法律公平的重要指標，在情緒對立較為嚴重的行政案件中心理的撫慰就顯得尤為重要。正因為如此，在行政訴訟中和解的作用也越來越大。而獨立報告人由于其角色地位、作用獨特、對當事人影響的不一樣，所以能在多方位、多方面體現(xiàn)出其特殊的調(diào)解作用。因為“獨立報告人作為不參與實際庭審的法官，由其開展協(xié)調(diào)化解工作有利于緩解、消除當事人對合議庭的不信任感，進一步關(guān)注當事人提出的合理主張，盡可能解決當事人背后的實質(zhì)訴求。同時獨立報告人可以起到隔離墻的作用，幫助當事人形成心理預期、合理預測裁判結(jié)果，降低當事人對司法救濟的期望值，避免案件宣判后心理落差過大、造成矛盾激化?！盵4]可以說，獨立報告人以其獨特的地位作用、行為方式以及對當事人的獨特影響，從而在給整個訴訟過程與關(guān)系在彼此更能相互接受的程度上達到一個更加和諧的高度，這樣就能給訴訟公正以新的詮釋。

（一）依靠“外來角色”，消除對立情緒

在中國的民眾心理面，自古就有“懼官”與“厭官”的情緒的存在，具體到了行政訴訟領(lǐng)域，原告與被告之間也不只是法律意義上的利益對抗，也有情緒上的對立，原告可能心里總覺得對方有仗權(quán)欺人的感覺，而法官畢竟也是代表“官方”，所以，有時原告也難免有先入為主的“官官相護”的前理解。正因為如此，代表“非官方”的獨立報告人的出現(xiàn)，一個直接目的就是“借助社會資源（律師、法律專家等），對于強化報告人的獨立地位、減輕當事人的對立情緒等有積極作用?！盵4]

情緒雖然是人的心理的最初級表現(xiàn)形式，但卻是人們法律意識和公平理念形成的基礎(chǔ)。從心理角度上看，在對立沖突中平復情緒的最好辦法就是有“局外人”的介入與勸解。對于行政訴訟也是一樣的道理，因此，如何讓一些獨立的專家參加和解促進機制已經(jīng)是行政訴訟制度建設(shè)的重要內(nèi)容，美國常用的“法院之友”制度（Amicus Curiae）也是基于一樣的原理。當然，訴訟程序中設(shè)計的制度絕對不是只用來“勸架”這么簡單，這里面包含著很多規(guī)則性功能、作用的發(fā)揮和程序的優(yōu)化。對于獨立報告人的基本功能也是一樣的，在消除情緒對立的同時，更多地是要做“證據(jù)交換、明確爭點、釋明歸納等程序性工作。”[4]

（二）筑好“隔離墻”，合理定位期望值

法律公正也代表著人們對訴訟結(jié)果的合理預期，而并不是對弱者的一味同情。法律合理預期的達成是一個系統(tǒng)的工程，這其中需要適當解說者的到位、當事人實質(zhì)訴求的被理解、當事人不信任感的消除、當事人預期的適當性等等。獨立報告人制度的出現(xiàn)在一定程度上契合了以上需求。因為，“法官解決不了的難題，獨立報告人可以利用‘超脫’的身份進行解決。作為不參與實際庭審的法官，由獨立報告人開展協(xié)調(diào)化解工作有利于緩解、消除當事人對合議庭的不信任感，進一步關(guān)注當事人提出的合理主張，盡可能解決當事人在案件背后的實質(zhì)訴求。同時，獨立報告人可以起到‘隔離墻’的作用，幫助當事人形成心理預期、合理預測裁判結(jié)果，降低當事人對司法救濟的期望值，避免案件宣判后心理落差過大、造成矛盾激化?！盵3]

獨立報告人在確定訴訟預期值的過程中最奇妙之處還是在于其“隔離墻”的作用。因為“隔”，當事人乃至法院在一定程度上都可以免受行政主體的干預；因為“隔”，當事人在一定時期內(nèi)，可以盡情放心提出自己的顧慮和訴求；還是因為“隔”，當事人可以與自己的幻想隔離，以恢復理性的心態(tài)。在英國的行政申訴制度中，以“公眾代言人”（public advocate）面目出現(xiàn)的議會監(jiān)察專員也被稱為消防員或防火員，其原因就在于議會監(jiān)察專員預防與隔離功能[14](P809)。中國的獨立報告人有著異曲同工之妙，只是在中國文化背景下有著自己特殊的含義。

（三）做好“老娘舅”，增加訴訟的可接受度

一般說來，法官是訴訟過程中的調(diào)解主體，法官的中立性也是判決公平與調(diào)解公平的保證。但在中國行政訴訟的特殊環(huán)境下，“中立”的法官有時不足以讓當事人相信公平。正如一些現(xiàn)實報道所顯示的那樣，“近年來，上海行政案件的協(xié)調(diào)化解工作不斷推進，取得了一定成效，但法官的中立身份在一定程度上制約了協(xié)調(diào)化解功能的有效發(fā)揮，即案件主審法官需保持司法獨立和公正，若在審理過程中過多地展開協(xié)調(diào)化解工作，容易使當事人尤其是處于相對弱勢地位的原告方對法官產(chǎn)生合理懷疑和不信任感，造成矛盾進一步激化或?qū)α?，進而影響法院權(quán)威?！盵4]因此，不對等的社會地位難免讓人懷疑裁判的公正性，精妙的法律制度在此時總是給弱勢的一方找個幫手，法國“行政報告人”的產(chǎn)生就有這方面的原因。

中國的獨立報告人與法國的“行政報告人”之間在起源原因方面有相似之處，但幫助對象恰恰相反。在這個意義上，獨立報告人最初的形態(tài)好比是“原告報告人”，在司法實踐中，獨立報告人被比喻為原告的“老娘舅”，有了“老娘舅”在情感上的拉近與力量是的增強，司法的調(diào)解也就能在可接受度更大的情況下獲得更大的公正。

參考文獻：

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