鄒學(xué)榮 江金英

（1．西南大學(xué)三峽庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心，重慶 400715）（2．西南大學(xué)文化與社會(huì)發(fā)展學(xué)院，重慶 400715）

三峽工程“以無(wú)可爭(zhēng)辯的事實(shí)彰顯全面落實(shí)‘五位一體’總體布局的科學(xué)性、統(tǒng)一性、戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性，對(duì)我國(guó)實(shí)施經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)‘五位一體’總體布局具有極其重要的實(shí)證戰(zhàn)略價(jià)值”[1]。但蓄水引起庫(kù)岸、水體、濕地生態(tài)脆弱加劇，延長(zhǎng)生態(tài)脆弱周期，采用特殊修復(fù)手段遏制生態(tài)惡化引起了理論和實(shí)踐界的廣泛關(guān)注：分析生態(tài)惡化的成因，提出保護(hù)修復(fù)對(duì)策，特別是積極探索生態(tài)補(bǔ)償模式取得了突破性的進(jìn)展，但對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶厥庑匝芯繀s比較薄弱。揭示“蓄水→生態(tài)惡化→保護(hù)修復(fù)→生態(tài)補(bǔ)償→山清水秀美麗之地”的本質(zhì)聯(lián)系，建立“工程、受益、國(guó)家”齊頭并進(jìn)的特殊生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究提上議事日程，助推研究成果轉(zhuǎn)化成政策刻不容緩。

一、三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)脆弱加速

“三峽庫(kù)區(qū)地理環(huán)境復(fù)雜，山多坡陡，溝壑縱橫，水土流失嚴(yán)重，是生態(tài)環(huán)境極為敏感的區(qū)域。”[2]“受三峽工程建設(shè)與生態(tài)移民的影響，森林植被破壞較嚴(yán)重，水源涵養(yǎng)能力下降，庫(kù)區(qū)周邊點(diǎn)源和面源污染嚴(yán)重，影響水環(huán)境安全；同時(shí)，土壤侵蝕量和入庫(kù)泥沙量增大，地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，給庫(kù)區(qū)人民生命財(cái)產(chǎn)安全造成威脅”[3]46。蓄水是庫(kù)區(qū)生態(tài)脆弱加速的主要成因。

（一）蓄水引起庫(kù)岸生態(tài)脆弱加劇

三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)脆弱是由于沿岸山體長(zhǎng)期受長(zhǎng)江流水溶蝕、水蝕而形成。蓄水后脆弱強(qiáng)度加大，新淹沒(méi)632 km2的陸地長(zhǎng)期浸泡在水中，又形成了348.22 km2的消落區(qū)，泥石流、地震、庫(kù)岸崩塌、山體滑坡等地質(zhì)災(zāi)害頻頻發(fā)生，這種狀況將長(zhǎng)期影響庫(kù)岸再造。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，“僅重慶庫(kù)區(qū)規(guī)劃二、三期崩塌滑坡工程治理項(xiàng)目共397處”，“塌岸防護(hù)工程治理項(xiàng)目共269段195.1公里”，“地質(zhì)災(zāi)害搬遷避讓項(xiàng)目463處，搬遷51 883人”，“群防檢測(cè)崩塌滑坡項(xiàng)目2 572處”，“高切坡防護(hù)項(xiàng)目1 143處，治理面積424.66萬(wàn)平方米”[4]24-25。蓄水促使庫(kù)底壓強(qiáng)增大，“三峽水庫(kù)蓄水175 m，壩前水位凈提升113 m，川江660 km航道維護(hù)水深從2.9 m提升到3.5～4.5 m”[5]，壩前庫(kù)底壓強(qiáng)增大1.13×106Pa，川江航道壓強(qiáng)約增大6 000 Pa～16 000 Pa，超常的壓強(qiáng)造就了溯源侵蝕、“水鋸”下切和暗河垮塌等地質(zhì)變化，嚴(yán)重的還將誘發(fā)中小型水庫(kù)地震?！皫?kù)岸不斷發(fā)生侵蝕、坍塌，庫(kù)岸線逐漸后退，直至達(dá)到新的平衡狀態(tài)”[6]，一般周期為30～50年。

（二）蓄水引起水體生態(tài)脆弱加劇

蓄水前，長(zhǎng)江按正常速度流經(jīng)三峽，自凈能力強(qiáng)，泥沙沉淀速度正常，漂浮物隨流水分散；蓄水后，水流速度減緩導(dǎo)致水體自凈能力減弱。“即使蓄水前后城市污水排放量不變，蓄水后寸灘、長(zhǎng)壽、涪陵、萬(wàn)州城市岸邊污染控制點(diǎn)濃度比成庫(kù)前分別增長(zhǎng) 2.1、8.2、10.6和3.5倍，重慶市污染帶綜合評(píng)價(jià)指數(shù)由建庫(kù)前2.5上升到3.6?！盵7]98由于水流速度減緩，“每年新增1.44億噸泥沙墊高庫(kù)底12厘米，50年后庫(kù)底將增高6米”[8]44-285。2006年5月大壩封頂?shù)?014年底，“累計(jì)清理漂浮物150萬(wàn)余噸”[4]60，平均每年17萬(wàn)噸左右。蓄水不僅擴(kuò)展了庫(kù)區(qū)本身生態(tài)脆弱的范圍，還延伸到次級(jí)河流，神女溪、大寧河、澎溪河等部分河段曾多次出現(xiàn)“水華”現(xiàn)象，水體生態(tài)脆弱加劇，與蓄水呈正相關(guān)，這種現(xiàn)象還將延續(xù)。

（三）蓄水引起濕地生態(tài)脆弱加劇

三峽蓄水形成14個(gè)島嶼及半島，近400平方公里的消落區(qū)，“10余萬(wàn)公頃的濕地”[8]285。濕地具有周期動(dòng)態(tài)性特點(diǎn)——滯流緩流以及水位漲落都必然破壞原有的陸生生態(tài)系統(tǒng)，生物多樣性大幅減少，生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能趨于簡(jiǎn)單化，生態(tài)環(huán)境破碎化程度增加；水陸交叉污染加劇，主要支流回水頂托區(qū)和部分庫(kù)灣臨近的濕地富營(yíng)養(yǎng)化問(wèn)題凸顯；水質(zhì)污染和生物多樣性減少可能誘發(fā)人類(lèi)和動(dòng)物流行病的大規(guī)模疫情；水陸兩棲植被形成難度加大；水土流失加劇，古滑坡體復(fù)活、庫(kù)岸再造以及新地質(zhì)災(zāi)害體極易產(chǎn)生；濕地與庫(kù)岸邊界變動(dòng)大，“滄?！薄吧Ｌ铩弊儎?dòng)不居。庫(kù)區(qū)的濕地面積大，生態(tài)問(wèn)題又集中在消落區(qū)和庫(kù)岸再造上，由于蓄水，消落區(qū)生態(tài)問(wèn)題日益突出，短期不能修復(fù)。

（四）蓄水延長(zhǎng)了生態(tài)脆弱修復(fù)周期

三峽庫(kù)區(qū)長(zhǎng)期蓄水，生態(tài)脆弱的狀態(tài)將持續(xù)，消落區(qū)也將長(zhǎng)期存在，地質(zhì)災(zāi)害、水體質(zhì)量、庫(kù)底泥沙淤積將一直影響庫(kù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境，生態(tài)脆弱的周期很長(zhǎng)，要實(shí)現(xiàn)2020年全國(guó)生態(tài)脆弱區(qū)治理、恢復(fù)、良性循環(huán)的目標(biāo)還有相當(dāng)長(zhǎng)的距離。雖然“2003年8月24日至10月5日……三門(mén)峽高水位運(yùn)用導(dǎo)致潼關(guān)水位居高不下，渭河倒灌以至于‘小水釀大災(zāi)’”[9]的悲劇不會(huì)在三峽重演，但泥沙淤積墊高庫(kù)底的消極影響不可忽視。在美國(guó)拆除的478座大壩中“因破壞生態(tài)系統(tǒng)的占39%”，“歐洲各國(guó)拆壩首選的原因在于恢復(fù)河流生態(tài)系統(tǒng)”[10]。水庫(kù)蓄水引起庫(kù)區(qū)生態(tài)脆弱、自然修復(fù)周期延長(zhǎng)。據(jù)相關(guān)方面測(cè)算，三峽工程蓄水生態(tài)脆弱周期應(yīng)在一百年以上，生態(tài)修復(fù)將是一個(gè)長(zhǎng)期的任務(wù)。

二、三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)修復(fù)的獨(dú)特性

三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)脆弱加劇是結(jié)果，蓄水是原因，正是蓄水導(dǎo)致地質(zhì)災(zāi)害、水質(zhì)污染、消落區(qū)生態(tài)惡化等問(wèn)題，決定了生態(tài)修復(fù)人工性、緊迫性、聯(lián)動(dòng)性等特殊性，因此，在“當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，要把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置”[11]的戰(zhàn)略舉措中，三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)修復(fù)具有舉足輕重的地位。

（一）人工修復(fù)與自然修復(fù)結(jié)合

三峽庫(kù)區(qū)蓄水造成生態(tài)脆弱自然修復(fù)周期太長(zhǎng)，人工修復(fù)在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)是主打，否則生態(tài)惡化無(wú)法遏制。雖然人工修復(fù)介入的最終目標(biāo)是推進(jìn)自然修復(fù)，盡快恢復(fù)自我調(diào)節(jié)功能并形成新的自然生態(tài)系統(tǒng)，落腳點(diǎn)在自然修復(fù)，但如果沒(méi)有人工介入，庫(kù)區(qū)很難在短時(shí)期內(nèi)恢復(fù)蓄水打破的生態(tài)平衡。地質(zhì)災(zāi)害治理、退耕還林、重污染企業(yè)退出、水質(zhì)污染源頭治理等都必須人工介入。三峽庫(kù)區(qū)必須堅(jiān)持“人工修復(fù)為主、自然修復(fù)為輔，并逐步向自然修復(fù)為主轉(zhuǎn)化”的生態(tài)修復(fù)思路，一切順其自然、無(wú)所作為的生態(tài)理念都應(yīng)摒棄，這是由庫(kù)區(qū)這一地理單元的獨(dú)特性決定的。

（二）緊迫修復(fù)與維護(hù)修復(fù)結(jié)合

三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)修復(fù)的緊迫性是由生態(tài)惡化特殊性決定的：蓄水引起的地質(zhì)災(zāi)害直接威脅到人民的生命財(cái)產(chǎn)安全；水體污染直接影響到長(zhǎng)江流域的生態(tài)安全和南水北調(diào)的正常運(yùn)行；泥沙淤積直接影響著三峽工程長(zhǎng)期安全運(yùn)行和功能發(fā)揮。因此，地質(zhì)災(zāi)害治理、水體保護(hù)、泥沙淤積控制成為三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)修復(fù)最緊迫的任務(wù)。正因如此，《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》14處提到三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)保護(hù)恢復(fù)、生態(tài)功能區(qū)建設(shè)、生態(tài)安全體系建設(shè)等問(wèn)題。國(guó)家從戰(zhàn)略高度要求加大三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)修復(fù)力度，加快修復(fù)速度，三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)修復(fù)刻不容緩。工程蓄水打破生態(tài)平衡，加深了生態(tài)脆弱的程度，生態(tài)修復(fù)必須按工程要求的程序立項(xiàng)、實(shí)施、評(píng)估進(jìn)行，否則修復(fù)無(wú)法落到實(shí)處。修復(fù)后庫(kù)岸再造、消落區(qū)治理、水體保護(hù)、泥沙淤積仍然需要長(zhǎng)期維護(hù)；生態(tài)的維護(hù)修復(fù)必然成為庫(kù)區(qū)長(zhǎng)期的任務(wù)。修復(fù)與維護(hù)結(jié)合是三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)建設(shè)的又一大特點(diǎn)。

（三）聯(lián)動(dòng)修復(fù)與重構(gòu)修復(fù)結(jié)合

三峽庫(kù)區(qū)地處長(zhǎng)江上游，水體污染和泥沙入庫(kù)涉及重慶、湖北、四川、西藏、青海、云南、貴州七個(gè)?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)），雅礱江、岷江、嘉陵江、烏江四條河。切實(shí)減少三峽水庫(kù)入庫(kù)污染物和泥沙總量必須建立水污染、水土保持聯(lián)控聯(lián)防機(jī)制，七省聯(lián)動(dòng)修復(fù)生態(tài)環(huán)境，嚴(yán)格控制污水和泥沙入庫(kù)的比重，單靠某一省肯定是不行的，更不能以鄰為壑，將泥沙污水排放到下游。建議借鑒多瑙河生態(tài)修復(fù)的做法，建立水利部牽頭，環(huán)保部、林業(yè)局、七?。ㄊ?、區(qū)）參與的三峽水庫(kù)生態(tài)保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)起草《三峽水庫(kù)及上游生態(tài)聯(lián)動(dòng)修復(fù)保護(hù)意見(jiàn)》，待全國(guó)人大或國(guó)務(wù)院審議通過(guò)后，組織聯(lián)動(dòng)修復(fù)的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)七省一盤(pán)棋、力往一處使、錢(qián)往一處花。蓄水使自然平衡狀態(tài)遭受破壞，導(dǎo)致系統(tǒng)自我修復(fù)功能基本喪失。三峽成庫(kù)后，耕、園地被淹沒(méi)，加劇了植被的破壞和水土流失；水流速度減緩，復(fù)氧能力下降；高水位不利于某些珍稀、瀕危物種的生存；泥沙淤積對(duì)水庫(kù)功能將產(chǎn)生消極影響；庫(kù)岸浸泡造成地質(zhì)災(zāi)害和小型地震頻頻發(fā)生。生態(tài)重構(gòu)強(qiáng)度驅(qū)動(dòng)著整個(gè)地理單元進(jìn)行生態(tài)修復(fù)。生態(tài)修復(fù)實(shí)質(zhì)上是系統(tǒng)重構(gòu)的手段，地質(zhì)災(zāi)害、消落區(qū)生態(tài)修復(fù)、水污染治理、水土保持既是生態(tài)平衡功能的恢復(fù)又是生態(tài)環(huán)境因子的重組、重構(gòu)，再造一個(gè)生態(tài)平衡的三峽是最貼切的表述。

三、三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)修復(fù)資金瓶頸的特殊性

生態(tài)修復(fù)必須有雄厚的資金保障，“巧婦難為無(wú)米之炊”，缺少資金的生態(tài)修復(fù)必然停留在口頭上。三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)修復(fù)需要大量資金，這是不言而喻的。但庫(kù)區(qū)的戰(zhàn)略定位、淹沒(méi)損失、“吃飯財(cái)政”、緊迫修復(fù)資金缺口大等形成庫(kù)區(qū)生態(tài)修復(fù)的資金瓶頸，制約庫(kù)區(qū)生態(tài)修復(fù)健康發(fā)展。

（一）戰(zhàn)略定位的制約

“共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)”，總書(shū)記一錘定音?！堕L(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》為三峽庫(kù)區(qū)做了修復(fù)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的具體定位，在今后相當(dāng)長(zhǎng)一段歷史時(shí)期內(nèi)，三峽庫(kù)區(qū)只能發(fā)展水產(chǎn)業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)，而這種發(fā)展“必須保護(hù)水體”[12]、以保持一江清水綿延萬(wàn)世為目標(biāo)。三峽庫(kù)區(qū)“面臨保護(hù)生態(tài)環(huán)境和加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重目標(biāo)”[13]，而發(fā)展經(jīng)濟(jì)必須為保護(hù)生態(tài)環(huán)境讓路，任何不利于水體保護(hù)、環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)禁止落戶。影響生態(tài)的產(chǎn)業(yè)不發(fā)展就是最大的發(fā)展。這種戰(zhàn)略定位從全局來(lái)說(shuō)是正確的，但確實(shí)限制了庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，制約了庫(kù)區(qū)自籌生態(tài)修復(fù)資金的能力。到目前為止，重慶庫(kù)區(qū)規(guī)模以上的工業(yè)企業(yè)1 701個(gè)，總產(chǎn)值6 804.23億元[4]57，無(wú)論是從量還是質(zhì)上都明顯低于重慶主城區(qū)。近年萬(wàn)州、長(zhǎng)壽等區(qū)縣發(fā)展了一批化工產(chǎn)業(yè)，很明顯與國(guó)家定位有矛盾。化工企業(yè)的發(fā)展最終必須服從國(guó)家的戰(zhàn)略定位。國(guó)家戰(zhàn)略定位不僅從宏觀上限制了庫(kù)區(qū)的新企業(yè)上馬，而且截至2014年9月底，為保護(hù)環(huán)境，重慶庫(kù)區(qū)關(guān)閉了58家污染企業(yè)、1 700多個(gè)養(yǎng)殖場(chǎng)，停產(chǎn)整治45家重金屬排放企業(yè)，環(huán)保搬遷了208家企業(yè)[4]60。這種戰(zhàn)略定位對(duì)于保護(hù)庫(kù)區(qū)乃至于長(zhǎng)江中下游的環(huán)境無(wú)疑是正確的，但庫(kù)區(qū)自身發(fā)展卻受到了剛性限制，自籌資金修復(fù)生態(tài)的能力大打折扣。

（二）淹沒(méi)損失的制約

水庫(kù)淹沒(méi)耕、園地43.13萬(wàn)畝[14]，重慶庫(kù)區(qū)建設(shè)用地9座縣城約7.51萬(wàn)畝，99座集鎮(zhèn)建設(shè)用地約1.67萬(wàn)畝。人多地少矛盾突出，重慶庫(kù)區(qū)做了很大的努力，縣內(nèi)后靠農(nóng)業(yè)安置移民人均耕地面積才達(dá)到0.76畝[4]8，僅為全國(guó)人均耕地1.52畝的50%。土地被淹，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)收入減少，庫(kù)區(qū)299萬(wàn)人外出務(wù)工以維持生計(jì)，農(nóng)業(yè)人口無(wú)經(jīng)濟(jì)實(shí)力支持生態(tài)修復(fù)。重慶庫(kù)區(qū)搬遷工礦企業(yè)1 400戶，其中破產(chǎn)關(guān)閉730戶，一次性補(bǔ)償銷(xiāo)號(hào)285戶，剩余不足400戶。淹沒(méi)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)數(shù)量急劇下降，質(zhì)量提升緩慢，既無(wú)法支撐庫(kù)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又無(wú)法為生態(tài)修復(fù)提供足夠的資金。雖然重慶庫(kù)區(qū)第三產(chǎn)業(yè)占的比重已經(jīng)調(diào)整為 35.7%，但淹沒(méi)搬遷的 615戶流通企業(yè)的人員、資產(chǎn)、銷(xiāo)售、用房、職工收入減少，虧損、負(fù)債、下崗、欠費(fèi)、穩(wěn)定隱患增加[7]220。第三產(chǎn)業(yè)除旅游、運(yùn)輸有較大增長(zhǎng)外，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代物流還未起步。當(dāng)好“維持會(huì)長(zhǎng)”就算不錯(cuò)了，更沒(méi)有剩余資金支持生態(tài)修復(fù)。淹沒(méi)造成的巨大損失雖然得到了國(guó)家的補(bǔ)償，庫(kù)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、房屋建筑日新月異，但淹沒(méi)損失制約庫(kù)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。這就決定了庫(kù)區(qū)自身很難籌集修復(fù)資金。

（三）“吃飯財(cái)政”的制約

地方公共財(cái)政收入是具有管轄權(quán)的地方政府可支配的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，地方公共財(cái)政收入由轄區(qū)內(nèi)稅收、國(guó)有資產(chǎn)收益、其他形式等構(gòu)成，這是預(yù)算的基礎(chǔ)。支出則分為購(gòu)買(mǎi)性支出和轉(zhuǎn)移性支出兩類(lèi)。三峽庫(kù)區(qū)“一產(chǎn)弱、二產(chǎn)虛、三產(chǎn)缺”的現(xiàn)象凸顯，地方財(cái)政的大頭稅基薄弱。雖然2013年增加到375.74億元，增長(zhǎng)速度較快，但原有基礎(chǔ)薄弱，財(cái)政總量仍然很小。政府的財(cái)政預(yù)算收入支付了人頭費(fèi)后所剩無(wú)幾，被戲稱為“吃飯財(cái)政”。政府債臺(tái)高筑，據(jù)有關(guān)研究顯示：“2010年到2013年6月底，重慶市區(qū)級(jí)政府債務(wù)年增長(zhǎng)率為15.99%，縣級(jí)政府債務(wù)年增長(zhǎng)率為20.42%”[15]，庫(kù)區(qū)區(qū)縣債務(wù)增長(zhǎng)率更高。截至2013年6月，重慶市政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)債務(wù)總額高達(dá)372.01億元，而區(qū)縣政府承諾以土地出讓收入償還債務(wù)，其前提必須有一定量的土地儲(chǔ)備。三峽庫(kù)區(qū)土地本身很緊張，所收的土地出讓金也非常有限，各區(qū)縣的債務(wù)壓力相當(dāng)大。僅僅維持吃飯的財(cái)政再加上債務(wù)沉重，庫(kù)區(qū)區(qū)縣很難從財(cái)政資金中擠出生態(tài)修復(fù)資金。

（四）緊迫修復(fù)資金缺口的制約

蓄水引起的水體污染、地質(zhì)災(zāi)害、消落區(qū)污染都屬緊迫修復(fù)項(xiàng)目。截至2014年9月底，重慶庫(kù)區(qū)建成334座污水處理廠和83座垃圾處理廠，但污水處理廠營(yíng)運(yùn)資金缺口近7億元/年，政策明確中央財(cái)政和地方財(cái)政按50%進(jìn)行分擔(dān)，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村面源污染治理因缺乏資金推進(jìn)緩慢?！度龒{庫(kù)區(qū)及其上游水污染防治規(guī)劃（修訂本）》雖然規(guī)劃了庫(kù)區(qū)水污染防治投資78.38億元，但有很多項(xiàng)目需要地方財(cái)政配套。地方財(cái)力不足必然影響項(xiàng)目實(shí)施的效果。30馬力以上的運(yùn)輸船舶安裝油水分離設(shè)備和污油水儲(chǔ)存裝置，30馬力以下的小型船舶未安裝；1 447艘客貨運(yùn)輸船舶中1 300艘安裝了生活污水一體化處理裝置設(shè)備，還有147艘未安裝，流動(dòng)污染受經(jīng)費(fèi)缺口制約主要集中在分散的小型船舶上。重慶庫(kù)區(qū)地質(zhì)災(zāi)害發(fā)育共有 5 700多處，已完成崩塌滑坡工程治理項(xiàng)目300處，塌岸防護(hù)工程治理項(xiàng)目210段112.7公里，搬遷避讓445處，避險(xiǎn)人口5.78萬(wàn)人，完成移民安置區(qū)高切坡防護(hù)項(xiàng)目2 382處；搬遷、避讓的地方需要治理而未治理，治理后需要維護(hù)而未維護(hù)的資金缺口較大。消落區(qū)受水漲落的影響處于不停的運(yùn)動(dòng)狀態(tài)，生態(tài)系統(tǒng)破壞、水陸交叉污染、水土流失、疫病誘發(fā)、地質(zhì)隱患總面積 432 km2，由于資金缺乏，至今為止也未開(kāi)展實(shí)質(zhì)性的治理。這些都是蓄水后生態(tài)急劇惡化，必須馬上治理的項(xiàng)目。國(guó)家雖然撥付了相當(dāng)一部分資金，但很多項(xiàng)目要求地方財(cái)政配套，在國(guó)家補(bǔ)助力度和地方財(cái)力均有限的情況下，生態(tài)修復(fù)只能突出重點(diǎn)、量力而行，這樣必然制約了整體修復(fù)的數(shù)量和質(zhì)量。

四、三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶厥庑?/h2>

生態(tài)補(bǔ)償是“通過(guò)現(xiàn)金、實(shí)物或非物質(zhì)化的東西長(zhǎng)期給予生態(tài)保護(hù)者在生態(tài)環(huán)境保護(hù)過(guò)程中額外付出成本、發(fā)展機(jī)會(huì)損失的成本的補(bǔ)償和環(huán)保行為的獎(jiǎng)勵(lì)或激勵(lì)”[16]。三峽庫(kù)區(qū)為三峽工程建設(shè)付出了特殊的生態(tài)成本，國(guó)家和社會(huì)給予補(bǔ)償是非常必要的。工程蓄水引起生態(tài)惡化和國(guó)家的戰(zhàn)略定位決定了三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)修復(fù)的必要性、緊迫性。生態(tài)修復(fù)、建設(shè)需要巨額的資金，而淹沒(méi)引起“一產(chǎn)弱、二產(chǎn)虛、三產(chǎn)缺”的經(jīng)濟(jì)狀況又是有目共睹的。生態(tài)修復(fù)需要資金，而庫(kù)區(qū)又沒(méi)有能力自籌修復(fù)資金；三峽工程的發(fā)電、防洪、航運(yùn)、補(bǔ)水的綜合效益日益彰顯，“庫(kù)區(qū)的青山綠水”則成為“長(zhǎng)江上游堅(jiān)實(shí)的生態(tài)屏障”[17]，中下游十?。ㄊ?、區(qū)）受益匪淺。庫(kù)區(qū)人民已經(jīng)為工程作出巨大貢獻(xiàn)，生態(tài)修復(fù)費(fèi)用再由他們承擔(dān)于情于理都說(shuō)不過(guò)去，況且也沒(méi)有能力，因此必須建立合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)修復(fù)、資金瓶頸的獨(dú)特性決定了生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜~性、工程性、受益性、國(guó)家性。

（一）全額補(bǔ)償

三峽庫(kù)區(qū)面臨兩難選擇，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展很可能破壞生態(tài)環(huán)境，保護(hù)生態(tài)環(huán)境可能要限制開(kāi)發(fā)。三峽庫(kù)區(qū)作為長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境惡化的一大節(jié)點(diǎn)，生態(tài)修復(fù)緊迫而任務(wù)重大，又需要巨大投入作為支撐。工程蓄水使庫(kù)區(qū)資源受損，外出打工成為主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，地方財(cái)政能維持吃飯（發(fā)工資）就算不錯(cuò)，生態(tài)修復(fù)資金基本無(wú)自籌渠道。更何況黨和國(guó)家對(duì)后移民時(shí)期實(shí)施的主要政策是扶持扶助，通過(guò)開(kāi)發(fā)性移民達(dá)到“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”的目標(biāo)。新安江生態(tài)修復(fù)每年國(guó)家補(bǔ)貼3億，安徽自籌1億，浙江補(bǔ)貼安徽1億的探索可以借鑒，但三峽庫(kù)區(qū)自身無(wú)法籌措資金，過(guò)去實(shí)施的中央財(cái)政補(bǔ)貼、地方財(cái)政配套的措施很難落到實(shí)處，因而建議實(shí)行全額補(bǔ)償?shù)恼?，并?duì)資金使用過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)管。只有全額補(bǔ)償生態(tài)修復(fù)的資金，庫(kù)區(qū)才能及時(shí)將惡化的生態(tài)全面修復(fù)并逐步實(shí)現(xiàn)由人工修復(fù)到自然修復(fù)的過(guò)渡。這是庫(kù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊淮筇厣?/p>

（二）工程補(bǔ)償

三峽工程蓄水后，三峽庫(kù)區(qū)環(huán)境發(fā)生了很大的變化，水體污染、地質(zhì)災(zāi)害、消落區(qū)污染可能與工程蓄水有關(guān)。而三峽工程最大的經(jīng)濟(jì)效益是發(fā)電，每年含稅利銷(xiāo)售收入約 298.8億元；其次是川江航道年單向下水通過(guò)能力為5 152萬(wàn)噸。按照社會(huì)公平公正的原則，“誰(shuí)利用、誰(shuí)補(bǔ)償”，“誰(shuí)損害、誰(shuí)修復(fù)”；三峽工程利用最充分的就是發(fā)電和航運(yùn)，為發(fā)電和川江航運(yùn)改善而蓄水造成的生態(tài)惡化就應(yīng)該由三峽總公司和川江航運(yùn)部門(mén)補(bǔ)償。建議由國(guó)務(wù)院三峽建設(shè)委員會(huì)統(tǒng)籌，中央財(cái)政按每度電提取 0.01～0.015元向三峽總公司征收生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償金，向川江航運(yùn)部門(mén)征收生態(tài)補(bǔ)償附加稅。三峽總公司和川江航運(yùn)部門(mén)是三峽工程直接的受益者，按照“誰(shuí)利用、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，他們應(yīng)承擔(dān)蓄水導(dǎo)致生態(tài)修復(fù)費(fèi)用。這種補(bǔ)償本質(zhì)上是工程補(bǔ)償，工程直接利用者不能只收不支，更不能讓庫(kù)區(qū)居民為生態(tài)修復(fù)埋單。

（三）受益補(bǔ)償

根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》“權(quán)責(zé)統(tǒng)一、合理補(bǔ)償”，“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，“加快形成受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行機(jī)制”。三峽工程具有發(fā)電、航運(yùn)、防洪、補(bǔ)水四大主體功能：發(fā)電和航運(yùn)有直接的經(jīng)濟(jì)效益，而補(bǔ)水、防洪則是重大的民生工程，沒(méi)有直接經(jīng)濟(jì)效益，但防洪功能長(zhǎng)江中下游地區(qū)受益；丹江口補(bǔ)水解決南水北調(diào)的水源不足問(wèn)題，西北、東北、華北地區(qū)受益。三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)修復(fù)由受益者埋單合理合法。建議國(guó)家在防洪、水質(zhì)保優(yōu)受益的長(zhǎng)江中下游地區(qū)征收適當(dāng)生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償費(fèi)。在這方面可以學(xué)習(xí)新安江的辦法，由下游各省在財(cái)政收入中每年提取1~2億生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)；在南水北調(diào)受益地區(qū)的水費(fèi)中每噸追加0.02～0.03元作為生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償費(fèi)，由中央財(cái)政統(tǒng)一安排用于庫(kù)區(qū)生態(tài)修復(fù)。“要用改革創(chuàng)新的辦法抓長(zhǎng)江生態(tài)保護(hù)”，堅(jiān)持“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”是健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、創(chuàng)新長(zhǎng)江生態(tài)保護(hù)體制機(jī)制的嘗試。

（四）國(guó)家補(bǔ)償

三峽工程是唯一由全國(guó)人大通過(guò)的國(guó)家級(jí)工程，國(guó)務(wù)院既是實(shí)施主體又是投資主體。三峽工程發(fā)電、航運(yùn)、防洪、補(bǔ)水的綜合經(jīng)濟(jì)效益不斷彰顯，對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的戰(zhàn)略目標(biāo)具有重大的實(shí)證價(jià)值和深遠(yuǎn)的歷史意義。但作為工程的附帶產(chǎn)品，蓄水引起的生態(tài)惡化也不能低估。黨和國(guó)家十分重視庫(kù)區(qū)的生態(tài)惡化問(wèn)題，從宏觀角度對(duì)生態(tài)修復(fù)出臺(tái)了專門(mén)的政策，安排了相應(yīng)的資金。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，三峽庫(kù)區(qū)國(guó)家層面的生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償資金已到位500億元左右：其中地質(zhì)災(zāi)害治理資金100多億元，水體修復(fù)生態(tài)補(bǔ)償近100億元，退耕還林補(bǔ)償超過(guò)207.2億元，消落帶生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償50余億元等。目前，國(guó)家采用轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)補(bǔ)貼已成為大頭。本來(lái)三峽工程是國(guó)家決策、由國(guó)務(wù)院三峽建設(shè)委員會(huì)直接組織實(shí)施的巨大的經(jīng)濟(jì)、民生工程，生態(tài)修復(fù)國(guó)家補(bǔ)償是非常必要的。

建議由水利部牽頭，制定出臺(tái)《三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施意見(jiàn)》，建立、健全以生態(tài)補(bǔ)償基金為載體，項(xiàng)目支持為方式，工程、受益、國(guó)家齊頭并進(jìn)、縱橫協(xié)調(diào)的特殊生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制?；鹩芍醒胴?cái)政重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付、工程補(bǔ)償、受益補(bǔ)償、社會(huì)資助等組成。中央財(cái)政每年統(tǒng)一提取、統(tǒng)一劃撥、?？顚Ｓ茫煌瑫r(shí)，中央財(cái)政還應(yīng)將《三峽后續(xù)工作規(guī)劃》《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》的生態(tài)修復(fù)保護(hù)專項(xiàng)資金與生態(tài)補(bǔ)償基金整合使用，以解決生態(tài)修復(fù)中的重大問(wèn)題。在基金和專項(xiàng)中設(shè)立水土保持，污染防治、地質(zhì)災(zāi)害治理、消落區(qū)治理、農(nóng)村面源污染防治、天然林保護(hù)等項(xiàng)目；通過(guò)申請(qǐng)、審批、實(shí)施、監(jiān)管的程序?qū)㈨?xiàng)目落到實(shí)處。國(guó)家、三峽總公司、受益地區(qū)提供補(bǔ)償資金，三峽庫(kù)區(qū)提供人力資源，科研院所、大專院校提供智力支持，確保一江清水綿延后世！

參考文獻(xiàn)：

[1] 鄒學(xué)榮．如何認(rèn)識(shí)三峽工程的歷史與時(shí)代意義[J]．人民論壇?學(xué)術(shù)前沿，2016（2）：31-49．

[2] 曾黎，楊慶媛，楊人豪，等．三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)屏障區(qū)景觀格局優(yōu)化——以重慶市江津區(qū)為例[J]．生態(tài)學(xué)雜志，2017（5）：1364-1373．

[3] 環(huán)境保護(hù)部，中國(guó)科學(xué)院．全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃[Z]．2008．

[4] 長(zhǎng)江三峽工程整體竣工驗(yàn)收重慶市移民工程初驗(yàn)報(bào)告[Z]．重慶市長(zhǎng)江三峽移民工程竣工驗(yàn)收委員會(huì)，2015．

[5] 王嘯雷．三峽工程取得七大航運(yùn)效益[Z]．中國(guó)水運(yùn)報(bào)，2014-10-24．

[6] 王顯剛．三峽移民工程700問(wèn)[M]．北京：中國(guó)三峽出版社，2008：337.

[7] 中共重慶市委二屆九次全委會(huì)議重點(diǎn)課題調(diào)研報(bào)告專集（下冊(cè)）[R]．中共重慶市市委研究室 重慶市人民政府研究室，2006-06-18：145．

[8] 鄒學(xué)榮，等．三峽庫(kù)區(qū)“后移民時(shí)期”生態(tài)—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略研究[M]．北京：光明日?qǐng)?bào)出版社，2016．

[9] 全國(guó)政協(xié)．黃河第一大壩 50年紛爭(zhēng) 全國(guó)政協(xié)委員曾聯(lián)名提案：三門(mén)峽水庫(kù)立即停止蓄水發(fā)電[EB/OL].（2014-07-21）．[2017-10-18]．http://www.rmzxb.com.cn/c/2014-07-21/353733.shtml

[10] 彭輝，劉德富，田斌．國(guó)際大壩拆除現(xiàn)狀分析[J]．中國(guó)農(nóng)村水利水電，2009（5）：130-135．

[11] 習(xí)近平：修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境 不搞大開(kāi)發(fā)[N]．新京報(bào)，2016-01-08（A06）．

[12] 伍新木，張科，鄒學(xué)榮，等．三峽水庫(kù)淡水資源開(kāi)發(fā)利用的思考[J]．重慶三峽學(xué)院學(xué)報(bào)，2017（3）：1-6．

[13] 周科，韓毅．渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)策研究[J]．重慶三峽學(xué)院學(xué)報(bào)，2017（3）：7-12．

[14] 甘宇平，等．當(dāng)驚世界殊：重慶三峽移民紀(jì)實(shí)[M]．重慶：重慶出版社，2007：10.

[15] 童小平，等．重慶市生產(chǎn)力發(fā)展中心決策咨詢錄[M]．重慶：西南師范大學(xué)出版社，2015：83．

[16] 王娜娜，武永峰，胡博，等．基于環(huán)境保護(hù)正外部性視角的我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償研究進(jìn)展[J]．生態(tài)學(xué)雜志，2015（11）：3253-3260．

[17] 于開(kāi)紅．渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)低碳物流發(fā)展路徑分析——以三峽庫(kù)區(qū)腹心城市重慶市萬(wàn)州區(qū)為例[J]．重慶三峽學(xué)院學(xué)報(bào)，2017（1）：26-34．